대규모기업집단시책의 개편논의 검토와 바람직한 정책방향

정책연구 2006-06

대규모기업집단시책의 개편논의 검토와 바람직한

정책방향

최 충 규

대규모기업집단시책의 개편논의 검토와 바람직한 정책방향

1판1쇄 인쇄/2006년 10월 9일 1판1쇄 발행/2006년 10월 13일

발행처․한국경제연구원 발행인․노성태 편집인․노성태

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목 차

<요 약>··· 7

I. 검토배경··· 13

II. 공정거래법상 규제대안의 검토와 평가··· 17

1. 사업지주회사 의제 ···17

2. 순환출자규제 ···21

3. 일본식의 업종수 제한 ···36

4. 기타 ···43

III. 상법상 제도개편의 주요 내용 검토와 평가··· 48

1. 이중대표소송제도 ···48

2. 집행임원제도 ···54

3. M&A 관련규정 ···60

IV. 종합평가···74

1. 규제목표의 평가 ···74

2. 규제방식의 평가 ···75

3. 규제의 정당성과 부작용 평가 ···76

4. 규제조합의 가능성과 평가 ···82

V. 바람직한 정책방향···86

1. 규제철학 및 시각의 전환 ···86

2. 정책중심의 전환 ···87

3. 제도정비의 우선 추진 ···88

4. 경영권 방어제도의 보완 ··· 90

<참고문헌>··· 95 <부록 1> 순환출자와 소유지배괴리··· 99 <부록 2> 일본 독점금지법 제9조 및 관련규정···103

<부록 3> 상법 회사편 개정안(일부 발췌) ···114

1. 이중대표소송제도 ··· 114

2. 집행임원제도 ··· 115

3. M&A 관련규정 ···117

표 목 차

<표 1> 공정위의 출총제 대안 ··· 14

<표 2> 회사법의 주요 개정내용 ··· 15

<표 3> 지주회사ㆍ자회사ㆍ손자회사의 행위제한 ··· 18

<상자 1> 순환출자와 소유지배괴리(I) ···25

<수직구조하의 소유지배괴리> ··· 25

<순환출자구조하의 소유지배괴리(I)> ···25

<순환출자구조하의 소유지배괴리(II)> ···26

<상자 2> 순환출자와 소유지배괴리(II) ···27

<수직구조하의 소유지배괴리> ··· 27

<순환출자구조하의 소유지배괴리> ··· 27

<표 4> 30대 민간 기업집단의 5% 이상의 순환출자 건수 추이 ···28

<표 5> 상호출자제한기업집단의 순환출자와 소유지배괴리 ··· 29

<표 6> 사유별 순환출자 사례(최소지분율 5% 이상)···34

<표 7> 업종전문화시책의 주요 내용 ··· 42

<표 8> 출자총액제한기업집단의 총출자비율(2005년 4월)··· 44

<표 9> 공시제도 현황 ··· 46

<표 10> 미국의 이중대표소송 관련 판례(예시)··· 52

<표 11> 외환위기 이후 사외이사, 감사 및 감사위원회 제도의 변화 ··· 56

<표 12> 종류주식의 다양화 ··· 61

<표 13> 개정안에 포함된 M&A 관련규정 ···66

<표 14> 외국인 지분이 최대주주 지분을 상회하는 상장회사(예시)··· 70

<표 15> 공정거래법상의 규제대안과 상법상의 제도개편 비교 ··· 82

<표 16> 검토대상 규제 및 제도에 대한 종합평가 요약 ··· 85

<표 17> 외환위기 이후 도입된 기업지배구조 관련제도 ··· 89

<표 18> 향후의 바람직한 정책방향 ··· 94

<부표 1> 수직구조하에서 지배주주의 소유권과 지배권 ··· 101

<부표 2> 순환출자구조하에서 지배주주의 소유권과 지배권 ··· 102

그 림 목 차

<그림 1> 일반집중규제의 주요 경로 ··· 39

<요 약>

1. 검토배경

□ 2006년 4월 대통령주재 관계장관회의에서 출총제의 존폐에 관해 논의

○ 공정위는 동 회의에서 출총제 폐지 시의 대안으로 (i) 사업지주회사 의 제, (ii) 순환출자규제, (iii) 일본식 업종수 제한, (iv) 이중대표소송제도 의 도입 등을 보고

□ 2006년 5월 공정위는 ｢시장경제선진화 T/F｣ 추진계획을 발표

○ 공정위는 연내 최종 정부안을 확정하고 내년 초 법개정 착수 예정

□ 이와는 별도로 법무부는 회사법 개정안을 마련하여 금년 중 국회에 제출할 계획

○ 이번 개정안에서 관심을 끄는 것은 집행임원제 및 이중대표소송제의 도 입과 주식종류 다양화 등 M&A 관련규정의 신설 및 개정

□ 이상과 같은 공정위와 법무부의 움직임은 대기업 및 대규모기업집단을 둘 러싼 규제 및 경영환경에 근본적인 변화를 예고

□ 이에 대규모기업집단시책 개편논의의 내용과 문제점을 검토하고 향후 정책 방향을 제시

○ 주요 검토대상은 공정거래법상의 규제대안과 상법상의 제도개편

－ 공정거래법상의 규제대안: 사업지주회사 의제, 순환출자규제, 일본식 업종수 제한, 기타(총출자비율제한, 영미식 공시제도)

－ 상법상의 제도개편: 이중대표소송제, 집행임원제, M&A 관련규정

2. 검 토대상 규 제 및 제 도에 대한 종합평 가

소유구조 개선

기업자율- 제도개선의 실효성 미흡: 추가적인 규제완화 및 연결납세제도 도입 필요 - 지주회사 유도정책의 정당성 의문: 성장잠재력 위축 및 보수경영 확산 우려 순환출자 규제 정부직접 규제 - 규제목적과 규제수단간 정합성 미흡 •소유지배괴리 축소 및 가공자본형성 억제 효과 미약, 순환출자 발생사유 다양 - 순환출자규제의 부작용 심각 •그룹해체나 적대적 M&A의 희생가능성 증대, 투자자금이 순환출자해소에 투입 일본식 업종수 제한 경제력 집중억제

- 이종 규제수단 간 상충 - 규제기준의 자의성으로 규제의 정당성 확보 곤란 - 규제목표와 경제적 효율성간 상충 - 기업조직의 특성과 정책초점이 일본과 다른 우리나라에는 부적절 총출자 비율제한

- 현행 출총제와 대동소이 - 각 기업집단의 업종특성에 대한 고려 불가, 생산적 출자도 예외 없이 제한 - 순환출자규제를 전제로 한 보완규제 - 시장개혁 3개년 로드맵의 기본정책방향과 배치 영미식 공시제도미정 지배구조 개선

시장규율

- 시장규율을 강화한다는 점에서 직접규제보다 바람직 - 직접규제의 보완수단으로 병행 추진 시 기업부담 증대 불가피 이중대표 소송제 상법상의 제도개편

- 법리적 논거는 다양하나 각기 한계와 문제점 존재 - 영국과 일본에서도 법제화를 시도했으나 무산 - 도입 필요성은 인정되나 소송제기에 필요한 구체적/실질적 요건의 명문화 필요 집행임원제기업자율

- 또 하나의 급격한 제도실험 → 기업들에게 혼란 가중 - 제도의 도입취지는 현 제도하에서도 달성 가능 - 기업의 선택권이 관련법 개정을 통해 박탈될 가능성 상존 - 총수가 있고 소유/경영이 통합된 우리나라 기업현실에 부적합 - 이사회의장과 대표집행임원의 겸직허용은 제도 도입취지와 모순 M&A 관련규정기업결합 유연화시장규율- 기업결합 유연화 차원에서 대체로 긍정적 - 경영권 방어수단으로의 활용이 극히 제한적 - 합병대가의 공정산정을 위한 규정 미비

3. 향후의 바람직한 정책방향

구분 주요 내용

규제철학 및 시각의

전환

- 로컬 관점에서 글로벌 관점으로의 시각 전환

•글로벌 경쟁시대에 국내적 시각에 입각한 경제력집중억제정책이나 대규모기업집단에 대한 차별규제 지양

- 대기업에 대한 부정적 시각에서 긍정적 시각으로의 전환 •기업(집단)의 규모를 기준으로 한 규제는 경제적으로 불합리 •대기업(집단)이 더욱 효율성을 발휘할 수 있도록 규제환경 조성

