사회통합센터 Working Paper 12 - 03
우리나라 유아교유 및 보육지출 규모와 공부담 비중에 대한 평가: OECD 국가와 비교
김진영 건국대 경제학과
2012년 12월
우리나라 유아교유 및 보육지출 규모와 공부담 비중에 대한 평가: OECD 국가와 비교
초록
최근 유아교육 및 보육에 대한 재정지원은 매우 큰 변화를 보여 왔다. 기본적인 기조는 지원의 규모가 커지고 지원의 혜택을 받는 소득계층의 범위를 넓히는 것이 었다. 또한 유아교육과 보육의 엄격한 구분이 차츰 해체되어 아동이 어느 시설에 있던지 일정한 수준 이상의 교육과 보육 서비스를 받을 수 있도록 하려는 방향으로 정책이 이루어지고 있다.
이에 수반하여 유아교육 및 보육 예산도 확대되고 정부가 기여하는 비중도 크게 늘 것으로 예상된다. 본고에서는 계획된 변화가 OECD 국가들과 비교한 우리나라의 상대적인 위치를 어떻게 변화시킬 것인지 살펴본다. 현재 누리과정이 계획된 2016 년까지의 변화를 예상해 보면 우리나라는 다른 OECD 국가와 비교해 보더라도 1인 당 지출에서 선진국들 수준으로 오를 것으로 예상된다. 우리나라 유아교육비 지출 수준은 GDP를 감안할 때 OECD 다른 국가들에 비해 낮지 않은 수준에 이미 이르렀 으며 지금 계획대로 정부지출을 늘려갈 경우, 그리고 민간에서 지출증가가 이루어 지지 않는 경우, 2016년에 이르면 우리나라는 2009년의 달러가치로 최소 8361달러 에 이를 전망이다. 이는 2009년의 1인당 국민소득이 36,000달러 이상인 12개 선진국 들의 평균값인 8226달러보다 높은 수치이다. 다만 정부 지출 교육비 수준은 2016년 에도 여전히 다른 나라에 비해 높지 않을 것으로 예상된다.
이러한 현실 속에서 정부 지출의 평균액수가 얼마냐 보다 더 관심을 가져야 할 부분은 정부가 어떤 방식으로 지출할 것인가를 결정하는 것으로 생각된다. 특히 공 립시설을 어느 정도 증가시킬 것인가 하는 정책적 선택변수가 중요하게 대두된다.
이 변수와 관련해서 중요한 것은 국가적인 목표치를 구하는 것이 큰 의미를 가지지 않을 수 있다는 점이다. 정부의 공립시설은 유아교육 수요가 증가함에도 불구하고 공립 시설이 충분치 않아 사립의 비중이 높아지고 있는 지역부터 우선적으로 확대 되어야 할 것이다.
또한 비교적 균질적인 서비스를 이미 전국에 제공하고 있는 초중등교육과 달리 사립에 크게 의존하고 있으며 초중등보다는 이질성이 클 것으로 예상되는 유아교육 에서는 정부가 차등보조와 함께 공급 측의 질 관리를 강화하는 방안이 실질적인 형 평성 제고에 도움이 될 것이다.
사립유치원에 대해서 바우처 제공 이외의 재정지원이 필요한지, 재정지원을 받는 유치원 혹은 보육시설의 책무성은 어떻게 부여할 것인지, 지역별로 적절한 공사립 비율은 어떻게 찾아갈 것인지 등 누리과정의 도입 이후에도 우리의 유아교육과 보 육에서는 여전히 많은 과제들을 풀어가야 할 것이다.
I. 들어가는 말: 정부의 유아교육 지원 확대의 의미
2000년대 들어 저출산 문제가 대두되면서 유아교육에 대한 사회적 관심과 정부의 재정지원 확대가 이루어져 왔다. 이러한 관심과 재정지원 확대는 여러모로 바람직 한 현상이라 생각된다. 생애 초기 단계의 투자에 대한 수익률이 높다는 것은 잘 알 려진 사실이다. 특히 우리나라에서 학력격차는 생애 이른 시기부터 발생하고 있기 때문에 형평성 측면에서도 이른 단계에 양질의 교육 및 보육 서비스가 제공 되는 것이 사회 통합을 위해 필요한 상황이다. 여러 정당들이 최근의 선거들에서는 무상 보육 공약을 경쟁적으로 내걸고 있는 것도 이러한 요구에 대한 대응이라고 볼 수 있다.
2012년에 본격적으로 도입되어 현실화된 5세 누리과정은 지원대상을 소득하위 70%에서 전계층으로 확대하는 큰 변화를 이루었다. 소득지원만 큰 변화는 아니다.
누리과정의 도입으로 인해 유치원 교육과정과 어린이집 보육과정으로 이원화되어 있던 교육 및 보육과정의 일원화도 기대할 수 있는 환경이 조성되고 있다.
누리과정의 도입은 무엇보다 3~5세 아동에 대한 지원이 크게 확대된다는 데에 의 미가 있다. 아동 1인당 교육비 지원액은 2012년의 월 220,000원에서 점증하여 2016 년에는 월 30만원까지 크게 확대될 예정이다. 이렇게 누리과정의 도입과 재정지원 의 확대는 유아교육 및 보육에서 정부의 기여도를 높게 만든다는 의미가 있는데 이 와 함께 공립 유치원과 공립 어린이집 설립 요구도 늘고 있다. 잘 알려진 바와 같 이 우리나라 보육은 사적 시장을 중심으로 성장하여 왔다. 아동을 기준으로 2012년 현재 약 78%가 어린이집은 약 89%가 사립을 이용하고 있다. 이는 소득에 따른 우 리나라 유아교육 수요에 증가를 주로 시장에서 사립을 통해 충족해 왔음을 의미한다.
우리나라 유아교육 및 보육에서 재정지원의 기본적인 방식 역시 공립의 제공보다 는 수요자 지원을 중심으로 하고 있다. 예컨대, 무상교육을 천명하는 유아교육법 제 24조에서는 제 1항에서 “초등학교 취학직전 3년의 유아교육은 무상(無償)으로 실시 하되, 무상의 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다.”고 하였으며, 제 2항에서는
“제1항에 따라 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용은 국가 및 지방자치단체 가 부담하되 학부모에게 지원하는 것을 원칙으로 한다.”고 명시적으로 바우처 방 식의 수요자 지원 원칙을 밝히고 있는 것이다.
이러한 원칙을 실제로 앞서 언급한 바와 같이 유치원의 경우 80%, 어린이집의 경 우 90% 가까운 아동들이 사립 시설에 다니고 있는 현실을 감안했던 것으로 이해할 수 있다. 그러나 가장 근본적인 질문은 사립이냐 공립이냐 보다는 누리과정의 도입 이 장기적으로 유아교육 및 보육 서비스의 질을 향상시킬 수 있을 것인지 여부가 되어야 할 것이다.
유아의 보호자에게 지원하는 방식은 암묵적으로 공급 측의 경쟁을 유도하여 서비 스의 질을 높이겠다는 의도를 가지고 있다. 바람직한 바우처 제도의 작동 기제는 학생과 학부모에게 선택의 범위를 확대함으로써 공립이 아닌 사립도 선택할 수 있 도록 기회를 제공하고 사립과의 잠재적인 경쟁에 직면한 공립들이 변화를 유도하여
궁극적으로 공립의 서비스 질도 높아지는 것이다.
