머 리 말
급속한 경제발전 그 모순의 폭발로 인한 외환위기 이후 경제구조의 급속 한 신자유주의적 재편 등 격랑의 과정을 거친 결과 최근에는 국민소득이 만 달러에 육박하고 있음에도 불구하고 사회적 양극화는 더욱 심화되어 우 리 사회의 가장 큰 과제로 부각되고 있다 양극화는 경제부문간 기업규모간 근로자 소득계층간 등 사회의 거의 모든 분야에서 진행되고 있는데 그 최종 적인 결과는 실업자 비정규직 근로자 미숙련 저임 근로자 청년 고령자 영세자영업자 등 노동시장의 취약계층을 희생양으로 하는 소득양극화로 나 타난다
이러한 소득양극화의 해소를 위해서는 일차적으로 조세나 이전지출을 통 한 소득재분배 정책을 강화하여야 할 것이지만 그것은 장기적으로 재정부담 을 가져올 뿐 아니라 경제성장에도 부정적인 영향을 미칠 수 있다 따라서 이와 함께 취약계층이 스스로 노동시장 내에서의 지위를 향상시킬 수 있도 록 하는 인적자원개발정책을 강화하는 것도 필요하다 그것은 소득분배에뿐 아니라 경제성장에도 긍정적인 영향을 미치기 때문에 매우 중요하다
이러한 관점에서 이 연구는 양극화 해소를 위한 정책방안의 하나로 우리 나라의 인적자원개발정책을 강화하는 데 도움을 주기 위하여 주요 국가들의 취약계층 인적자원개발정책을 검토하고 시사점을 얻고자 한 것이 다 이 연구에서는 우선 전체 차원에서 소득불평등의 추이와 그에 대 응하는 인적자원개발정책의 전반적인 흐름을 검토하고 미국 영국 일본 독 일 스웨덴 등 개 선진국의 그것을 더욱 자세하게 분석하였다
이 연구는 한국직업능력개발원 년 기본연구 번으로 진행되었 으며 정원호 박사가 연구책임자로서 한국직업능력개발원의 최영섭 박사 이 의규 박사 인제대학교의 이상일 교수 및 스웨덴 교육청의 황선준 정책국장
과 공동으로 연구를 수행하였다 연구의 진행 과정에서 그리고 제출된 원고 에 대해 좋은 의견을 주신 원내외의 많은 분들에게 감사드리며 아울러 자료 및 원고의 정리에 큰 도움을 준 안동현 위촉연구원에게도 감사드린다
끝으로 본 보고서에서 제시된 정책대안이나 의견 등은 우리 원의 공식 의 견이 아닌 연구진의 견해임을 밝혀둔다
년 월
한국직업능력개발원 원장 이 원 덕
목 차
요 약
제 장 서론 1
개념의 한정 연구의 대상
제 장 2 OECD 수준의 소득불평등 심화와 인적자원개발정책
개념 및 자료
소득불평등의 현황과 추이
정책 패러다임의 변화
저숙련 근로자의 숙련향상 프로그램 직업훈련의 인프라 인력개발의 거버넌스 정책과제
제 장 미국의 소득불평등 문제와 인적자원개발 3
제 장 영국의 소득불평등과 인적자원개발 4
제 장 일본의 사회적 양극화와 인적자원개발 5
제 장 독일의 소득불평등과 인적자원개발 6
제 장 스웨덴의 취약계층 인적자원개발정책 7
제 장 한국의 인적자원개발정책에 대한 시사점 8
참고문헌
표목차
< >
표 개국의 소득불평등 현황 및 추이 표 의 소득불평등 추이 총괄
표 시장소득의 소득원천별 소득계층별 구성 및 변화 년대 중반 표 시장소득과 가처분소득의 소득원천별 소득계층별 구성 및
변화
표 개국의 교육수준별 고용률 추이
표 복지 프로그램의 종류와 지출 금액 년
표 이후 소득불평등도 추이
표 영국의 소득분배 추이
표 주요 위험요소별 구성비 비교 가구당 가처분소득 년 표 성별 자격수준별 고용율
표 성별 자격별 평균 주당 소득 표 경제사회 특성별 가구지출 년
표 부모의 사회경제적 지위별 세 청소년의 취득 자격 표 사회 취약계층 중 고등교육에 참여하는 신입생의 비율 표 의 주요 추진 경과
표 의 주요 대상
표 년 현재 학습 센터 운영 시스템 표 의 교육훈련 전달 체계 세부 시스템
표 의 운영 방식
표 일본의 직업훈련제도 표 인정직업훈련 체계
표 기업의 인적자원개발지원제도의 실시비율 표 고령사회대책기본법과 고령자의 고용확보 표 커리어형성촉진지원제도의 유형
표 독일의 소득집단별 소득비중 추이 표 독일의 고용률 및 실업률
표 독일의 연령별 실업률 추이 표 독일의 숙련수준별 실업률 추이
표 독일의 실업자 중 양성훈련 미이수자의 비중 표 독일의 숙련수준별 시간당 임금 추이
표 의 참가자 현황
표 참가자 의 참가 후 상태
표 참가자 의 참가 후 상태
표 고급직업교육의 규모
표 고급직업교육에 참가한 국가별 및 성별 학생분포 표 충원보조금의 규모
표 충원보조금 혜택자
표 취약 계층의 구분
그림목차
[ ]
그림 개국의 소득불평등 현황 지니계수 그림 의 고용률 및 실업률 추이
그림 상하위 소득 계층의 실질소득 추이 그림 주요국의 지니계수 추이
그림 주요국의 십분위 비율과 지니계수 그림 과 저임금 사이의 관계
그림 과 사회적 이전지출 금액 사이의 관계
그림 영국의 지니계수 추이 그림 의 기본구조
그림 일본의 지니계수 추이
그림 단신세대 및 인 이상세대의 지니계수 추이 그림 전세대의 지니계수 추이
그림 소득재분배조사에 의한 소득불평등지수 그림 일본의 신계층사회 형성
그림 프로그램의 틀
그림 영국 독일 스웨덴의 소득불평등 지니계수 추이 그림 독일의 소득불평등 지니계수 추이
그림 스웨덴의 경제수준 변화 그림 스웨덴의 지니계수 추이 그림 스웨덴의 직업교육과 훈련
그림 고등학교교육에서의 도제교육의 구조
그림 학력을 높이자 프로젝트에 사용된 정부보조금의 규모 그림 학력을 높이자 프로젝트로 인한 지자체의 성인교육의 팽창 그림 성인교육에 참여한 학생 수
그림 성인교육참가자들의 교육배경
그림 충원보조금으로 성인교육에 참가한 사람들의 교육수준과 성
그림 한국의 소득불평등 및 양극화 추이
요약
【 】
개요 1.
본 연구는 인적자원개발을 통한 사회적 양극화 해소방안을 모색하 기 위하여 주요 선진국의 사례를 검토하여 시사점을 찾는 것 을 목적으로 하였다 이를 위해 본 연구는 우선 전체 차원에 서 그리고 미국 영국 일본 독일 스웨덴 등 개국의 소득불평등 현 황과 추이를 살펴보고 소득불평등의 완화를 위한 취약계층의 인적자 원개발정책들을 살펴보았다 이를 통해 한국의 취약계층 인적자원개 발정책의 개선에 필요한 시사점을 정리하였다
차원의 소득불평등과 인적자원개발정책 2. OECD
전체 차원에서는 년대 중반에서 년대 중반까지 소득불 평등이 비교적 크게 심화된 이후 년대 후반에도 다소 정도가 완화 되기는 했지만 소폭이나마 심화추세가 지속되었다 그 원인은 다양하 겠지만 현상적으로 볼 때 무엇보다 시장소득의 불평등이 전체 가처 분소득의 불평등에 결정적인 영향을 끼치며 이 시장소득의 불평등은 다시 고용상황의 악화에서 비롯된다 그런데 고용의 결정에는 교육 또는 숙련수준이 중요한 역할을 하는데 저학력 저숙련자의 고용은 고학력 고숙련자에 비해 낮다 년대 중반 이후 전체적인 고용상황 이 악화되어 왔는데 그 영향은 바로 이 저학력 저숙련자에게 집중 되었다 이것이 바로 이들의 소득악화로 연결된 것이다
이러한 관점에서 본문에서는 각국의 사례들을 통해 발견할 수 있는 저숙련 근로자의 숙련향상을 위한 다양한 프로그램들과 직업 훈련의 인프라 중앙과 지역 수준의 정책과제 등에 대해 자세히 살펴 보았다
미국 3.