정책 중심의

전환

- 경제력집중억제정책 중심에서 경쟁정책 중심으로 전환

•경제력집중 자체를 규제하기보다 경쟁제한행위나 불공정행위를 규 제

- 직접규제 중심에서 시장규율 중심으로 전환

•정부는 기업의 출자 등 전략변수에 대한 직접규제를 피하고 기업의 자율성을 높여주되, 잘못된 선택에 대해서는 시장이 규율하도록 보조 제도정비의

우선추진

- 새로운 규제 및 제도의 도입은 규제의 오버슈팅 초래

- 외환위기 이후 지난 10년간 서둘러 도입된 제도의 정비를 우선 추진

경영권 방어제도의

보완

- 효율적 M&A 관련법제의 구축

•제1종 오류의 최소화(경영권 방어제도의 확충) 및 제2종 오류의 최 소화(M&A 촉진)

- 향후의 주된 정책방향은 ｢규제완화+제1종 오류의 최소화｣

•경영권 방어수단을 주고 성장엔진을 가동

- 파탄적 M&A와 경영권 남용에 대한 규제장치 마련

대규모기업집단시책의 개편논의 검토와 바람직한 정책방향

Ⅰ. 검토배경

Ⅱ. 공정거래법상 규제대안의 검토와 평가

Ⅲ. 상법상 제도개편의 주요 내용 검토와 평가

Ⅳ. 종합평가

Ⅴ. 바람직한 정책방향

I. 검토배경

□ 2003년 12월 공정위는 ｢시장개혁 3개년 로드맵｣을 발표

○ 동 로드맵에서 공정위는 3년 후(2006년 말) 기업 내ㆍ외부 견제시스템이 효과적으로 작동될 경우 출자총액제한제도를 폐지하고 기업별 자율규제 방식으로의 전환을 검토하기로 함.

○ 또한 기업집단 소유지배구조가 개선되고 시장감시장치가 효과적으로 작 동될 경우 정부직접규율방식을 전면 재검토하기로 함.

□ 2006년 4월 대통령주재 관계장관회의에서 출총제의 존폐에 관해 논의

○ 이 자리에서 참석자들은 출총제를 없앤다는 데 인식을 같이 하였으나, 그 시기는 재경부가 내년을 주장한 반면 공정위는 출총제의 대안이 마련된 이후 가능하다는 입장

○ 공정위는 동 회의에서 출총제 폐지 시의 대안으로 (i) 사업지주회사 의 제, (ii) 순환출자규제, (iii) 일본식 업종수 제한, (iv) 이중대표소송제도 의 도입 등을 보고

□ 2006년 5월 공정위는 ｢시장경제선진화 T/F｣ 추진계획을 발표

○ 동 T/F는 2개 분과로 구성되어 각각 대규모기업집단시책 및 공정거래법 /정책을 담당

－ 대규모기업집단시책 분과는 관계부처, 학계, 재계 및 시민단체를 포함 하여 구성하고 7월부터 가동

<표 1> 공정위의 출총제 대안

대안 내 용

사업지주회사 의제

- 특정그룹이 핵심계열사 한 곳을 지정하면 사업지주회사로 간주 - 일정기간 내에 지주회사 요건을 충족해야 함

순환출자규제 - 환상형 순환출자를 규제

- 순환출자를 단계적으로 축소하거나 의결권 행사를 제한 일본식 업종수

제한

- 대규모 그룹이 사업할 수 있는 업종수를 제한

- 일본의 경우 15조 엔을 초과하는 그룹은 자산 3천억 엔을 넘는 회사를 5개 이상의 사업 분야에서 거느릴 수 없음

이중대표소송제도 도입

- 자회사가 잘못된 행동을 하면 모회사의 주주가 대표소송을 제 기

- 주주권리를 보호할 수 있는 각종 소송제도 활성화

* 검토과제(예시): 시장개혁 3개년 로드맵의 미완료 과제 점검, 출총제, 지주회사 제도 등

－ 공정거래법/정책 분과는 공정위 자체적으로 외부전문가의 의견을 반 영하여 개선방안 마련

* 검토과제(예시): 시장지배력 남용금지, 기업결합심사, 부당한 공동행 위 금지, 불공정거래행위제도 선진화, 조정제도, 사인의 금지청구, 동 의명령제, 사건절차규범 법제화 등

○ 공정위는 T/F 논의를 거쳐 연내 최종 정부안을 확정하고 내년 초 법개정 착수 예정

－ 공정위는 T/F 가동을 위한 준비작업도 사전에 수행

* 준비작업: 대규모기업집단의 소유구조(의결권승수), 내ㆍ외부 견제시 스템 작동정도, 시장집중도 등 평가, 출총제의 성과분석 및 평가, 대 규모기업시책의 개편방안 등 검토

□ 이와는 별도로 법무부는 회사법 개정안을 마련하여 금년 중 국회에 제출할 예정

○ 법무부는 작년 7월 회사법 개정위원회를 구성하여 금년 5월 개정시안을 마련하였으며, 금년 11월 국회에 제출할 계획

○ 이번 개정안은 이사제도의 개선, 기업경영의 IT화, 재무관리 개선, 새로 운 회사형태의 도입 등을 포함

<표 2> 회사법의 주요 개정내용

구분 주요 내용

이사제도의 개선 - 집행임원제 및 이중대표소송제 도입, 이사의 자기거래 승 인 대상 확대, 이사의 책임감경제도 신설

기업경영의 IT화 - 전자투표제, 주식 및 사채의 전자등록제 도입, 회사 공고방 법의 전자화

재무관리 개선 - 최저자본금제 폐지, 법정준비금제도 개선, 주식종류의 다 양화, 무액면주식의 도입, 사채제도 개선, 회계규정의 정비 새로운 회사형태 도입 - 유한책임조합(LP) 및 유한책임회사(LLC)의 신설

○ 이 중 관심을 끄는 것은 집행임원제 및 이중대표소송제의 도입과 주식종 류 다양화 등 M&A 관련규정의 신설 및 개정

* 집행임원제도: CEO(대표집행임원), CFO(재무최고집행임원) 등 집행임원 이 회사의 업무집행기능을 전담하고, 이사회는 집행임원의 선임과 감 독기능을 담당

* 이중대표소송제도: 기존의 ‘주주대표소송’을 상법상 모자회사관계(50%

초과 지분소유관계)로 확대하여 모회사의 주주가 자회사를 대신하여 자 회사 이사의 책임을 추궁하는 제도

* 주식종류의 다양화: 기존 3종류의 주식 중 건설이자배당주는 삭제하 고, 새로운 4가지 종류주식(의결권제한주식, 양도제한주식, 거부권부주식, 임 원선해임권부주식)을 추가

□ 이상과 같은 공정위와 법무부의 움직임은 대기업 및 대규모기업집단을 둘 러싼 규제 및 경영환경에 근본적인 변화를 예고

○ 공정위의 대규모기업집단시책은 직접적으로 대기업 및 대규모기업집단 을 규제대상으로 삼고 있고, 법무부가 추진하고 있는 상법 개정안은 그 적용대상이 일반기업 전체이나 대기업 및 대규모기업집단에도 상당한 영 향을 미칠 것으로 예상됨.

□ 이에 본 보고서에서는 대규모기업집단시책 개편논의의 내용과 문제점을 검 토하고 향후 정책방향을 제시

○ 주요 검토대상은 공정거래법상의 규제대안과 상법상의 제도개편

－ 공정거래법상의 규제대안: 사업지주회사 의제, 순환출자규제, 일본식 업종수 제한, 기타(총출자비율제한, 영미식 공시제도)

－ 상법(회사편)상의 제도개편: 이중대표소송제, 집행임원제, M&A 관련 규정

* 영미식 공시제도는 공정거래법에 근거를 둘 수도 있고, 상법 및 기타 법에 근거를 둘 수도 있으나, 편의상 공정거래법상의 규제대안으로 분류하여 검토

II. 공정거래법상 규제대안의 검토와 평가

1. 사업지주회사 의제

(1) 내용검토

□ ‘사업지주회사 의제’는 어떤 기업집단이 핵심 계열사 한 곳을 지주회사로 지정하면 동 계열사가 현행 공정거래법상의 지주회사로 정의되지 않더라도 사업지주회사로 인정해 주는 것을 의미

* 지주회사의 정의: 자산총액이 1,000억 원 이상이고 타 회사 지배를 ‘주된 사업’으로 하는 회사(즉 자회사의 주식가액 합계액이 자산총액의 50% 이상인 회 사)(공정거래법 제2조, 시행령 제2조)

□ 이러한 ‘사업지주회사 의제’는 대기업의 지주회사 전환을 쉽게 해주겠다는 것이 그 취지

○ 타 회사를 지배하면서도 자체사업을 대규모로 수행하는 대기업은 상기 지주회사 정의 중 ‘주된 사업’ 기준을 충족하기 어려워 지주회사로의 전 환이 용이하지 않음.