그런데 우리나라의 경우 사실여부를 떠나 공립유치원의 질이 더 높다고 인식된다 는 데 문제가 있다. 즉 사립유치원에 대한 선택권이 바우처를 통해 주어지더라도 부모들은 가능하다면 공립을 선택하고 싶어 한다는 것이다. 이러한 상황에서는 사 립의 질을 높이기 위한 노력들이 병행되지 않는 한 바우처 제도가 제대로 작성할 수가 없다.
다른 측면에서 문제를 제기하자면 정부가 소수만 혜택을 볼 수 있는 공립에 대한 지원을 과도하게 한다고 볼 수도 있다. 공립과 사립 지원의 균형을 맞추기 위해 유 아교육비 지원에서는 현재 사립에 177000원, 공립에는 59,000원 등으로 차등 지원이 되고 있지만 총액으로 보면 원아의 약 20%를 수용한 공립에 대한 지원이 50%에 가깝게 이루어지는 실정이다. 이러한 편중 지원으로 인해 공립이 선호되는 상황에 서 공립은 어디까지 확대하는 것이 좋을지는 향후 풀어나가야 할 정책과제라 할 수 있다.
특히 중요한 문제 중 하나는 유아 1인당 지출액 자체가 낮은 수준이라는 것이다.
서비스의 질은 비용에 반영될 것이다. 유아 1인당 교육비가 절대적으로 낮은 수준 이라면 지원방식과는 별개의 문제로 질 높은 서비스가 제공되기 어려울 것이다. 따 라서 다른 선진국들과 비교할 때 현재의 우리의 위치가 어떤지를 객관적으로 냉정 하게 평가해 볼 필요가 있다.
저출산으로 아동들의 수까지 줄어드는 상황에서 선진국들과 비교할 때 절대적으 로 유아교육 및 보육 투자가 낮은 수준이라는 되는 것은 바람직하지 않을 것이다.
한 가지 다행인 것은 2009년 자료를 근거로 작성된 최근 OECD 자료에 의하면 우리 나라의 1인당 유아교육비는 6047달러로 2008년의 4280달러에 비해서는 큰 폭으로 증가하여 빠른 속도로 선진국 수준에 접근해 가고 있다는 것이다.
특히 최근 유아교육재정에서 단기간에 많은 변화들이 이루어지는 과정에서 유아 와 부모들에 대한 혜택은 매우 큰 폭으로 증가했다. 본고에서는 정부 지원대상 및 지원금액 확대로 요약되는 최근의 재정지원 변화가 우리나라의 상대적 위치를 어떻 게 바꿀 것인지, 그리고 양적 확대와 함께 고려해야 할 사항들이 무엇인지를 생각 해 보고자 한다.
본고는 다음과 같이 구성된다. 이어지는 제 2장에서는 누리과정 도입 전후의 예 산지원 상황을 개관한다. 제 3장은 유아교육비와 정부지출 유아교육비에 대한 국제 비교로 OECD 국가와 비교한 우리나라의 상대적 위치가 주로 논의될 것이다. 제 4 장은 재정지원 확대와 함께 고려해야 할 정부 지원방식에 대해 논의한다. 제 5장은 맺는말이다.
Ⅱ. 누리과정 도입 전후의 비교
1. 누리과정 이전1)
누리과정은 유아교육과 보육으로 이원화되어 있는 취학 전 아동에 대한 지원을 하나로 묶는 형태를 취하고 있다. 따라서 지금까지 유아교육과 보육에 대한 재정지 원이 어떻게 이루어져 왔는지에 대한 이해가 선행될 필요가 있다. 최근의 유아교육 과 보육에 대한 지원이 어떻게 이루어져 왔는지를 개관해 본다.
먼저 유아교육을 살펴보자. 유아교육 예산이 투입되는 사업은 크게 교직원운용 지원, 교육활동 지원, 유아교육비 지원, 운영 및 교육여건개선 지원 등 4가지로 구 분할 수 있다. 이들 각각은 단위사업과 세부사업으로 구분되어 있다(<표 1> 참조).
교직원 운용 지원은 문자 그대로 공립의 경우 정규교직원과 기간제를 포함하는 비 정규교직원 인건비 전부를 포함하며 사립유치원에 대한 교사처우개선 지원 등을 포 함하고 있다. 교육활동지원은 인건비 이외에 유치원 교육의 질을 높이기 위한 제반 활동을 위한 지원들을 포함한다. 유아교육비 지원은 학비지원과 저소득층을 위한 급식지원 등을 포함한다. 운영 및 교육여건 개선 지원은 주로 시설과 관계된 지원 이다. 지역별 구체적인 예산의 구성과 규모는 <표 2>에 제시되어 있다. 2011년의 유 아교육에 대한 정부지원 총액은 1조 8천억 원에 이른다.
1) 이하에서 소개하는 누리과정 도입 이전의 재정 지원 현황은 서문희(2012)의 현황소개에 크게 의 존하고 있다.
정책사업 단위사업 세부사업 교직원운용
지원
공립
교원인건비 정규교직원인건비, 기타정규직원인건비 기간제교원
인건비
기간제(시간제)교사인건비, 기타비정규직원인건비 사립 교원인건비 교사처우개선비, 단기대체교사지원, 교육역량제고사업
교육활동지원
교육과정개발운영
교구교재구입비, 교육용로봇지원(R-Learning) 세대간지혜나눔사업(종일제교육과정지원), 기타교 육과정개발운영비
학력신장 기본학습능력발달지원(희망유아교육사), 기타학력 신장사업비
교원역량강화 교원평가운영비, 기타교원역량강화사업비 수업지원장학활동
유아교육협력네트워크운영비, 유치원종합컨설팅단운영 유치원종합복지서비스, 유치원평가사업비, 기타수 업지원장학활동비
유아교육비 지원
학비지원
만5세아무상교육비지원, 만3·4세아차등교육비지원 두자녀이상교육비지원, 저소득층유아종일반비지원 부대경비(카드수수료,금융조회통보비), 기타유아학 비지원사업비
급식지원 저소득층유아급식비지원, 기타유아급식지원사업비 유아교육진흥
종일제보조인력(3세대하모니)지원, 종일제유치원운 영비지원, 야간돌봄전담유치원원, 기타유아교육진 흥사업비
운영 및 교육 여건개선 지원
학교운영비지원
공립유치원운영비지원, 기 타 공 립 유 치 원 운 영 지 원 사 업 비
기타사립유치원재정지원사업비
학생수용시설 공립유치원신설비, 적정규모공립유치원육성(통합병설) 기타원아수용시설설립비
교육환경개선시설
공립병설유치원환경개선비, 종일제유치원환경개선비 공립단설유치원급식시설개선비, 유아교육진흥원설 립비, 기타유치원교육환경개선시설비
출처: 김은설 외(2010). 2010 유아교육의 성과와 과제. 육아정책연구소. 서문희(2012)에서 재인용
<표 1> 유아교육지원 구분
지역 교직원운영지원 교육활동지원 유아교육비지원 교육여건개선 총합계 서울 38,067 50,914 72,710 34,265 195,956 부산 10,801 28,668 65,112 5,037 109,618 대구 10,357 12,571 47,336 12,416 82,680 인천 25,063 18,745 51,510 11,527 106,845 광주 12,931 8,543 29,609 2,358 53,441 대전 13,269 9,477 29,894 3,842 56,482 울산 8,197 12,394 20,961 1,194 42,746 경기 110,621 53,318 219,691 45,068 428,698 강원 24,407 9,173 18,894 11,025 63,499 충북 29,417 17,899 17,994 20,957 86,267 충남 41,786 15,711 24,574 305 82,376 전북 44,595 14,052 23,723 14,054 96,424 전남 61,672 16,031 21,208 25,232 124,143 경북 41,774 45,539 46,648 7,332 141,293 경남 47,093 27,488 58,877 15,358 148,816 제주 8,756 2,719 7,005 5,612 24,092 총합계 528,806 343,242 755,746 215,582 1,843,376 자료: 교육과학기술부(2012). 2011년도 유아교육 예산 집행현황 및 2012년 예산. 내부자료.
