제3차 학교 자원 국가전문가그룹 회의 결과
◇ OECD 교육스킬국은 학교자원 국가전문가회의에서 학교에서의 자원활용의 효과성 제고 프로젝트 추진상황과 학교교육 재정지 원에 관한 주제보고서 작성방안에 대해 논의함
◇ 또한 사립 교육기관과 직업교육 및 특수교육에 대한 공공 재정 지원에 관한 기존 연구결과를 공유함
※ 출처: 제3차 학교 자원 국가전문가그룹(Group of National Expert on School Resources) 회의(2016.5.10.~11.)
1. 학교에서의 자원활용 효과성 제고 정책 검토 추진상황 가. 프로젝트 개요
□ (목적) 학생의 교육성과를 개선하기 위해 학교 자원을 효과적이고 형평성 있게 활용하는 최적의 정책방안 탐색
□ (대상) 유아교육보육부터 초 중등교육까지(직업교육 포함)
□ (자원 유형) 재정적 자원(개별학교에 대한 공공 재정지원 등), 인적 자원(교사, 학교장 등), 물적 자원(학교 네트워크, 건물, 설비 등), 학습 시간
□ (검토주제) 자원 활용의 거버넌스, 자원배분, 자원활용, 자원관리
□ (방법론) 기존 연구결과 검토, 국가 배경보고서 작성 및 심층 국가 검토, 종합 비교 보고서 작성(정책 대안에 관한 비교분석 및 우수 사례 제시)
나. 회원국 참여
□ (참여방법) 모든 회원국은 학교자원 국가전문가그룹(Group of
National Expert)의 회원이며 △ 국가전문가 회의 참석뿐만 아니라,
△ 국가배경보고서 작성, △ 국가 검토 보고 등에 참여 가능함 ㅇ 현재 참가국은 13개국이며 2-3개국이 추가로 참여 예정인 등 증
가 중임. 회원국들은 2017-18년 사업기간 동안 추가적으로 국가 배경보고서나 국가검토에 참여할 수 있음
□ (국가배경보고서) 벨기에(Flemish Community), 덴마크, 에스토니 아, 아이슬란드, 카자흐스탄, 리투아니아, 슬로바키아, 우루과이 등 8개국의 보고서는 출판되었고, 오스트리아, 벨기에(French Community), 칠레, 체코, 스페인, 스웨덴 등 6개국의 보고서가 곧 출판 예정이며, 콜롬비아, 룩셈부르크, 슬로베니아 등 3개국 보고 서는 작성 중임
□ (국가방문검토) 카자흐스탄, 슬로바키아, 에스토니아, 벨기에 (Flemish Community), 리투아니아, 우루과이, 덴마크, 체코, 오 스트리아, 칠레 등 10개국 방문을 완료하였고, 콜롬비아에 대한 방문검토는 2016년 말에 예정됨. 2016~2018년간 추가적 방문검 토가 가능함
□ (국가검토보고서) 카자흐스탄, 벨기에(Flemish Community), 슬로 바키아, 리투아니아, 에스토니아 등 5개국 보고서가 발간되었으 며, 오스트리아, 체코, 덴마크, 우루과이, 칠레 등 5개국의 보고서 가 올해 안에 발간될 예정임
다. 업무 추진계획 및 일정
ㅇ (추진계획) 선행 연구 검토 등 분석 작업과 심층 주제비교 보고 서 작성 등의 종합 작업을 국가 검토와 아울러 실시할 계획임 ㅇ (추진일정) △ (2016) 국가방문검토(1-2개국), 국가배경보고서 및
국가검토보고서 발간, 제1차 주제비교 보고서(학교 교육 재정지원) 완성, △ (2017) 국가방문검토(2-3개국), 국가배경보고서 및 국가검 토보고서 발간, 제2차 주제비교 보고서(학교 제공과 학교 네트워 크) 완성, 국가전문가 회의, △ (2018) 국가방문검토(2-3개국), 국가
배경보고서 및 국가검토보고서 발간, 제3차 주제비교 보고서(인적 자원 관리) 완성, 국가전문가회의
2. 학교 재정지원에 관한 주제보고서 가. 사무국 발표
(1) 작성 개요
ㅇ (목적) 학교교육 재정지원 정책의 현황 및 국제비교분석을 제공 하고 학교 재정지원정책 개발을 안내하는 종합적 분석틀을 개발 - 각국의 경향, 실제 및 정책개발 개관, 기존연구 검토, 성공적인
정책 사례, 분석결과에 따른 정책 대안 등을 제공할 예정임 - 보고서 작성시 국제데이터 분석(EAG, PISA, TALIS 등), 국가배
경보고서, 국가검토보고서, 기존 연구결과 등과 함께, 학교 재정 지원을 위한 국가별 접근법에 관한 정성적 데이터를 수집*하여 활용할 계획임