－ 예컨대, 자산 3,000억 원의 회사가 2,000억 원의 자산으로 자체사업을 수행하고 나머지 1,000억 원으로 자회사의 주식을 보유하고 있는 경우 동 회사가 현행 공정거래법상의 지주회사로 전환하기 위해서는 자체 사업 규모를 반으로 줄이든가 1,000억 원 이상의 추가자금을 조달하여 자회사의 주식가액 합계액을 2배 이상 증가시켜야 함.

○ 그러나 ‘사업지주회사 의제’가 시행되면 자체사업을 수행하는 대기업도 자산 규모 및 구성의 변화 없이 즉시 지주회사로 전환할 수 있음.

□ 지주회사로 전환하는 경우 그 회사는 현행 공정거래법상의 출총제 적용대 상에서 제외되며, 조세특례제한법상의 과세이연과 법인세법상 배당소득에 대한 익금불산입의 혜택을 누릴 수 있음.

* 조세특례제한법상의 과세이연: 주식을 현물출자하여 지주회사를 설립하 거나 지주회사로 전환한 회사의 자기주식과 교환하는 경우 현물출자 등으 로 발생하는 주식의 양도차익에 대한 양도소득세 및 법인세를 지주회사의 주식을 처분할 때까지 과세를 이연(조세특례제한법 제38조의2)

* 배당소득에 대한 익금불산입: 지주회사가 자회사로부터 받은 수입배당금 액(이익의 배당금, 잉여금의 분배액, 의제배당액)의 일정부분(자회사 지분율에 따 라 60~100%)을 익금에 불산입(법인세법 제18조의2)

□ 그러나 일단 지주회사로 전환하면 2년간의 유예기간 이후 공정거래법상의 다양한 행위제한을 받게 됨(공정거래법 제8조의2).

<표 3> 지주회사ㆍ자회사ㆍ손자회사의 행위제한

적용대상 내 용

지주회사

- 부채비율 100% 초과 금지 - 자회사 지분율 50% 미만 금지

•자회사가 상장ㆍ등록법인인 경우 지분율 30% 미만 금지 - 국내 비계열회사 주식의 5% 초과 소유 또는 자회사 외 국내 계열

회사 주식의 소유 금지

•국내 비계열회사 주식가액 합계액이 자회사 주식가액 합계액의 15% 미만인 지주회사는 예외

- 금융지주회사의 금융보험사 외의 국내회사 주식 소유 금지 - 일반지주회사의 국내 금융보험사 주식 소유 금지

자회사

- 사업관련 손자회사 지분율 50% 미만 금지

•손자회사가 상장ㆍ등록법인인 경우 지분율 30% 미만 금지 - 사업관련 손자회사가 아닌 국내 계열회사의 주식 소유 금지 손자회사* - 국내 계열회사의 주식 소유 금지

주: * 일반지주회사의 손자회사에 한함.

(2) 평가

□ 제도개선의 실효성 미흡

○ 사업지주회사 의제는 지주회사로의 전환을 쉽게 해준다는 점에서는 긍정 적이나, 지주회사 전환 이후 적용될 행위규제가 엄격해 제도개선의 실효 성이 의문시 됨.

○ 특히, 부채비율규제, 자회사 및 손자회사 지분율 규제, 여타 계열 또는 비 계열회사 주식에 대한 소유규제 등이 지나치게 엄격해 지주회사로의 전 환은 여전히 제한될 수밖에 없음.

□ 따라서 추가적인 규제완화가 필요

○ 정부가 기업집단의 소유구조 개선을 위해 지주회사로의 전환을 적극 유 도하고자 한다면 이에 상응한 추가적인 규제완화조치가 필요

○ 최근 공정위가 지주회사 부채비율의 200% 상향조정과 손자회사의 사업 관련성 요건 폐지 등을 골자로 한 공정거래법 개정안을 마련한 것은 이 런 점에서 긍정적

* 사업관련성 요건: 손자회사는 자회사의 사업내용과 밀접한 관련이 있 는 사업을 영위해야 함(공정거래법 제2조1의4, 시행령 제2조의2).

* 공정거래법 개정안은 손자회사의 사업관련성 요건을 폐지하되, 자회사 가 금융ㆍ보험업을 영위하는 손자회사를 지배하지 못하도록 하는 제한 은 현행대로 유지

○ 이에 추가하여 자회사 및 손자회사에 대한 지분율 요건을 완화하고 지주 회사 전환에 따른 행위제한 유예기간을 연장해줄 필요가 있음.

－ 자회사 및 손자회사에 대한 지분율 요건은 현행 50%(상장ㆍ등록법인은 30%) 이상에서 30%(상장ㆍ등록법인은 20%) 이상으로 하향조정¹⁾

－ 지분율 산정은 현행 ‘발행주식총수’ 기준에서 ‘의결권 있는 주식’ 기준 으로 변경

－ 행위제한 유예기간은 현행 2년에서 5년으로 연장

□ 지주회사 전환에 따른 혜택 증대 필요

○ 현재 지주회사 전환에 따른 혜택은 전술한 바와 같이 출총제의 적용제외, 세법상의 과세이연 및 배당소득에 대한 익금불산입 등에 불과한 반면, 유 예기간 내에 갖추어야 할 지주회사 요건(행위제한규제)은 매우 까다로워 지주회사로의 전환 유인이 부족

－ 더욱이 출총제가 폐지되면 그 유인은 더욱 감소

○ 따라서 정부가 지주회사로의 전환을 정책적으로 적극 유도하고자 한다면 연결납세제도를 도입하여 지주회사체제로 전환하는 기업집단에 세제상 의 혜택을 부여할 필요가 있음.

□ 그러나 근본적으로 정부에 의한 지주회사 유도정책이 과연 바람직한지에 대해서는 신중한 재검토 필요

1) 최근의 공정거래법 개정안은 ‘국외’증권거래소에 직상장된 자회사나 손자회사에 대한 지분율 요건을 50% 이상에서 30% 이상으로 하향조정.

○ 우리나라 기업집단이 지주회사체제로 전환될 경우 복잡하게 얽힌 소유구 조가 단순ㆍ투명하게 되는 장점이 있는 것은 사실

○ 그러나 지주회사 요건을 충족시키는 과정에서 기업집단의 규모 축소와 계열사 간 출자의 청산이 불가피함.

○ 이에 따라 미래지향적 신규사업추진을 위한 대규모 투자가 어려워지고, 위기상황에 대한 대처능력이 떨어짐으로써 장기적인 성장잠재력이 위축 되고 보수경영이 확산될 가능성이 있음.

○ 이러한 양면을 고려해 볼 때 정부가 정책적으로 지주회사체제로의 전환 을 유도하는 것이 과연 바람직한지는 불분명

2. 순환출자규제

(1) 내용검토

□ 순환출자규제는 두 계열사 간의 상호출자 금지만으로는 규제할 수 없었던 셋 이상의 계열사 간의 환상형 순환출자를 ‘직접적으로’ 규제

○ 당초 출총제도 셋 이상의 계열사 간의 환상형 순환출자를 규제할 목적으 로 도입되었으나 당시에는 계열사 간 출자구조가 명확히 파악되지 않는 등의 기술적인 문제에 부딪혀 순환출자를 ‘간접적으로’ 규제할 수 있는 출총제를 대신 도입

○ 그러나 최근 계열사 간 출자구조가 명확히 파악되는 등 기술적인 문제가 해소되자 직접적인 순환출자규제방안이 출총제의 대안으로 제기됨.

