- 국토공간구조 미래시나리오와 대응전략 -

미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(Ⅲ)

- 국토공간구조 미래시나리오와 대응전략 -

Future Prospects and Strategies for National Territorial Development(Ⅲ)

- Scenarios and Strategies for Spatial Structure - 이용우, 손학기, 김선희, 김동한, 임상연, 윤영모, 임지영, 강은진, 박정호

▪ 연구진

연구책임 이용우 선임연구위원, 손학기 연구위원 김선희 선임연구위원

김동한, 임상연, 윤영모 책임연구원 임지영, 강은진, 박정호 연구원

▪ 외부연구진

김선기 ㈜푸른길 대표

김현중 서울대학교 박사과정 수료 서용석 한국행정연구원 연구위원 손승호 한국도시지리학회 총무차장 이상일 서울대학교 교수

이주희 시나리오 작가

임동근 매핑 및 모델링 연구소 대표 임상철 ㈜한국리서치 여론조사본부 과장 조명래 단국대학교 교수

▪ 연구심의위원

김동주 국토연구원 부원장

이원섭 국토연구원 국토계획연구본부장 안홍기 국토연구원 연구위원

이백진 국토연구원 연구위원 임은선 국토연구원 연구위원 서순탁 서울시립대학교 교수 표용철 새만금개발청 계획총괄과장

▪ 연구자문위원

강미선 이화여자대학교 교수 권원용 서울시립대학교 명예교수 김기호 서울시립대학교 교수 김용창 서울대학교 교수 김원배 연세대학교 교수 김정훈 영남대학교 교수 남기범 서울시립대학교 교수 문 채 성결대학교 교수

박병원 과학기술정책연구원 미래연구센터장 박수진 서울대학교 교수

박정재 서울대학교 교수 박헌주 도로명주소연구원 원장

▪ 연구자문위원

박형서 대구한의대학교 교수 변미리 서울연구원 미래연구센터장 서용석 한국행정연구원 연구위원 손정렬 서울대학교 교수

송두범 충남발전연구원 미래전략연구단장 신혜란 서울대학교 교수

안건혁 서울대학교 명예교수 오상학 제주대학교 교수

이상대 경기개발연구원 선임연구위원 이왕기 인천발전연구원 미래전략센터장 이영민 이화여자대학교 교수

이운성 ㈜노아솔루션 과장 이원호 성신여자대학교 교수 이정식 서민주택금융재단 이사장 이정훈 경기개발연구원 선임연구위원 이창현 전북발전연구원 선임연구위원 임경수 성결대학교 교수

임석회 대구대학교 교수

임 현 한국과학기술기획평가원 연구위원 임화진 카이스트 미래전략연구센터 연구원 장성수 제주대학교 교수

정재준 성신여자대학교 교수 조영국 협성대학교 교수 주성재 경희대학교 교수

최은영 (사)한국도시연구소 연구위원 최재헌 건국대학교 교수

최항섭 국민대학교 교수

황주성 서울과학기술대학교 교수

P R E F A C E

발간사

국토를 둘러싼 대내외 여건이 급변하고 있습니다. 저출산 초고령화, 가치관 및 문화 다양화, 경제 저성장, 디지털화 및 초고속화 등 메가트렌드와 함께 시공간적 공유화, 수요맞춤화, 첨단융합화, 초연계화, 격차심화 등 생활공간 트렌드는 국민의 일상적인 국토이용 행태는 물론이고, 국토공간구조 자체를 변화시킬 것입니다.

국토의 미래 변화를 예측하는 것은 바람직한 국토 미래를 창조하는 작업이며, 국토에 대한 종합적인 연구를 수행하는 국토연구원의 기본적이고 핵심적인 과제의 하나라 할 수 있습니다. 우리원은 지난 6년간 ‘국토 대예측 연구(I)/(II)/(III)(2009~1011)’과

‘미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(I)/(II)/(III)(2012~2014)’을 수행하였습니다.

금년까지 3개년 진행한 ‘미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구’에서는 한 세대 후인 2040년 우리 국토의 모습을 미래예측기법에 따라 전망하고 보다 바람직한 국토 미래를 창조하기 위한 전략을 제시하였습니다. 금번 2014년 연구에서는 도시와 농촌 등 지역의 성쇠, 지역간 관계, 공간구조의 유형 등 국토공간구조의 미래발전을 장기적 관점에서 시나리오로 전망하고, 이에 대응하는 실천전략을 마련하였습니다.

국토공간구조의 미래를 메가도시권 성장, 자족적 분립, 분산적 집중, 다중심 超연계의 4가지 시나리오로 전망하였고, 각 시나리오의 기회 및 위협요인에 선제적으로 대응하 는 강화 및 회피전략을 제시하였습니다.

국토 미래에 대해서는 다양한 관점이 존재할 수 있을 것입니다. 국토 미래전망은 전망대상의 공간적 단위가 작을수록 그리고 전망하고자 하는 이슈가 명료할수록 구체적으로 제시할 수 있습니다. 국토는 물론이고 공간구조 또한 복합적이고 다차원적 인 개념을 가진 대상입니다. 이 연구에서는 국토 미래모습을 다양하고 유연하게 그려보고자 하였으므로(foresight), 엄밀한 그리고 정량적인 추계(forecasting)를 주요

ii

방법으로 채택하지 않았습니다. 국토공간구조의 미래모습을 최대한 ‘미래스럽게’

그려보고자 하였습니다.

이 연구에서 국토공간구조의 미래모습으로 제시한 시나리오는 미래 여건과 그 영향 그리고 국토의 복합성을 충분하게 고려하고 상상할 때 수용성과 이해도가 높아질 것입니다. 시나리오별 대응전략 역시, 미래지향적이고 중요한 항목을 중심으 로 도출하였으므로 미래 국토정책방향을 선도하는데 유용할 것으로 기대합니다.

