자연재해대책 개선방향

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2 자연재해대책 개선방향

- 풍수해를 중심으로

백민호｜국립방재연구소 연구관

변화하는 재해환경

기후변동에 관한 정부간 패널(IPCC)의 제3차 보고서‘기후변화 2001’의 요약서 에서는‘21세기에는 지구온난화에 따라 한층 극단적인 건조나 호우가 증가하고, 엘니뇨현상에 따라 여러 지역에서 가뭄이나 홍수 등 위험성이 증가할 가능성이 높다’라고 정리하고 있다.

3.0

2.0

1.5 1.0

0.5

0.0 -0.5

1850 1900 1950 2000 2050

<그림 1> 기후모델에 의한 지구전체의 연평균 기온편차(℃)의 예측

(기준연도 1880~1920년을 0.0으로 했을 때의 증감치)

주: 1) 관측치는 Jones, et al., pers, comm., 1996을 참조함 2)예측치는 CO²+ IPCC가스를 기준으로 하였음 자료: http://www.frontier.esto.or.jp/manabe/jp/kagaku/mana04.html

예측치 관측치

(연도) 기온

(℃)

특 집

국 가 의 재 난 방 지 어 떻 게 해 야 하 나 2 ,

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서 발표한 기후모델에 의한 지구전체의 연평균 기온편차(℃) 변화예측에서도 지구온난화에 의 한 기온의 급속한 변화를 예측하고 있다(〈그림

1〉

참조).

이러한 예측을 뒷받침하기라도 하듯이 최근 지구온난화에 의한 기상재해는 세계적인 문제로 부각되고 있다. 지난해에도 세계 여러 지역에서 홍수피해를 입었고 중동부 유럽에서는 100년 만 에 최악의 홍수가 발생하였다.

우리나라에서도 1995년 태풍‘Janis’, 1996년 국지성 집중호우, 1998년 태풍‘Yanni’에 의해 서 홍수재해의 위력을 실감하였고, 1999년에는 경기북부지방의 집중호우로 인해서 무려 1조 2 천억 원이라는 재산피해가 발생하였다.

2002년 기상재해의 특징 중 하나는 전국적으

로 10일 이상의 장기호우였다. 특히, 작년 8월 전국이 장기호우로 큰 고통을 겪고 있는 가운데

재산피해를 입힌 것으로 나타났다. 매해 기상재 해로 인한 피해규모는 점차 증가하고 있는데, 그 추세는 <그림 2>에서 살펴볼 수 있다.

자연재해 발생의 문제점과 개선방향

1. 자연재해 발생환경

우리나라는 전국토의 70% 이상이 산지로 구성 되어 있어 강우가 발생하면 유출량이 급속하게 하류부 하천으로 흘러 들어가 단시간 내에 첨두 홍수량을 증가시키기 때문에 홍수재해의 위험성 이 크다. 산지 및 산림지대의 지질상태도 대부분 화강암과 편마암으로 구성되어 피복토가 얇고 수분의 함유능력이 적어서 수목의 생장에 부적 당하다. 풍화, 침식 등으로 산사태를 유발하거 나, 하천 유사량을 증가시켜 하상 상승의 원인이 되며, 하천의 통수능력을 저하시켜 급격한 유출

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

<그림 2> 최근 10년 간의 인명피해 및 재산피해 현황

(연도별)

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 0

인 명 피 해( 사 망· 실 종)

피 해 액( 단 위: 백 만) 피해액

인명피해

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을 초래하기 때문에 홍수피해가 잦다. 우리나라의 연평균 강수량은 1,315mm 정 도이나 강수분포를 보면 6월에서 9월 사이의 여름철에 2/3가 집중된다는 기상학 적인 요인으로 인해 이 시기에 홍수재해에 대한 위험성이 크고 재해가 반복되고 있다.