* 상호출자: 회사가 자기(B)의 주식을 취득ㆍ소유하고 있는 계열회사 (A)의 주식을 취득ㆍ소유하는 것을 의미. 현행 공정거래법은 자산 2조 원 이상의 기업집단에 속하는 계열회사 간 상호출자를 금지(공정거래법 제9조)

* 순환출자: 셋 이상의 계열회사가 각각 연쇄적으로 다른 계열회사의 주 식을 취득ㆍ소유하는 것을 의미(예: A → B → C → A)

* 출자총액제한제도: 자산 6조 원 이상의 기업집단에 속하는 계열회사가 순자산의 25%를 초과하여 국내 타회사에 출자할 수 없도록 제한(공정 거래법 제10조)

□ 순환출자규제의 주요 목적은 소유지배구조의 왜곡 시정과 그룹지배권의 승 계 억제

○ 정부가 순환출자를 규제하려는 목적은 실질소유권을 과도하게 초과하는 의결권 행사를 제한하고, 가공자본의 형성을 통한 지배구조의 왜곡을 시 정하는 데 있음.

－ 현행 공정거래법이 가공자본의 형성을 막기 위해 두 계열사 간의 상 호출자를 금지하면서 이와 동일한 효과가 있는 셋 이상의 계열사 간 의 순환출자를 허용하는 것은 모순이며, 이를 시정하기 위해서도 순환 출자규제가 필요하다는 시각

○ 궁극적으로 순환출자규제는 기업집단 소유구조의 단순화와 지주회사체 제로의 전환을 유도하고, 계열사 자금을 동원한 그룹지배권 승계를 억제 함으로써 가족중심의 폐쇄적인 그룹지배의 방지를 도모

□ 순환출자규제가 도입되는 경우 그 규제방식은 신규 순환출자의 금지와 기

존 순환출자에 대한 의결권행사 제한의 형태를 띨 것으로 전망됨.

○ 신규 순환출자의 금지는 완전금지 또는 일정지분(예: 5%) 이상의 순환출 자고리 형성 금지의 형태가 될 것이나 기업구조조정 등 기업활동과정에 서 불가피하게 발생하는 순환출자에 대해서는 일정기간 예외로 인정할 것으로 예상됨.

－ 예컨대, 채수찬 의원의 공정거래법 개정안은 신규 순환출자를 전면 금 지하되 회사의 합병 또는 영업 전부의 양수이거나 담보권의 실행 또 는 대물변제의 수령에 의해 순환출자가 발생하는 경우 6개월 이내에 동 출자를 해소하도록 규정²⁾

○ 기존 순환출자에 대한 의결권행사의 제한은 순환출자관계를 형성하는 여 러 개의 계열사 간 출자 중 마지막 출자지분 또는 해당 기업집단이 지정 하는 출자지분에 대하여 의결권 행사비율을 일정수준 이하로 제한하는 한편, 그 비율을 단계적으로 축소하는 방식을 취할 것으로 전망

－ 예컨대, 채수찬 의원의 개정안은 법 시행일부터 해당 출자지분에 대한 의결권을 10%까지만 인정하고, 이후 매년 1%p씩 의결권 행사비율을 차감하는 것으로 되어 있음.

(2) 평가

□ 순환출자규제론은 ｢순환출자규제 → 소유지배괴리 축소 → 기업성과 제고｣

라는 가정에 기초하고 있으나 3자간의 연결고리는 매우 취약

○ 순환출자가 계열사의 소유지배괴리를 확대하는 효과가 있는 것은 사실이

2) 채수찬(2004) 참조.

지만 순환출자를 규제한다고 해서 우리나라 기업집단의 소유지배괴리가 크게 감소할 것으로 기대하기는 어려움.

－ 소유지배괴리의 가장 큰 요인은 계열사 간 다단계 출자이며, 순환출자 그 자체가 소유지배괴리에 기여하는 정도는 매우 제한적임.

－ 예컨대, 어떤 기업집단이 <상자 1>에서 보는 바와 같이 순환출자가 없 는 수직적 소유구조에서 순환출자가 있는 소유구조로 변했을 경우 소 유지배괴리도는 0.21에서 0.24로, 의결권승수는 2.27에서 2.48로 소폭 증가하는 데 그침.

－ 물론 순환출자고리 중 최소지분율(상기 예의 경우 5%)이 증가함에 따라 소유지배괴리의 정도도 증가하나 <상자 1>의 세 번째 표에서 보는 바 와 같이 최소지분율이 5%에서 10%로 증가한다 해도 소유지배괴리도 는 0.24에서 0.26으로, 의결권승수는 2.48에서 2.75로 증가하는 데 그 침.

* 소유지배괴리: 어떤 계열사 또는 기업집단 전체에 대한 지배주주의 소유권과 지배권간의 괴리를 의미. 지배주주의 소유권은 일반적으로 지배주주의 직접지분과 간접지분의 합인 총지분으로 측정되며, 지배 권은 지배주주 및 그 가족과 계열사 지분의 합인 내부지분의 크기로 측정됨. 단, 공정위는 편의상 지배주주의 소유권을 지배주주의 직접 지분으로만 측정

－ 더욱이 2003년도 30대 민간 기업집단을 대상으로 조사한 결과, 최소지 분율 5% 이상의 순환출자는 기업집단별로 3건 이하에 불과(<표 4> 참 조)

<상자 1> 순환출자와 소유지배괴리(I)

51% 46%

51% 51% 5%

51% 51%

<수직구조> <순환출자구조>

<수직구조하의 소유지배괴리>

소유권(w) 지배권(x) 소유지배괴리 지표

괴리도 의결권승수

기업 1 0.51 0.51 0 1

기업 2 0.26 0.51 0.25 1.96

기업 3 0.13 0.51 0.38 3.84

기업집단 0.30 0.51 0.21 2.27

주: 1) 소유권 및 지배권은 지배주주(C)의 소유권 및 지배권을 의미

2) 기업집단의 소유권, 지배권, 소유지배괴리 지표는 세 기업의 해당 값의 평균 3) 괴리도는 (x-w), 의결권승수는 x/w

<순환출자구조하의 소유지배괴리(I)>

소유권(w) 지배권(x) 소유지배괴리 지표

괴리도 의결권승수

기업 1 0.47 0.51 0.04 1.09

기업 2 0.24 0.51 0.27 2.15

기업 3 0.12 0.51 0.39 4.21

기업집단 0.27 0.51 0.24 2.48

주: 기업 1에 대한 지배주주와 기업 3의 출자지분이 각각 46%, 5%인 경우 C

기업 1

기업 2 기업 3

기업 3 기업 2

기업 1 C

<순환출자구조하의 소유지배괴리(II)>

소유권(w) 지배권(x) 소유지배괴리 지표

괴리도 의결권승수

기업 1 0.42 0.51 0.09 1.21

기업 2 0.21 0.51 0.30 2.38

기업 3 0.11 0.51 0.40 4.66

기업집단 0.25 0.51 0.26 2.75

주: 기업 1에 대한 지배주주와 기업 3의 출자지분이 각각 41%, 10%인 경우 주: * 상기 예에 관한 보다 일반적인 결과의 도출은 <부록 1> 참고

－ <상자 1>의 예가 특수한 경우에 해당하는지 여부를 확인하기 위해 김 진방(2003, p.196)에서 제시된 예를 대상으로 동일한 분석을 한 결과가

<상자 2>에 요약되어 있음.

• <상자 2>에서 보는 바와 같이, 순환출자가 없는 수직구조에서 최소 지분율 20%의 순환출자구조로 변했을 때에도 소유지배괴리도는 0.12에서 0.18로, 의결권승수는 2.25에서 2.8로 소폭 증가하는 데 그 침.

－ 한편, 기업집단 전체를 기준으로 할 때, 순환출자와 소유지배괴리간에 는 뚜렷한 상관관계가 발견되지 않음.

• 예컨대, 한진과 현대중공업은 5% 이상의 순환출자사례가 있지만 소유지배괴리가 가장 낮은 기업집단에 속하고, 동양과 STX는 5%

이상의 순환출자사례가 없지만 소유지배괴리가 가장 큰 기업집단 에 속함(<표 5> 참조).