<표 2> 유아교육 재정(2011년 결산)
단위: 백만원
보육 사업에 대한 예산은 국고보조금과 지방자치단체의 분담금으로 구성된다. 지 방정부 분담금은 광역지자체와 기초지자체가 다시 분담한다. 재정 분담 비율 비율 은 사업에 따라 차이가 나고, 시군구 지방정부에 따라 차이가 나지만 대체로 서울 시 20:80이고 이외 지역은 50:50 가량이다.
<표 3>은 보육관련 예산 사업 세부내용으로, 어린이집운영 지원과 영유아보육료 지원, 어린이집기능보강, 보육인프라구축, 어린이집 평가인증, 어린이집지원, 시설미 이용아동 양육지원 등 7개 사업이 있다.
어린이집운영 지원은 종사자 인건비 지원이고, 보육인프라구축 사업 항목을 보면 종사자보수교육이나 보육프로그램개발, 종사자자격관리, 보육정보센터 운영 등 보육 의 질적 수준 제고를 위한 사업들이 해당하는 것을 볼 수 있다. 어린이집을 이용하 지 않는 영아에 대한 양육비지원도 넓게 보면 보육재정에 포함될 수 있다.
정책사업 세부내용 어린이집운영 지원
- 보육돌봄서비스(종사자인건비)
․국공립․법인어린이집 ,․영아, 시간 연장 등 ․대체교사,
․농어촌 특별근무수당 영유아보육료 지원
- 0~4세 소득하위 70% 전액지원 - 만5세아무상보육 - 장애아무상보육 - 맞벌이가구 보육
- 다문화 보육료 추가지원
어린이집 기능보강 - 신축 국공립, 장애전담 - 공동주택리모델링
- 기자재구입 - 환경개선비지원, - 장애아보육환경개선
보육인프라 구축
- 보육사업관리 - 중앙보육정보센터 운영 - 지방보육정보센터 운영 - 시설장․보육교사자격관리 - 어린이집종사자보수교육 - 보육프로그램개발 및 연구 - 한국어린이집연합회 - 보육전자바우처운영 - 농어촌소규모보육서비스
어린이집평가인증 - 어린이집평가인증운영 어린이집지원
- 어린이집지원
․교재교구비 지원 ․ 차량운영비 지원(20만원/월) - 공공형어린이집
시설미이용아동양육지원 - 차상위 36개월 미만(20~10만원) 출처: 보건복지부(2011). 2011년 보육사업안내.
<표 3> 보육 정책 사업별 세부내용
아래의 <표 4>는 누리과정 도입 직전까지 중앙정부의 보육 사업 예산과 지방정 부 예산을 모두 합한 전체 규모를 주요 보육예산 사업 별로 보여주고 있다. 보육사 업 국가 총예산은 2007년 2조 2860억에서 크게 확대되어 2011년에는 약 5조원으로 4년이라는 기간동안 2배 넘게 증가하였다. 가장 큰 비중을 차지하는 항목은 보육료 지원으로 영유아보육료, 5세아 무상보육, 장애아무상보육, 두자녀보육료, 기본보조 금, 맞벌이 보육료, 다문화가족무상보육 등의 항목을 포함하고 있다.
내역 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 시설
운영 지원
인건비 554,824 658,368 753,082 766,876 813,638
차량운영비 8,210 8,429 9,893 9,863 9,892
교재교구비 22,000 21,896 22,609 22,610 21,428
소계 585,034 688,693 785,584 799,349 844,958
보육 료 지원
영유아보육료 897,452 1,254,762 2,109,618 1,856,036 3,499,6426 5세아 무상보육 280,901 262,783 281,906 248,963 205,361 장애아무상보육 71,543 66,577 105,602 94,721 88,778
두자녀보육료 47,059 98,594 172,116 173,235 -
기본보조금 306,303 530,472 - 934,915 -
맞벌이 보육료 - - - 19,700 88,820
다문화가족무상보육 - - - - 23,447
소계 1,603,259 2,213,188 2,669,242 3,327,570 3,915,155*
어린이집 기능 보강 83,263 65,197 41,978 17,902 25,900 인프라 구축 등 기타 15,100 24,615 8,205 7,362 19,335
시설미이용아동양육지원 - - 68,802 136,764 186,905
공공형어린이집 지원 - - - - 16,347
계 2,286,656 2,991,693 3,573,811 4,288,947 5,018,600 주: 국고지원 사업 중앙과 자방정부예산 합계로, 시‧도 및 시‧군‧구 특별사업 예산은 제외함.
2009년 기본보조금은 운영비에 포함됨. 시‧도 미통지액 포함함.
자료: 여성가족부‧보건복지부(각 년도). 예산 및 지방자치단체 특수시책사업 내부자료.
출처: 서문희 외(2011). 2011 보육정책 성과와 과제. 육아정책연구소
<표 4> 국고지원 보육사업 중앙 및 지방 정부 예산: 2007~2011
단위: 백만원
누리 과정 도입 이전에도 현실적으로 유아교육과 보육은 재정측면에서 상당히 유 사한 형태로 통일되어 왔다고 볼 수 있다. 우선 아동과 보호자에 대한 재정지원이 확대되면서 수요자에 대한 지원이라는 기본 방향이 설정되고 있다. 수요자에 대한 재정지원의 비중은 유아교육이 41%, 보육은 78%를 차지하고 있다. 이러한 비중의 차이는 유아교육의 경우 공립이 약 20%, 어린이집은 10% 정도 차지하는 것을 부분 적으로는 반영하고 있다.
나머지는 시설 및 운영 등 기관에 대한 지원으로 국공립의 인건비와 시설지원이 주축을 이루며 교육과정의 질을 높이고 교육여건을 향상하기 위한 지원이 작은 규 모를 차지하고 있다. 교육여건 향상과 관련해서는 최근 사립 기관에 대한 교사 인 건비 지원도 이루어지고 있다.
이상과 같이 예산 지원 구조를 단순화하여 생각해 보면 공급은 어린이집과 유치 원이라는 다른 기관에 의해 교육과 보육이 이루어지지만 해당 연령의 아동을 가진 보호자의 입장에서는 수요자에 대한 재정 지원을 중심으로 교육 및 보육 서비스가 통합되는 것은 자연스러운 과정이라고 생각된다. 또한 3~5세 아동에 대한 보육과 교육을 분리된 서비스로 본다거나 어느 한쪽이 더 우월하며 아동에게 더 필요한 서 비스라고 주장하는 것 또한 큰 설득력을 가지지 못할 것이다. 누리과정은 일단 수 요자에 대한 지원을 중심으로 유아에 대한 보육과 교육 서비스를 하나의 재정지원 틀로 묶고 있다.
2. 누리과정 이후의 예산 변화
2012년에 부터는 만5세 누리과정 및 0～2세 무상보육을 실시하여 유아교육･보육 에 대한 국가의 책임을 강화한 모습을 보이고 있다. 이에 따라 정부의 예산투입은 크게 증가하였는데 MB 정부가 들어선 이후의 추이만 살펴보더라도 보육료와 유치 원비 지원을 합하면 2008년에는 1조 1,711억 원에서 2009년 1조 7,346억 원, 2010년 에는 2조 1,599억 원, 2011년에는 2조 6,165억 원 등으로 크게 증가해 왔으며 2012 년에는 3조 9,961억 원으로 다시 한 번 큰 폭으로 증가하게 된다.