그간의 미래 연구를 통해 체득한 미래예측방법론, 메가트렌드와 국토 영향, 국토 트렌드와 미래시나리오 등 국토 미래 및 미래연구에 대한 방법론, 지식, 관점과 안목이 향후 국토 연구를 위해서, 그리고 미래 여건변화에 선제적인 국토정책 마련을 위한 토대가 되고 후속연구를 위해서 유용하게 활용되기를 바랍니다.

금년도 연구가 국토 미래연구의 마무리가 아니라 새로운 시작을 위한 출발점이 되길 바랍니다. 국토 미래연구는 바람직한 국토 미래 창조를 위해 지속되어야 할 것입니다. 특히, 국토 미래전망 방법론 개발 및 활용방안, 전망결과의 구체성 제고방안 그리고 국토 미래에 대한 공론의 장이 마련되어야 할 것입니다.

마지막으로, 지난 6년간 국토 미래연구를 치열한 고민과 끝없는 노력 그리고 변함없이 충만한 열정으로 충실하게 수행한 국토연구원 연구진 모두에게 깊은 감사를 드리고 그 동안의 노고를 치하 드립니다. 그리고 설문조사와 자문, 연구내 용 리뷰 등에 신속하게 그리고 기꺼이 응해서 좋은 의견과 격려를 아끼지 않으신 원내외 전문가와 협동연구에 참여해 주신 외부연구진 모두에게도 깊은 감사를 드립니다.

2014년 12월 국토연구원장 김 경 환

F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

이 연구보고서의 주요 내용은 다음과 같음

󰊱미래를 예측하는 것은 바람직한 미래를 창조하는 작업이며, 국토공간구조를 전망하 는 목적은 국민행복과 국토경쟁력이 제고되는 바람직한 국토를 창조하기 위함

󰊲국토공간구조의 미래를 전망하기 위하여 ‘자원 및 성장의 배분방식’과 ‘경제발전 및 제약요인’ 등 2개 핵심변인을 활용하여 메가도시권 성장, 자족적 분립, 분산적 집중, 다중심 超연계 등 4개 시나리오를 도출함

󰊳설문조사에 의하면, 국토가 2개 거대 권역 중심으로 발전하는 메가도시권 성장시 나리오는 현 추세연장이자 가장 바람직하지 못한 미래모습이며, 도시규모와 기능에 따라 계층화되는 분산적 집중시나리오가 가장 바람직한 것으로 평가됨

󰊴 보다 바람직한 미래 국토를 창조하기 위해 시나리오별로 예견되는 기회 및 위협요인에 선제적으로 대응하기 위한 강화전략 및 회피전략을 제시함

이 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 메가도시권 성장시나리오에 대응하기 위해서는 대도시권의 세계적 비즈니스 환경 조성, 산업·인프라 및 정주 경쟁력 제고와 함께, 지역자산을 활용한 지역특화 발전 및 도시권 회복력 제고 등의 전략이 선제적으로 추진되어야 함

❷ 자족적 분립시나리오에서는 녹색생산지대 조성과 1차산업 및 지역자원 중심의 재지역화를 추진하면서, 재도시화 및 공동화 국토의 효율적 관리 전략 등이 필요함

❸ 분산적 집중시나리오에 대응하기 위해서는 의료, 복지, 안전서비스 중심의 생활권 재편 및 다차원적 국토관리 거버넌스 구축과 함께, 국토재생 및 인구희박 지역의 기능유지 전략 등이 적극 추진되어야 함

❹ 다중심 超연계시나리오에서는 사물인터넷 기반의 첨단 지능형 공간 조성과 디지털 공간 및 생활공간이 조화를 이루는 이중의(dual) 국토공간구조 형성을 추진하면서, 국토이용의 유연성과 복원성을 제고하는 전략이 필요함

❺ 국토공간구조 미래시나리오 대응전략은 추진체계 및 주체 명료화, 관련 법제도 개선, 재원조달 등을 통해 체계적으로 추진되어야 함

S U M M A R Y

요약

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 국토의 미래를 장기적 관점에서 전망하는 것은 바람직한 국토 미래를 창조하는 작업이며, 국토에 대한 종합적인 연구 수행에 있어서 기본적이며 핵심적인 과제

￮ 국토에 대한 미래연구의 일환으로 2012년부터 3개년에 걸쳐 ‘미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구’를 추진하였음

❏ 전체 연구의 목적은 미래 국토발전의 장기전망 방법론을 정립하여, 한 세대 이후인 2040년경 국민 생활공간 및 국토공간구조의 미래발전을 전망하고, 보다 바람직한 국토 미래를 창조하기 위한 실천전략을 제시함에 있음

￮ 1차 연도(2012) 연구에서는 미래 국토발전의 장기전망 방법론을 마련하고 이를 시험 적용하여 후속연구의 시사점을 도출하였음

￮ 2차 연도(2013) 연구에서는 거주, 일자리, 여가, 소비, 통행 등 일상적 생활의 공간으로써 국토의 미래발전을 시공간적 공유화, 수요맞춤화, 첨단융합화, 초연 계화, 격차 심화의 5대 생활공간 트렌드로 전망하고, 실천전략을 제시하였음