<상자 2> 순환출자와 소유지배괴리(II)

8% 8%

20% 20% 20%

8% 8% 8% 8%

20% 20%

<수직구조> <순환출자구조>

<수직구조하의 소유지배괴리>

소유권(w) 지배권(x) 소유지배괴리 지표

괴리도 의결권승수

기업 1 0.08 0.08 0 1

기업 2 0.096 0.28 0.184 2.92

기업 3 0.099 0.28 0.181 2.82

기업집단 0.09 0.21 0.12 2.25

주: <상자 1>의 첫 번째 표의 주와 동일

<순환출자구조하의 소유지배괴리>

소유권(w) 지배권(x) 소유지배괴리 지표

괴리도 의결권승수

기업 1 0.1 0.28 0.18 2.8

기업 2 0.1 0.28 0.18 2.8

기업 3 0.1 0.28 0.18 2.8

기업집단 0.1 0.28 0.18 2.8

C 기업 1

기업 2 기업 3

기업 1

C

기업 2 기업 3

<표 4> 30대 민간 기업집단의 5% 이상의 순환출자 건수 추이 기업집단 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

삼성 0 1 1 1 1 1 1

LG 0 0 0 0 0 0 0

현대자동차 - - - 1 1 1 1

SK 0 1 2 2 1 1 1

한진 0 0 0 0 0 1 1

롯데 1 1 1 1 1 2 2

한화 1 1 1 1 1 1 0

현대중공업 - - - 1

금호 0 0 0 0 0 0 0

두산 0 0 1 1 1 1 1

동부 0 1 0 1 3 3 3

현대 1 1 1 1 1 1 1

신세계 - - - -

LG전선 - - - -

CJ 0 0 0 0 0 0 0

동양 1 1 1 1 1 1 0

대림 0 1 1 1 1 1 1

효성 0 - - - -

동국제강 0 0 0 0 0 0 0

코오롱 0 0 0 0 0 0 0

현대백화점 - - - - 0 1 1

KCC - - 0 - - - -

한솔 0 0 0 0 0 1 1

동원 0 0 0 0 0 0 0

대한전선 0 0 0 0 0 0 0

세아 0 0 0 0 0 0 0

영풍 0 1 1 1 2 2 2

현대산업개발 - - - - 0 - -

태광산업 0 1 0 0 1 1 1

부영 - - - 0 -

계 4 10 10 12 15 19 18

주: 1) ‘건수’는 5% 이상의 순환출자 완전해소를 위해 보유주식을 처분해야 하는 최 소 계열사수. 단, 한 계열사가 두 회사 주식을 처분해야 하는 경우에는 2건으 로 간주

2) ‘-’는 자료 없음을 의미

자료: 김진방(2005)에 수록된 계열사 주식보유 행렬을 이용하여 산출ㆍ작성

<표 5> 상호출자제한기업집단의 순환출자와 소유지배괴리

(단위: %p, 배) 괴리도

승수 25 이하 25 초과

~29 30~39 40~49 50 이상

3 이하

한진(1), 현대중(1), 신세계, LS, 효성, KCC, 현대산업, 부영, 동양화학,

하이트맥주, 한국타이어 CJ, 삼양

GS, 동국제강, 현대백화점(1),

태광(1), 농심

세아, 대한전선, 이랜드, 대성

3 초과~4

롯데(2), 금호, 동부(3), 대림(1)

영풍(2)

5~9 현대(1) 삼성(1),

한솔(1) 현대차(2), LG 코오롱 두산(2)

10~14 한화

15~19 SK(1)

20 이상 동양,

STX 주: 1) 굵은 글씨는 2003년을 기준으로 5% 이상의 순환출자가 있는 기업집단, ( ) 안

은 5% 이상의 순환출자 건수

2) 이 표의 소유지배괴리도와 의결권승수는 공정위에 의해 총수 및 그 일가의 직 접지분만을 기준으로 소유권을 산출하여 계산된 것임.

자료: 공정거래위원회 보도자료(2005. 7. 13.)와 <표 4>에 의거 작성

○ 더욱 중요한 것은 소유지배괴리와 경영성과간의 관계가 일의적이지 않다 는 점임.

－ Bebchuck, Kraakman, and Triantis(1999)와 Morck, Strangeland, and Yeung(1998) 등은 소유지배괴리가 경영성과에 악영향을 준다는 이론 적인 연구결과를 제시하였고, Joh(2003)와 Baek, Kang, and Park (2004) 등은 이를 실증적으로 뒷받침하였으나,

－ Demsetz(1983)는 기업의 소유구조가 내생적으로 결정되기 때문에 소

유구조와 기업성과 간에는 아무런 관계가 없다는 결과를 제시하였고, Demsetz and Lehn(1985)은 이를 실증적으로 보여 주었음.

－ 또한 Hwang and Seo(2000)와 강원(2004)은 피라미드 지배승수 또는 소유지배괴리와 경영성과 간에는 역U자형 관계가 성립하고, 강원ㆍ신 현한ㆍ장진호(2005)와 이인권ㆍ김현종(2005)은 소유지배괴리와 경영성 과 간에 유의적인 관련성이 없다는 실증연구결과를 제시

○ 결국 순환출자규제가 소유지배괴리를 축소하는 데 큰 도움을 주지 못하 고, 또한 소유지배괴리 축소가 기업성과에 반드시 긍정적으로 작용하는 것이 아니라는 점을 감안할 때, 소유지배괴리를 축소하고자 하는 순환출 자규제의 정책목표는 합리적인 것이라 하기 어려움.

□ 순환출자규제를 통해 억제하고자 하는 “가공자본”의 개념 자체가 가공적이 며, 순환출자는 그 가공자본의 형성에 극히 부분적으로만 기여

○ “가공자본”의 개념은 가공적 가설에 기초한 개념으로서 계열사 출자를 부정적으로 인식

－ 김진방(2005)은 가공자본을 “각 계열사가 보유하던 주식을 주주들에 게 (무상으로) 나눠주거나 모든 계열사가 한 회사로 합병할 경우 사 라지게 될 자산 혹은 자본”으로 정의^{3 )}

3) 이와 유사한 개념이 전성훈(1994)과 김경수 외(1998)에도 등장함. 전성훈은 이를 “가공 적 출자금액”이라고 불렀고, 김경수 외는 이를 “허수적 자본”이라고 불렀음. 이 두 개념 은 동일하지만 김진방(2005)이 정의하는 “가공자본”과는 차이가 있음. 본문에서 후술되 는 바와 같이 김진방의 계열사 수준의 “가공자본”은 타 계열사에 대한 출자자본 전체를 지칭하지만 전성훈의 “가공적 출자금액”과 김경수 외의 “허수적 자본”은 타 계열사에 대한 출자자본과 당해 계열사에 대한 타 계열사의 출자자본 중 작은 것을 지칭함. 김진 방(2000)은 이 두 개념이 특수한 환경, 즉 당해 계열사가 100% 계열사 출자에 의해 설 립된 경우에만 적용될 수 있다고 지적한 바 있음. 이 외에도 공정위와 여러 학자들이

“가공자본” 또는 “가공적 자본” 등의 용어를 많이 사용하였지만 그에 대한 정확한 의미

－ 이 정의에 잘 나타나 있듯이 가공자본의 개념 자체가 ‘주식의 무상분배’

또는 ‘단일회사로의 합병’이란 가상적 전제에 입각한 가공적인 개념

－ 가공자본의 개념은 회계항등식(Accounting Identity)에 의거 각 계열사 수준에서도 정의되는데, 이는 다음과 같음.

자기자본(자본총계) = 실질자본 + 가공자본 ^ _ _{ ≠ }





__

•i: 계열사 i

•n: 기업집단 내의 계열사 수

•



－ 위 항등식에서 자본총계(



• 또한 위 항등식에서 “실질자본”은 사실 현금흐름(Cash Flow) 또는 배당금의 현재가치(Net Present Value of Dividends) 또는 청산가치 (Liquidation Value)를 의미

• 따라서 위의 회계항등식은 다음과 같은 실체적이고 가치중립적인 표현으로 다시 쓸 수 있음.

장부가치 = 청산가치 + 출자지분가치 (자기자본) (실질자본) (가공자본)

와 정의를 제공하지는 않았음.

－ 이렇게 놓고 보면, 순환출자와 가공자본의 관계가 분명히 드러남. 즉 가공자본이라고 불리는 것은 계열사 간 출자에 의해서 발생하며 순환 출자는 계열사 간 출자의 극히 일부분으로서 가공자본의 형성에도 극 히 부분적으로만 기여

－ 따라서 가공자본의 형성을 억제할 목적으로 순환출자를 규제한다는 것은 ‘규제목적과 규제수단 간 비정합성’의 전형적인 예가 될 것임.

○ 물론 일부 학자들과 공정위가 그동안 “출자지분가치”를 “가공자본”으로 표현해 온 것은 그 나름대로의 이유가 있었던 것은 사실이나 그 문제들 은 이미 대부분 해소되었음.