미국은 일찍이 년 사회보장법 을 제정하
여 빈곤층에 대한 국가의 지원을 증대해왔다 그러나 이후 시행되어 온 대부분의 정책들은 빈곤층에 속하는 사람들의 경제적 자립보다는 이들이 겪는 어려움을 일시적으로 덜어주는 데 초점이 맞추어진 결 과 선진국 가운데서 매우 높은 수준의 소득불평등이 지속되어 왔다
년대 중반 이후에는 소위 일 우선 철학에 기초한 복지정책으 로 정책 패러다임이 바뀌면서 일을 할 수 있는 사람들은 복지지원금 에 의존하는 생활에서 벗어나 적극적으로 노동시장에 참여하도록 하 였다 또한 인적자원개발정책도 과거에 비하여 단기간 내에 고용이
이루어질 수 있는 교육훈련에 중점을 두는 방식으로 전환되었다 이 처럼 정책 패러다임이 바뀐 이유는 저속득층이 일을 해서 자립하려는 노력보다는 복지에 삶을 의존하여 빈곤에서 벗어나지 못한다고 보았기 때문이다
년대 중반 이후 등장한 일 우선 철학에 기초한 복지정책 가운 데 대표적인 것으로는
프로그램을 들 수 있다 그리고 역시 일 우선 철학을 반영 한 인적자원개발 프로그램 중에서 중요한 것으로는 년부터 실시
된 프로그램을 들 수 있다
프로그램 또한 저소득층의 인적자원개발에 관한 내용을 담고 있으며 프로그램과 밀접히 연관되어 있다
그런데 일 우선 중심의 복지정책과 인적자원개발정책이 실시된 년대 중반 이후에도 소득불평등 문제가 완화되지 못했다 최근 들어 오히려 소득불평등이 심화되는 모습까지 보여주고 있다 이와 같이 새로운 정책들이 효과를 거두지 못한 것은 저소득층이 처한 노 동시장의 현실에 대한 잘못된 판단 저소득층을 위한 인적자원개발 활동에 대한 예산 부족 인적자원개발과 병행하여 지원되어야 할 부 수적인 서비스의 부족 등에 상당 부분 기인하는 것으로 조사되고 있 다 미국의 이와 같은 정책실패를 참고로 하면 한국의 경우 소득불평 등 문제를 완화시키기 위해서는 노동시장의 현실에 대한 정확한 판단 을 기초로 하여 저소득층의 소득증대에 실질적으로 도움이 되는 인적 자원개발정책이 요구된다
영국 4.
영국은 많은 연구자들에 의해 미국과 함께 교육훈련에 있어 시장
중심 체제를 대표하는 국가로 간주되고 있다 이에 따라 영국에서는 근로자들이 소수의 고숙련 근로자와 대다수의 저숙련 근로자로 양극 화되는 경향을 갖고 있었다 이러한 상황이 영국의 경쟁력을 정체시 키고 있다는 문제의식하에 영국 정부는 년대 말부터 적극적으로 다 양한 교육훈련 시스템 및 정책에서의 변화를 시도해 왔다
이러한 변화의 특징을 요약하면 첫째 경쟁력 제고를 위한 시장 중 심적 성격을 강하게 갖지만 경쟁력 제고의 제약 요인으로 작용하고 있는 취약계층에 대한 적절한 대책을 통해 사회 전체의 인적자원개발 을 활성화하고 있다 둘째 정책 수립 및 추진 과정에서 이해관계자 간 협조 체제 구축을 전제로 취약 계층의 인적자원개발에 대해 생애 단계별로 통합적으로 접근하고 있다 세 번째로 취약 계층 인적자원 개발과 관련하여 집중적으로 살펴본 의 예에서 볼 수 있듯이 신기술을 적극적으로 활용하고 있다
특히 우리나라의 취약계층 인적자원개발과 관련하여
의 사례에 주목하는 것이 필요하다 즉 는 단순한 온라 인 교육 시스템이 아니라 지역에 밀착한 오프라인 교육훈련센터 통합 교육훈련 프로그램 와 온라인 교육훈련 상담 서비스 모두가 쉽게 접근할 수 있는 단일화된 온라인 강좌 사이트가 결합된 통합적 온 오 프라인 교육훈련 네트워크이다 바로 이러한 측면에서 가 영국 성인 교육에서 기함 으로 간주되고 있으며 교육훈련 참여에서의 시간 정보 금융 제약에 시달리는 사회적 취약계층들의 교육훈련 참 여에 긍정적으로 기여하고 있다
현재 우리나라의 사회적 취약계층 대상 교육훈련 인프라가 대단히 미흡한 상황에서 이러한 의 사례는 대단히 시사적이다 즉 취약 계층의 정보 제약 시간 제약 금융 제약을 완화시킬 수 있는 폭넓고 치밀한 통합적 네트워크의 구축 및 운용이 절실히 요구되고 있다 이
를 위해 중앙 정부 지자체 지역 교육훈련 기관 온라인 교육기관 공 공 직업안정기관 등의 긴밀한 연계가 이뤄져야 하며 이러한 네트워 크에 대한 적극적인 공공적 투자가 이뤄져야 한다 이를 통해 우리 사회의 공시적 통시적 양극화가 개선될 수 있을 것 이다
일본 5.
일본의 소득양극화는 년 이후 확대되기 시작하여 년부터 급속히 확대되어지고 있다 이 소득양극화의 영향은 첫째로 일본사회 를 지배해오던 중산층 의식의 해체위기이다 물론 여기에는 잃어버린 년이라고 불리는 일본의 장기불황에 따른 소득감소도 작용하고 있 다고 본다 둘째는 프리터 족이라는 거대한 새로운 저소득계층의 형성을 들 수 있다
이러한 일본의 소득양극화 원인은 첫째 경기불황에 따른 실업률의 증가이고 둘째 인구의 급격한 고령화 추세이고 셋째 경기침체를 극 복하기 위한 신자유주의적 시장원리의 도입으로 인한 규제완화로 중 간층의 파괴현상이다
일본의 양극화를 극복하기 위한 격차해소 프로그램은 첫째 청년층 의 소득격차 해소를 위한 일본형 이원화 제도의 도입 프로그램 의 도입 청년자립숙 및 청년자립도전계획의 실시 등이 고 둘째 노동시장 양극화 해소를 위한 프리터와 족과 관련한 커리어형성지원이고 셋째 고령자 관련 정책은 고령자의 세까지의 고용확보를 위한 정년연장과 계속고용을 위한 능력개발 인사관리제 도의 정비를 위한 상담과 지도 점프 추진사업의 실시 고령자직무 영역의 개발 및 고령자고용환경정비에 대한 지원제도의 도입이고 넷
째 비정규직 및 여성관련 정책은 비정규직인 파트타임근로자의 인적 자원개발지원 여성의 일과 가정을 양립시키기 위한 양립지원사업이 고 다섯째 평생학습 차원에서 사무직근로자의 직무능력 향상을 위한 커리어형성촉진지원제도의 실시 등이다
독일 6.
독일은 조세정책과 사회보장제도를 통해 비교적 소득분배가 평등한 국가에 속한다 그럼에도 년 동서독 통일 이후 노동시장 상황이 악화되면서 완만하지만 소득불평등이 심화되고 있다 이때 가장 열악 한 상황에 있는 집단은 청년층과 고령자 집단인데 청년층의 실업률 은 평균에 비해 다소 높고 고령자는 두 배 가까이나 높다 또한 실업 자를 숙련수준별로 보면 양성훈련 미이수자의 실업률이 이수자에 비 해 배나 높다 이러한 상황을 볼 때 독일의 취약계층 인적자원개 발정책의 최대 과제는 청년층과 고령자의 양성훈련을 포함한 직업훈 련 강화이다
청년층 고용확대를 위한 종합대책으로 년 동안 청년실업 감축을 위한 긴급프로그램 가 시행되었는데 이것은 양성 훈련을 받지 않은 청년을 대상으로 양성훈련을 확대하는 양성훈련지 향적 대책 청년층 채용 확대를 위한 임금보조 등의 노동시장지향적 대책 직업세계로의 진입이 어려운 청년들을 지원하는 적극화 대책 등으로 구성되어 있었다 이것은 프로그램들을 유연화하여 더욱 많은 청년들을 참가시켰고 통상적인 방식으로는 불가능했던 청년층의 양 성훈련과 취업으로 유도했다는 점에서 좋은 평가를 받고 있다
고령자에 대해서는 그동안 개별적이고 분산적인 대책들만 있어 왔 는데 최근에 종합프로그램인 를 확정하여 년부
터 시행할 계획이다 이것은 고령자에 대한 임금보조제도인 결합임금 의 도입 채용보조금의 확대 등과 함께 고령자 향상훈련 을 촉진하기 위하여 훈련계좌제의 일종인 훈련증서를 발급하여 자신 이 원하는 훈련과정을 선택하여 이수할 수 있게 하였다
스웨덴 7.
