우리나라 지방정부의 해비타트III 주요 활동

(1)

해비타트III와 지방정부의 역할 및 과제

박연희│ 지속가능발전을 위한

세계 지방정부 이클레이 한국사무소장 ([email protected])

04

유엔회의(HABITAT Ⅲ)’가 새로운 도시의제(New Urban

Agenda, 이하 NUA)를 결과문서로 채택하며 성공적으로 마무리되었다고 발표했다. 총 3만여 명이 해비타트Ⅲ에 참여했는데, 이 중 약 1만 명은 국제 참가자이고 2만 명은 에콰도르 내국인인 것으로 알려졌다.

지속가능발전을 위한 세계 지방정부 이클레이(이하 이 클레이)는 전 세계 40개국에서 59명의 단체장, 부단체장 을 포함하여 120여 명의 대표단이 해비타트Ⅲ에 참여하여 40여 개의 주요 행사에 참여하였다고 발표하였다. 한국에 서는 서울특별시 부시장, 수원시장, 시흥시장, 광주광역시 국장, 창원시 담당부서장, 대구시 담당관 등이 참여하였다.

지방정부는 2012년 리우+20 유엔지속가능발전회의 (UN Conference on Sustainable Development, 이하 UNCSD)에서 유엔지속가능발전목표(UN Sustainable Development Goals, 이하 SDGs)를 채택하기로 의결 한 직후인 2013년 세계 유수의 지방정부 네트워크와 협 의를 기반으로 지방정부의 목소리를 글로벌 지속가능발 전정책 결정 과정에 효과적으로 전달하기 위하여 ‘글로벌 지방정부 테스크포스(Global Task Force of Local and Regional Governments, 이하 GTF)’를 출범시켰다. GTF 를 중심으로 2013년부터 진행된 SDGs 개발 과정에 지방 정부의 입장과 목소리를 전달하기 위한 노력을 기울였고, 도시에 관한 목표인 ‘목표 11(Goal 11)’이 채택되도록 하는 데 기여하였다. 또한 해비타트Ⅲ 준비과정에도 세계 지방 정부의 목소리를 반영하기 위한 노력을 기울여 왔다. 해 비타트Ⅲ 공식 개막을 하루 앞둔 지난 10월 16일, 유엔 세 계사무총장과 유엔 해비타트 사무총장이 참석한 가운데 해비타트Ⅲ 공식 회의장에서 제2차 세계 지방정부 회의

(2)

특집 해비타트III와 우리 도시정책의 과제

(2nd World Assembly of Local and Regional Governments)를 개최하고 총회의 결과문서로는 해 비타트Ⅲ에서 채택될 NUA에 대한 환영과 효과적인 이행을 위한 지방 정부의 약속, 그리고 국제사회에 대한 협력을 촉구하는 내용의 ‘해 비타트Ⅲ에 대한 지방정부 리더들 의 공동선언문(Joint statement to

the Habitat Ⅲ conference in Quito)’을 채택하였다.

GTF를 중심으로 한 세계 지방정부의 노력은 결과문서 로 채택된 NUA의 서문에 ‘새로운 도시의제 채택까지의 과정에 지방정부의 기여가 있었음’을 공식적으로 천명하 도록 하였다. 또한 세계 지방정부 회의를 통한 지방정부 의 의견 수렴, SDGs 중 ‘목표 11’을 포함한 전체 목표 달성 과의 연계 등을 공식적으로 포함시키는 성과를 거두었다.

새로운 도시의제의 이행을 위한 지방정부 역할의 중요성 과 국가와 지방정부 간 협력 강화의 필요성을 강조하는 내 용을 다수 포함시키는 결실도 맺었다.

해비타트Ⅲ는 글로벌 지속가능발전 추진을 위한 과정의 산물이다. 길게는 유엔환경계획이 창립된 1972년부터, 짧 게는 의제21(Agenda21)을 유엔이 채택하던 1992년부터 이어져온 결과다. 해비타트Ⅲ는 해비타트Ⅰ과 해비타트Ⅱ 의 유산을 이어온 과정일 뿐 아니라 리우회의(1992년), 리 우+20(2012년), 유엔지속가능발전목표(UN SDGs) 채택, 2015 파리협정 등의 논의와 문제의식 속에서 준비되고 개 최된 유엔 플랫폼이기 때문이다. 이는 해비타트Ⅲ를 단순 한 단독 이벤트로 여기면 안 되는 이유다.