－ 일부에서 출자지분가치를 가공자본으로 표현한 첫 번째 이유는 계열 사 간 출자가 기업의 청산가치(실질자본)를 증가시키지 않은 채 그 기 업의 장부가치만을 높여주기 때문에 외형상의 자기자본을 과대 계상 하고 부채비율을 과소 계상하게 함으로써 해당기업의 부채조달 능력 을 과대평가하도록 만든다는 것임.

－ 그러나 정부는 1998년 1월 외감법(주식회사의 외부감사에 관한 법률)을 개 정하여 자산규모 2조 원 이상의 기업집단에 대하여 결합재무제표의 작성을 의무화함으로써 계열사 간 출자로 인한 자기자본의 과대계상 및 부채비율의 과소계상 문제를 완전히 해소

－ 가공자본과 관련된 두 번째 문제는 기업들이 계열사 간 출자에 근 거하여 기업의 지배력을 서로 교환ㆍ소유함으로써 외부투자자를 소외(간접화)시키고 총수에 의한 기업집단 지배를 공고히 한다는 것임.

－ 그러나 기업 지배력의 교환ㆍ소유는 대부분 두 계열사 간의 직접적인 상호출자(A사가 B사에 출자하고 B사가 다시 A사에 출자하는 것)에 의해 발 생하며, 대규모기업집단 소속 계열사 간 상호출자에 대해서는 1987년 이후 공정거래법에 의거하여 완전 금지

－ 순환출자를 통한 기업지배력의 ‘간접적인’ 교환ㆍ소유도 현실적으로 발생하고 있기는 하나 그 비중과 정도는 대체로 미약

• 전술한 바와 같이 순환출자는 계열사 간 출자의 극히 일부분에 지 나지 않으며, 기업지배력의 간접적인 교환ㆍ소유의 정도를 나타내 는 순환출자의 최소지분율은 5% 미만이 대부분

□ 순환출자의 발생사유는 그룹지배권의 승계 외에도 매우 다양

○ 김진방(2005)은 외환위기 이후 최근 6년간 순환출자가 크게 증가했으며 그 주요 요인은 총수일가의 재산증식과 지배권 승계라고 지적함으로써 순환출자의 규제 필요성을 시사

－ 실제로 최소지분율 5% 이상의 몇몇 순환출자는 지배권 승계와 밀접 히 관련(<표 6> 참조)

－ 그러나 이들 순환출자의 일부 및 최소지분율 5% 이상의 다른 순환출 자는 대규모 기업인수, 내부지분 유지, 그룹분할을 위한 지분정리 등 과도 관련

<표 6> 사유별 순환출자 사례(최소지분율 5% 이상)

사유 사례

지배권 승계

• 삼성에버랜드 → 삼성생명 → 삼성전자 → 삼성카드 → 삼성에버랜드

• SK C&C → SK(주) → SK텔레콤 → SK C&C

• (주)두산 → 두산중공업/삼화왕관 → 두산산업개발 → (주)두산 대규모

기업인수

• (주)두산 → 두산중공업 → 두산산업개발 → (주)두산

• 현대자동차 → 기아자동차 → 현대모비스/INI스틸 → 현대자동차 내부지분

유지

• 현대자동차 → 현대캐피탈 → INI스틸 → 현대자동차

• 현대중공업 → 현대삼호중공업 → 현대미포조선 → 현대중공업

• 동부건설 → 동부한농화학 → 동부정밀화학 → 동부건설

그룹분할

• 현대자동차 → 기아자동차 → 현대모비스/INI스틸 → 현대자동차 (현대중공업/현대건설이 보유하던 현대자동차 주식을 현대모비스/INI 스틸이 매입)

○ 이 외에도 순환출자는 기업구조조정, 재산의 사회환원, 정책순응, 상장요 건 충족 등 매우 다양한 배경과 사유에 의해 발생

－ 계열사 간 합병과정에서 피합병 법인이 소유하고 있던 지분을 합병법 인이 취득하면서 순환출자 형성

• 아시아나항공 → 아시아나 CC → 금호개발 → 아시아나항공 • SK(주) → SKC → SK케미칼 → SK(주)

－ 시민단체 등 외부기관과의 관계 또는 재산의 사회환원 차원에서 순환 출자가 형성(지배권 승계와도 관련)

• SK C&C → SK(주) → SK텔레콤 → SK C&C

－ 1987년 대규모기업집단 계열사 간 직접상호출자 금지, 1990년대 중반 의 소유분산정책 등에 순응하면서 지배주주의 직접 출자지분을 계열

사로 이관 또는 매각하면서 순환출자가 형성

－ 비상장 기업을 상장시키면서 상장요건인 주식분산 요건(소액주주에 30% 이상 분산)을 충족시키기 위해 지배주주의 지분을 계열사에 매각 하면서 순환출자가 형성

○ 따라서 단지 총수일가의 재산증식과 지배권 승계를 방지한다는 목적으로 이와 같이 다양한 배경과 사유에 의해 발생하는 순환출자를 규제하는 것 은 곤란

□ 순환출자규제 시 초래될 위험과 부작용 심각

○ 일부 그룹에서는 순환출자의 단기적인 해소가 거의 불가능. 이 경우 순환 출자규제를 강행하거나 순환출자 해소 시까지 의결권을 제한한다면 해당 그룹은 파괴적인 그룹해체나 적대적 M&A의 희생양이 될 수 있음.

－ 김진방(2005)에 따르면, 2003년 말 기준으로 두산, 동부, 삼성, SK, 현 대자동차 그룹 등에서 순환출자가 두드러지며, 순환출자가 금지될 경 우 해당그룹의 유지가 어려울 것으로 예상

○ 순환출자의 해소가 가능한 경우에 있어서도 미래지향적 투자에 쓰이는 것이 마땅한 거대자금이 순환출자의 해소에 투입되는 일도 발생할 것임.

－ 단순히 순환출자만 해소한다면 순환출자고리를 형성하는 한 계열사 (<상자 1>의 기업 3)가 다른 계열사(기업 1)의 주식을 매각하면 될 것이 나, 이 경우 기업 1에 대한 기업집단 내부지분이 매각지분만큼 감소하 여 동 기업집단의 지배구조에 허점이 발생

－ 따라서 지배구조의 약화 방지와 내부지분의 유지를 위해서는 자금력 있는 제4의 계열사가 기업 1의 주식을 인수하는 것이 불가피

－ 이 경우 제4의 계열사의 여유자금은 미래지향적인 투자대신 규제순응 을 위한 순환출자 해소에 투입되는 셈

－ 만일 여유자금을 가진 유일한 기업이 기업 1 자신이라면 기업 1은 결 국 자기주식을 매입하게 되는데, 이 경우 여유자금이 투자 대신 출자 해소에 투입된다는 점에서 그 경제적 효과는 전술한 경우와 동일

○ 또한 순환출자의 배경과 사유는 전술한 바와 같이 매우 다양하므로 순환 출자가 규제될 경우 기업구조조정, 그룹분할, 정책순응, 기업공개 등도 차질을 빚게 될 것임.

○ 결국 순환출자규제는 기업의 소유지배구조를 개선한다는 취지하에 도입 여부가 검토되고 있지만, 그 개선효과는 크게 기대되지 않으면서 오히려 우리 경제의 미래를 위협할 가능성이 농후

3. 일본식의 업종수 제한

(1) 내용검토

□ 일본의 업종수 제한은 사업지배력의 과도한 집중을 제한하기 위한 제도

○ 일본은 지난 2002년 11월 우리나라의 출총제에 해당하는 ‘주식보유총액 제한제도’를 폐지하면서 사업지배력이 과도하게 집중되는 기업집단의 설 립 및 전환을 제한하기 위해 이 제도를 도입

□ 이 제도는 독점금지법 제9조에 의거하여 다음의 경우를 금지

○ ① 회사그룹의 종합적 사업규모가 상당수의 사업 분야에 걸쳐 현저히 큰 경우, ② 자금관련 거래에 기인하여 다른 사업자에 대한 회사그룹의 영향 력이 현저히 큰 경우, ③ 회사그룹이 상호관련성 있는 상당수의 사업 분 야에서 각각 유력한 지위를 가지는 경우 등으로서,

○ 국민경제에 큰 영향을 미치고,

○ 공정하고 자유로운 경쟁의 촉진을 방해하는 경우

□ 일본 공정위는 지침(사업지배력이 과도하게 집중하게 되는 회사를 판단하는 방법,

<부록 2> 참조)을 통해 상기 규정을 다음과 같이 구체화

○ 회사그룹은 ｢회사+자회사+실질자회사｣를 의미

－ 자회사는 당해회사가 총 의결권의 과반수를 보유한 회사(자회사의 보유 지분 포함)