또한 산업화와 도시화는 우리나라 전체인구의 50% 이상을 도시지역으로 집중 시켰고 토지이용도가 극대화되면서 하천연변의 저지대까지 생활공간이 확대되었 다. 이에 따라 과거에 비해 동일한 호우에 대해서도 침수피해가 증가하고, 아스팔 트 및 콘크리트와 같은 불투수성 면적이 증가한 데 따른 유출이 빨라져 과거와 동 일한 강우량에 대해서도 재해발생 가능성이 커지는 등 인위적 요인에 의한 재해 잠재력도 점차 증가하고 있다.

2. 2002년 장기호우와 태풍 RUSA에 의한 피해

2002년의 풍수해는 지난 10년 간의 호우와는 매우 다른 특징을 가지고 있다. 2002

년 8월 4일부터 8월 17일까지 14일 동안 지속적인 강우가 전국에 걸쳐 발생하여

600mm에 가까운 장기호우가 발생하였고, 전국 일원에 호우경보가 동시에 발효

되는 등 1918년 기상관측을 처음 실시한 이래 전국적인 호우경보는 처음 있는 일 이었다.

다른 하나는 2002년 8월 31에서 9월 1일 사이에 우리나라를 거쳐간 태풍

RUSA였다. 대형태풍 RUSA는 제주도 동해상을 거쳐 8월 31일 18시경 전남 고흥

군에 상륙, 9월 1일 15시경 동해 속초지역을 지나면서 열대성저기압으로 약화되 었다. 이 기간중 각 지역에 장기호우가 발생하였으며, 강릉지방의 경우에는 연평 균 강수량 1,402mm의 62%인 898mm의 비가 내려 8월 평균 강수량의 3.3배에 달 하는 극치가 발생하였다.

2002년에 우리나라에 발생한 피해형태와 개선방향은 <표 1>과 같이 정리할 수

있다. 피해의 가장 큰 원인은 설계강도를 초과하는 강우량에 있으나 사전에 충분 히 대비하면 피해를 최소로 줄일 수 있으며, 이를 위해서는 향후 장단기적으로 단 계적 방안을 수립해야 할 것이다.

먼저 홍수예경보 기술을 개선하고 시설도 확충하여 홍수예보의 정확도를 높여 야 한다. 이를 위해서는 강우레이더 등 첨단시설과 수위 및 유량관측 시설의 확충 과 기본 데이터의 축적이 필요하다. 근래 들어 각종 기준강수량이 바뀌고, 100년 빈도의 호우가 거의 매년 발생하는 상황이다. 지역별로 기존의 빈도별 강수량을 검토하여 각종 수해방지 시설의 설계기준을 강화해야 한다. 예전보다 수해피해가