스웨덴은 세계적으로 소득분배가 가장 평등한 북유럽 복지국가 중 의 하나인데 년대 초 경제위기를 거치면서 실업률도 크게 높아지 고 소득불평등도 크게 심화되었다 이때 가장 많이 실업에 처한 집단 이 저학력계층이라는 사실에 주목하여 스웨덴 정부는 년 동안 성인교육을 강화하기 위한 학력을 높이자 라는 프로그램을 대대 적으로 실시하였다
이 프로그램은 고등학교를 마치지 않은 실업자 중졸 이하의 취업자 포함 를 대상으로 년간 이론교육과 직업교육을 병행한 것인데 예산 집행은 중앙정부 국립교육청 가 담당하지만 교육의 실시는 지방정부 가 담당하여 지역 노동시장의 요구를 반영하도록 하였다 교육 참가 자들에게는 특수교육보조금이라는 생계비를 지원함으로써 경제적 손 실을 최소화하였기 때문에 참가자 수가 매우 많았는데 년간 약 만 명 즉 스웨덴 인구의 약 가 이 프로그램에 참가하였다
이를 통해 스웨덴 성인들의 기초학력이 크게 신장되었으며 이것은 년대 실업이 감소하고 소득불평등이 완화되는 데 크게 기여한 것 으로 평가되고 있다
정책적 시사점 8.
한국의 소득불평등은 년대 말 외환위기 이후 급격히 심화되어 최근에는 양극화 현상이 더욱 악화되고 있다 이에 따라 양극화 해소 를 위한 취약계층 인적자원개발정책의 역할도 중요성을 더해가고 있 는데 그 개선방안을 마련하는 데 있어 위에서 살펴본 주요 선진국의 사례들은 다음과 같은 측면에서 많은 시사점을 준다
먼저 한국에서는 실업률도 낮은데 소득불평등이 심화되는 것은 중 소기업 근로자나 비정규 근로자의 근로조건 및 임금이 열악한 데 기 인하기 때문에 일자리 창출 자체보다도 이들 저숙련 근로자의 직업능 력개발을 강화하는 방향으로 정책의 초점을 이동해야 한다
이들 저숙련 근로자의 직업능력개발을 강화하기 위해서는 훈련휴가 권 부여 개인훈련계좌제의 확대 직장순환제 도입 및 저 학력 근로자의 성인평생교육 강화 등이 필요하다
저소득층에 대해서는 직업교육훈련을 위한 상담서비스를 확충하는 것이 중요하고 원하는 훈련을 위해 개인훈련계좌제도 필요하다 또한 저소득층 자녀에 대한 교육훈련이 장기적으로 특히 중요하다
취약계층의 훈련에 대한 접근성을 높이기 위해서는 원격훈련 인프 라를 강화하는 것이 매우 중요한데 단순한 기반뿐 아니라 온라인 오프라인이 결합된 상담 및 훈련이 가능하도록 기반을 구축 해야 한다
청년층 대책 가운데는 여타의 일시적인 취업대책보다는 직업훈련을 확대하는 것이 필요하며 이들에 대해서도 역시 초기상담이 중요한 역할을 하는 만큼 상담인력의 확충이 시급하다
고령자 대책은 외국과 유사한 많은 내용을 포함하고 있으나 아직 대부분 계획상태인 만큼 가급적 빨리 명확한 형태로 실시되어야 하 며 공공훈련기관에 고령자 훈련과정을 확대하는 것도 필요하다
제 1 장
서 론
제 절 연구의 필요성 및 목적 1
년대 말 외환위기 이후 특히 최근 들어 한국사회의 양극화가 크게 심 화되어 가장 중요한 사회문제가 되고 있으며 이에 따라 년 들어서는 국 정의 최우선과제로 부각되기에 이르렀다 양극화는 경제부문 간 기업규모 간 근로자 소득계층 간 등 사회의 거의 모든 분야에서 진행되고 있는데 그 최종적인 폐해는 노동시장의 취약계층인 실업자 비정규직 근로자 미숙련 저임 근로자 영세자영업자 등으로 귀결된다 따라서 양극화 해소의 궁극적 인 목표는 이들의 경제적 사회적 지위 향상에 두어져야 한다
양극화 해소를 위한 정책방안으로는 여러 가지가 있을 수 있겠는데 이 에 관한 대표적인 견해들을 단순화하면 경제성장을 통해 일자리를 많이 만 듦으로써 소득창출의 기회를 확대해야 한다는 소위 성장론 과 조세나 사회 적 이전지출을 통해 취약계층을 위한 소득재분배를 실시해야 한다는 분배 론 을 들 수 있다 그러나 성장론은 현대의 경제성장이 고도의 노동절약적 기술을 기반으로 한 고용 없는 성장 이라는 점 그리고 최근 년간 선
양극화 해소를 위한 다양한 정책적 입장들에 대해서는 윤진호 참조
진 각국에서 경제성장에도 불구하고 소득불평등이 확대되었다는 사실 등을 볼 때 양극화 해소방안으로 한계가 있다 그리하여 성장의 과실을 저소득 취약계층에게 분배해야 한다는 분배론이 설득력을 얻을 수 있지만 이때 문 제는 과도한 조세부담이나 현금급부는 경제성장에 걸림돌이 될 수도 있다는 점이다
물론 현실은 단순하지 않다 개별 국가들은 경제구조와 경제주체들의 역학 관계가 모두 다르며 그에 따라 성장정책과 분배정책의 조합도 다종다양하게 나타날 수밖에 없다 그러한 가운데 양극화 해소정책과 관련하여 하나의 주 목할 만한 연구결과를 발견할 수 있는데 국가들을 대상으로 경제성 장 소득불평등 및 사회적 보호의 상호관계를 실증적으로 분석한 외 의 연구에 따르면 사회적 지출 가운데 현금급부는 경제성장에 부정적 영향을 끼치지만 적극적 지출은 경제성장과 소득분배 모두에 긍정적 영향을 끼친다는 것이다 이때 적극적 지출 은 적극적 노 동시장정책을 위한 지출을 의미하는데 그 핵심은 좁게는 직업훈련 보다 일 반적으로는 인적자원개발 라고 할 수 있다
이에 따라 본 연구에서는 양극화 해소를 위한 정책방안으로 직업훈련을 포함한 인적자원개발에 초점을 맞추고자 한다 그런데 양극화나 소득불평등 의 심화 현상은 비록 정도의 차이는 있지만 한국뿐 아니라 선진 각국에서 도 마찬가지로 관찰되고 있다 그리고 이에 대처하기 위해 선진국들도 각자 의 상황에 맞는 인적자원개발정책을 추진해 왔다 따라서 한국의 양극화 해 소를 위한 인적자원개발정책의 개혁에 앞서 이들의 경험을 벤치마킹하는 작 업도 중요한 과제라고 생각한다 본 연구의 목적은 바로 여러 선진국들의 양 극화에 대응한 인적자원개발정책을 검토함으로써 우리에게 주는 시사점을 도출하는 데 있다
제 절 연구의 내용 2
개념의 한정 1.