2013년부터 만 3･4세 누리과정을 동시에 도입하여, 지원대상은 소득계층에 상관 없이 전계층으로 확대하고 지원단가도 연차적 인상될 계획이다. 현재의 계획에 따 르면 2012년 3세 19.7만원, 4세 17.7만원, 5세 20만원에서 2013년에는 전 연령 22만 원으로, 2014년에는 24만원으로 2015년에는 27만원으로 증가하고 2016년에는 최종 목표인 월 30만원 지원을 달성하게 되어 있다.
지원범위와 1인당 지원단가의 증가에 따라 추가적인 재원부담이 요구되는데, 현 재의 계획은 2013년부터 지방교육교부금이 유아교육비 지원을 담당하게 예정이다.
또한 3세와 4세에 대한 지원도 차츰 교육교부금에서 부담하게 될 계획이다. (2014년 4세, 2015년 3세)2)
3, 4세 누리과정의 도입에 따라 향후 소요될 것으로 예상되는 재정규모는 <표 5>
와 같다. 향후 재정지원액은 2013년에 2조 4,528억 원, 2014년에는 2조 7,440억 원, 2015년에는 3조 836억 원으로 확대될 전망이다. 재원은 현재 유치원에 대한 교육비 보조는 지방교육교부금에서 보육료 지원은 국비와 지방비가 약 5:5의 비중으로 이 루어지고 있지만 점차 지방교육교부금으로 통합된다.
2) 이와 함께 양육수당 지원대상도 확대하는 계획이 있지만 양육수당에 대한 논의는 본절에서는 생략 한다.
구 분 ’11년 ’12년 ’13년 ’14년 ’15년
보 육 료
3세
국 비 2,482 2,228 2,228 2,228 - 지방비 2,542 2,282 2,282 2,282 -
교부금 4,265 5,762 10,742
4세
국 비 1,549 1,599 1,599 - - 지방비 1,586 1,638 1,638 - -
교부금 3,930 7,637 9,160
교부금 소계 8,195 13,399 19,902 유치원
비 3세 교부금 1,584 2,022 3,156 3,718 3,919 4세 교부금 2,142 2,942 5,430 5,813 7,015 총계 11,885 12,711 24,528 27,440 30,836 교부금 부담액 3,726 4,964 16,781 22,930 30,836 (’12년대비 추가 소요) (11,817) (17,966) (25,872)
(전년대비 추가 소요) (11,817) (6,149) (7,906)
<표 5> 3･4세 누리과정 도입 소요 추계
(단위: 억원)
현재 이미 진행중인 5세 누리과정까지 포함하여 향후의 전체 예산 규모와 재원을 정리해 보면 <표 6>과 같다. 2011년 까지는 보육과 유아교육이 완전 분리되면서 유 치원교육비는 교육재정교부금을 재원으로 하며 어린이집을 이용하는 아동들에 대한 재정지원은 보건복지부가 관장하여 지원되는 국고와 국고지원에 대응하여 지원되는 지자체의 지원으로 이루어지고 있다. 2012년의 경우는 5세아의 경우 어린이집을 이 용하든 유치원을 이용하든 관계없이 교육재정교부금을 통해 재정지원이 이루어지고 있다. 2013년과 2014년에 각각 4세와 3세아에 대한 재정지원 역시 교육재정교부금 쪽으로 통합되면서 2015년 이후에는 3~5세에 대한 모든 재정지원은 교육재정교부금 을 통해 이루어지게 된다.
전체 예산은 2013년에는 3조 6,97억 원, 2014년에는 3조 9,269억 원, 2015년에는 4 조 3,549억 원, 2016년에는 4조 6,966억 원에 이를 전망이다. 2011년에서 2016년 5년 사이에 3배 가까운 증가가 예상되는 것이다.3)
3) 이러한 계산에는 5세의 취원율은 변하지 않지만 3세와 4세의 취원율은 2010년에서 2013년 사이 10%p(3세의 경우 2010년의 72%에서 2013년에는 82%로, 4세의 경우는 2010년의 81%에서 2013년에는 91%로) 증가하며 2014년과 2015년에 각각 1%p 씩 증가한다는 가정을 담고 있다.
부담 구분 '11년도 '12년도 '13년도 '14년도 '15년도 '16년도 복지부(국고) 3～4세 4,031 3,827 3,827 2,228 - -
5세 1,012 - - - - -
계 5,043 3,827 3,827 2,228 - - (전년 대비 증감) (△1,599) (△2,228)
행안부(지자체) 3～4세 4,128 3,920 3,920 2,282 - -
5세 1,036 - - - - -
계 5,164 3,920 3,920 2,282 - - (전년 대비 증감) (△1,638) (△2,282)
교과부(교육청) 3～4세 3,726 4,964 16,781 22,930 30,836 32,975 5세 2,669 11,085 11,569 11,829 13,713 13,991 계 6,395 16,049 28,350 34,759 44,549 46,966 (전년 대비 증감) (12,301) (6,409) (9,790) (2,417) 합 계 3～4세 11,885 12,711 24,528 27,440 30,836 32,975 5세 4,717 11,085 11,569 11,829 13,713 13,991 계 16,602 23,796 36,097 39,269 44,549 46,966 (전년대비 증감) (12,301) (3,172) (5,280) (2,417)
<표 6> 누리과정 재원부담 변화 추이
Ⅲ. 유아교육 및 보육 재정지원 수준 국제비교 및 평가
본 장에서는 위에서 소개한 누리과정의 도입이 유아교육비 규모에서 우리나라의 상대적 위치를 어떻게 바꿀 수 있는지를 살펴본다. 특히 유아 1인당 지출액과 유아 1인당 정부 지출 규모라는 측면에서 주로 살펴보게 될 것이다.
1. 1인당 지출액 및 정부지출 규모: 과거에 대한 평가
수년전까지만 하더라도 우리나라의 유아교육 지원 수준은 다른 OECD 국가들에 비해 크게 낮은 수준이었다. 그러나 최근 몇 년간의 변화로 인해 우리의 유아교육 재정지원 수준은 크게 높아졌다. 2011년의 OECD 『Education at a Glance』자료에 따르면 2008년 자료를 기준으로 우리나라의 연간 1인당 유아교육비 지출액은 4281 달러로 1인당 GDP의 약 16% 정도 수준이었다. 우리나라의 유아교육비 지출액은 GDP를 감안했을 때 낮은 수준으로 평가할 수 있다. 그렇지만 2012년의 자료에 따 르면 단 1년만에 우리나라 유아교육비는 6047달러로 늘어나게 된다. 무려 43%라는 큰 폭의 증가이다. 이런 큰 폭의 변화는 납득하기 어려운 수준으로 볼 수도 있지만 현실을 크게 왜곡하고 있지는 않은 것으로 보인다. 이 금액은 OECD에서 제시한 구 매력 평가환률인 903원을 적용하고 월별 비용으로 환산할 경우 약 45만 5천원에 해 당하는 금액이다.
2010년의 사립유치원 평균 교육비가 31만 원 가량이라는 점을 감안하고 사립유 치원에 대한 교사 인건비 지원도 있었다는 사실을 감안하더라도 다소 과다측정된 면이 있다고 생각되나 다른 나라들과의 비교를 위해 이 수치를 일단 받아들여 보 자.