이 글은 글로벌 지속가능발전 정책의 맥락에서 지방정

<그림 2> 글로벌 지방정부 테스크포스(GTF) 로고와 참여 지방정부 네트워크

<그림 1> 제2차 세계 지방정부 회의 개막식

출처: http://media.wix.com/ugd/bfe783_a1da0a420a2f4a048422dbd4ad1acb94.pdf.

(3)

부 네트워크의 입장에서 본 해비타트Ⅲ의 의의와 과제를 중심으로 서술하였다.

지방정부 입장에서 본 해비타트III의 의의

1. 글로벌 지속가능발전 정책과 지방정부 역할의 중요성 부각

유엔은 이념 대립을 넘어 동서 진영의 합의를 기반으로 21세기 인류사회 발전을 위한 핵심가치로 ‘지속가능발전 (Sustainable Development)’을 채택하고 이를 실현하기 위한 청사진으로 의제21을 채택하였다(UNCED 1992). 그 리고 이를 실현하기 위한 주요 역할 주체로 국가 당사자(당 사국) 외에 지속가능발전을 위한 주요 이해당사자로 9개의 주요 이해당사자 그룹(9 major group)을 명시하였다. 9개 주요 이해당사자 그룹은 여성, 청소년과 어린이, 원주민, 농부, NGO, 노동자와 노조, 기업과 산업계, 과학기술계 그 리고 지방정부다. 유엔은 지속가능발전 정책결정 과정에

이들 그룹의 목소리를 반영하기 위해 노력을 기울여왔다.

특히 9개 주요 이해당사자 그룹 중 지방정부는 의제 21 채택 후 국제사회의 지속가능발전 정책추진 과정에서 그 역할의 중요성이 지속적으로 강조되어 오고 있다. 예 를 들면, 유엔 기후변화협약 사무국은 지방정부 역할의 특 수성과 중요성에 주목하여 지방정부를 ‘정부 이해당사자 (Governmental Stakeholder)’로 표기하였고(UNFCCC COP16 칸쿤 결과문서), 2013년 제19차 기후변화협약 당 사국총회부터는 유엔 기후변화협약 사무국과 세계 지방정 부와 연계하여 ‘도시와 지방정부’를 주제로 한 특별 회의를 개최해오고 있다. 2016년 4월 유엔 기후변화협약 IPCC 위 원회는 차기 IPCC 보고서에 도시를 주제로 한 분석을 상 당부분 포함하기로 결의하였고, 이후 도시에 대한 특별보 고서를 내기로 결의한 바 있다.

2. 새로운 도시의제 이행을 위한 파트너로서의 지방정부 해비타트Ⅲ의 결과문서인 새로운 도시의제는 전 지구적

지방정부 활동

재난

환경

기후변화

지속가능한 도시 및 주거 지속가능발전 의제와

관련한 국제협상 과정들

(4)

지속가능발전을 위한 ‘도시’의 중요성을 총체적으로 명시 하고 있다. 동시에 도시 단위, 지역 단위 지속가능성 관리 주체로서 지방정부 역할 강화의 필요성에 관한 다양한 서 술을 포함함으로써 새로운 도시의제 이행을 위한 주요 파 트너로서 지방정부를 강조하고 있다(<표 1> 참조).

특히, 새로운 도시의제의 이행 계획에 있어서는 ‘중앙정 부-지방정부-이해당사자’의 유기적 연계를 강조함으로 써 국제사회가 강조하고 있는 정부 간 다층적 유기적 협력 (multi-level governance) 체계 구축의 필요성을 명시하 고 있으며 동시에 지속가능발전의 출발점이기도 한 다양 한 이해당사자의 참여와 연계의 중요성을 명시하고 있는 점은 그 의미가 크다.