이러한 목적을 달성하기 위하여 주요 선진국들의 사례를 검토하기에 앞서 본 연구는 먼저 몇 가지 개념적인 제한을 설정하고자 한다
첫째 위에서 양극화 소득분배 소득불평등 등의 용어를 혼용하였는데 이 개념들을 명확히 할 필요가 있다 윤진호 신동균 먼저 한 사회의 소득이 계층 간에 분배되는 상태를 소득분배라고 하며 그것은 전통 적으로 지니계수나 십분위 분배율 등을 통하여 측정될 수 있다 이 지수들의 크기를 통해 전체 사회의 소득분배가 평등하다 또는 불평등하다는 것을 파 악할 수 있다
이에 반해 양극화 의 사전적 의미는 중간 부분이 해체되면 서 양 극단으로 모이는 현상 이라고 할 수 있다 이렇게 본다면 소득의 양 극화는 중산층의 몰락과 빈곤층과 부유층이라는 양 극단 계층 특히 빈곤층 으로의 이동을 의미한다 이에 따라 양극단 소득계층 내의 동질화와 양극단 소득계층 간의 외부적 이질화가 동시에 발생하게 된다 다시 말해 소득양극 화는 소득계층 내 소득분배의 평등화와 소득계층 간 소득불평등의 심화를 동시에 내포하고 있다
따라서 이는 전체 계층을 대상으로 한 소득분배 또는 소득불평등과는 다 른 개념이다 즉 소득양극화가 진행되더라도 전체 소득분배는 평등해질 수도 있고 반대로 전체 소득분배가 불평등해지더라도 양극화는 발생하지 않을 수 있다는 것이다 때문에 양극화를 기존의 지니계수나 십분위 분배율로는
물론 엄밀하게 말하면 은 두 개의 극점을 의미하는 양극화 가 아닌 다 극화 를 의미하지만 본 연구에서는 통상적인 관례에 따라 양극화 로 사용하기로 한다
예를 들어 명의 국민이 순서대로 원을 가질 경우 와 하위계층 명이 그들의 총 소득 원 의 평균인 원씩 가지고 상위계층 명이 그들의 총 소득 원 의 평균인 원씩 가질 경우 를 비교하면 의 경우 양극화가 발생하였지만 에 비해 지니계수는 낮아져 전 체 소득분배는 평등해진다
측정할 수 없으며 양극단으로 이동하는 집단의 크기 각 집단의 내부적 동 질성 양극단 간의 거리 등을 측정하기 위한 양극화지표들이 개발되기도 하 였는데 의 지수 등 아직 일반적으로 합의되는 지표는 확립되었다고 하기 힘든 상태이다
한편 이상의 설명에서 알 수 있듯이 소득분배는 특정 시점에서의 상태 를 의미하며 양극화는 양극단으로 이동하는 추세 를 의미한다
이상에서 간략히 살펴보았듯이 소득분배 또는 소득불평등 와 소득양극화 는 엄밀하게 보면 다른 개념이지만 본 연구에서는 몇 가지 이유에서 양자 간의 구분을 엄밀히 하지 않고자 한다 우선 이상의 차이에도 불구하고 소 득양극화도 결국은 소득분배의 한 형태이고 그것이 논리적으로는 소득분배 의 평등화를 수반할 수 있다 하더라도 현실적으로는 소득분배의 악화 다르 게 표현하면 소득불평등의 심화와 동시에 발생할 가능성이 크기 때문이다 게다가 앞에서도 밝혔듯이 소득양극화 자체를 정확하게 측정할 수 있는 지 표가 확립된 것도 아닌 상태에서 본 연구가 대상으로 하는 국가들의 소득양 극화 자체를 파악하는 것이 용이하지 않다 더구나 나라에 따라서는 소득불 평등이 심화되더라도 양극화가 발생하지 않은 나라도 있다 또한 정책방안과 관련하여 문제가 되는 계층은 동질화된 집단을 이루고 있든 아니든 간에 빈곤층이나 저소득층이며 특히 본 연구가 목표로 하고 있는 인적자원개발정 책의 경우 그 대상이 되는 집단의 동질화 여부가 의미 있는 정책적 차이를 가져오지는 않는 것으로 생각된다 따라서 본 연구에서는 인적자원개발정책의 배경으로 단순히 소득불평등의 심화를 파악할 것인지 엄밀하게 소득양극화를 파악할 것인지는 연구대상 국가에 따라 적절하게 판단하고자 한다
둘째 인적자원개발정책의 영역을 한정할 필요가 있다 인적자원개발 에 대한 정의 자체도 논자에 따라 매우 다양한 것이 현실이다 그러 나 엄밀한 정의를 떠나 그 영역을 직관적으로 구분해 보면 대략 직업세계에 들어가기 이전의 학교교육 직업과 직접 관련이 있는 직업교육훈련 기타 직 업과 직접 관련이 없는 학습 등으로 구분할 수 있는데 물론 이들 간의 경계 가 중첩되는 영역도 있을 수 있다
분명히 소득양극화 해소나 소득불평등의 완화를 목적으로 할 경우 인적자 원개발도 위의 모든 영역에서 이루어져야 할 것이다 그러나 그러한 목적을 위한 보다 직접적인 영역은 아무래도 소득의 원천인 직업과 직접 관련이 있 는 영역 즉 직업교육훈련이 될 것이다 따라서 본 연구에서는 물론 국가에 따라 특수한 경우가 있을 수 있겠지만 인적자원개발의 영역을 주로 직업교 육훈련으로 한정하고자 한다 그리고 이때 정책의 대상 집단도 당연히 저소 득층이나 노동시장 내 취약계층이 될 것이다 요컨대 본 연구는 주요 선진국 의 취약계층을 위한 직업교육훈련정책을 주된 검토영역으로 하고자 한다
연구의 대상 2.
본 연구는 다섯 개 국가들의 소득불평등 완화를 위한 인적자원개 발정책을 검토할 것인데 그에 앞서 우선 전체 차원에서 지난 년간 소득분배의 추이를 확인하고 그에 대응하여 차원에서 어떠한 정책적 권고를 하고 있는지를 살펴보고자 한다 제 장 이러한 작업을 통해 소득분배와 인적자원개발의 관계에 대한 일반적 경향성을 확인할 수 있으며 이는 개별 국가들의 상황을 이해하는 데 도움을 줄 것이다
이어서 본격적으로 주요 선진국의 사례를 검토할 것인데 검토대상은 미 국 영국 일본 독일 스웨덴의 개국으로 하고자 한다 이 개국을 선정한 이유는 무엇보다도 지난 년대에 이들 국가의 소득분배가 악화되었다는 것이다 더 자세하게는 제 장에서 살펴보겠지만 위에서 언급한 외 의 연구에 따르면 개 국가 가운데 년대에 소득분배가 악 화된 지니계수가 커진 국가는 영국 일본 독일 이탈리아 벨기에 네덜란 드 스웨덴 핀란드 노르웨이 등 개국이다 이 가운데 이탈리아는 자료의 접근성이 낮다는 현실적인 이유로 제외하였으며 유럽의 소국들 특히 북유
이 결과는 제 장의 표 개국의 소득불평등 현황 및 추이 의 결과와 다소 차이 가 나는데 그것은 대상국가의 수도 차이가 나지만 의 연구가 시기구분을 년대 년대 년대로 한 것에 비해 표 은 년대 중반 년대 중반 년대 중반 년 대 중반 년대 중반 년으로 하였기 때문이다
럽 개국을 대표하여 스웨덴을 포함시켰다 미국의 경우는 지니계수가 년 대와 년대가 동일하였지만 다른 나라들의 지니계수가 대부분 이하인 것에 반해 미국은 로서 유별나게 높았다는 점을 고려하여 검토대상에 포 함시켰다 그리하여 제 장부터 제 장까지에 걸쳐 이들 개국의 소득불평등 확대 추이를 자세히 살펴보고 그에 대응하여 어떠한 인적자원개발정책을 실 시하였는지 검토할 것이다
마지막 제 장에서 이들 사례의 시사점을 요약한 다음 개별 정책들의 한국 으로의 도입가능성과 도입가능한 정책의 구체적 설계를 시도할 것이다
제 2 장
수준의 소득불평등 심화와 인적자원개발정책 OECD
제 절 소득불평등의 현황과 추이 1
개념 및 자료 1.
차원의 소득불평등 추이를 살펴보기에 앞서 그에 필요한 기본적 개 념인 소득의 분류와 분석에 사용된 자료에 대해 간단히 언급할 필요가 있다
소득의 분류는 다양한 방식에 의해 이루어지는데 본 연구에서는 의 연구 들에서 주로 사용하고 있는 시장소득 과 가처분소득
에 대해서만 간단히 살펴보고자 한다 이 개념들을 정의하기 위해서 는 먼저 소득의 원천을 구분해야 하는데 이 또한 엄밀하게 구분하면 수도 없 이 많지만 통상은 다음의 네 가지 범주로 구성된다
소득에 관한 가장 포괄적인 분류는 국제적인 소득연구프로젝트인
에 의해 이루어지고 있는데 의 소득분류 및 각 소득의 원천 한국과의 비교 등에 대 해서는 유경준 과 여유진 외 를 참조
근로소득 종속적 피고용을 근거로 취득하는 급여 자본소득 자영업소득
금융소득 부동산소득 직업연금 기타 모든 종류의 사적 이 전소득 및 자영업소득
사회보장 이전소득 공공재원에서 유래
하는 모든 종류의 현금이전소득
조세 직접소득세 피고용자의 사회보장부담금
이상의 소득원천 가운데 시장소득 은 근로소득 과 자본소득 자 영업소득 의 합을 말하며 가처분소득 은 시장소득에서 사회보장 이전소득 을 더하고 조세 를 뺀 것을 말한다 즉
이 가운데 의 소득불평등 연구들은 주로 가처분소득을 근거로 소득 불평등을 분석하며 이때 가처분소득의 단위는 개인이 아니라 가구
를 사용한다
국제적인 소득비교를 위해서는 동일한 정의에 의해 수집된 자료가
는 를 중심으로 총 개국의 가구 및 개인별 소득과 지출에 관한 변수로 구성된 데 이터를 수집하여 연구자에게 제공하는 비영리기구이다 자료는 년 이전의
를 포함하여 년 부터 년 간격으로 현재 년 까지 자료로 구 성되어 있다 그러나 국가별로 가입 시점이 달라서 년 월 현재 각 국가별로 최소 개부터 최대 개까지의 시점에 대한 자료를 구축해 놓고 있다 한국은 아직 에 데이터를 제공하고 있지 않다 여유진 외
널리 이용되고 있다 그러나 자료는 장기간의 소득추이를 분석하기에는 한계가 있기 때문에 전체를 대상으로 소득불평등의 추이를 분석한 많은 연구들은 회원국의 전문가들에게 공통의 설문지를 보내 각국의 소득을 조사한다 이렇게 수집된 자료들로 산출한 소득불평등의 수준 예를 들어 지니계수 은 의 자료들로 산출한 수준과 유사하지만 이 자료들은 나라마다 소득원천의 정의 인구구성의 범위 조사의 시점과 방법 등의 차이 로 인해 엄밀하게 보아 동일한 자료는 아니다 따라서 국가별 소득불평등 비 교 자체에는 다소의 한계가 있다
소득불평등의 현황과 추이 2.