－ 실질자회사는 당해회사가 주식의 소유에 의해 사업활동을 지배하고 있는 다른 국내회사로서 당해회사의 의결권 보유비율이 25% 초과～

50% 이하이고, 당해회사의 의결권 보유비율이 최고(동률인 경우는 제 외)인 다른 국내회사

○ 회사그룹의 사업지배력이 과도하게 집중되는 3가지 경우는 각각 다음을 의미

－ ① 회사그룹의 총자산액이 15조 엔을 넘고 일본표준산업분류의 3단위 분류 중 매출액이 6천억 엔을 초과하는 5개 이상의 사업 분야에서 자 산총액 3천억 엔을 초과하는 회사를 가지는 경우

－ ② 총자산액이 15조 엔을 넘는 개별 대규모금융회사가 금융업과 관련 이 없는 자산총액 3천억 엔을 초과하는 회사를 가지는 경우

－ ③ 일본표준산업분류의 3단위 분류 중 매출액이 6천억 엔을 초과하는 5개 이상의 상호관련성 있는 사업 분야에서 시장점유율이 10% 이상 인 회사를 소유하는 경우

(2) 평가

□ 일본의 업종수 제한 또는 사업지배력 집중 제한은 일반집중규제, 복합집중 규제 및 시장집중규제를 모두 가미한 하이브리드(Hybrid) 규제⁴⁾

○ 일본이 새로 도입한 제도는 대규모기업집단의 경제력집중을 억제한다는 면에서 기본적으로 일반집중규제에 속하나,

○ 그 수단에 있어서는 상기 금지행위 유형의 ①에서와 같이 대규모기업집 단의 업종수를 제한하고 또한 금지행위 유형 ②에서와 같이 대규모금융 회사가 비금융회사를 거느리지 못하도록 함으로써 복합집중규제의 성격 을 강력히 가미

○ 이와 함께 금지유형 ③에서와 같이 관련업종에서의 시장점유율을 제한하 는 한편, 공정하고 자유로운 경쟁의 촉진을 방해하는 행위를 금지함으로 써 시장집중규제의 성격도 가미

* 일반집중(Aggregate Concentration): 소수의 대기업이 경제 전체에서 차 지하는 비중

4) 경제력집중의 유형과 실태 및 관련정책에 관해서는 황인학(1997, 1998) 참조.

* 복합집중(Conglomerate Concentration): 대기업이 여러 시장 또는 산업에 다각화되어 있는 정도

* 시장집중(Market Concentration): 개별 상품시장에서 소수의 선도기업들 이 차지하는 비중 또는 기업들의 시장점유율 분포

□ 하이브리드 규제는 서로 다른 규제수단 간의 상충을 초래

○ 일본식 규제가 궁극적으로 지향하는 것은 일반집중의 규제인데, 일반집 중을 규제하는 주요 방법과 경로는 <그림 1>에서 보는 바와 같이 복합집 중을 규제하는 방법, 시장집중을 규제하는 방법, 그리고 소유집중을 규제 하는 방법 등 세 가지

* 소유집중(Ownership Concentration): 개별기업의 의결권 또는 다수 기업 의 소유가 소수의 자연인과 그 가족에 집중되어 있는 정도

<그림 1> 일반집중규제의 주요 경로 일반집중규제

복합집중규제 시장집중규제

소유집중규제

○ 이 중 업종수를 제한하는 복합집중규제는 시장집중도를 오히려 증가시키 는 효과가 있고, 시장점유율을 규제하는 시장집중규제는 반대로 기업의 다각화를 유도하여 복합집중을 증가시키는 효과가 있음.

○ 일본의 하이브리드 규제는 이와 같이 상충되는 복합집중규제와 시장집중 규제를 혼합한 것으로서 최종적인 일반집중규제의 효과를 부분적으로 상 쇄시키거나 약화시킬 수 있음.

－ 예컨대, 일본의 혼합규제는 대규모기업집단으로 하여금 5개 미만의 관련 또는 비관련 업종에서 기업규모 및 시장점유율을 크게 높이도록 유도하는 효과가 있고,

－ 또한 자회사 규모를 자산총액 3천억 엔 이하, 시장점유율 10% 미만으 로 유지하되 5개 이상의 광범위한 업종으로 다각화하도록 유도하는 효과도 있음.

□ 자의적인 규제기준의 설정으로 규제의 정당성 확보가 곤란

○ 일본식의 업종수 제한은 본질적으로 그 규제기준의 설정이 자의적일 수 밖에 없기 때문에 규제의 정당성을 확보하기 어려움.

－ 예컨대, 총자산액 15조 엔, 일본표준산업분류상의 3단위 분류, 매출액 6천억 엔, 5개 사업 분야, 자산총액 3천억 엔, 시장점유율 10% 등의 기준은 모두 행정 편의주의의 산물

○ 따라서 이들 규제기준의 경계에 이르러서는 규제목표와 경제적 효율성 간 충돌이 불가피

○ 일본 공정위는 이와 같은 규제기준의 자의성에 대한 비판을 회피하기 위 해 처음부터 규제기준을 매우 느슨하게 설정

－ 일본 경단련(경제단체연합회)이 2003년 기준의 통계로 2005년에 자체 조사한 바에 따르면, 새로 도입된 사업지배력 집중 제한제도를 위반한 회사그룹은 모두 3개에 불과한 것으로 알려짐.

□ 우리나라는 기업조직의 특성과 정책초점이 일본과 달라 일본식의 규제를 그대로 도입하는 것은 무리

○ 기업조직의 특성에 있어서 우리나라와 일본간의 가장 큰 차이점은 그룹 총수의 존재 여부

－ 우리나라의 민간 기업집단은 대부분 그룹총수가 존재하고 이들이 지 배주주로서의 기능을 수행

－ 반면, 일본의 기업집단은 지배주주로서의 그룹총수가 존재하지 않고 기업간 상호출자와 인적 교류 등에 의해 회사그룹을 형성

○ 이 같은 기업조직의 특성을 반영하여 일본에서는 소유집중에 대한 규제 보다는 복합집중 및 시장집중 규제에 초점을 두고 있는 반면, 우리나라에 서는 재벌총수에 의한 지배력집중을 억제하는 데 초점을 두어 일반집중 을 규제

○ 따라서 우리나라 공정위가 일본식의 규제대안을 그대로 도입하지는 않을 것으로 예상되나,⁵⁾ 동 대안을 참고하여 소유집중규제를 가미한 변형된 형태로 도입할 가능성은 배제할 수 없음.

5) 권오승 공정위원장은 지난 4월 19일 정례브리핑에서 “일본재벌은 총수가 없지만 우리 나라는 (총수가) 있어 일본과 우리나라는 다르다. 따라서 일본사례는 참고가 되겠지만 적합한 것이냐는 다른 문제다.”라고 하여 일본식 규제대안에 대해 부정적인 인식을 내 비친 바 있음. (연합뉴스 4월 19일자 참조)

－ 그러나 이 경우 이종 규제수단이 서로 뒤얽혀 출총제에 이은 또 다른 누더기 규제가 될 가능성이 매우 높음.

□ 1990년대 ｢업종전문화시책｣의 실패로부터 교훈을 얻을 필요

○ 1993년 정부는 대규모기업집단의 비관련다각화를 지양하고 한정된 자원 을 ‘주력업종’에 집중 투자하여 업종의 전문화를 촉진하기 위해 ｢대규모 기업집단의 업종전문화시책｣을 추진(<표 7> 참조)

<표 7> 업종전문화시책의 주요 내용

구분 주요 내용

적용대상 - 자산총액기준 또는 여신기준 30대 기업집단

주력업종 선정

- 한국표준산업분류상 대분류와 중분류를 혼합한 15개 업종 중 농 수산업, 금융보험업 및 기타서비스업을 제외한 12개 업종 •상위 10대 기업집단은 3개 업종 이내, 11대 이하 기업집단은