* 데이터 수집을 위한 질문지를 개발하여 회원국에 발송 예정 ㅇ (추진일정) 제1차 초안 작성 및 의견조회를 위한 회람(2016.9.),
교육정책위원회 논의(2016.11.), 제2차 초안 작성 및 회람 (2016.12.~2017.1.), 보고서 마무리 및 발간 승인(2017.1.~2.), 주제 보고서 발간(2017. 1사분기)
ㅇ (구성 및 구조) △ 도입, △ 재원 활용 관리(governing)와 기획,
△ 재원의 분배, △ 재원의 활용 관리(managing)의 4개장으로 구 성되며, 각 장은 도입, 정책이슈, 정책적 도전과제, 정책대안의 공 통된 구조를 가질 예정임
(2) 상세 개요(extended outline)
ㅇ (제2장. 재원 활용 관리와 기획(Governing and Planning the Use of Financial Resources)) 도입, 공공지출 선택의 맥락에서 학교교육에 대한 재정지원, 학교교육 재원 조달, 정치적 관리제도
하에서의 재원 관리, 학교 시스템 거버넌스 접근법에의 학교 재 정지원 적용, 재원 활용계획, 재정지원 전략의 이행, 정책과제 및 대안으로 구성
ㅇ (제3장. 재원 분배(Distributing Financial Resources)) 도입, 다양 한 재정지원 메커니즘 개관, 재원분배 책임(교육 행정의 다양한 수준간 분배), 학교 시스템의 수준과 부문간 재원 할당(유아교육, 직업교육훈련, 특수한 교육 수요), 개별 학교 및 개별 학생 재원 분배, 재정지원 학교 인프라 및 교육 자료, 투자 또는 특정 교육 프로그램을 위한 국제 재원의 분배, 정책 과제 및 대안으로 구성 ㅇ (제4장. 재원활용 관리(managing)) 도입, 재원 관리 역량 개발,
재원 사용 모니터링 및 평가, 재원사용의 투명성과 보고, 재원의 효과적 사용 장려, 정책과제 및 대안으로 구성
(3) 학교 재정지원 접근법에 대한 회원국 정성 데이터 수집
ㅇ (개요) 질문지는 학교 재정지원의 모든 측면에 관한 12개의 표로 구성됨. 모든 유형의 지출에 대해 기획/예산수립부터 분배와 모 니터링까지 망라함. 12개의 표는 종합보고서의 부록으로 발간될 예정임.
ㅇ (질문지 구성) △ (표1) 학교교육을 위한 재원 조달, △ (표2) 사 립학교에 대한 공공 재정지원, △ (표3) 학교교육 예산수립 및 기 획, △ (표4) 교육행정 단계간 학교 공공재정 배분(중앙→광역, 중 앙→지방, 광역→지방), △ (표5) 개별학교에 대한 공공재정 배분 (교부방식, 지원 범위, 할당액 산정기준 등), △ (표6) 공공 목적재 정지원(targeted funding), △ (표7) 현금지출 재정지원, △ (표8) 유아교육 재정지원, △ (표9) 직업교육 재정지원, △ (표10) 특수 교육 재정지원, △ (표11) 학교 단위에서의 재원 사용, △ (표12) 재원 사용에 대한 모니터링 및 보고
ㅇ (추진일정) 5월말 회원국 송부, 7월 중순까지 설문 작성 및 사무 국 제출, 연말 학교 재정지원에 관한 비교보고서 작성에 활용(보
고서 발간시 부록으로 포함)
나. 참가국 반응
ㅇ (전반적 반응) 국가간 재정지원 정책 전략을 비교하기 위해 사용 되는 데이터에 대한 비교가능성 확보의 중요성을 강조하면서, 비 교가능한 데이터가 확보되는 국가(국가 설문에 응하는 국가)에 대 해서만 비교분석을 실시할 것을 권고함. 또한 보고서 작성에 있어 개별 국가가 직면한 상황을 적절히 고려할 필요성을 강조함 ㅇ (재원 활용의 관리와 기획) 사립학교 공공 재정지원 및 상이한
단계별 재정지원 책임의 분포에 대한 보다 자세한 분석과 지방 분권의 상황에서 지역의 역량 개발을 위한 전략 분석에 대한 필 요성 등을 제기함
ㅇ (재원 배분) 분석범위가 적절하다고 동의하면서 동 이슈가 투명 성 및 모니터링 문제와 밀접한 관계가 있음을 강조함. 분권화된 시스템에서 중앙의 목적형(targeted) 재정지원이 지방의 정기 재 원할당 축소나 추가적 재원 할당으로 이어지는 등 의도하지 않은 효과를 포함한 문제 사례를 제시할 필요가 있으며, 재정지원 메 커니즘 선택이 어떻게 교육의 질에 영향을 주는지 등에 대한 검 토도 필요하다고 지적함.