￮ 3차 연도(2014) 연구에서는 도시와 농촌 등 지역의 성쇠, 도시권과 국토축 등의 지역간 관계, 공간구조 유형 등 국토공간구조의 미래를 4개 시나리오로 전망하고, 보다 바람직한 국토 미래를 위한 시나리오별 대응전략을 제시하였음

vi

< 미래 국토발전 장기전망 및 실천전략 연구의 전체 흐름도 >

2. 국토공간구조의 전망대상 선정과 변인 분석

1) 국토공간구조의 과거 30년간 변화 분석

❏ 지역의 성쇠 : 지역유형별 성장 격차 및 국토공간구조의 불균형성 심화

￮ 대도시 및 중규모도시의 인구는 대체로 증가한 반면, 중소도시 및 인구과소지역의 인구는 감소하는 양극화 현상이 심화됨

￮ 지난 30년 간 국토공간구조의 균형성은 악화되고 종주도시화가 심화되는 등 불균형적 공간구조가 심화됨

❏ 지역간 관계(I) : 대도시와의 관계에 따른 지역별 성쇠의 격차 발생

￮ 대도시 인접지역의 인구는 증가한 반면, 대도시와 이격된 지역은 인구가 감소하는 등 대도시와의 관계에 따라 성장의 격차가 발생함

￮ 대도시권 내에서도 중심대도시와 인접한 지역은 인구가 증가하나 대도시와 상대적으로 이격된 일부 외곽지역에서는 공동화가 진행됨

❏ 지역간 상호관계(II) : 지역간 접근성 개선으로 주거이동 안정화

￮ 간선교통망이 대폭 확충되고 접근성이 획기적으로 개선됨에 따라 지역간 이동이 활발히 이루어지고, 주거이동(이주)은 감소

￮ 특히, 수도권 지향의 주거이동 및 시ㆍ도 경계를 넘어서는 지역간 주거이동이 감소하는 등 주거이동의 패턴도 변화함

❏ 공간구조의 유형 : 수도권 및 대도시 인접성과 기존 도시규모 중심의 공간구조

￮ 지난 30년 간 국토공간구조 형성에 영향을 미친 요인을 분석한 결과, 수도권 및 대도시 인접성, 당초 도시규모가 지역의 성쇠와 국토공간구조 형성에 큰 영향을 미침

￮ 도시권의 내부공간구조는 중심 대도시 시가화지역의 동심원적 확산과 간선교통 축 중심의 선형 확산이 두드러짐

2) 국토공간구조 핵심변인 선정과 공간적 함의

❏ 국토공간구조 변인 분석과 핵심변인 선정

￮ 국내외 미래전망 관련문헌을 대상으로 메타분석을 수행하여 정치·경제·사회·문 화·환경·기술 분야별로 국토공간구조 변인(변화동인)을 도출함

￮ 국토공간구조 변인은 사회분야에서는 개인중시 및 공동체중시, 기술과 환경분야 에서는 기술중심 및 자원중심, 경제분야에서는 경제적 역동성 강화 및 약화, 정치분야에서는 정부역할 최소화 및 강화로 도출됨

￮ 도출된 4개 변인의 상관관계 분석을 통해서 ‘자원 및 성장의 배분방식’과 ‘경제발 전 및 제약요인’의 2개 핵심변인을 선정함

￮ 자원 및 성장의 배분방식은 경쟁적 체계와 협력적 체계로, 그리고 경제발전 및 제약요인은 기술중심과 자원 및 환경중심으로 양 방향이 각각 구분됨

￮ 2개 핵심변인의 결합에 의하여 형성되는 여건변화가 국토에 미치는 영향에 따라 국토공간구조가 변화할 것이며, 변화모습을 전망하여 미래시나리오를 서술

viii

❏ 국토공간구조 핵심변인의 공간적 함의

￮ ‘자원 및 성장 배분방식’ 중 경쟁적 체계는 계층적 불균등 공간구조를 형성하는 방향으로 작용하고, 협력적 사회체계는 네트워크형 분권(상생)적 공간구조를 형성하는 방향으로 작용함

- 경쟁적 배분체계 : 대도시 집중, 도시권 강화, 지역격차 증가 등 - 협력적 배분체계 : 지역간 역할 분담 및 네트워크 강화, 상생발전 등

￮ ‘경제발전 및 제약요인’ 중 기술중심은 인프라 및 시설의 광역화와 공간 재생을 강화하는 방향으로 작용하고, 자원 및 환경중심은 생태순환적 공간구조를 형성하 는 방향으로 작용함

- 기술중심적 발전 : 인프라 광역 및 네트워크화, 물리적 접근성 제고, 고밀 토지이용 등 - 자원 및 환경중심적 발전 : 화석에너지 사용 제약으로 물리적 이동성 제약,

지역생활권 단위 개발 등

￮ 핵심변인의 상호조합, 강도, 지속성 등에 따라 국토공간구조의 유형은 다양해짐

3. 미래 국토 전망 : 국토공간구조 미래시나리오

1) 국토공간구조 미래시나리오 도출 틀

❏ 핵심동인 2개의 방향성을 교차하여 4개의 국토공간구조 미래시나리오를 작성함

자원 및 성장 배분방식

경제발전 및 제약요인

경쟁적 배분체계 협력적 배분체계

기술중심 시나리오 A

메가도시권 성장

시나리오 D 다중심 超연계 자원 및

환경중심

시나리오 B 자족적 분립

시나리오 C 분산적 집중

< 국토공간구조 미래시나리오 도출 틀 >

2) 국토공간구조 미래시나리오

❏ 메가도시권 성장시나리오(A) : 아령형 이극 집중 구조

￮ 초고속교통망 발달 등 기술발달에 따른 이동성 제고, 고밀 토지이용 증가, 집적경제 강화 등으로 대도시 집중과 대도시권 강화가 두드러져서 메가도시권이 확대될 것

￮ 수도권은 강원 서부, 충청권까지 확대되고, 부산-울산-경남 및 경북-대구가 하나의 대도시권을 형성하면서, 국토는 크게 수충강권(수도권-충청-강원권)과 부울경대권 (부산, 울산, 경남 및 경북, 대구)의 메가도시권지역과 여타지역으로 구분될 것

❏ 자족적 분립시나리오(B) : 식량 및 에너지 부족으로 인하여 자족단위로 분립

￮ 일자리 및 생활서비스를 제공하는 도시와 식량 및 에너지를 생산하는 주변지역이 하나의 자족적 체계를 갖추는 돔(dome)형 공간구조를 형성할 것