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유형

도시 침수

·상수도, 전력, 교통 등 도시기반시설의 침수로 도시기능 마비 및 복구지연

·개발에 따른 불투수성 면적 증가로 유출량 증가

·저지대 취락형성으로 호우량의 증가에 따른 장기침수

·관리부실로 하수유입곤란 및 관로 내 퇴적물로 인한 통수곤란

·도시지역 및 건물의 지하공간의 침수

·고밀도시가지의 범람 및 침수

⇒ 기준이 강화된 수방대책 수립 및 기존 시설 보강

⇒ 각종 시설을 다목적으로 활용하면서 침투 및 저류공간 확보

⇒ 배수체계의 정비, 취락지구의 고지대 이전 검토

⇒ 하수유입관로 및 관로 내 퇴적물 상태 등 확인·점검 철저

⇒ 방수문비의 설치, 전기설비 등의 상층부 이동배치

⇒ 제방의 고규격화 및 인공저류공간의 확보

하천 재해

·하천폭의 협소 등 통수능력 부족으로 월류

·상류로부터의 유송잡물에 의한 통수능 부족

·하천인접지역의 취락조성 등에 따른 피해가중

·산불발생지역의 토사유출 과다로 하천인접지역 유실 및 매몰

⇒ 협착부의 통수능력을 증가시키기 위한 만곡부 등의 확대

⇒ 상류부 유송잡물 제거를 위한 사방댐 설치 및 교량 난간 개선

⇒ 하천개수 및 피해복구시 이전방안 강구 또는 개량복구 실시

⇒ 산불지역의 토사유출방지공 설치 등으로 하류부 토사유실 억제

산사태

·사면 직하부에 인가 등이 설치되어 호우로 인한 유실 매몰

·대규모 위락시설의 사면안정대책 미흡으로 산사태 및 인명피해 유발

·도로변의 옹벽 및 토사방지시설 미비로 대규모 피해 확대

·단순차도만 설치, 교통사고나 토사유출 등 비상시 도로의 여유폭 부족

·낙석사고 등의 사면붕괴 복구시 교통통제 미흡으로 피해증가

⇒ 사면취약지역 제정 등을 통한 단계적 정비 및 위험 지역주민 이주 실시

⇒ 사고 발생시 대형사고로 직결되므로, 준공시 사면안정에 대한 안정성 검토요건 의무화 필요

⇒ 설계시 장기호우로 인한 파괴형태를 고려하여 충분한 토사제어능력 확보

⇒ 낙석 및 산사태 발생 위험도가 큰 도로는 토사 매몰 등의 직접적인 피해를 줄이기 위한 최소한의 여유공간 확보

⇒ 추가 산사태 피해를 방지하기 위해 복구주변 지역의 교통통제 철저

댐 저수지

·노후된 저수지의 설계용량 초과로 붕괴 및 유실

·홍수조절을 위한 예경보시스템 미구축으로 붕괴위험 초래

⇒ 여수로 및 도수로의 보강으로 제체유실방지에 주력

⇒ 농업용 저수지라도 하류부 피해방지를 위한 홍수예경보 시스템 및 수문조작기준 개발·도입

교량 구조물

·만곡부의 호안이 유수충격에 의해 균열파괴

·계곡부 하상침식으로 교각 침하 또는 기초부 탈락

·사질토 하상에 직접 기초시공으로 인한 세굴 확대

·기초파일과 콘크리트 구조물 이음매 분리시공으로 구조물의 전도·유실

⇒ 구조물(옹벽, 석축 등) 설치시 지역실정을 감안한 공법 적용

⇒ 기초부 설계시 파일기초 형식 적용 및 하상세굴방지공 설치

⇒ 구조물기초 시공시 암반층까지 확대기초 또는 파일시공

⇒ 구조물 이음매 지양 및 연결부 일체형 시공

가중되었으므로 구조물별 설계빈도기준도 수정 되어야 한다. 이를 위해서는 피해규모의 추정에

따른 치수경제성 기준도 정립되어야 한다. 그리 고 각종 수해방지 시설의 운영규정도 현실에 맞

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게 수정하고, 기상이변과 극심한 홍수에 대비한 각종 시나리오를 수립하고 대비 책을 마련하여야 할 것이다.

침수예상지역은 사전 고지하여 저지대의 개발을 제한하고 상습수해지역은 지 역적 특성에 맞도록 다각적인 치수대책을 수립해야 한다. 또한 하천 인근의 농경 지나 도시저지대에 저류지 기능을 강화하도록 해야 하며, 과거의 홍수터를 되살 리는 등 저류기능을 대폭 확대하는 방안을 마련해야 할 것이다.

3. 도시 지하공간, 저지대의 침수대책마련 시급

지하공간은 지하철, 지하상가, 대형빌딩의 지하시설 등 다양한 형태로 이용되고 있으나 장기호우 등 외부의 상황을 잘 알 수 없다는 공간적 특성을 가지고 있다.

이러한 상황에서 지상의 우수가 지하에 유입될 경우 지하에 설치된 전기설비 등 이 피해를 입게 되어 건물기능이 상실된다.