이상의 자료들로 차원의 소득불평등 추이를 분석한 최근의 연구들 가운데 주요한 것으로는
등이 있다 본 연구에서는 이들의 연구결과를 간략히 정리해보고자 한다
소득불평등을 측정하는 지표로 가장 많이 사용되는 지표는 지니계수 인데 그것은 로렌츠곡선 소득인원 및 소득금액을 낮은 쪽부터 누계하여 누적소득인원과 그들의 누적소득금액이 전체 소득총액에서 차지하 는 비중의 관계를 표시한 곡선 과 선 사이의 면적으로 정의된다 지니계 수는 완전균등분포 과 완전불균등분포 사이의 값을 갖는다
이제 이 지니계수를 통해 차원의 소득불평등의 최근 현황을 살펴 보면 그림 및 표 과 같다
그동안 이 설문조사에도 한국은 포함되어 있지 않다
설문지 등의 자료에 기초하여 산출한 소득불평등 지수의 비교는 등 참조
각 나라별 소득조사의 시기 방법 표본 수 등 조사의 특징에 대해서는 참조
이와 함께 고소득자 의 소득이 총 소득에서 차지하는 비율을 저소득자 의 소득이 총 소득에서 차지하는 비율로 나눈 십분위율 도 많이 사용되며 그 밖에도 매우 많은 지표들이 있다 다양한 소득불평등 지표에 대해서는 여유진 참조
종종 이 지니계수에 을 곱하여 의 값으로 표시하기도 한다
0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 0.45 0.50
덴마크 스웨덴
네덜란드 오스트리아
체코 룩셈부르크
핀란드 노르웨이
스위스 벨기에
프랑스 독일
헝가리 캐나다
스페인 아일랜드
호주 일본
영국 뉴질랜드
그리스 이탈리아
포르투갈 미국
폴란드 터키
멕시코 OECD
평균
주 국가별 소득조사 시기는 체코 멕시코 터키 독일 룩셈부르크 뉴질랜드 스위스 호 주 오스트리아 그리스 벨기에 스페인 을 제외한 국가는 년임
자료
위 그림에서 나타난 소득불평등 현황은 몇 개의 국가집단으로 구분해 볼 수 있는데 먼저 노르딕 국가들을 포함하여 유럽의 몇몇 소국들 오스트리아 체코 룩셈부르크 네덜란드 은 지니계수가 이하로 가장 소득분배가 평 등한 국가들이다 이어서 여타 많은 유럽대륙 국가들과 캐나다 아일랜드 호 주 등은 지니계수가 이상으로 위의 국가들보다는 다소 높지만 평균 보다는 낮은 양호한 소득분배상태를 보이고 있다 반면 지니계수 가 평균을 상회하는 국가들로는 미국 영국 뉴질랜드 등 영어권 주 요국들과 남유럽의 그리스 포르투갈 및 이탈리아 그리고 일본과 폴란드 등 이다 마지막으로 터키와 멕시코의 소득불평등이 눈에 띠게 심하다
그렇다면 지난 년간 국가들의 소득불평등 정도는 어떻게 변화 해 왔는가 의 국가별 소득조사는 연례적으로 이루어지는 것이 아니기 때문에 앞에서 언급한 연구들은 소득불평등의 추이를 조사함에 있어 특정한 기간 예컨대 년대 중반부터 년대 중반까지 의 소득변동을 조사하고 있
다 그 가운데 가장 최근의 연구인 의 연구는
년대 중반부터 년대 중반까지 년대 중반부터 년대 중반까지 및
년대 중반부터 년까지의 기간에 대해 조사하였다 그 결과를 간단히 요약 하면 차원의 소득불평등은 년대 중반에서 년대 중반까지 비교적 많이 심화된 이후 년까지는 그보다 증가폭은 줄었지만 계속 증가하는 추이 를 보이고 있다 이를 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다 표 참조
먼저 년대 중반부터 년대 중반까지의 소득변동에 관한 자료는 개 국가의 것만 존재하는데 이 가운데 개국의 소득불평등은 증가하고 개국의 그것은 감소되어 전체적으로 공통의 추이를 발견하기 어렵다
다음 년대 중반부터 년대 중반까지는 전체적으로 소득불평등 이 심화되었는데 자료가 가용한 개 국가 중 개국만 지니계수가 감소하였 고 개국은 변화가 없었던 반면 개국이 증가하였던 것이다 이에 따라 개국 지니계수의 단순 평균은 나 증가하였다
가장 최근인 년대 후반에는 자료가 가용한 개국 중에서 개국은 감 소 개국은 불변 개국은 증가 대부분 소폭 하여 전체적으로 소득불평등 이 소폭 증가한 것으로 나타났다 개국 평균 이 기간 중 한 가지 특 징적인 것은 소득불평등이 낮은 국가들의 지니계수가 상대적으로 크게 증가 하여 국가별 소득불평등도의 격차가 다소 줄어들었다는 것이다
이상 년대 중반부터 년 무렵까지 국가들의 소득불평등 추이를 시기별 변화정도별 국가별로 종합하여 간략히 나타내면 표 와 같다
표 계속
앞에서 언급한 선행연구들은 년대 중반부터 년대 중반까지의 소득변동을 조사하였는데 지니계수의 구체적 값은 약간의 차이가 있지만 전체적인 추이는 이 결과와 동일하다
주 지니계수에 을 곱한 값 조사시기는 그림 의 주 참조
체코 헝가리 포르투갈의 중반 중반 은 초기부터 중반까지 를 의미함
는 중반 의 자료가 가용한 모든 나라 포함 은 중반 중반 및 년의 자료가 가용한 나라를 포함 주 의 개국과 벨기에 포르투갈 스페인 스위스 제외
은 에서 멕시코와 터키 제외
에는 독일 전체 포함 과 에는 구 서독만 포함 자료
주 매우 증가 감소 이상 변동 어느 정도 증가 감소 변동
약간 증가 감소 변동
불변 이내 변동
자료
제 절 소득불평등의 원인 2
그렇다면 이러한 소득불평등 심화의 원인은 무엇인가 그 원인을 발견하 기 위하여 위에서 살펴본 가처분소득의 소득불평등을 소득원천별로 세분하 여 살펴볼 필요가 있다 위에서 언급하였듯이 가처분소득은 시장소득 근
물론 여느 사회현상과 마찬가지로 소득불평등 심화도 매우 근원적 구조적이고 다양한 원인
로소득 자본소득 과 이전소득 및 조세에 의해 결정되는데 이제 가처분소 득의 불평등심화에 있어 그 각각의 역할에 대해 살펴보기로 한다
우선 일반적으로 이전소득이나 조세는 나라마다 그 크기는 다를 수 있겠 지만 소득재분배효과를 가져오기 때문에 시장소득의 불평등은 가처분소득의 불평등보다 크다 따라서 가처분소득의 불평등 심화에 있어 핵심적인 역 할을 하는 것은 바로 시장소득의 불평등이다
실제로 위에서 년대 중반 년대 중반에 비해 년대 중반 년 동안에 가처분소득 불평등의 심화정도가 약화되었다는 것을 살펴보았는데 이것은 뒤의 기간 동안 시장소득의 불평등이 상대적으로 완화된 데에 기인
한다 에 따르면 앞의 기간 동안에는
개국의 시장소득 지니계수가 모든 나라에서 증가하고 평균적으로 지니계수에 을 곱한 수치 기준 나 증가한 데 반해 뒤의 기간 동안에는 이 가운데 개국의 시장소득 지니계수가 감소하고 평균적으로도 증가 하는 데 그쳤다
그런데 이 시장소득은 다시 근로소득과 자본소득 자영업소득 포함 으로 구성되기 때문에 이들의 구성과 변동을 자세히 살펴볼 필요가 있다 이를 위 해서는 각각 소득원천을 소득계층별로 구분하여 살펴보아야 하는데 이에 관 해서는 시기적으로 구분되는 두 가지 연구결과를 참조할 수 있다