￮ 도시 주변지역에서는 근교농업이 펼쳐지고 1차산업 중심도시가 발달할 것

￮ 자원 및 성장이 시장경제의 경쟁원리에 의해 배분되어 지역간 협력 및 교류는 약해지고, 에너지 부족으로 이동이 제약되면서 지역간 격차가 심화될 것

❏ 분산적 집중시나리오(C) : 도시권 규모와 기능에 따라 계층화

￮ 도시 및 지역의 역할 분담과 접근성 활용으로 적정하게 분산된 대도시를 중심으로 광역적 차원의 집중형 공간구조를 형성하고 생활서비스가 효율적으로 전달될 것

￮ 대도시, 중규모도시, 중소도시 및 인구과소지역 등이 도시규모에 따라 기능을 분담하고 상호 유기적으로 연결되며, 인구과소지역의 녹색생산이 증가할 것

❏ 다중심 超연계시나리오(D) : 초고속화 및 디지털화로 분산과 연계

￮ 초고속교통망 구축과 디지털 초연계화로 이동성이 극대화되고 도시 및 시설에 대한 접근성이 제고되어 거주지, 서비스시설 및 산업입지 선정이 자유로워져서 도시 입지가 유연하게 되고 이들 간 상호 연계가 강화될 것

￮ 과학기술 발달로 첨단 도시공간 및 인프라 공급이 증가하며, 노마드적 국토이용 행태가 보편화되고 첨단기술이 구현됨에 따라 대규모보다 소규모 맞춤형 첨단공 간이 증가하여 도시 등 중심지가 다핵화될 것

x

구분 A. 메가도시권 성장 B. 자족적 분립 C. 분산적 집중 D. 다중심 超연계

특징

․ 수퍼대도시권 성장

․ 공동화지역 증가

․ 중규모도시 성장

․ 인구과소지역의 생산 공간화

․ 도시권 규모와 기능에

따라 계층화 ․ 분산 및 연계

지 역 의

성 쇠

인구 ․ 고위 추정 ․ 저위 추정 ․ 중위 추정 ․ 고위 추정 토지

이용

․ 메가도시권 밀집지 역 환경훼손 증가

․ 국토 자연공간에 대한 1차산업적 이용 증가

․ 국토의 자연공간에 대 한 정주 및 생산 목적 이용 증가

․ 분산적 이용

신규 vs.

기존

․ 대도시 접근성이 지 역 활성화의 관건

․ 1차산업 중심도시의 발달

․ 지역중심도시 발달 (중규모도시급)

․ 백업(Back up)도시, 관제도시, 새로운 행 정관리도시 발달 서비스

공급

․ 초광역적 공급체계

․ 효율적(규모 경제) ․ 국지적 공급체계 ․ 서비스 전달 효율적 (계층적, 기능분담)

․ 미래 인프라 수요 증 가 및 기존 인프라 수 요 감소

지 역 간

관 계

이주 vs.

이동성

․ 이동 증가

(장거리 출퇴근) ․ 이주 증가(직주근접) ․ 이동성 증가(광역적 공간단위 내)

․ 이주와 이동성 증가 (장거리 출퇴근 + 직

주근접 병행) 물리적

vs.

디지털 접근성

․ 물리적 접근성 중요 ․물리적 접근성 중요

․ 물리적 접근성과 디지 털 접근성 조화(광역 적 공간단위 내)

․ 디지털 접근성 중요

대도시 집중 vs.

전원분산

․ 대도시 집중 증가

․ 도시권 확산 증가

․ 식량 및 에너지생산 등으로 전원 분산

․ 도시권 축소

․ 중규모도시권 및 중소 도시권의 발달과 대 도시권과 연계 강화

․ 전원 분산

․ 대도시 집중 감소

․ 전원 분산 가속

․ 도시권 축소 공

간 구 조

유 형

공간 구조

․ 이극(首忠江 및 釜 蔚慶大 메가도시 권) 중심의 아령형

․ 자족적 돔(dome)형 : 도시(일자리, 생활서 비스) + 주변지역(식 량 및 에너지 생산)

․ 분산된 대도시를 중심 으로 광역적 차원의 집중형

․ 입지가 자유로운 크고 작은 중심지(도시)의 초연계형

국토 경쟁력

vs.

격차완화

․ 메가도시권 글로벌 경쟁력 제고

․ 메가도시권과 여타 지역간 격차 심화

․ 이동성 제약으로 지 역간 경쟁력의 격차 심화

․ 광역적 경쟁력 제고

․ 도시규모에 따른 기능 분담과 지역간 상호 연계로 격차 완화

․ 개별 중심지 경쟁력 제고

․ 초연계로 격차 완화 자료 : 자체제작

< 국토공간구조 미래시나리오 종합 >

메가도시권 성장시나리오(A) 다중심 超연계시나리오(D) 기

술 중 심 적 발 전

경쟁적 배분체계 협력적 배분체계

자 원 및 환 경 중 심 적 발 전

자족적 분립시나리오(B) 분산적 집중시나리오(C)

xii

4. 미래 국토 전략 : 미래시나리오별 대응전략

❏ 바람직한 미래 국토공간구조

￮ 바람직한 미래 국토공간구조는 국토관리의 기본이념에 따라 개발과 환경의 조화, 국토의 균형 있는 발전, 국가경쟁력 제고, 국민 삶의 질 개선 등을 통해 지속가능한 국가 발전을 제고할 수 있는 공간구조

￮ 설문조사에 의하면, 메가도시권 성장시나리오(A)는 현 추세형으로 미래 실현가능 성이 가장 높은 동시에, 가장 바람직하지 않은 국토공간구조로 응답됨