2001년 7월 15일 발생한 서울, 경기지역 장기호우에도 서울 반포지역의 아파

트단지 내 배전설비가 침수되어 주변 3천여 가구에 전기와 수도가 중단되었다. 지 하철 7호선이 통과하는 강남고속터미널역의 경우 유입된 우수가 선로와 승강장을 메워 운행이 전면 중단되는 등 도시 곳곳에서 피해가 속출하였다(〈사진 1〉참조).

최근 강우발생환경의 변화 속에 도로 및 하천설계기준이 서로 다른 상황에서 하수관거를 일률적으로 5∼10년의 설계빈도로 설치, 운영함으로써 설계용량을 초과하는 장기호우로 하수기능을 상실하고 역류가 발생하여 저지대 및 지하공간 의 침수피해가 큰 문제로 대두되고 있다. 침수가능지역에는 지하공간의 설치를 억제하고 침수가능성이 있는 저층부는 주차장 등 다른 용도로의 이용을 유도하는 것이 필요하다(〈사진 2〉참조). 또한 하수관거의 설계빈도를 재검토하여 우수가 직접 하수로 유하되지 않고 저류될 수 있는 도심지하저류시설의 설치와 다목적 활용방안이 강구되어야 할 것이다.

1997년 일본의 동경도(

東京都)는 간다천(神田川)의 홍수범람으로 인한 침수방 지, 하류지역의 고조대책, 상류지역의 중소하천 정비사업으로 활용하기 위해 지하 조절지(地下調節池) 터널을 만들었다(〈사진 3〉참조). 간다천은 도심을 관통하는 중소하천으로 연장은 26.6km이며 2개시 13구와 연계되어 있다. 그러나 본격적인 도시화가 시작된 1960년대 이후부터 13번의 도시수해를 경험하면서, 54만m³의 우 수를 저류하여 재해발생시에는 우수를 조절하고 평상시에는 저수된 우수를 공업 용수로 사용하는 다목적 지하저류시설을 만들어 도시홍수에 대비하고 있다.

동경도의 홍수대책을 위한 지하조절지 시설을 구축하면서 문제해결을 위해 대

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책을 수립하고, 투자를 아끼지 않았다. 이는 곧 준비나 노력 없이 재해대책은 쉽게 이루어지지 않는다는 점을 보여주고 있다.

자연재해대책 개선방향

1. 우리나라 방재제도의 현황

우리나라의 방재대책은 민방위기본법에 의한 국 가 민방위체제를 구성하여 이루어지고 있다. 국 가 민방위체제는 다시 전시대비체제, 자연재해

관리체제와 인위재난관리체제로 구분되며 재 해·재난을 2원화하여 관리하고 있다. 자연대책 기구로는 재해대책위원회 산하에 중앙재해대책 본부와 지방재해대책본부로 구성되고, 인위재난 대책기구로는 중앙안전대책위원회 예하에 중앙 사고대책본부와 지역사고대책본부로 구성된다.

재해·재난관리 중앙조직은 행정자치부 내의 민 방위재난통제본부 예하에 2개국 10개 과를 두어 재해대책을 수행하고 있다.

우리나라의 재난관리는 사고의 규모를 정하 여 대형사고, 중형사고, 소형사고 등으로 나뉘며 사고규모에 따라 각급 정부 부서가 역할을 담당 하도록 되어 있다. 아울러 사고 발생시 그 재난 유형에 따라 담당 수습 주무부서를 정하여 관리 하는 유형별 관리체제를 유지하고 있다. 또한 평 시에는 민방위행정체제로 재난관리를 실시하고, 재난이나 대형사고가 발생하면 재해대책본부(자 연재해시)나 사고대책본부(인위재난시)를 편성 하여 운영하는 방식을 취하고 있다.