ㅇ (재원 사용의 관리) 지방 수준 및 학교 수준을 포함한 시스템의 모든 수준에서 효율성과 효과성에 초점을 두는 것이 중요하다고 지적하면서, 지자체와 학교에 대한 불이익을 정한 책무성 요구사 항으로 인한 부정적 효과를 강조함. 또한 역할이 점점 더 복잡해 지고 업무가 과중한 학교장에게 추가적 지원(전문 지원인력 제공 등)과 훈련을 제공함으로써 교육적 리더십에 집중할 수 있도록 할 필요가 있다고 지적함. 기타, 특정 서비스 아웃소싱 등 학교에 서비스를 제공하는 민간시장의 역할, 학교의 자산관리, 개별 학교 의 재정의 지속가능성 평가방법 등의 추가 분석을 제안함.
ㅇ (데이터 수집) 국가의 학교 재정지원 프레임워크의 주요 특징에
대한 체계적인 질적 데이터를 수집하기 위한 사무국의 제안을 환 영하면서도, 국가검토에 적극적으로 참여하지 않는 국가에 대한 데이터 수집 및 지역 수준에서의 다양한 재정지원 실태 반영의 어려움에 대한 우려를 표명함. 또한 제안된 수집 일정이 너무 촉 박하다는 의견도 제시함.
3. 학교 재정지원 관련 문헌검토
가. 특수교육수요를 가진 학생 교육에 대한 재정지원
ㅇ 특수 교육수요(SEN, Special Educational Needs)를 가진 학생을 위한 교육의 바탕에는 형평성(equity)과 권리(rights)가 놓여 있음.
ㅇ OECD는 특수 수요를 △ 장애(disabilities, 신체적, 의학적 차원에 서의 장애. 감각장애 등), △ 곤란(difficulties, 행동이나 감정, 학 습장애 등), △ 불리(disadvantages, 사회경제적, 문화적, 언어적 요인으로 발생하는 불리)로 구분함.