￮ 바람직한 국토공간구조로 전문가는 분산적 집중시나리오(C)를 선택한 반면, 국민은 다중심 超연계시나리오(D)를 선택함

￮ 설문조사 결과는 국토공간구조가 메가도시권 성장이라는 방향으로 미래에도 진행될 것이며, 다만, 국민은 분산과 형평성이 강조된 다중심 超연계시나리오를, 그리고 전문가는 정책적으로 추진되고 있으며 향후에도 정책적으로 지향될 분산적 집중형 공간구조를 바람직하다고 서로 상이하게 평가하였음

❏ 미래 국토공간구조 실천전략으로 시나리오별 대응전략 제시

￮ 시나리오를 바람직한 국토 미래상 측면에서 평가하고 이를 토대로 기회 및 위협요인을 도출하며, 이에 대응하는 강화와 회피전략을 시나리오별로 제시함

￮ 메가도시권 성장시나리오(A)에서는 국토경쟁력 강화와 집적 이익 등으로 대도시 권의 글로벌 경쟁력과 대도시권에 대한 투자 효율 제고 등의 기회요인이 있는 바, 이에 대응하여 대도시권의 세계 일류 비즈니스 환경 조성과 산업, 인프라 및 정주경쟁력 제고 등 강화전략 추진이 필요함

- 반면, 인구, 일자리 및 인프라의 편중으로 지역격차 심화, 대도시권 집중에 따른 외부충격(재해, 경제위기, 외국인 소요 등)에 취약 그리고 난개발 등의 위협요인이 잠재되어 있으며, 이를 회피하기 위하여 지역자원과 자산을 활용한 지역특화 발전과 대도시권 회복력(Resilience) 제고 전략 등이 추진되어야 함

￮ 자족적 분립시나리오(B)에서는 식량 및 자원의 희소성 증가로 식량 및 자원 생산지역 부활과 식량 및 에너지 자족체계 구축 등의 기회요인을 활용하는

녹색생산지대 조성과 1차산업과 지역자원 중심의 재지역화(Relocalization) 등 이 강화전략으로 추진되어야 함

- 반면, 자족체계와 높은 이동비용으로 인한 지역간 연계 약화 및 분절화 심화, 이동성 감소로 미이용 및 저이용 국토 증가 등의 위협요인이 우려되며, 이에 대응하는 재도시화(Reurbanization) 전략과 저이용 및 공동화 국토공간의 효율 적 관리 전략 등이 필요함

시나

리오 기회와 위협요인 강화와 회피전략

A.

메가 도시권

성장 기 회

-대도시권의 글로벌경쟁력 제고로 국 토경쟁력 강화

-집적의 이익으로 대도시권에 대한 투 자 효율 제고

강 화

① 대도시권의 세계 일류 비즈니스 인프라 확충

② 대도시권의 산업, 인프라 및 정주 경쟁력 제고

위 협

-인구, 일자리, 인프라 편중으로 지역격차 심화 : 대도시권내, 대도시권과 여타지역간 -대도시권 집중에 따라 외부충격(재해, 경 제위기, 외국인 소요 등) 취약 및 난개발

회 피

③ 지역자원과 자산을 활용한 지역특화발전

④ 대도시권 회복력(Resilience) 제고

B.

자족적 분립

기 회

-식량 및 자원의 희소성 증가로 식량 및 자원 생산지역 부활

-식량 및 에너지 자족체제 구축 강 화

⑤ 녹색생산지대 조성

⑥ 1차산업 및 지역자원 중심의 재지역화 (Relocalization)

위 협

-자족체제와 높은 이동비용으로 지역 간 연계 약화 및 분절화 심화 -이동성 감소로 미이용·저이용 국토 증가

회 피

⑦ 재도시화(Reurbanization)

⑧ 저이용, 미이용 국토의 관리 효율화

C.

분산적 집중

기 회

-광역적·체계적 정주여건의 형성 -상호협력에 의한 지역발전 증가 강

화

⑨ 의료, 복지, 안전서비스 중심의 생활권 (off-line) 재편

⑩ 다차원적 국토관리 거버넌스 구축 위

협

-非대도시권 지역의 쇠퇴 -대도시 및 중심도시이격지역의인구

감소로관리효율성저하

회 피

⑪ 국토재생

⑫ 인구희박지역의 기능 유지

D.

다중심 超연계

기 회

-최첨단 기술 발달로 인한 새로운 미래 형 인프라 및 미래형 공간 증가 -공유형 국토이용 증가(주택 임대,

일자리 및 하우스 쉐어링, 렌트 등) 강 화

⑬ 사물인터넷 기반의 첨단 지능형 공간 조성

⑭ 이중의(dual) 국토공간구조 형성 : 디지털 공간과 일상적 생활공간의 조화

위 협

-인구 분산으로 인한 대도시 및 중규모 도시 쇠퇴

-인구 분산과 미래인프라로 인한 기존 인프라의 효율 저하

회 피

⑮ 국토이용의 유연성 제고

⑯ 국토복원

< 국토공간구조 미래시나리오별 기회 및 위협요인과 강화 및 회피전략 >

xiv

￮ 분산적 집중시나리오(C)에서는 광역적, 체계적 정주여건의 형성과 상호협력에 의한 지역발전 등의 기회요인이 기대되므로, 이를 활용할 수 있는 의료, 복지 및 안전서비스 중심의 생활권 재편 전략과 다차원적 국토관리 거버넌스 구축 등의 강화전략이 적극 추진되어야 함

- 반면, 非대도시권 지역의 쇠퇴, 대도시 및 중심도시 이격지역의 인구감소로 인한 국토관리의 효율성 저하 등의 위협요인이 우려되는 바, 이를 회피하기 위하여 국토재생 전략과 인구희박지역의 기능 유지 전략이 선제적으로 필요함

￮ 다중심 超연계시나리오(D)는 첨단 기술발달로 인한 새로운 미래형 인프라 및 미래형 공간 증가와 공유형 국토이용(주택, 임대, 일자리 및 하우스 쉐어링, 렌트 등) 증가 등의 기회요인이 기대되며, 이를 활용할 수 있는 사물인터넷 기반의 첨단지능형 공간 조성과 디지털 공간 및 실제 생활공간이 조화를 이루는 이중의 (dual) 공간구조 형성 전략 등이 추진되어야 함