[그림 1]에서 나타나듯이 유아 1인당 교육비 지출액은 1인당 국민소득 수준과 밀 접한 관계가 있다. 자료가 이용가능한 1999년에서 2009년까지 1인당 GDP와 1인당 유아교육비의 자연대수값들을 바탕으로 OECD 국가들의 유아교육비의 국민소득 탄 력성을 패널 회귀분석으로 구해보면 약 1.05라는 값이 나온다. 1999~2009년까지 약 10년간 OECD 국가들은 평균적으로 1인당 국민소득이 1% 증가할 때 1인당 유아교 육비도 1% 정도 증가해 왔다는 의미이다. 만약 이러한 패턴이 유지된다면 국민소 득 대비 유아교육비는 커다란 변화를 보이지 않게 되는데, 실제로 1인당 GDP 대비 1인당 유아교육비의 OECD 평균값은 지난 2008년 이전의 10여년간 17.5~18.5%를 유 지해 왔다.
그런데 주목할 점은 우리나라가 2008년만 해도 OECD 국가 간 국민소득과 유아교 육비 지출의 관계를 보여주는 추세선 아래에 있었지만 2009년에는 추세선 위로 올 라왔다는 사실이다. 즉 2008년까지만 하더라도 다른 OECD 국가들에 비해 상대적으 로 낮은 국민소득을 감안하더라도 유아교육비 지출 수준은 높지 않았었지만 2009년 에 이르면 소득을 감안한다면 유아교육비 수준이 낮다고는 볼 수 없음을 의미한다.
물론 이는 유아 사교육은 제외한 통계이지만 적어도 유아 공교육비 지출 수준이 다 른 OECD 국가들과 비교할 때 절대적으로는 낮지만 상대적으로는 낮지 않다고 평가 할 수 있다.
물론 다른 OECD 국가와 비교한 우리나라 유아교육의 특징은 정부의 기여가 극히 낮은 수준이라는 데 있다. [그림 3]에서 보듯이 우리나라는 상대적으로 낮은 소득을 감안하더라도 정부가 지출하는 유아교육비 수준은 높지 않다. 그리고 이 현상은 2008년과 2009년 사이에도 변화가 없다. OECD 국가들 중에서 우리나라보다 소득이 낮은 국가는 주로 동유럽 국가들과 멕시코 터키 등의 국가인데 이들 국가들의 경우 유아교육비 지출 수준은 낮지만 정부부담 비율이 높기 때문에 정부부담 유아교육비 지출은 우리나라 보다 높게 나타나고 있다.
유아교육에서 공공부담이 차지하는 비중은 소득수준과 큰 상관관계가 없다. 즉 소득이 높다고 유아교육 공공부담 비중이 높은 것은 아니다. 그렇지만 대부분의 국 가들이 80%이상의 공공부담을 보이고 있다. OECD 국가들 중에서 유아교육 공공부 담 비중이 절반 이하인 나라들은 우리나라와 일본 호주 등 세 나라에 불과하다.
AUS AUT
BEL
CZE
DEN FIN FRA
GER
HUN
ISL ITA
JPN KOR
MEX
NDL NZL
NOR POL
PRT
SVK
ESP SWE
CHE GBR
USA
CHL ISR
SVN
7 .5 8 8 .5 9 9 .5
9.5 10 10.5 11
l_gdp
l_preexp Fitted values
그림 2 OECD 국가들의 1인당 GDP와 1인당 유아교육비 (자연대수값, 2008년)
AUTAUS
BEL
CZE
DEN
FIN FRA
GER
HUN
ISL ITA
JPN KOR
MEX
NDL NZL
NOR
POL PRT
SVK
ESP SWE
CHE GBR
USA
CHL
EST
ISR SVN
7 .5 8 8 .5 9 9 .5
9.5 10 10.5 11
l_gdp
l_preexp Fitted values
그림 3 OECD 국가들의 1인당 GDP와 1인당 유아교육비 (자연대수값, 2009년)
AUS BELAUT
CZE
DEN
FIN FRAGER ITA ISL
KOR JPN MEX
NDL NZL
NOR POL
SVK
ESP
SWE GBR
USA
CHL
EST ISR
SVN
0 5 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 0
10000 20000 30000 40000 50000 60000
gdp
pub_pre Fitted values
그림 5 OECD 국가들의 1인당 GDP와 1인당 정부지출 유아교육비 (2009년)
AUS BEL AUT CZE
FINDEN FRA GER ITA ISL
KOR JPN MEX
NZL NDL
NOR POL
SVK
ESP
GBR SWE
USA
CHL ISR
SVN
0 5 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 5 0 0 0 0 0
10000 20000 30000 40000 50000
gdp
pub_pre Fitted values
그림 4 OECD 국가들의 1인당 GDP와 1인당 정부지출 유아교육비 (2008년)
2. 누리과정 도입 후의 변화: 단기 전망
그렇다면 누리과정의 도입은 우리나라의 상대적인 위치를 어떻게 변화시킬까? 이 를 좀 더 자세히 살펴보자. 앞서 소개한 바와 같이 누리과정의 도입에 따라 2015년 에 이르면 정부의 유아교육 예산 지원은 2012년과 비교해 보더라도 약 2배 증가하 게 된다. OECD 가장 최근 자료인 2009년과 2012년 사이에도 이미 유아교육에 대한 정부 지원은 증가하는 추세에 있었다는 점도 상기할 필요가 있다.
이제부터 다 2009년의 OECD 한국 자료를 바탕으로 해서 누리과정에 따른 우리나 라의 유아교육비 및 정부지출의 가상 값을 구하고 이를 다른 OECD 국가와 비교해 보기로 하자. 이러한 예측에는 많은 가정들이 필요하며 가정이 현실을 어느 정도 반영하느냐에 따라 오차가 발생할 수밖에 없다. 그러나 가능한 한 최근의 변화 및 계획된 변화를 반영한다면 근사값을 구해내는 데는 무리가 없을 것이다.
우선 유아교육비에 대해 예측하는 기간은 정부의 지원계획이 발표된 2016년까지 로 한정한다. 또한 모든 변수의 추정은 2009년을 기준으로 한 비교이기 때문에 모 두 2009년 값을 기준으로 하여 실질 증가율을 추산하는 방식을 취한다. 1인당 유아 교육비의 연간 증가율은 GDP의 증가율과 같다고 가정해 보자. 이 경우 GDP 대비 유아교육비는 2009년과 같은 수준을 유지하게 된다. 이러한 가정은 다소 보수적이 라고 할 수 있지만 OECD의 2009년의 추정치가 다소 과장되었을 가능성을 감안하여 이 가정을 따르기로 하자. 이 가정을 따를 경우 2010년 이후의 우리나라의 1인당 GDP 대비 1인당 유아교육비는 22.2%를 유지하게 되는데 이는 2009년의 OECD 평균 인 20%를 웃도는 값이다.
우선 가장 중요한 모수는 2010년의 유아교육에 대한 정부지원 교육비의 비중이 다. 2010년에 정부가 지원한 유아교육 재정 금액의 총합은 278만5천원으로 알려져 있다. 만약 2009년과 2010년 사이에 유아교육비가 실질 기준으로 1인당 GDP의 증 가율인 6.3% 증가했다고 한다면 580만원의 47.9%에 해당한다.
그러면 이 값을 바탕으로 2010년 이후의 변화를 반영해 보자. 기관에 대한 지원 을 논외로 할 경우 정부의 유아교육비 지원은 2010년과 2011년 사이 변화가 없었 다. 따라서 이 기간 중 정부지출이 전체 유아재정에서 차지하는 비중은 변화가 없 었다고 가정해 보자.