들의 복합작용의 결과일 것이다 윤진호 에 따르면 노동수요 측면에서 최근 소득불평등 이나 소득양극화의 근본적인 원인은 세계화의 진전으로 인한 국제경쟁의 격화와 급속한 기술 진보로 인한 지식노동자의 수요 증대가 소득불평등 심화의 가장 근본적인 원인이며 이에 더 하여 노동공급 측면에서 저임금계층인 여성의 경제활동 참여 확대 저숙련 외국인 노동력의 증대 등과 제도적 측면에서 규제완화 복지감축 노동조합 규제 등의 신자유주의 정책 노동조 합의 약화와 분권화로 인한 평등주의적 임금정책의 약화 등 수 많은 요인들이 소득불평등의 심화를 초래하였다 그러나 본 연구에서는 이 모든 원인들에 대해 분석하지는 않을 것이며 본 연구의 주된 관심분야인 인적자원개발과 관련하여서만 논의를 전개하고자 한다
이 점은 지니계수나 십분위율 등의 수치를 통해 쉽게 확인되지만 직관적으로도 알 수 있는 당연한 결과이기 때문에 구체적 수치는 생략한다
물론 이론적으로는 가처분소득의 불평등 완화가 시장소득의 불평등 완화가 아니라 조세나 이 전소득 등 소득재분배정책의 강화를 통해서도 이루어질 수 있지만 년대 이후 주요 선진국 에서 사회복지정책이 광범하게 후퇴했다는 사실에 비추어 보면 년대 후반 가처분소득 불평 등의 심화정도가 약화된 것은 시장소득의 변화에 기인하는 측면이 크다고 할 수 있다 이전소 득이나 조세의 변동에 대한 자세한 분석은 생략한다 참조
단위
주 년대 중반 년대 중반의 변화 자료
표 은 개국에 대해 년대 중반 소득계층별 하층 중 간층 상층 로 시장소득의 원천인 근로소득과 자본소득의 구성비 와 년대 중반 년대 중반 동안의 변화를 요약한 것이다 여기서 확인할 수 있는 것은 먼저 전체 근로소득에서 하위 소득계층 가 차지하는 비중 이 전체 자본소득에서 하위 가 차지하는 비중 보다 작다 는 것이다 이것은 시장소득의 불평등에 있어 근로소득의 역할이 자본소득에 비해 크다는 것을 의미한다 다음으로 소득원천별로 불평등도를 보면 자본 소득의 구성이 근로소득에 비해 더욱 상위 소득계층에 편중되어 있어 불평 등도는 더 크고 년대 중반 년대 중반 동안 자본소득이 근로소득에 비 해 상위 소득계층의 소득비중은 더욱 증가하고 하위 소득계층의 그것은 더 욱 감소하여 불평등도가 심화되었다 그러나 전체 시장소득에서 차지하는 자 본소득의 비중이 근로소득에 비해 작기 때문에 시장소득 불평등에 미치는 전체적인 효과는 덜 중요하다 결국 전체 시장소 득 불평등 따라서 전체 가처분소득 불평등 심화의 주된 요인은 근로소득의 불평등 심화이라고 할 수 있다
이러한 사실은 년대 중반 년의 기간까지 포함하여 약간 다른 분류
방식으로 분석한 의 연구에서도 확인할 수
있다 표 는 개국에 대해 년의 각종 소득을 분위 소득계층별로
구분하고 변화율도 년대 후반까지 연장한 것인데 년의 경우에도 근 로소득 중 하위계층이 차지하는 비중이 여타 소득에서 그들이 차지하는 비 중보다 낮다는 것이 확인된다
단위
자료
그런데 여기서 주목해야 할 것은 위 표에서 년대 후반의 소득원천별 구 성비 변화를 보면 근로소득의 구성비에 있어 하위계층의 비중이 미미하지만 이전 기간에 비해 증가하였다는 것이다 비록 여타 자영업소득과 자 본소득의 구성비 변화에 있어 상위계층의 구성비 증가율이 하락 자영업소득 은 구성비 감소 하고 하위계층의 구성비 감소율이 하락하기는 했지만 하위 계층의 근로소득 증대가 전체 가처분소득의 불평등 심화를 어느 정도 억제 하는 데 중요한 역할을 했음을 알 수 있다
그렇다면 년대 후반에 하위계층의 근로소득이 증가한 이유는 무엇인가 특정집단의 전체 근로소득은 임금수준과 고용량에 의해 결정되는데 수준에서 임금률의 공통된 추이는 거의 찾아보기 힘들기 때문에 근로소득 결정에 있어 결정적 역할을 했던 것은 다름 아닌 고용량이었다고 볼 수 있 다 실제로 년대 후반의 고용의 변동을 보면 전체로 실업률은 년 에서 년 로 감소한 반면 고용률은 같은 기간에 에서
로 증가하였다 그림
이와는 반대로 년대 중반 년대 중반의 기간에는 소득불평등이 심화 되었는데 이 기간 동안의 고용의 변동을 보면 실업률은 년대 후반 다소 감소하다가 년대 초반에 다시 증가하고 있으며 고용률은 년대 초반 급 격히 하락하고 있다 그림
63 63.5 64 64.5 65 65.5 66
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
고용률 실업률
고용률 실업률
자료
고용에서 실업으로 또는 실업에서 고용으로 이동이 많은 계층은 하위의 소득계층이라는 점을 감안한다면 바로 이처럼 년대 중반 년대 중반의 고용감소와 년대 후반의 고용증대가 각각 하위계층의 근로소득 감소 증 대 나아가 궁극적으로 전체 가처분소득 불평등의 심화정도를 심화 약화시킨 근본적인 동인이라고 할 수 있다
이상의 결과로 보아 일반적 차원에서 소득분배나 소득불평등의 결정요인 으로 고용의 중요성을 확인할 수 있는데 년 년의 장기에 걸쳐 고용 과 소득불평등 지니계수 의 상관관계를 실증분석한 결과에 의하면 고용률과 지니계수의 상관계수는 유의수준 에서 로 나타나 고용의 증대가 지
니계수를 낮추는 것으로 나타나고 있다
그런데 고용상황은 근로자의 교육수준과 밀접한 관계를 갖고 있다 개국의 년대 이후 교육수준별 고용률 추이를 보여주는 표 에 따 르면 고등학교 미만 고등학교 및 고등학교와 대학 사이의
교육기관 대학
졸업자의 고용률은 각각 수준에서 안정적인 추세를 보이고 있 다 즉 교육수준이 낮을수록 고용률이 낮은 것이다 이러한 사실은 일반적으 로 교육수준 일반적으로 숙련수준 이 낮은 계층의 고용가능성
이 높은 계층의 그것에 비해 낮다는 점을 확인시켜 준다
단위
자료
주 고등학교와 대학 사이의 교육기관 포함
따라서 결론적으로 교육 숙련 수준이 낮은 계층의 고용이 낮아 물론 이 들이 고용되어 있더라도 그 임금수준도 낮다 그 집단의 근로소득이 낮으며 그것이 전체 시장소득 나아가 가처분소득의 불평등을 초래하는 근본적인 원 인이라고 할 수 있다 게다가 학교교육 이후의 직업훈련을 보아도 교육수준 이 낮은 집단은 높은 집단에 비해 직업훈련을 훨씬 적게 받고 있다 따라 서 저학력은 학교교육 이후에도 저숙련으로 확대 재생산되며 이것이 저고용
반대로 교육수준이 높을수록 실업률은 낮은데 년대 이후 고등학교 미만 고등학교 및 고등 학교와 대학 사이의 교육기관 대학 졸업자의 실업률은 다소 변동은 있지만 각각
수준에 달하고 있다
에 따르면 고등학교 미만 학력의 근로자들이 성인학습에 참여하는 비율은 로 대졸자들의 에 비해 절반에도 못 미친다
또는 불안정고용과 저임금을 초래하여 소득불평등을 심화시키는 동인이 되 는 것이다 이러한 결론은 소득불평등의 완화를 위해서는 저학력 또는 저숙 련계층에 대한 인적자원개발 투자가 필요하다는 정책적 함의를 강력히 제시 하고 있다
제 절 저숙련층을 위한 인적자원개발정책 3
정책 패러다임의 변화 1.