- 반면. 인구 분산으로 인한 대도시 및 중규모도시 쇠퇴와 미래 인프라로 인한 기존 인프라의 효율 저하 등의 위협요인을 회피하기 위하여 국토이용의 유연성 제고와 국토복원 전략 등이 강구되어야 함

5. 미래 국토 전략의 추진방안

❏ 대응전략의 단계적 추진

￮ 시나리오를 통해 도출된 전략을 새로운 것과 현재 추진 중인 것, 핵심적인 것과 긴급하게 해야 하는 것 등 여러 측면에서 구분하여 정책수립에 활용 필요

￮ 대응전략을 단기(2~3년 이내), 중기(4~10년), 장기(10년 이후)로 나누어 추진하 는 것이 필요

❏ 주체 및 방법 등 추진체계

￮ 제시된 대응전략의 추진주체는 대부분 중앙정부가 법제도를 정비하고, 관련 예산을 확보하면 지방자치단체가 사업을 시행하는 형태임

￮ 민간참여는 경쟁력 강화전략에 민간자본 투자를 통해서 이루어지고, 국토복원 등 쇠퇴 회피전략은 NGO 등 시민단체의 트러스트 운동을 통해서 이루어짐

￮ 거버넌스체계 구축은 지자체와 민간이 공동으로 추진하는 것이 바람직

6. 연구의 성과 및 한계와 향후 과제

❏ 연구의 성과 및 한계

￮ 학술적 측면에서 연구의 성과는 첫째, 국토계획 및 공간분야에서 미래 변화상과 이에 대응방안에 대한 공론의 장을 여는 기초를 제공한 점, 둘째, 미래학에서 사용하는 미래연구 방법론 및 기법을 국토 미래전망에 적용하여 보다 객관적이고 체계적인 예측을 수행한 점, 셋째, 단선적 또는 정책적 의지를 강하게 반영하여 미래모습을 상정하는 기존 국토 관련계획에서 통상적으로 부딪히기 마련인 미래에 대한 상상력 부재를 미래시나리오를 통해서 극복하였다는 점 등에 있음

￮ 정책적 측면에서는 첫째, 미래에 대한 다양하고 유연한 모습을 시나리오로 제시함으로써 정책담당자들에게 새로운 시각과 발상의 전환을 가져오게 하는 계기를 마련한 점, 둘째, 국토공간구조에 대한 복수의 시나리오를 작성하고 각 시나리오에 대응하는 실천전략을 제시함으로써 미래 국토정책에 대한 방향을 제시한 점, 셋째, 국토 미래모습에 대한 국민의 이해를 제고하고 미래 대비의 중요성을 인식시킨 점 등을 성과라 할 수 있음

￮ 연구의 한계로는 첫째, 미래전망 방법론적 엄밀성과 전망결과의 참신성 및 개연성간 조화 문제의 극복 필요성, 둘째, 다양한 국토 미래모습의 구체적 제시 필요성, 셋째, 미래 국토 전략의 유용성 제고 필요성 등을 들 수 있음

❏ 향후 연구 과제

￮ 첫째, 국토 미래전망 방법론 개발과 활용에 관한 연구가 추진되어야 하며, 특히, 미래시나리오 그 자체나 시나리오 발생 시 예견되는 국토 변화를 비교할 수 있는 미래지표, 공간시뮬레이션 관련연구 등이 필요

￮ 둘째, 미래 국토 전망결과의 구체성을 제고할 수 있는 연구가 추진되어야 하는 바, 수도권, 특정기능지역 등 지역단위를 대상으로 하거나, 일자리, 주거, 통행 등 국민의 국토이용을 대상으로 하는 미래연구의 지속적 추진이 필요

￮ 마지막으로, 미래연구의 지속적 추진과 함께, 협동연구, 워크숍, 세미나, 심포지엄 등 국토미래에 대한 공론의 장을 다양하게 마련하는 것이 필요

C O N T E N T S

차례

발 간 사 ··· i 주요 내용 및 정책제안 ··· iii 요 약 ··· v

제I장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 3 1) 연구의 배경 ··· 3 2) 연구의 목적 ··· 5 2. 연구의 범위, 방법 및 분석자료 ··· 5 1) 연구의 범위 ··· 5 2) 연구의 방법 ··· 6 3) 분석자료 ··· 9 3. 연구의 추진체계 및 구성 ··· 11 1) 연구의 추진체계 ··· 11 2) 연구의 구성 ··· 12 4. 외국사례 및 선행연구와 차별성 ··· 14 1) 외국의 국토공간구조 전망 사례 ··· 14 2) 선행연구와 차별성 ··· 21

제II장 국토공간구조의 전망대상 선정과 변인 분석

1. 국토공간구조의 전망대상 선정 ··· 27 1) 국토공간구조의 전망대상 선정 틀 ··· 27 2) 국토공간구조의 개념 및 구성요소 ··· 29 3) 국토공간구조의 과거와 현재 분석 ··· 31 4) 국토공간구조의 전망대상 선정 ··· 51 2. 국토공간구조의 변인 분석 및 핵심변인 선정 ··· 54 1) 국토공간구조의 변인 분석 틀 ··· 54

xviii

2) 국토공간구조의 변인 도출 ··· 55 3) 국토공간구조의 변인 분석 ··· 60 4) 국토공간구조의 핵심변인 선정 ··· 61 5) 국토공간구조 핵심변인의 공간적 함의 ··· 65