2개 업종 이내에서 주력업종을 선정

•주력업종은 영위업종 중에서 선정하며, 신규참여업종은 대상 에서 제외

주력기업 선정 - 기업집단 소속기업 중 전업률이 70% 이상이고 해당 업종 내 매 출액 비중이 10% 이상인 기업

주력업종 및 주력기업 변경

- 3년 경과 이후 변경 가능

- 비주력업종에 속한 상당수의 계열기업을 완전 매각한 경우 •3년 경과 이전에도 1개 주력업종 또는 2개 이내의 주력기업 추

가 가능

업종전문화 유도시책

- 출총제 예외 인정

•주력기업에 대한 비주력기업의 출자 및 주력업종 영위기업에 대한 주력기업의 출자에 대해 7년간 예외 인정

- 기업집단별 3개 이내의 주력기업을 여신한도관리 대상에서 제외 - 주력기업에 대한 동일인 대출한도 및 채무보증한도 예외 인정 - 해외증권 발행물량 조정 시 주력기업을 비주력기업에 우선 - 공장입지 및 정부주도 기술개발사업에서 주력기업을 우대

○ 그러나 업종전문화시책의 결과로 30대 기업집단의 다각화 정도는 거의 변하지 않은 반면, 주력기업의 자산규모와 매출액 비중이 증가하고 재무 구조와 수익성은 오히려 악화되는 기현상을 초래^{6 )}

○ 이러한 결과는 다각화를 억제하는 복합집중규제가 오히려 시장집중도를 증가시키며, 인위적인 업종제한이 자원배분의 왜곡과 기업경쟁력 약화를 초래할 수 있다는 교훈을 제공

4. 기타

(1) 총출자비율제한⁷⁾

□ 총출자비율제한은 기업집단 전체의 출자금액을 기업집단 순자산의 일정비 율 이내로 제한하는 것

○ 이는 기업집단 소속 계열사의 출자금액을 동 계열사 순자산의 일정비율 (현행 25%) 이내로 제한하는 출총제와 대동소이

－ 차이가 있다면 규제대상과 기준이 개별 회사 차원에서 기업집단 차원 으로 전환됨으로써 개별 회사 수준에서 고려되어 왔던 적용제외 및 예외 인정 사항들이 전부 또는 대부분 삭제되고,

－ 기업의 입장에서는 기업집단 전체의 출자한도 내에서 계열사별 출자 규모를 증감시킬 수 있는 유연성을 갖게 된다는 점임.

6) 김기영(1996) 참조.

7) 총출자비율제한은 박상인 교수(서울대 행정대학원)가 공정위로부터 의뢰받은 용역보고 서 초안(“대규모 기업집단 규제”)에서 제안한 것이며, 공정위는 이를 여러 가지 대안 중의 하나로 검토. (매일경제신문 7월 12일자 참조)

－ 이는 결국 현재의 출총제하에서 적용제외 및 예외인정 조항을 삭제하 고 대신 출자한도를 높여주는 것과 유사

－ 따라서 총출자비율 규제는 기존의 출총제에 비해 규제비용을 줄여 주 는 긍정적인 효과는 있으나, 각 기업집단의 업종특성을 감안하지 않고 생산적인 출자도 예외 없이 제한하는 경직성이 강한 규제

○ 박상인 교수는 기업집단의 총출자비율의 상한을 기업집단의 평균 또는 최대 출자비율로 설정할 것을 제안(<표 8> 참조)

<표 8> 출자총액제한기업집단의 총출자비율(2005년 4월)

기업집단 총출자비율(%)

현대자동차 21.6

LG 26.7

SK 33.4

KT 37.8

GS 18.6

한화 73.3

금호아시아나 52.1

두산 39.6

한국철도공사 1.0

동부 29.3

현재 38.9

자료: 박상인(2006)

□ 총출자비율제한은 순환출자규제만으로는 경제력집중을 억제하는 데 한계 가 있기 때문에 이에 대한 보완규제로서 필요하다는 주장

○ 박상인 교수에 따르면, 순환출자규제만으로는 핵심 계열기업에 대한 지배권 에 큰 영향을 줄 수 없고, 경제력집중을 막기엔 실효성이 부족하다는 것임.

○ 따라서 대기업집단의 부당 내부거래에 따른 부작용을 막기 위해서는 순 환출자규제가 필요하고, 이와 함께 경제력집중 해소를 위해서는 총출자 비율제한과 같은 정책믹스가 필요하다고 주장

□ ｢순환출자규제＋총출자비율제한｣은 ‘시장개혁 3개년 로드맵’의 기본정책방 향과 배치

○ 공정위가 지난 2003년 말에 발표한 ‘시장개혁 3개년 로드맵’의 기본정책 방향은 출총제 등 정부에 의한 직접규율방식을 기업별 자율규제방식으로 전환해 나간다는 것임.

○ 그러나 ｢순환출자규제＋총출자비율제한｣은 사실상 출총제를 유지하면서 순환출자규제라는 새로운 직접규제를 추가하는 것으로서 사전적이고 경 직적인 정부직접규제가 더욱 강화되는 것을 의미

○ 따라서 동 정책믹스는 ‘시장개혁 3개년 로드맵’의 기본정책방향과 정면으 로 배치됨.

(2) 영미식 공시제도

□ 영미식 공시제도의 도입은 기업지배구조 관련 공시제도의 보완 및 강화를 의미

○ 영미식의 공시제도는 외환위기 이후 우리나라가 지속적으로 확충해 온 것으로서 전혀 새로운 것은 아님.

－ 현행 상법과 증권거래법 등은 주식과 채권 등의 유가증권을 발행하거 나 발행하려는 기업들에게 재무상황, 경영활동, 소유지분 변동 등을 공시토록 하고, 이를 위반할 경우 형사처벌 또는 행정조치로 제재 (<표 9> 참조)

－ 또한 공정거래법은 상호출자제한기업집단 소속기업의 대규모 내부거 래를 미리 공시토록 하고, 동 기업집단 비상장회사의 소유구조, 재무 구조 및 경영활동과 관련된 중요사항에 대한 공시를 의무화하는 한편, 공정위 스스로 기업집단의 출자현황을 매년 공개(<표 9> 참조)

○ 그러나 일부에서는 우리나라의 기업지배구조 관련 공시수준이 아직 미흡 하므로 이에 대한 제도보완 및 강화가 필요하다고 지적

<표 9> 공시제도 현황

구분 주요 내용

상법상의 공시

- 직접공시: 주총 소집의 통지와 공고(제363조)

- 간접공시: 재무제표 등의 비치(제448조), 정관ㆍ주주명부ㆍ주 총의사록ㆍ사채원부의 비치(제396조), 재무제표 등의 승인공고 (제449조), 소수 주주의 회계장부열람권(제446조)

증권거래법상의 공시

- 발행시장 공시: 유가증권신고서 제출(제8조), 사업설명서 제출 (제12조), 유가증권 발행실적보고서 제출(제17조)

- 유통시장 공시

•정기공시: 사업보고서 제출(제186조의2), 반기보고서 제출 (제186조의3), 연결재무제표 제출(제186의2)

•수시공시: 부도발생 및 은행거래 정지, 영업활동의 일부 또는 전부의 정지, 정리절차의 개시의 신청 등(제186조), 최대주주 및 계열사의 변동, 특수관계인과의 거래, 20% 이상의 신규시 설투자 등에 대한 이사회 결의(시행령 제83조)

공정거래법상의 공시

- 대규모내부거래의 이사회 결의 및 공시(제11조의2)

- 대규모기업집단 소속 비상장회사의 중요사항 공시(제11조의3) •회사의 소유지배구조와 관련된 중요사항

•회사의 재무구조에 중요한 변동을 초래하는 사항 •회사의 경영활동에 중요한 변동을 초래하는 사항

－ 예컨대, OECD나 우리나라의 기업지배구조개선지원센터는 기업지배 구조 모범규준을 만들어 권장하고 있으나 이의 도입이 법률상 의무화 되어 있지 않고 도입 여부에 관한 공시의무도 부과되어 있지 않아 동 모범규준의 실효성이 매우 미흡하다고 지적

○ 이러한 지적에 따라 공정위는 관련법의 개정을 통해 기업지배구조 관련 사항에 관한 공시의무를 부과함으로써 간접적으로나마 기업지배구조의 개선을 유도하는 한편, 이에 대한 시장참가자들의 관심을 높여 시장규율 기능을 강화하는 수단으로 도입할 가능성이 높음.

□ 영미식 공시제도가 도입되는 경우 기업의 규제부담 증가는 불가피

○ 기업지배구조 관련 공시규제의 강화는 간접적으로 시장규율기능을 강화 한다는 점에서 여타 직접규제보다 훨씬 바람직하나, 이것이 직접규제에 대한 대체수단으로서가 아니라 보완수단으로서 병행 추진될 경우 기업의 입장에서는 규제부담의 증가가 불가피