지속가능발전 추진 주체로서 지방정부 역할의 중요성 에 대한 인식이 국제사회만큼 높지 않은 것이 국내의 현 실이다. 지방정부 역할의 중요성에 대한 인식은 지방정부 의 리더와 공직사회 그리고 사회 전반에서 새로이 할 필요 가 있음은 물론이고, 특히 중앙정부의 인식과 태도는 매우

중요하다.

해비타트Ⅲ 결과문서에 나타난 ‘중앙정부와 지방정부 간 유기적 협력과 연계의 중요성’은 중앙정부와 지방정부 가 새로운 거버넌스 체계를 확립하기 위한 노력을 구체화 하는 계기가 되기를 기대한다. 또한 국제사회가 채택한 결 과문서가 국내 지방정부의 선도적 노력을 촉발하는 좋은 에너지가 될 수 있기를 바란다.

3. 도시에서 지속가능성을 실현하기 위한 가이드라인

해비타트Ⅲ는 유엔지속가능발전목표가 채택된 후 처음으 로 개최된 유엔회의다. 또한 기후변화 파리협정과 관련하 여 기후변화 대응을 위한 도시의 역할의 중요성이 고조되 는 가운데 개최된 ‘도시’를 주제로 한 유엔회의다. 따라서 해비타트Ⅲ의 결과문서인 새로운 도시의제는 ‘지속가능발 전과 도시’라는 이슈에 매우 중요한 결과를 포함할 것으로 기대를 모아왔다.

실제로 유엔은 ‘2030 지속가능발전의제(34항)’ 공식 문 서를 통해 ‘키토에서 개최예정인 해비타트Ⅲ 회의에 대한 기대’를 공식적으로 표명했고 해비타트Ⅲ는 새로운 도시의 제(제9항)를 통해 ‘새로운 도시의제의 이행은 통합적인 방 식으로 2030 지속가능발전의제의 이행에 기여하며, 도시 와 거주지를 포용적이고 안전하며 회복력 있고 지속가능 하게 만든다는 SDGs 11번 목표를 비롯한 SDGs와 그 세부 목표의 달성에 기여한다’라고 명시하였다. 이러한 상호 연 계성의 명시는 국제사회에서 추진해 온 지구적 지속가능 발전을 위한 노력이 어떻게 도시와 지역에서 구체적으로 실현되어야 하는지에 대한 방향을 제시하면서 글로벌-로 컬 연계의 중요성을 강조하고 있다.

그리고 도시에서 실현되는 지속가능발전은 ‘도시권(the Right to the City, 도시에 대한 권리, 모두를 위한 도시로 번역)’을 기본 이념으로 하여 다음의 여섯 가지를 주요 가

<표 1> 새로운 도시의제(New Urban Agenda) 속 지방정부

• 8: 새로운 도시의제의 정의에 대한 국가 정부는 물론 지방정부들의 기여 를 인정하고, 2차 세계 지방정부 회의를 주목한다.

• 11: ‘모두를 위한 도시의 공동 비전’을 언급하고 있지만, 도시권(the right to the city)에 대해서도 언급을 하고 있으며 몇몇 정부들은 이를 매우 중 요하게 여기고 있다.

•50: 지속가능한 교통과 기술을 통한 도시-농촌 간 교류 및 연결성 강화

• 87: 국가 정부들이 다층적 자문 체계를 통해 그리고 각 단계의 정부들 각 자의 강점과 도구 그리고 자원을 명확히 하여, 서로 다른 수준의 정부들 과 강력한 협력과 조직을 촉진한다.