제III장 미래 국토 전망 : 국토공간구조 미래시나리오

1. 미래시나리오 도출 및 작성 틀 ··· 69 1) 미래시나리오 도출 틀 ··· 69 2) 미래시나리오 작성 틀 ··· 71 2. 2040년 국토 여건 전망 ··· 73 1) 메가트렌드적 여건 ··· 73 2) 생활공간 트렌드적 여건 ··· 76 3. 메가도시권 성장시나리오(A) ··· 77 1) 시나리오 발생상황 : 경쟁적, 기술중심적 ··· 77 2) 지역의 성쇠 : 대도시 및 인접도시 성장 ··· 78 3) 지역간 관계 : 이동성 증가와 대도시권 확장 ··· 81 4) 공간구조 유형 : 아령형 이극 메가도시권 성장 ··· 82 4. 자족적 분립시나리오(B) ··· 87 1) 시나리오 발생상황 : 경쟁적, 자원 및 환경중심적 ··· 87 2) 지역의 성쇠 : 1차산업 중심지역 성장 ··· 87 3) 지역간 관계 : 직주근접과 도시권 축소 ··· 89 4) 공간구조 유형 : 거점과 생산지역 단위의 자족적 돔형 ··· 91 5. 분산적 집중시나리오(C) ··· 96 1) 시나리오 발생상황 : 협력적, 자원 및 환경중심적 ··· 96 2) 지역의 성쇠 : 중규모도시와 인구과소지역의 특화발전 ··· 96 3) 지역간 관계 : 도시계층간 및 도시권간 연계 강화 ··· 99 4) 공간구조 유형 : 계층적 도시권의 유기적 연계 ··· 99 6. 다중심 超연계시나리오(D) ··· 104 1) 시나리오 발생상황 : 협력적, 기술중심적 ··· 104 2) 지역의 성쇠 : 첨단 기능집적지 등장 ··· 104 3) 지역간 관계 : 디지털 접근성과 분산 ··· 106 4) 공간구조 유형 : 분산된 중심지의 초연계 ··· 107

7. 국토공간구조 미래시나리오 종합 ··· 112 1) 미래시나리오 종합 ··· 112 2) 미래시나리오별 국토공간구조 지표 ··· 114 3) 미래시나리오별 인구변화 전망 ··· 115 4) 미래시나리오별 시뮬레이션 ··· 120

제IV장 미래 국토 전략 : 미래시나리오별 대응전략

1. 대응전략 도출 ··· 127 1) 대응전략 도출 틀 ··· 127 2) 바람직한 국토 미래모습 ··· 128 3) 미래시나리오 평가 ··· 131 2. 메가도시권 성장시나리오 대응전략 ··· 133 1) 필요성 및 기본방향 ··· 133 2) 대도시권의 세계 일류 비즈니스환경의 조성 전략(강화전략) ··· 135 3) 대도시권의 산업, 인프라 및 정주 경쟁력 제고 전략(강화전략) ··· 138 4) 지역자원과 자산을 활용한 지역특화발전 전략(회피전략) ··· 142 5) 대도시권 회복력 제고 전략(회피전략) ··· 143 3. 자족적 분립시나리오 대응전략 ··· 146 1) 필요성 및 기본방향 ··· 146 2) 녹색생산지대 조성 전략(강화전략) ··· 148 3) 1차산업과 지역자원 중심의 재지역화 전략(강화전략) ··· 149 4) 재도시화 전략(회피전략) ··· 151 5) 저이용, 미이용 국토의 관리 효율화 전략(회피전략) ··· 154 4. 분산적 집중시나리오 대응전략 ··· 157 1) 필요성 및 기본방향 ··· 157 2) 생활권 재편 전략(강화전략) ··· 159 3) 다차원적 국토관리 거버넌스 구축 전략(강화전략) ··· 161 4) 국토재생 전략(회피전략) ··· 163 5) 인구희박지역의 기능유지 전략(회피전략) ··· 165 5. 다중심 超연계시나리오 대응전략 ··· 167 1) 필요성 및 기본방향 ··· 167 2) 사물인터넷 기반의 첨단지능형 공간 조성 전략(강화전략) ··· 169

xx

3) 이중의 국토공간구조 형성 전략(강화전략) ··· 172 4) 국토이용의 유연성 제고 전략(회피전략) ··· 174 5) 국토복원 전략(회피전략) ··· 175 6. 대응전략의 적정성 검토 및 추진방안 ··· 178 1) 기회 및 위협요인과 강화 및 회피전략의 적정성 검토 ··· 178 2) 대응전략의 추진방안 ··· 185 3) 대응전략 활용방안(예시) ··· 192

제V장 결론 및 향후 과제

1. 연구의 결론 및 정책제언 ··· 199 1) 연구의 결론 ··· 199 2) 정책제언 ··· 201 2. 연구의 성과와 향후 과제 ··· 202 1) 연구의 성과 ··· 202 2) 향후 과제 ··· 204

참고문헌 ··· 207 SUMMARY ··· 215 부록 ··· 221

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 국토공간구조 미래시나리오 관련 설문조사 개요 ··· 11