ㅇ 특수교육의 방법으로는 △ 별도교육(학교내 특수학급 내지 특수 학교를 통해 분리교육), △ 통합교육(일반학급 내에 배치), △ 혼 합 프로그램(pull-out programme, 일과 중 일부분만 일반학교 내 에서 생활)이 있음
- 통합교육의 효과성에 대한 연구결과는 많지 않으며, 대체로는 비 슷한 정도의 통합 수준을 갖춘 학교 간에도 차이가 나타나며, 재 원, 직원 교육, 지원 서비스 등 통합 외 다른 요인들이 중요하게 작용하는 것으로 나타남
- 통합교육 방식의 비용 효과성에 대한 연구결과는 없음. 특수교육 수요를 가진 학생을 위한 교육비용은 일반학생에 비해 2-4배 높 으며, 분리 교육과 통합 교육의 비용 차이는 1.2:1임
ㅇ 특수교육의 재정지원 메커니즘은 일반적 재정지원 메커니즘과는 행정적으로 구별되며, 매우 맥락 의존적이고 분류하기 곤란함 - 재정지원 매커니즘은 재정지원 조건에 따라 투입(수요), 처리량
(공급), 산출로 나누어지며, 각각은 커버해야 할 특수교육수요, 공 급되는 특수 서비스, 달성 결과에 초점을 둠
ㅇ 주요 평가 기준은 단순성/이해의 용이성/명료성/투명성, 적정성, 형평성, 효과성, 효율성, 예측가능성/안정성, 유연성/대응성, 책무 성/비용 통제 등임
ㅇ 학부모와 학생에 대한 재정지원의 주요 평가결과는 고객 기반 재 정지원 메커니즘의 효율성과 효과성은 부모의 행동과 판단에 크 게 영향을 받고, 특수교육수요 분류 시스템에 핵심적인 역할을 담당하며, 반드시 별도 서비스의 공급 감소로 이어지는 것은 아 니라는 것임
ㅇ 학교와 지역기관에 대한 재정지원의 주요 평가결과는 부의 분포와 특수교육수요 발생률을 고려할 필요가 있으며, 인구밀도, 학교크 기, 기존 기관 등 대부분의 맥락요소는 선택을 제한한다는 것임 ㅇ 결론적으로 특수교육의 재정지원 메커니즘은 분류하기 어려우며,
서로 다른 인센티브를 촉진하기 위해 조정될 수 있음. 각각의 메 커니즘은 장점과 단점을 가짐. 어떤 재정지원 방식도 지원의 적 정성을 보장하지 못하며, 투입 방식의 재정지원은 '전략적 행동 "
의 위험을 높이므로, 정책 결정은 학교 시스템에 대한 폭 넓은 정책 목표의 관점에서 국가 및 지역적 상황에서의 상충관계를 고 려할 필요가 있음.
나. 직업교육훈련 재정지원
ㅇ (직업교육 재정지원 분석틀) 직업교육훈련 재정지원 목표는 직업 교육훈련의 대응성, 매력 및 질을 제고하는데 있으며, 정책입안자 는 재정지원 시스템을 개발할 때 적정성, 효율성 및 형평성에 특 히 관심을 두어야 함
- 직업교육훈련 재정지원시스템의 3가지 주요 요소는 거버넌스, 자 원 수집 및 자원 할당임
ㅇ (자원 수집) 직업교육훈련은 일반 스킬, 특수 스킬, 이전가능 스
킬을 학생에게 제공하므로, 수익에 상응하여 비용을 부담하여야 한다는 수익 원칙에 따라 고용주는 직업교육훈련 시스템의 학생 에 대한 특수 및 이전가능 스킬 제공에 대한 비용을 부담할 필 요가 있음
- 그러나 고교 단계의 직업교육훈련은 공공지원이 압도적으로 높 으며, 고용주들은 강력한 도제 시스템을 가진 국가에서 일터 학 습에 보다 많이 참여함
- 훈련 분담금(training levies)는 분담금 부과논리, 분담금 범위 및 기초, 강제성의 정도 등 다양한 요소에 따라 달라짐. 훈련 분담 금이 비효율적일 경우 관리비용을 상승시킬 수 있으며, 분담금의 근거는 직업교육훈련의 안정성에 영향을 미침
ㅇ (재정 지원) 고용주에 재정을 지원하는 목적은 일터학습의 양과 질을 증가시키기 위함
- 고용주는 생산성 손실 우려 등을 이유로 견습생을 받는 것을 꺼 릴 수 있으나, 훈련 이후까지 견습생을 유지할 경우 혜택을 얻을 수 있으므로, 고용주들이 훈련에 참여하도록 설득하고 나중에 만 회될 초기 손실을 지원하는 것이 필요함
< 재정지원 방법 >
재원 재정지원 유형
직접 간접
일반 예산 보조금
(독일, 오스트리아, 프랑스, 영국)
세금 경감 (네덜란드(2013년까지), 프랑스) 훈련 자금 비용 보상
(헝가리)
비용 재분배 (덴마크)
분담금 면제 (아이보리 코스트)
- 보조금(직접보조금과 세금경감)은 고용주들이 도제에 참여하도록 유인하는데 효과적이나, 직업교육훈련의 질을 높이는데는 비효과 적이며, 보조금을 받은 견습생에 대한 잠재적 낙인도 의도하지 않은 또다른 효과임.