• 90: 중앙정부가 지방정부들의 거버넌스를 촉진하고 안정적인 재정체계 를 확고히 할 수 있는 역량을 강화, 특히 중앙정부가 ‘전적이고 효과적인 여성의 사회참여, 모든 분야와 지방정부를 포함한 모든 수준에서의 의사 결정에 있어서 동등한 권리를 보장하기 위한 노력’ 추진

• 163: 지방정부를 새로운 도시의제의 이행과 후속 작업에 있어서 중요한 파트너로 인식하였으며, 관련 협의체와 적절한 플랫폼을 통해 새로운 도 시의제의 후속 작업 및 검토 체계 구축을 강조

• 169: 세계 주거의 날, 세계 도시의 날과 같은 글로벌 이니셔티브를 통해 새로운 도시의제의 이행에 대한 인식 확대 및 세계 지방정부 총회(세계 시장총회)로 대표되는 지방정부의 새로운 도시의제의 후속 조치에 대한 지속적인 협력의 중요성 인식

(5)

치로 제안하고 있다. 도시의 지속가능성 제고를 위한 주요 한 방향으로 삼아야 할 것이다.

• 포용적인 도시(Inclusive City): 현재의 시민과 미래 세 대가 살아갈 도시는 모두가 어떠한 차별도 없이 물리적, 정치적, 사회적 공간을 공유하고 적절한 주거와 공공재 화 및 서비스에 접근할 수 있는 도시

• 회복력 있는 도시(Resilient City): 사람과 사회, 그리고 환경에 의한 위험을 견뎌내고 빠르게 회복할 수 있는, 그리고 재난에 따른 영향과 시민들의 취약성을 최소화 하는 도시

• 안전한 도시(Safe City): 공공 공간이 다채롭고 평화로 운 공동체를 위해 중요한 역할을 하고, 특정 사회 집단 에 대한 낙인이 없어 시민들 사이에 장벽이 없는 도시

• 지속가능한 도시(Sustainable City): 번영과 자연 자원 에 대한 존경을 모두 고려하는 혁신적인 해결책을 통해 환경적, 사회적, 경제적 미래를 계획하는 도시

• 참여하는 도시(Participatory City): 포용성과 소속감을 일으키고 사회통합과 다양한 다문화 사회의 기초가 되 는 문화교류를 확대하여 모든 시민들의 자유로운 참여 를 촉진하는 도시

• 고밀도 도시/압축도시(Compact City): 도시 한계 영역 내의 공간을 잘 활용하고 대중교통을 촉진하여 토지의 복합적이고 공공적 목적의 사용을 촉진하는 도시, 압축 도시는 교외지역의 발생을 억제하고 시민들의 전반적인

삶의 질을 향상시킴

우리나라 지방정부의 해비타트III 주요 활동

우리나라 지방정부의 해비타트Ⅲ 참가를 위한 지원활동은 이클레이 한국사무소가 추진한 것이 전부인 듯하다. 해비 타트Ⅲ의 주요 주제가 도시와 도시화 그리고 지속가능한 도시발전임을 고려하면 중앙정부의 적극적 권면과 안내가 필요한 사안일 것이다. 참으로 안타까운 현실이다.

이클레이 한국사무소는 유엔지속가능발전목표 채택 과 정과 해비타트Ⅲ 준비회의 단계에서부터 회의 결과문서 협상과정에 따른 관련 정보를 ‘인포노트 시리즈’로 발간하 여 이클레이 회원 지방정부와 지역 지속가능발전 추진주 체와 공유하였다(이클레이 한국사무소 홈페이지 www.

icleikorea.org 참조).

해비타트Ⅲ에는 서울특별시 부시장을 중심으로 한 참가 단, 수원시장을 중심으로 한 참가단, 시흥시장을 중심으로 한 참가단, 창원시 생태교통팀을 중심으로 한 참가단, 광 주광역시 인권협력관, 대구시 지속가능발전 담당관 등이 참가하였다.

서울특별시와 수원시는 GTF가 개최한 제2차 세계 지방 정부 회의에 참가하여 ‘지속가능한 도시와 인간정주를 위 한 키토 선언’을 채택하는 과정에 한국의 지방정부 리더를 대표하여 지방정부의 목소리를 전달하는 역할을 하였다.