이상에서 소득분배의 결정에 고용의 역할이 지대함을 살펴보았는데 국가들도 이러한 인식에 기초하여 년대에 실업을 줄이고 고용을 늘리기 위 한 정책들을 최우선으로 추진해 왔다 미국의 정책이나 영 국의 정책은 그 대표적인 사례인데 제 장 및 제 장 참조 실제 로 이들 정책을 통해 년대 후반부터 국가들의 고용상황이 개선되 었다는 것은 앞에서 살펴본 바와 같다 그림
그런데 이들 정책의 특징은 종종 강제적 방법 까지 동원하여 오로지 실 업자의 노동시장 재통합에 초점을 맞추었다는 것이다 물론 이를 위해 실업 자의 숙련을 향상시키기 위한 직업훈련도 하나의 중요한 수단이었지만 핵심 적인 것은 직업상담 및 소개와 채용보조금 등 직접 취업과 연계된 노동시장 정책 수단들이었다
그러나 이렇게 가능한 한 빨리 아무 일자리나
또는 모든 희생을 감수한 일
자리 를 모토로 하는 정
예를 들면 실업급여나 사회부조 등의 복지수급자가 고용안정기관이 제공하는 일자리나 직업 훈련을 거부할 경우 실업급여나 사회부조를 감축 또는 중단하는 것이 대표적인 방법이다 이 는 필연적으로 복지의 감축을 동반한다
책은 고용의 양은 증가시켰지만 고용의 질을 담보해주는 것은 아니었다 오 히려 그것은 열악한 근로조건을 가진 저임금 일자리를 확대시켰으며 이에 따라 취업 중이면서도 빈곤상황에 처하는 소위 근로빈민 이 양산되었다 게다가 이 일자리들의 안정성은 매우 낮아 이들은 경기후퇴 시 에 곧 다시 실업상태로 돌아갈 가능성이 크다 결국 당장의 고용효과만 높이
려는 정책의 단기주의 는 저숙련 근로자의
반복적 실업을 초래한다 또한 구조적 측면에서 이들의 낮은 숙련은 급속한 기술변화에 적응하지 못함으로써 시간이 갈수록 실업의 위험이 커지게 된다 따라서 노동시장으로의 재통합 자체가 사회적 배제와 빈곤을 지속가능한 방식으로 완화하는 충분조건은 아니다
이 때문에 여전히 노동시장으로의 재통합정책이 핵심적인 정책으로 유지 되고 있지만 많은 국가들은 이제 저숙련 저임금 함정에 빠져 있는 근로자들의 숙련향상에 대한 투자가 중요하다는 것을 인식하기 시작하였다 그리하여 최근 나 의 인력개발이나 평생학습에 관한 문헌들 가운 데 이 과제가 세기의 노동시장정책의 핵심과제가 되고 있다고 강조하는 문헌들이 많아지고 있다 한 예로 의 고용 태스크포스는 사람들이 오래 일자리를 유지하도록 하기 위하여 숙련의 마모를 방지하는 것은 절대적인 정 책과제이며 이것은 고령자와 저숙련 근로자도 훈련정책의 목표집단으로 삼아 야 한다는 것을 의미한다고 강조하고 있다
이에 따라 아직 명확한 형태는 아니지만 노동시장정책 및 훈련정책의 패러
다임이 에서 으로 변화하고 있는데
정책이란 노동시장에서 저숙련 근로자의 주변화 를 방지하고 그들의 고용안정성을 높이며 현재 요구되고 있는 숙련의 획득을 통하여 직업적으로 전진하도록 하기 위하여 저숙련 근로자의 숙련향상을 정 부의 전략적 목표의 하나로 삼아야 한다는 것이다 이러한 패러다임 변화는 예를 들면 년 월의 사회장관회의에서도 엿볼 수 있는데 그 회의는 정책의 문제점을 지적하고 동시에 정책이 사회정책의 중요과제 중의 하나임을 확인하고 있다
아래에서는 우선 주요 국가들에서 저숙련 근로자의 숙련향상을 위 해 실시되고 있는 주요 프로그램들에 대해 살펴보고 이들 프로그램들이 작동 하는 기반이 되는 훈련정책의 인프라 또는 인력개발의 거버넌스
를 개괄한 다음 몇 가지 정책과제들을 제시하고자 한다
저숙련 근로자의 숙련향상 프로그램 2.
해당 프로그램들은 크게 보아 사업주 지향적 프로그램 근로자 지향적 프로그램 및 평가관련
프로그램 등으로 구분할 수 있다
몇몇 국가에서는 사업주에게 강제로 근로자 임금의 일정 비율만큼을 직업 훈련에 투자하도록 하거나 아니면 훈련분담금으로 납부하도록 하고 있다 이 제도에 대해서는 사업주들의 반대도 있지만 무엇보다 저숙련 근로자에 대한 초점이 결여되어 있다는 것이 이 제도의 근본적인 약점이라 할 수 있 다 따라서 이 제도로는 사업주들이 관리자나 고학력 근로자에게 더욱 많이 투자하는 것을 방지할 수 없다
이에 따라 최근 년 프랑스에서는 근로자가 숙련 향상을 위해 직무 이 외에 시간까지 사용할 수 있도록 숙련향상 관련규정을 개정하였다 이 시간 동안의 임금의 는 국가가 지급하도록 하였다 사업주는 문서상의 협정에 의해 숙련향상과정을 이수한 후 년 내에 근로자의 지위를 격상시켜야 한다
아래의 논의는 주로 에 의존하고 있다
벨기에 캐나다 퀘벡 덴마크 핀란드 프랑스 이탈리아 네덜란드 스페인 미국 다만 오스트 리아에서는 사용자조직의 강력한 반대에 의해 중지되었다
사업주들이 저숙련 근로자의 훈련을 투자가 아니라 비용으로 간주하는 것 이 이들의 숙련향상에 주요한 장애물이다 따라서 많은 나라들은 근로자 훈 련에 대해 임금보조 등의 재정지원을 하고 있다 특히 덴마크에서는 저숙련 근로자의 훈련에 대해서만 교육훈련수당을 지원한다
그러나 임금보조의 유효성에 대해서는 논란이 있는데 대기업에서는 사중 손실 이 크며 중소기업들은 엄격한 지원요건과 높은 관리 비용으로 인해 보조금을 활용하기가 어려운 형편이다 게다가 어느 정도의 임금보상이 사업주들의 훈련동기를 유도할지를 판단하기가 곤란하다 따라서 보너스나 조세감면 등 직접 근로자에게 재정지원을 하는 것이 더욱 적절한 방안일 수 있다
사업주 특히 중소기업 에게 효과적인 훈련방식의 하나는 그들의 요구에 정확 하게 맞는 훈련패키지를 제공하는 것인데 그것은 부문별 고용개발 프로그램들 에서 이루어지고 있다 예컨대 미국의 위스콘신 지역훈련파트너십 과 같은 프로그램은 기업뿐 아니라 노동조합 공공기관 훈련기관 등 지역 내 모든 이해관계자들의 참여를 통해 지역의 고용을 발전시키기 위한 것인데 이를 위 해 업종별로 적합한 훈련프로그램을 개발하여 제공하거나 단기적으로는 기업특 수적 훈련을 위한 특별프로그램도 운영하고 있다 이 과정에서 특히 실업자를 포함하여 저숙련 근로자들의 훈련이 중점적으로 실시되고 있다
근로자 지향적 프로그램들은 근로자들이 훈련에 참여할 수 있도록 정보 시간 자금 등을 제공하는 것들이다
근로자들의 훈련참여에는 시간과 재정이 필요하지만 그것도 훈련이 중요 하다는 인식과 훈련을 받고자 하는 동기가 부여된 다음의 일이다 이와 관련 하여 최근에 직업지도 가 매우 인기 있는 수단으로 부각되는 데 이를 통한 개인별 관리와 심리적 지원이 직업상의 성과를 높인다는 인식 이 확산되고 있다 특히 이 직업지도는 오랜 실업 끝에 갓 노동시장에 복귀 한 취약근로자에게 효과가 큰 것으로 나타나고 있다 벨기에
근로자들에게 훈련의 동기를 부여하는 또 다른 수단은 문화적 변화를 촉 진하는 집합적 메시지를 부여하는 것이다 즉 학습을 높이 평가하는 문화를 정책적으로 홍보한다든가 과 같이 훈련에 대한 장 기적 태도를 변화시키기 위하여 상징적인 보상 예컨대 사회적 인정 을 실시 하는 것도 그러한 방법 중의 하나이다