2011년과 2012년 사이에는 많은 변화가 있었다. 소득 1~7분위에 대해 일괄적으로 월 177,000원을 지원하던 데에서 3세는 월 197,000원으로 5세는 월 20만원으로 지원 액을 늘린 것이다. 또한 이러한 지원액의 증가가 전 소득계층으로 확대되었다는 사 실까지 감안한다면 이러한 지원의 증가는 유아 1인당 실질 지원액을 8.5% 가량 증 가시킨 셈이 된다.
한편 2013년 이후에 계획된 대로 지원을 확대시키고 정부의 추정과 같이 기관을 선택하는 아동의 비중이 증가한다면 1인당 정부 지원 금액은 실질 기준으로 2013년 에 12.9%, 2014년에는 6.2%, 2015년에는 9.3%, 2015년에는 7.7% 증가하게 된다. 이
러한 가정들 하에서 유아교육비와 유아교육비 중 정부의 투자비중을 계산하는 것이 가능하다. 이를 시나리오 1이라고 이름 지어 보자.
위의 가정에서 따르면 정부의 지출 증가에 따라 민간의 보육비 지출은 줄어드는 경우도 발생한다. 물론 정부 지출이 충분히 늘어남에 따라 민간 지출은 줄어들 수 도 있겠지만 이는 다소 강한 가정일 수 있다. 이를 완화하여 민간지출이 증가하지 않거나 (시나리오 2) 민간 지출이 실질 GDP에 비례하여 늘어나는 경우(시나리오 3) 도 상정해 볼 수 있다. 이러한 세가지 경우에 대하여 1인당 유아교육비 증가 추세 와 GDP 대비 유아교육비, 그리고 정부지출의 비중 등을 제시하면 <표 7>과 같다.
<표 7>에서도 보이듯이 유아교육비가 GDP 증가율 만큼 증가할 경우 2016년의 유 아교육비는 2009년 실질치를 기준으로 7978달러에 달하게 된다. 정부지출 비중은 10%p 이상 증가하여 61.4%에 달하게 된다. 물론 이는 2009년의 OECD 평균인 81.7%에 비해서는 여전히 낮은 값이지만 빠른 증가세라고 평가할 수 있다. 만약 민 간의 지출이 늘지 않거나 민간지출도 GDP 증가율 만큼 증가한다고 했을 때 정부 비출비중은 줄어들겠지만 교육비 자체는 크게 증가할 수 있다.
연도 교 육 비( 달 러 ,
2009년 기준) GDP 대비
비중 정부지출
증가율 민간지출
증가 정부비중
(시나리오 1) GDP 대비 유아교육비 고정
2010 6428
22.3%
48.0%
2011 6659 0 0.0 48.0%
2012 6846 8.6% -2.5% 50.7%
2013 7085 12.9% -6.2% 55.3%
2014 7362 6.2% 1.1% 56.5%
2015 7664 9.3% -2.7% 59.3%
2016 7978 7.7% -1.2% 61.4%
(시나리오 2) 민간지출 증가 없음
2010 6428 22.3%
0.0%
48.0%
2011 6659 22.3% 48.0%
2012 6933 22.5% 8.6% 50.0%
2013 7381 23.2% 12.9% 53.1%
2014 7624 23.0% 6.2% 54.6%
2015 8011 23.3% 9.3% 56.8%
2016 8361 23.3% 7.7% 58.6%
(시나리오 3) 민간지출 실질 GDP 만큼 증가
2010 6428 22.3% 48.0%
2011 6659 22.3% 3.6% 48.0%
2012 7030 22.9% 8.6% 2.8% 49.3%
2013 7603 23.9% 12.9% 3.5% 51.5%
2014 7989 24.2% 6.2% 3.9% 52.1%
2015 8533 24.8% 9.3% 4.1% 53.3%
2016 9047 25.2% 7.7% 4.1% 54.1%
<표 7> 2010~2016 유아교육비 증가 예측
[그림 5]는 위의 세 경우 중 1인당 유아 공교육비 증가 폭이 가장 작은 경우를 상 정하여 2009년 OECD 국가의 1인당 GDP와 1인당 유아교육비 추세와 비교할 때 2009~2016년의 우리나라 1인당 GDP와 1인당 유아교육비의 관계가 어떠한지를 보여 주고 있다. 2010년 이후 우리나라의 유아교육비는 OECD 국가의 추세선 위로 점차 올라가고 있음이 확인된다. 반면 [그림 6]에서 제시한 정부지출 1인당 유아교육비와 1인당 GDP의 관계를 살펴보면 우리나라가 추세선에 빠른 속도로 접근해 가고 있는 것은 사실이지만 2016년에도 여전히 OECD 국가들의 추세선 아래에 있게 된다.
KOR10 KOR11KOR12
KOR13 KOR14
KOR15 KOR16
4 0 0 0 5 0 0 0 6 0 0 0 7 0 0 0 8 0 0 0 9 0 0 0
10000 20000 30000 40000 50000 60000
gdp
exp_pre Fitted values
그림 6 OECD 유아교육비 교육비-GDP 추세와 우리나라의 예상변화 (2010~2016)
KOR10KOR11 KOR12
KOR13 KOR14
KOR15 KOR16
3 0 0 0 4 0 0 0 5 0 0 0 6 0 0 0 7 0 0 0 8 0 0 0
10000 20000 30000 40000 50000 60000
gdp
pub_pre Fitted values
그림 7 OECD 국가의 국가지출 교육비-GDP 추세와 우리나라의 예상변화 (2010~2016)
이상에서 확인한 사실은 우리나라 유아교육비 지출 수준은 GDP를 감안할 때 OECD 다른 국가들에 비해 낮지 않은 수준에 이미 이르렀다는 것이다. 실제로 2009 년 우리나라의 1인당 지출액은 6047달러로 OECD 국가들의 평균 지출액인 6669달 러에 많이 접근했다. 만약 우리나라가 지금 계획대로 정부지출을 늘려갈 경우, 그리 고 민간에서 지출증가가 이루어지지 않는 경우(시나리오 2), 2016년에 이르면 우리 나라는 2009년의 달러가치로 8361달러에 이를 전망인데, 이는 2009년의 1인당 국민 소득이 36,000달러 이상인 12개 선진국들의 평균값인 8226달러보다 높은 수치이다.
물론 여전히 정부 투자의 비중은 낮은 편이다. 그렇지만 단순히 정부지출 비중을 목표치로 하여 이를 높여가는 방식은 바람직하지 않을 것으로 생각된다. 향후 정부 의 개입방식은 일차적으로는 시장에서 원활한 보육 및 교육서비스가 이루어지지 않 는 곳에 공립을 제공하는 것을 우선으로 할 필요가 있을 것이다. 만약 시장이 원활 하게 작동하고 있다면 현재의 바우처 방식으로 양질의 보육을 선택할 수 있는 기회 를 제공할 수 있기 때문에 굳이 공립을 제공하는 것보다는 지원액을 현실화하는 방 식이 더 바람직할 것이다. 이러한 방식을 취한다면 자연스럽게 정부지출의 비중도 높아져갈 수 있을 것이다. 이점에 대해서 다음 장에서 살펴보자.
Ⅳ. 정부개입의 방식
1. 공립시설의 제공
무엇보다 정부는 시장이 작동하지 않는 곳에서 필요한 서비스를 직접 제공해야 할 필요가 있다. 현재 사립 서비스의 질이 공립보다 높지 않다고 인식되는 상황에 서 공립 설립의 요구는 어느 지역에나 있을 수 있다. 그렇지만 실제로 공립 서비 스가 제공되는 곳은 서비스가 진정으로 필요한 곳이라야 할 것이다.