광주광역시(국장) 참관 - 참관 UCLG 총회 참석

수원시 참가단(시장) 발표 운영 세션 발표 이클레이 세계집행위원회의 참석, 인터뷰

창원시 참가단(과장) 참관 - 세션 발표 워크숍 참석 이클레이 생태 교통 연맹

시흥시 참가단(시장) 참관 - 세션 발표와 패널토론 이클레이 미팅

(6)

서울시와 수원시는 해비타트Ⅲ 전시관에 시별 전시관을 각각 설치하였다. 서울시는 연대기별로 서울시의 변화 발 전과정을 주요 내용으로 지속가능한 도시발전의 패러다임 변화를 보여주었고, 수원시는 시민참여형 도시계획 과정 과 참여예산 등 시민참여형 도시정책 사례를 주요 내용으 로 도시의 지속가능성 제고를 위한 노력을 세계 참가자에 게 전달하기 위해 노력하였다.

이와 함께 서울시는 UNDP 프로그램 사무소와 협력하 여 원전 하나 줄이기와 지속가능한 도시를 주제로 네트워 크 이벤트를 운영하였다. 수원시와 창원시는 이클레이 생 태교통 연맹도시로서 관련 정책추진 사례를 각각 발표함 으로써 생태교통 연맹도시는 물론 세계 지방정부와 관련 사례를 공유하였으며, 향후 생태교통 연맹도시로서 협력 과 유대를 강화하기 위한 방안을 논의하였다.

시흥시는 지속가능한 도시교통 키토 이행계획 출범 세 션에서 시흥시의 생명도시 추진 사례를 발표하고, 생태교 통의 날 사례발표와 패널토론에 참여하였으며, 대구시 담 당관은 민간 참가단과 일정을 같이하며 대구시 지속가능 발전협의회와의 논의주제 및 향후 국내 이행을 위한 민관 협력 방안을 숙의하였다.

해비타트III의 성과와 향후 과제

1. 국제적 논의와 지역 실천은 동전의 양면!

사회적 인식제고를 위한 노력 필요

지역을 변화시키기 위한 노력은 국제사회의 논의 흐름과 밀접하게 맞닿아 있다. 그러나 일상의 정책을 추진하는 지 방정부 관계자나 시민은 그 연계성을 간과하는 경우가 많 다. 해비타트Ⅲ는 우리의 삶터인 ‘도시’를 전면적으로 다룬 유엔 회의다. 회의 결과로 채택된 새로운 도시의제는 우리 삶의 터전을 형평성에 기반하여 더욱 포용적으로, 재난과

위기에 유연하게 대응하는 안전한 곳으로, 누구나 소통하 며 참여하는 장인 지속가능한 도시로 만들기 위한 방안을 준비하기 위한 회의다. 아마도 누구나 소망하고 바라는 도 시 만들기의 지향을 갖고 있는 것이다. 다시 한 번 회의 결 과에 주목해야 하는 이유다. 이에 사회적 관심을 촉발하기 위한 노력이 필요하다.

2. 중앙정부 - 지방정부 유기적 협력 강화

새로운 도시의제는 우리나라를 포함한 유엔 회원국이 당 사국으로 협상에 참여하여 채택한 국제적 합의다. 우리 정 부는 이 국제적 합의를 이행해야 할 책임이 있는 주체, 즉 당사국이다. 이 결과문서에는 새로운 도시의제 이행을 위 해 중앙정부가 기울여야 할 노력이 무엇인지 명시하고 있 다. 특히 새로운 도시의제의 효과적인 이행을 위해 명시하 고 있는 ‘거버넌스-지방정부와의 유기적 협력 강화’ 조항 의 실천 의지가 중요하다. 우리 정부의 정책 의지를 가늠 할 수 있는 첫 번째 잣대는 바로 지방정부와의 유기적 협 력을 어떻게 풀어가는가에서 확인할 수 있을 것이다.

지역 지속가능발전을 위한 건강한 노력들이 싹으로 돋 아나 자라고 있는 곳들이 도처에 있다. 중앙정부의 관심과 협력이 더해질 때 더 건강하게 자라나 열매를 맺게 될 것 이다. 중앙정부의 전향적 노력을 기대해 본다. 새로운 도 시의제가 그 출발점이 될 수 있기 때문이다.