이와 같이 우리나라의 재난관리 방식은 재난 규모별, 재난유형별, 재난발생 사전·사후별로

<사진 3> 일본 동경의 간다천 지하조절지터널의 전경 내경 12.5m, 외경 13.7m, 연장 4.5km의 터널, 우수 54만m³ 를 저류할 수 있으며 취수시설과 조절지터널로 이루어져 있음

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관리조직과 관리내용이 다르다. 즉, 재난규모별로 접근함으로써 대형재난을 중심 으로 한 중앙정부 중심의 관리체제를 형성하고 있고, 재난유형별로 다원적인 관 리체계를 형성하며, 사전·사후별 접근을 하기 때문에 사전관리조직과 수습조직 이 상이하다는 특징을 갖고 있다.

이것은 다시 말해 예방에서 대응, 복구에 이르기까지 일관성 있는 방재정책 및 대응이 어려운 구조체계라고 말할 수 있으며, 현재 논의되고 있는 재난관리청(가 칭) 신설에 이러한 부분의 개선을 기대해 본다.

2. 방재기본계획의 올바른 집행 필요

우리나라에서 자연재해에 대한 근대적인 업무가 시작된 것은 1963년 건설부(현 건설교통부) 수자원국에 방재과가 신설된 시점으로 볼 수 있으며, 그 이후 1960년 대 태동기를 지나 1970∼1980년대 성장기를 거치면서 방재업무는 지속적으로 변 화하여 왔다.

우리나라의 방재기본계획은 재해가 발생하기 쉬운 자연조건과 산업화, 도시화 의 급속한 진전이라는 사회적 변화과정에서 1977년부터 2001년까지 매 5년마다 한 번씩 제5차까지 방재기본계획을 수립, 시행하여 왔다. 제3차 계획기간중에는

1995년 12월 풍수해대책법을 자연재해대책법으로 전문개정하면서 재해예방·응

급 및 복구 등에 관한 3단계 계획의 틀을 수립하였고, 대규모 개발계획이나 개발 사업이 재해에 미치는 영향을 평가하여 그 경감대책을 강구하는 재해영향평가제 를 도입하였다.

제5차 방재기본계획 기간중에는 IMF 등 국가적 경제위기를 겪으면서 재해의 근원적 해소를 위한 재해예방사업비 부족과 산업화·도시화에 따른 대도시 지역 의 인구과밀, 위험지구의 확대, 특히 방재에 취약한 인공적 도심공간에 대한 종합 적 방재제도 및 대책마련이 부족한 상황에서 진행되어 왔다.

제6차(2002년∼2006년) 방재기본계획은‘재해에 강한 국가조성’으로 적극적 이고 진일보한 목표를 설정하고, 계획의 기조로는 재해예방, 재해응급대책, 재해 복구에 관한 사항으로 방재계획의 방향을 제시하며 중앙정부, 지방자치단체, 국 민의 방재기반 조성에 관한 내용을 제시하고 있다.

그러나 방재분야의 사업시행에는 사회환경과 자연조건의 변화 등을 고려하면 서 중·장기적인 안목으로 계획이 세워지고 재해경감사업이 시행될 수 있어야 한 다. 현행 자연재해대책법에서는 방재기본계획을 5년마다 수립하고, 방재집행계 획, 지역방재계획은 1년마다 수립·시행하도록 규정되어 있어 매년 반복되는 방

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지역의 특성을 반영하고 지속적인 방재사업 을 수행하기 위해서는 계획여건 등을 반영하여 수립기간을 탄력적으로 운영하고 계획의 수행여 부를 지속적으로 점검할 필요가 있다. 타 국가계 획, 예를 들어 국토종합계획은 20년의 장기적 계 획을 세워(제4차 국토종합계획: 2000년∼2020 년) 추진중이다.

또한 현행 방재기본계획의 경우 행정자치부 에서 계획지침을 작성하고 관련 유관기관의 사 업계획을 취합하여 기본계획을 수립하고 있으나 효과적인 방재사업의 시행에는 관계기관간의 긴 밀한 협력이 필요하다.