좀 더 구체적으로 생각해 보면 공립 서비스가 필요한 곳은 유아교육에 대한 수 요가 많지만 공립의 공급이 활발하지 못한 곳이라 할 수 있다. 반면 정부의 개입 없이도 시장에서 서비스가 이루어지는 곳에서는 직접적인 제공보다는 학부모에 대 한 간접 지원이 더 나은 방식일 수 있다.
지난 10여년의 패턴을 보면 대체적으로 보아 특별시와 광역시 지역에서는 사립 비중이 줄어들고 있으며 도지역에서는 사립 비중이 증가하고 있다. 이는 특별시 및 광역시 지역에서는 수요의 증가가 있지만 공립에 의해 흡수되는 비율이 더 높 았으며 도지역에서는 유치원 수요의 증가가 사립에 의해 더 높은 비율로 흡수되고 있다는 의미이다. 이런 상황이라면 도 지역에서 공립이 더 필요하다는 추론을 할 수 있다.
여기서는 대표적으로 두 지역의 사례를 비교하여 공립시설이 어떤 지역에 제공 되어야 할지에 대해 생각해 보기로 한다. [그림 7]은 서울지역에서 지난 10년간 유 치원 취원 아동의 비중과 취원 아동 중 사립 이용 비중을 제시하고 있다. 서울은 3~4세에서 유치원 취원률이 큰 폭으로 증가한 반면 5세의 취원률의 증가폭은 매우 낮다. 이는 서울 5세의 수요는 거의 충족되고 있음을 암시한다. 한편 사립의 비중 은 전 연령대에서 감소하고 있으며 특히 5세에서는 1998년의 93%애서 2011년 81%
로 매우 큰 폭 하락하고 있다. 이는 취원률은 큰 변화가 없지만 학령 아동 감소로 인해 원아가 줄어들면서 사립 유치원이 문을 닫고 공립은 늘면서 발생한 현상으로 생각된다. 실제로 1999년부터 2010년까지 사립 유치원 수가 300여개 줄었다. 이는 정부투자가 민간투자를 밀어내는 구축효과의 좋은 사례라고 할 수 있다. 이렇게 사립유치원이 자연적으로도 줄어들 가능성이 높은 가운데 공립유치원 설립이 큰 폭으로 이루어져야 할지에 대해서는 숙고가 필요할 것이다.
한편 [그림 8]은 강원도의 취원율과 취원 아동 중 사립이용 아동 비중을 제시하 고 있다. 3, 4, 5세 모두 취원률은 증가하지만 5세 서울특별시에 광역시에 비해서 는 매우 낮은 수준이다. 이는 교육시설의 제공이 충분히 이루어지지 않았을 가능 성을 암시한다. 또한 4세와 5세에서 사립의 비중이 증가하는 추세라는 점도 주목 할 만하다. 즉, 증가하는 유치원 수요가 주로 사립에 의해 충족되는 모습이다. 이 런 곳이라면 공립의 증가가 이루어질 필요가 있을 것이다.
자료: 통계청 지역별 인구와 교육통계연보 (각 연도)
취원율은 3~5세 주민등록인구 대비 취원률이며 사립 비중은 취원 아동 대비 사립 아동 그림 7 연령별 취원률과 사립비중-서울
자료: 통계청 지역별 인구와 교육통계연보 (각 연도)
취원율은 3~5세 주민등록인구 대비 취원률이며 사립 비중은 취원 아동 대비 사립 아동 그림 8 연령별 취원률과 사립비중-강원
두 지역의 비교는 상식과도 부합한다. 수요에 대응하여 민간시장이 발전되어 온 대도시 지역과 최근들어 수요가 확대되고 있지만 시장에서 서비스의 공급이 충분
히 이루어지지 못하는 지역 사이에는 정부의 접근방식도 차별적으로 이루어져야 할 필요가 있다. 이러한 정부지원 방식의 차이는 곧 유아교육 및 보육에서 형평성 을 증진시키는 방안이 될 수도 있다. 그 동안 보육 및 교육서비스 제공이 원활치 않았던 지역을 중심으로 정부서비스가 확대되면서 서비스 접근도에서 지역별 형평 성을 제고할 수 있기 때문이다. 형평성을 증진시키는 또 다른 방식은 개인지원도 소득에 따라 차등으로 이루어지도록 하는 것이다. 이에 대해서 좀 더 자세히 살펴 보자.
2. 소득에 따른 교육비 차등지원
만약 유아교육과 보육에 필요한 비용 전액을 공공재원으로 조달하는 것이 가능 하다면 전체 유아에 대한 일정액 지원이 실질적인 형평성을 훼손하고 있다고 보기 는 어렵다.4) 그러나 현재 현실적으로 국가 예산의 한계 상 전면적인 무상교육이 이루어지지는 못하고 있는 상황이다. 현실적으로 제공되는 정부지원은 표준교육비 나 실질 교육비 및 보육료에 크게 못 미치고 있으며, 따라서 교육 및 보육에 대한 접근도에 있어 소득계층별로 다른 영향을 줄 수 있다.
이하에서는 현재 계획대로 2013년 재정지원이 이루어질 경우를 상정하여 소득 계층별 차이를 감안한 재정지원의 몇 가지 대안을 수치 예를 들어 제시해 본다.
최근의 사립유치원 비용에 대한 자세한 정보는 없지만 2010년의 사립 유치원 월평 균 비용은 312,000원으로 알려져 있다. 물가상승률에 해당하는 비용상승이 이루어 졌다면 2013년의 비용은 약 33만원으로 상정할 수 있다.
이제 월 33만원의 부담이 소득계층별로 다른 부담이 된다. 현재로서는 13년 1/4 분기의 소득에 대한 정보가 없기 때문에 가장 최근의 자료인 2012년 3/4분기의 통 계청의 가계 동향조사를 바탕으로 소득분위 별 유아교육비 부담이 어떻게 다를지 를 살펴보았다. 2012년 3/4분기 자료가 2013년 1/4분기의 근사치로 이용될 수는 있 을 것이다. 통계청 조사에 따르면 낮은 소득분위의 월평균 소득이 약 85%인데 비 해 가장 높은 소득분위의 소득은 월 970만원에 이른다.
이러한 소득 격차는 사립유치원 비용이 월소득에서 차지하는 비중이라는 측면에 서그대로 드러난다. [그림 9]는 사립유치언 비용이 월 소득의 몇 %에 해당하는지를 제시하고 있다. 유아교육비 지원이 전혀 이루어지지 않는 경우를 가정할 경우, 유 아 한명을 사립유치원에 보내는 비용은 월평균 소득 1분위에 있어서는 월소득의 39%를 차지하며 가장 높은 소득인 10분위 소득의 3.4% 정도를 차지한다. 월소득이 1000만 원 가까운 최상위소득층에게 유아교육비용이 큰 부담으로 보기는 어렵겠지 만 월소득이 100만에 못미치는 1분위에게 있어서 소득의 40%에 가까운 해당하는 유아교육비는 결코 낮은 비용이 아니다.
4) 물론 이 경우에도 유아 사교육에 대한 접근도가 다르기 때문에 실질적인 형평성을 이루기는 어렵 다는 주장이 가능하다. 초중등의 사교육의 예를 적용할 수 있을 것이다.