근로자들에게 훈련시간을 확보해 주는 가장 대표적인 방안은 프랑스의 훈 련휴가권 이다 이것은 년 이상의 재직근로자에게 근로자가 스스로 선택하는 훈련을 받기 위해 휴가를 사용할 수 있는 권리를 부여하는 것인데 최근 에는 저숙련 근로자와 여타 취약근로자들이 이 휴가를 더욱 많이 사용할 것을 강조하고 있다 나아가 훈련휴가를 촉진하기 위하여 라는 지역별 기구를 설치하였는데 이것은 훈련휴가를 사 용하고자 하는 민간부문의 근로자들을 상담하고 지원하는 역할을 수행한다
근로자 개인의 훈련에 대한 재정지원제도는 개인학습계좌
와 소득세 감면제도가 있는데 전자가 대표적이라 할 수 있
다 개인학습계좌는 통상 일정한 소득수준 이하 또는 특정 자격수준 이하의 근로자에게 자신이 선택하여 이수하는 훈련에 대해 개인에게 지급되는 계좌 를 통해 비용을 지원하는 것인데 이 계좌에는 정부뿐 아니라 기업 업종별 및 지역별 기관들도 재정적 기여를 할 수 있다
이 개인학습계좌 제도는 영국에서 년 만 개나 개설될 정도로 확산 되었는데 계좌의 부정 개설 훈련공급자의 질 관리 미흡 큰 사중손실 등 으로 시행 년 만에 중단되었다 그럼에도 불구하고 웨일즈와 스코틀랜드에 서는 시행조건을 다소 수정하여 각각 년과 년에 재도입되어 확산될 전망이다 여기서는 개인별로 연간 파운드를 지원받으며 이 계좌를 원하 는 근로자들을 위한 도 개설되어 있다 미국과 캐나다에서는 영국에 비 해 문제점이 적은 것으로 보고되고 있다 어쨌든 이 제도는 아직은 많은 나라 에서 시범실시 중인데 전국적 확산을 위해서는 개인학습계좌의 성격과 효과 적인 통제 메카니즘에 대한 이해당사자들의 합의가 중요하다
직장순환제는 재직근로자가 유급휴가기간 동안 외부훈련을 받고 그 자리 에 실업자를 한시적으로 대체고용하는 제도로서 덴마크에서 가장 활발히 시 행되고 있다 이것은 당초 인력 여유가 없어서 근로자의 훈련에 부담을 갖는 중소기업이 많이 활용할 것으로 기대되었으나 몇몇 나라에서는 오히려 대기 업이 많이 활용하고 있으며 저숙련 근로자의 참여도 그리 활발하지 않다 따라서 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 중소 기업 고용서비스기관 노동조합 훈련기관 등 지역 내 모든 이해당사자들 간의 긴밀한 네크워크가 형성되어야 한다
훈련 바우처 제도도 개인훈련계좌와 마찬가지로 개인이 훈련과정을 선택할 수 있으나 지원되는 내용이 정부가 발급하는 훈련증서 라는 점에서 차이가 있다 근 로자는 자신이 선택한 훈련기관에 이 훈련증서를 제출하고 훈련을 받고 훈련기관은 이것을 정부에 제출하여 환급받는다
계좌 보유자의 가 지원이 없어도 훈련을 실시했을 것이라고 응답하였다
저숙련 근로자의 숙련향상을 효과적으로 하기 위해서는 현재 또는 미래에 요구되는 숙련이 무엇인지를 조기에 확인해야 한다 의 직업훈련 연구소 인 의 숙련네트워크 가 그러한 방안의 하나인데 그 목 표는 새롭게 변화하는 숙련에 대한 요구를 대응이 가능할 만큼 충분히 조기 에 확인하여 국가 간 협력과 정보교환을 촉진하는 것이다 이 네트워크의 주 된 활동은 연구활동인데 그 대상에는 유럽의 노동시장 국가별 부문별 직 업별 추세 등과 함께 특정 집단의 요구 예컨대 중소기업의 요구 저숙련 근 로자의 요구 등도 포함된다 이러한 활동은 개별 국가 내에서도 필요하다
직업훈련의 인증과 평가는 근로자의 경력관리에 매우 중요하다 그러나 직 업훈련은 공식 교육과정과 달리 그 과정의 내용과 경계가 명확치 않기 때문 에 직업훈련과 관련된 비공식 학습 을 어떻게 평가하고 인증할 것인가는 매우 어려운 방법론적 문제를 야기한다 이와 관련해서는 국가별로 몇 가지 유형이 있는데 대표적인 것은 다음과 같다
먼저 독일과 오스트리아에서는 이원화제도 하에서 직업학교 와 기업을 통해 교육과 훈련을 체계적으로 통합하고 있는 양성훈련에 대해 서는 인증체계가 명확하게 갖추어져 있지만 그 이후의 향상훈련 및 일반 성 인학습에 대해서는 다소 불명확하다 그럼에도 최근에는 교육과 훈련의 모듈 화를 통한 비공식 학습의 인증방안에 대해 논의되고 있다
비공식 학습의 인증과 평가에 있어 가장 선진적인 국가는 프랑스인데 주 요 제도로는 경력개발과 기업 내 역량강화를 위한 역량대차대조표
비공식 및 사전학습 평가에 근거한 다양한 등급의 직
업면허 프랑스 상공회의소의 비
공식 학습 평가를 위한 절차 및 기준 설정 등이 있었다 그러다가 년에
비공식 직업경험인증제 를 공식적으로
도입하였는데 이것은 최소 년간 고용된 근로자에게 그들이 획득한 직업역 량에 대해 자격증 의 형태로 공식적 인증을 받을 수 있는 자격을 부여하는 것이다 년에는 약 명의 근로자가 이를 통해 비공식 학습의 인증을 신청하였다
직업훈련의 인프라 인력개발의 거버넌스
3. :
직업훈련의 인프라는 비단 저숙련 근로자를 위한 프로그램들에만 작용하 는 것은 아니지만 위의 프로그램들이 원활하게 작동하도록 하는 데 있어 결 정적인 중요성을 갖는다 그런데 그 영역이 매우 넓기 때문에 간단히 살펴보 고자 한다
다른 영역에서와 마찬가지로 직업훈련에 있어서도 중앙정부의 의지는 직 업훈련 활성화의 전제조건이다 전통적 복지국가인 북유럽국가들이 보편적 복지 원칙에 따라 국가의 재정으로 직업훈련을 실시함으로써 훈련 참여가 가장 높은 상황이나 년대 후반 영국의 을 비롯한 적극적인 인 력개발정책이 실업률을 낮추는 데 크게 기여한 것 등이 중앙정부의 역할을 잘 보여주는 사례이다
년대 후반부터 몇몇 국가들은 근로자의 숙련향상을 과제로 하는 특별기
관들을 설립하기 시작했는데 가장 인상적인 사례는 년에 설립된 싱가포
르의 인력개발기관 이 가장 인상
적인 사례이다 의 목적은 성인 교육훈련의 기준을 개선하는 것인데 훈련기관 및 경제단체들을 파트너로 하여 성인학습 연구 커리큘럼 개발 안 내 훈련기관의 능력 향상을 위한 인정체계를 포함한 국가 숙련 역량프레임
워크 의 개발 등의 과제를 수행한다
또 다른 인력개발기관의 사례는 년 설립된 영국의 학습 숙련위원회 인데 이것은 정부의 숙련전략을 시행 하는 법적 기구이다 그것은 세 이상 국민의 모든 직업 교육훈련을 책임지
며 전국적 사용자 조직 및 노동조합연맹 부문
별 숙련위원회 등 다양한 이해관계자들과 긴밀히 협 력하고 있다 전국적으로 개의 광역 사무소와 개의 지역 분소를 두고 있 다 의 대표적인 사업은 저숙련 근로자들의 훈련지원체제의 유효성을 검 증하는 프로그램인 사업주훈련시범사업
노조학습기금 의 관리 기초숙련 프로그램인
에 대한 지원 등이다
한편 이러한 인력개발기관들은 단지 숙련 향상뿐 아니라 더욱 포괄적인 지역 경제발전전략과 긴밀히 연계되어야 한다 왜냐하면 미국 연방 주 들의 많은 인력중개기구 들이 그러하듯이 그 러한 연계 속에서 지역의 다양한 기관들로부터 재정지원을 받을 수도 있고 또 지역의 발전전략 속에서 발생하는 숙련수요도 정확히 파악할 수 있기 때 문이다
몇몇 지역은 지역의 평생학습 및 직업훈련 정보의 제공을 위한 전용센터 를 갖추고 있는데 영국 남서부의 대학교에 의해 설립된
자세한 것은 참조