재해가 발생했을 때의 대응뿐만 아니라 방재 기본계획에 제시된 방재사업의 효과적 추진과 재해경감으로 국민의 생명과 재산을 보호한다는 공동의 목표를 달성하기 위해서는 부처간의 방 재협력체계 강화가 필수적이라고 할 수 있다.

3. 선진외국의 방재제도가 주는 시사점

재해·재난 관리체계에 관한 선진외국제도를 살 펴보면서 공통적인 특징으로 지적할 수 있는 것 은 국가차원의 관심과 투자를 지속적으로 추진 하여 왔고, 긴급구조 및 응급의료체제가 잘 구비 되어 있다는 것이다.

일본은 우리와 유사하게 각종 재해·재난 관 련조직이 분산되어 있지만 내각제의 특성을 살 려 재난관련 각종 사고에 대비한 중앙정부의 조 직과 기능을 내각부에서 총괄, 운영하고 있으며 자치단체들은 중앙정부의 기능과 조직에 못지 않은 방재시스템을 갖추고 있다.

있으며, 재난에 대한 최우선 대책인 예방대책의 수립을 위해 연구기관에서는 다양한 연구를 수 행하고 있다.

미국은 인위재난과 자연재해를 총괄하는 대통 령 직속조직을 구성하여 부처별로 분산되어 있는 기능을 통합·조정할 수 있어 재난에 대한 강력 하고 효과적인 대응을 할 수 있다. 또, 재난에 대 한 일차적 책임을 지방정부에 일임하고, 대규모 재난에 대해 중앙정부가 인력과 예산을 지원하 며, 중앙과 지방간의 피해분담을 명확히 하여 효 율적인 재해·재난관리가 이루어지고 있다.

따라서 외국의 재난관리체제를 분석하여 볼 때 바람직한 재해·재난관리체제를 구축함에 있 어 중앙정부가 모든 재해·재난을 관리할 수 있 는 전담조직을 설립하고, 중앙과 지방의 역할을 적절히 분담하여야 하며 이에 따른 다양한 지원 과 충분한 예산의 배분으로 실질적인 업무수행 을 유도하고 훈련과 교육을 꾸준히 실시하여야 할 것이다.

재해관리는 조직이나 제도가 마련되는 것만 으로 이루어지기 어렵기 때문에 조직이나 제도 를 효율적으로 운영할 수 있는 재해관리 전문인 력을 확보하고, 이들 인력에 대한 계속적인 교육 과 훈련이 이루어져야 한다. 따라서 재해관련 해 외교육과 함께 위기관리 문제해결을 위한 철저 한 교육이 시행되어야 할 것이다.

맺음말

최근 세계적인 이상기후, 지구 온난화 등으로 예

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전에 비하여 대형화, 다양화된 재해가 발생하고 있다. 우리나라에서도 기상이변 에 따른 국지적 이상강우로 장기간의 홍수피해가 발생하였으며 앞으로도 강우변 동이 예상되고 있다. 또한 대형태풍의 내습으로 설계강우량을 초과하는 재해를 경험하였다. 이러한 피해를 경감시키기 위해서는지속적으로 충분한 대책수립과 시행이 요구된다.

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참고문헌

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백민호. 2002·9 태풍루사에 의한 김천, 영동지역 피해현장조사 백민호. 2001. “도시호우 방재대책”. 「위험관리」가을호 백민호. 2000·12. 일본의 방재제도와 운영 백민호. 2000·3. 도시방재대책을 위한 안전관리시스템 백민호. 방재 인프라스트럭처(intrastructure)에 관한 개괄적 검토 백민호 외 2인. 2002. “우리나라의 풍수해와 방재계획”. 「토목」10월호 백민호. 2002. “새로운 패러다임이 방재설계 강구해야 할 때”. 「건설저널」10월호 특

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