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1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위 그림 9 소득분위별 월소득 대비 사립유치원 비용
이제 2013년도의 지원계획에 의거하여 소득 전분위에 월 220,000원의 지원이 이 루어질 경우를 상정해 보자. [그림 10]은 유아교육비 지원 후의 유치원비용이 각 소득분위별로 소득의 몇 %를 차지하는지를 제시하고 있다. 현재 유아교육비 100%
지원이 이루어지고 있지 않기 때문에 불가피하게 모든 소득분위에서 추가적인 유 아교육비 지출이 필요하다. 즉 유아교육지원이 이루어진 이후에도 소득 1분위의 가구부담 유아교육비가 소득의 12% 가량에 달한다. 반면 10분위의 경우는 동비중 이 거의 1%까지 떨어지고 있다. 이렇게 지원이 이루어지고 난 이후에도 저소득층 은 동일한 서비스를 받기 위해 소득의 더 많은 부분을 지출해야만 한다.
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1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위
그림 10 소득 분위별 소득대비 사립유치원교육비 비중(교육비 지원 후)
이제 2013년 계획에 따른 예산과 비슷한 규모로 지출을 하면서 저소득층에게 더 많은 지원을 할 수 있는 방법들을 생각해 보자. 한 가지 방법은 1분위에게는 유치 원비 전액에 해당하는 금액을 지원하고 소득분위가 높아짐에 따라 지원비중을 5%씩 차감해 가는 방안이다. 이렇게 7분위에게 사립유치원비용의 70%까지 지원해 준 후 소득이 높은 8분위에게는 40%, 9분위에는 20%를 지원해 줄 수 있다.
또 다른 방식은 지원 후 소득분위별로 유아교육비 자기부담의 소득대비 비중을 정해놓고 지원액을 결정하는 방식이다. 예컨대 <표 8>에서 보듯이 자기부담 비중 을 소득 8분위 이하는 2%대, 소득 9, 10분위는 3%가 되도록 지원할 수 있다.
이러한 지원방식들은 모두 총지원액이 모든 계층에 22만원씩 지원하는 방식보다 는 비슷하거나 다소 낮은 수준으로 달성 가능한 방식들이다. 즉 2013년에 실행되 기로 계획된 방식보다 보다는 형평성을 더 높이면서도 더 큰 예산을 요구하지 않 을 수 있는 방법인 것이다.
방식 1 방식 2 소득 새방식
1 자기
부담액 자부담
비중 지원액 자기
부담액 자부담 비중 1분위 847,855 330000 0 0.0% 310000 20000 2.36%
2분위 1,791,770 313500 16500 0.9% 290000 40000 2.23%
3분위 2,432,566 297000 33000 1.4% 280000 50000 2.06%
4분위 2,965,336 280500 49500 1.7% 270000 60000 2.02%
5분위 3,454,112 264000 66000 1.9% 260000 70000 2.03%
6분위 3,969,988 247500 82500 2.1% 230000 100000 2.52%
7분위 4,551,098 231000 99000 2.2% 210000 120000 2.64%
8분위 5,247,842 132000 198000 3.8% 190000 140000 2.67%
9분위 6,378,892 66000 264000 4.1% 100000 230000 3.61%
10분위 9,770,625 0 330000 3.4% 0 330000 3.38%
합계 2,161,500 2,140,000
<표 8> 유아교육비 지원의 대안들
이상 소개한 두가지 방식은 여러 가지 가능한 방식 중 선택가능한 대안이 될 수 있다. 동일한 예산으로 형평성에 더 큰 가중치를 준 방식들은 이외에도 찾을 수 있을 것이다. 물론 소득계층에 따른 차등지원 대 전체 유아에 대한 무상교육이라 는 두 가지 대안 중 어느 쪽이 절대적으로 우월한 방식이라고 주장할 확실한 근거 는 없다. 다만 무상이라는 단어에 집착하지 않는다면 유연한 대안들을 생각해 볼 수 있다.
물론 이상에서 제시한 방식은 완전한 무상이 이루어질 수 없는 상황을 전제로 한 것이다. 그리고 이 예를 통해 주장하고 싶은 바는 정부가 비교적 균질적인 서 비스를 이미 전국에 제공하고 있는 초중등교육과 달리 사립에 크게 의존하고 있으 며 초중등보다는 이질성이 클 것으로 예상되는 유아교육에서는 차등보조와 함께 공급 측의 질 관리를 강화하는 방안이 실질적인 형평성 제고에 도움이 될 가능성 이 있다는 것이다.
이미 도입이 완료되었다고 할 수 있는 5세아에 대해서는 위와 같은 차등지원으 로 되돌아 가는 것이 무리겠지만 3~4세의 경우는 차등교육비 지원 정책을 당분간 유지하는 것이 동일한 예산으로 실질적인 형평성을 높일 수 있는 대안이 될 수 있 을 것이다. 정리하면 앞으로 정부의 역할이 확대된다 하더라도 무리한 공립 증설 이나 지역별 교육비 차이가 무시되는 획일적인 지원보다는 수요자 지원을 중심으 로 하되 실질적인 형평성 제고라는 측면이 진지하게 고려되는 정책이 가능하다는 사실을 유념할 필요가 있다.
Ⅴ. 맺는말
최근 유아교육 및 보육에 대한 재정지원은 매우 큰 변화를 보여 왔다. 기본적인
기조는 지원의 규모가 커지고 지원의 혜택을 받는 소득계층의 범위를 넓히는 것이 었다. 또한 유아교육과 보육의 엄격한 구분이 차츰 해체되어 아동이 어느 시설에 있던지 일정한 수준 이상의 교육과 보육 서비스를 받을 수 있도록 하려는 방향으로 정책이 이루어지고 있다.
이에 수반하여 유아교육 및 보육 예산도 확대되고 정부가 기여하는 비중도 크게 늘 것으로 예상된다. 본고에서는 계획된 변화가 OECD 국가들과 비교한 우리나라의 상대적인 위치를 어떻게 변화시킬 것인지 살펴보았다. 결과적으로 1인당 지출 비중 에서는 매우 큰 증가를 이루고 우리나라의 소득수준에 비해서는 높은 교육비 지출 이 이루어지는 계기로 작용할 것으로 예상된다. 하지만 정부 지출 교육비 수준은 여전히 높지 않은 실정이다.
이러한 현실 속에서 정부 지출의 평균액수가 얼마냐 보다 더 관심을 가져야 할 부분은 정부가 어떤 방식으로 지출할 것인가를 결정하는 것으로 생각된다. 특히 공 립시설을 어느 정도 증가시킬 것인가 하는 정책적 선택변수가 중요하게 대두된다.
이 변수와 관련해서 중요한 것은 국가적인 목표치를 구하는 것이 큰 의미를 가지지 않을 수 있다는 점이다. 정부의 공립시설은 유아교육 수요가 증가함에도 불구하고 공립 시설이 충분치 않아 사립의 비중이 높아지고 있는 지역부터 우선적으로 확대 되어야 할 것이다.
물론 정부의 역할은 시설 증대에만 있는 것은 아니다. 본고의 주제는 아니지만 유아교육 및 보육서비스의 질을 결정하는 가장 중요한 요소는 교사의 질이라고 할 수 있다. 예산의 증대보다 더 중요한 것은 정부의 재정지원 확대가 실질적인 유아 교육 및 보육의 질을 향상시킬 수 있도록 질 관리를 위한 정책적 노력이 필요하다 는 것이다. 그러한 정책적 노력은 교육 과정 마련과 교사양성과정 및 교사 자격 관 리 등 여러 분야를 포괄한다.
또한 사립유치원에 대해서 바우처 제공 이외의 재정지원이 필요한지, 재정지원을 받는 유치원 혹은 보육시설의 책무성은 어떻게 부여할 것인지, 지역별로 적절한 공 사립 비율은 어떻게 찾아갈 것인지 등 누리과정의 도입은 많은 과제들을 던져 주고 있다.
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