3. 세계 지방정부 네트워크의 제안

지속가능성에 특화된 세계 지방정부 네트워크인 이클레 이 세계본부는 해비타트Ⅲ 개막에 앞서 지역, 지방정부, 국가 그리고 세계를 하나로 엮는 공동체적 연계의 중요 성을 강조하면서 ‘지속가능한 도시 세계를 향한 우리의 다음 단계(ICLEI Communique towards HABITAT Ⅲ:

(7)

Our Next Steps toward a Sustainable World)’를 발 표하였다. 이 선언은 전 세계 도시들이 공식적으로 새로 운 도시의제를 지지함으로써 다가올 세대는 보다 지속 가능한 도시화를 올바르게 구축할 수 있는 장을 마련했 다는 점, SDGs를 성취하기 위해서 반드시 새로운 도시 의제가 필요하다는 점, 새로운 도시의제는 통합적인 방 식의 지속가능한 도시를 지향한다는 점, 새로운 도시의 제는 포스트 2030의제와 SDGs, 파리협정 등과 연계되 어 있다는 점을 지적하면서 지방정부는 보다 유기적이 고 강력한 협력 네트워크를 기반으로 지속가능한 도시 를 향한 노력을 지속적으로 강화하는 것이 중요하다고 강조하였다. 동시에 지속가능한 도시를 위한 이클레이 10대 의제와 새로운 도시의제의 주요 6가지 주제 간 연계 성을 가시화함으로써 기존부터 이어온 지속가능한 도시 만들기를 위한 지방정부의 선도적 노력을 지방정부 네트 워크에 기반하여 강력하게 이어가는 것이 중요하다고 강 조하였다. 특히 도시 간 1:1 협력 관계를 형성할 수 있도록 선진 도시들의 멘토그룹을 구축하고, 지방정부를 위한 트 레이닝, 역량 강화, 지식과 경험 이전을 위한 활동을 지속 적으로 수행할 것이라고 밝히고 있다. 또한 연구소, 기업,

참고문헌

이클레이 한국사무소 한국 참가자를 위한 안내 자료 시리즈. http://www.icleikorea.

org/board/board.htm?cmd=list&board_gbn=999&amd=board999&pr eface=57.

이클레이 커뮤니케이션. http://www.iclei.org/details/article/our-next-steps- towards-a-sustainable-urban-world.html.

세계 지방정부 회의. http://www.iisd.ca/gtf/walrg/2016.

GTF 선언문. http://www.gtf2016.org/single-post/2016/10/17/Local- leaders-call-for-decentralization-financing-for-cities-and-the- feminization-of-politics-at-Habitat-III.

위해 각국 상황에 맞는 계 획과 협력틀을 제공함으 로써 중앙정부들이 지방 정부와 협력하여 새로운 도시의제를 이행할 수 있 도록 돕겠다고 천명하였 다. 이클레이는 지난 20 여 년간의 경험을 기초로 지속가능한 도시 만들기 선진사례가 국제적으로 확산될 수 있도록 노력을 기울일 것이며, 회원 도시를 확대하여 2030년까지 세계 도시 인구의 30%, 2050년까지는 50%

가 지속가능한 도시 만들기의 선도그룹이 될 수 있도록 하 겠다는 비전을 밝혔다.

이클레이의 제안은 지방정부의 선도적 노력을 강화하기 위한 최적 방안은 무엇이며, 지방정부 네트워크로서 지방 정부의 지속가능발전 노력을 촉발하기 위한 과제는 무엇 인지에 대한 질문에 실마리를 던져 주고 있다. 지속가능한 우리 삶터를 만들기 위한 지방정부의 선도적 노력은 여전 히 유효하고 효과적 전략인 것이다.

4. 지속 가능한 도시(sustainable city) 2. 회복력 있는 도시(resilient city)

5. 참여적인 도시(participatory city) 3. 안전한 도시(safe city)

6. 고밀도 도시(compact city)

생물다양성 도시

지속가능한 지역 경제 & 구매 생태교통 도시

회복력 있는 도시

지속가능한 도시-지역 협력 저탄소 도시

행복하고, 건강하고, 포용적인 도시

스마트시티