- 훈련 자금은 보조금 요청 행정절차의 복잡성 및 견습생 멘토 직 원 부족 등 기타 요인에 따라 중소기업이 수혜를 적게 받는 경
향이 있는 등 불평등 소지가 있고, 다른 잠재적 효과로는 비용보 상자금은 고용주들의 직업교육훈련 참여를 제공한 기여를 회수 하는데 필요한 최소 수준으로 감소시킬 수 있음
다. 사립 교육기관에 대한 공공 재정지원
ㅇ 사립학교 재정지원 및 규제를 정책목표와 맞추는 것은 자원의 효 율적 사용을 위한 핵심임.
- 1990년대 이후 OECD 국가의 2/3는 학교선택을 확대하였고, 사 립학교에 대한 공공재원 지원은 크게 증가하고 있으며, 사립학교 재정지원의 효과성, 효율성, 형평성에 대해서는 견해가 분분하며 아직 명확한 결론에 이르지 못함
ㅇ 공공재원이 지원되는 사립학교에 재학하는 학생은 OECD 13개국 에서 10% 이상이며, 사립학교에의 공공재원 지원방식은 재정지원 메커니즘, 지리적 규모, 재정지원 대상의 특정 여부 등에 따라 다 양함.
* 공급측/수요측(학교 보조금, 바우처, 세금경감), 지역/국가 단위, 보편지원 /특정 목표대상 지원 등
ㅇ 사립학교에 대한 공공재원 지원의 효과성, 효율성, 형평성에 대해 서는 이하 이슈들에 대한 장기적 논쟁이 있으며 견해가 갈림 - 효과성, 효율성 측면에서는 학교 경쟁과 책무성, 사립학교에의
접근성이, 형평성 측면에서는 차별적 수급률, 암시적 및 명시적 선발이, 프로그램 설계 측면에서는 사립학교 재정지원의 효과가 자격 기준에 따라 달라지는 문제 등임
ㅇ 정부 의존적 사립학교에 대한 규제에 대해서는 △ 선택적 학생 선발, △ 추가 교육비 징수, △ 영리활동 등의 허용 여부에 대한 논쟁이 있음
- (선택적 학생선발) 적성검사, 이전 단계의 학교 성적, 부모 인터 뷰 등을 통한 선택적 학생선발의 잠재적 효과는 능력과 사회경 제적 지위에 따른 계층화, 부가가치 없는 학교의 학생선발 경쟁,
학생의 노력과 동기 저하 등임
- (추가 교육비 징수) 추가 교육비 징수의 잠재적 효과는 학교 선 택권의 사실상 제한, 공립과 사립학교간 격차 확대, 정책목적과 의 일관성 상실 등이며, 그 효과는 수업료 총액 및 학교의 가격 차별 능력에 따라 달라질 수 있음. 수업료를 제한하지 않을 경우 접근성과 질 제고라는 사립학교 재정지원의 의도된 효과를 뒤집 을 수 있으며, 교육 수요의 차등적 가격 탄력성은 계층화를 악화 시킴
- (영리활동) 경쟁과 새로운 공급자의 진입, 교수법과 경영 혁신, 공공 자원의 비효율적 사용, 공공 자금을 통한 교육의 질 개선 실패 등의 잠재적 효과가 있음. 영리 학교의 행동은 규제환경과 책무성 메커니즘에 의존할 것임. 영리활동에 대해서는 일반화된 증거가 부족하며, 소유형태에 따른 사립학교의 효과성에 대한 체계적 차이에 대한 연구가 없음. 영리학교는 저소득층의 가격 민감성를 악용하고 학생을 계층화시킬 우려가 있다는 연구 결과 도 있음
4. 기타
가. 향후 추진계획
ㅇ △ (2016.5.31.) 학교 재정지원에 관한 주제보고서 서면의견 접수 및 학교 재정지원 프레임워크에 대한 설문지 회원국 발송(회원국 은 7월 중순까지 설문작성 및 사무국 제출), △ (2016.9.) 주제보 고서 초안 회원국 회람(10월 중순까지 의견 제출), △ (2016.12.) 주제보고서 수정안 회원국 회람(2017.1월 초까지 의견 제출), △ (2017.1사분기) 주제보고서 발간
나. 차기 회의
ㅇ 제4차 학교 자원 국가전문가그룹 회의는 2017년 1사분기 또는 2사분기 개최 예정임. 끝.
※ 작성자: 이주희 참사관(원소속: 교육부),