<표 1-2> 오스트리아 발전추동력에 대한 세부시나리오 ··· 19

<표 1-3> 주요 선행연구와 본 연구의 차별성 ··· 23

<표 2-1> 국토공간구조의 구성요소 ··· 29

<표 2-2> 지역유형 구분 ··· 31

<표 2-3> 국토공간구조 변화의 분석대상 및 분석방법 ··· 32

<표 2-4> 지역유형(도시체계) 구성 변화(1980~2010) ··· 34

<표 2-5> 지역유형별 성장과 쇠퇴 변화(1980~2010) ··· 34

<표 2-6> 인구 분포의 불균형성 변화(1980~2010) ··· 35

<표 2-7> 도시체계의 종주성 변화(1980~2010) ··· 35

<표 2-8> 지역유형별 인구 증감 변화(1980~2010) ··· 37

<표 2-9> 지역유형별 성장과 쇠퇴 변화(1980~2010) ··· 38

<표 2-10> 역외통행률 변화(2005~2012) ··· 43

<표 2-11> 지역간 주거이동 변화(1980~2010) ··· 44

<표 2-12> 지역유형별 인구밀도 변화(1980~2010) ··· 46

<표 2-13> 인구희박지역의 시․도별 분포 변화(1980~2010) ··· 48

<표 2-14> 최소자승법 선형 회귀모형 추정 결과 ··· 50

<표 2-15> 미래 국토발전 장기전망대상과 공간구조 구성요소간 관계 ··· 53

<표 2-16> ‘미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구’의 트렌드 ··· 56

<표 2-17> 메타분석에 활용된 문헌 목록 ··· 57

<표 2-18> 국토공간구조 변인에 대한 메타분석 ··· 57

<표 2-19> 국토공간구조 변인의 중요도 ··· 60

<표 2-20> 국토공간구조 변인의 불확실성 ··· 61

<표 2-21> 핵심변인의 내용 및 공간적 함의 ··· 66

<표 3-1> 2040년 국토 여건 전망 ··· 74

<표 3-2> 국토공간구조 미래시나리오와 생활공간 트렌드간 관계 ···· 77

<표 3-3> 메가도시권 성장시나리오(A) 요약 ··· 83

<표 3-4> 자족적 분립시나리오(B) 요약 ··· 92

<표 3-5> 분산적 집중시나리오(C) 요약 ··· 100

xxii

<표 3-6> 다중심 超연계시나리오(D) 요약 ··· 108

<표 3-7> 국토공간구조 미래시나리오 종합 ··· 113

<표 3-8> 국토공간구조 미래시나리오별 지표 ··· 114

<표 3-9> 총인구규모에 대한 세 수준의 추계치 ··· 116

<표 3-10> 시나리오 기반의 시군구별 인구추계 결과 예시 ··· 117

<표 3-11> 시나리오별 시군구별 인구추계 활용 ··· 117

<표 3-12> 시뮬레이션의 변수와 시나리오별 설정값 ··· 122

<표 4-1> 메가도시권 성장시나리오의 강화 및 회피전략 ··· 134

<표 4-2> 대도시권의 세계 일류 비즈니스환경 조성 전략의 추진방안 ··· 138

<표 4-3> 대도시권 산업, 인프라 및 정주경쟁력 제고 전략의 추진방안··· 141

<표 4-4> 지역자원과 자산을 활용한 지역특화발전 전략의 추진방안 ··· 143

<표 4-5> 대도시권 회복력 제고 전략의 추진방안 ··· 146

<표 4-6> 자족적 분립시나리오의 강화 및 회피전략 ··· 147

<표 4-7> 녹색생산지대 조성 전략의 추진방안 ··· 149

<표 4-8> 1차산업과 지역자원 중심적 재지역화 전략의 추진방안 ···· 151

<표 4-9> 2단계 도시 U-턴 전략(재도시화) 예시 ··· 152

<표 4-10> 재도시화 전략의 추진방안 ··· 154

<표 4-11> 인구소개(疏開)지역의 국토보전기능 유지 정책 사례 ···· 155

<표 4-12> 공동화 국토의 관리 효율화 전략의 추진방안 ··· 157

<표 4-13> 분산적 집중시나리오의 강화 및 회피전략 ··· 158

<표 4-14> 생활권 재편 전략의 추진방안 ··· 160

<표 4-15> 다차원적 국토관리 거버넌스 구축 전략의 추진방안 ··· 162

<표 4-16> 국토재생 전략의 추진방안 ··· 164

<표 4-17> 인구희박지역의 기능유지 전략의 추진방안 ··· 167

<표 4-18> 다중심 超연계시나리오의 강화 및 회피전략 ··· 169

<표 4-19> 첨단지능형 공간조성 전략의 추진방안 ··· 171

<표 4-20> 이중의 국토공간구조 구축 전략의 추진방안 ··· 174

<표 4-21> 국토이용의 유연성 제고 전략의 추진방안 ··· 175

<표 4-22> 국토복원 전략의 추진방안 ··· 178

<표 4-23> 미래시나리오별 기회요인의 적정성 검토 : 설문조사 ··· 179

<표 4-24> 미래시나리오별 위협요인의 적정성 검토 : 설문조사 ··· 180

<표 4-25> 미래시나리오별 강화전략의 적정성 검토 : 설문조사 ··· 182

<표 4-26> 미래시나리오별 회피전략의 적정성 검토 : 설문조사 ··· 182

<표 4-27> 미래시나리오 강화 및 회피전략의 속성 ··· 183

<표 4-28> 미래시나리오별 기회 및 위협요인과 강화 및 회피전략 종합···· 184

<표 4-29> 미래시나리오 강화전략의 추진시기 ··· 186

<표 4-30> 미래시나리오 회피전략의 추진시기 ··· 186

<표 4-31> 미래시나리오 강화전략 추진을 위한 핵심요건 ··· 188

<표 4-32> 미래시나리오 회피전략 추진을 위한 핵심요건 ··· 188

<표 4-33> 미래시나리오별 대응전략 종합 ··· 189

<표 4-34> 미래시나리오 대응전략의 지역별 설정 ··· 195

xxiv

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 국토공간구조 장기전망 방법론 개요 ··· 8

<그림 1-2> 미래 국토발전 장기전망 및 실천전략 연구의 전체 흐름도 ··· 12

<그림 1-3> 연구의 구성 및 흐름도 ··· 13

<그림 1-4> 독일의 공간 및 정주구조 시나리오 도출 틀 ··· 14

<그림 1-5> 독일의 공간 및 정주구조 시나리오 ··· 15

<그림 1-6> 스위스 취락 및 인프라의 지속가능발전 시나리오 ··· 17

<그림 1-7> 오스트리아의 국토발전 시나리오 도출 흐름도 ··· 19

<그림 2-1> 국토공간구조 미래전망대상의 선정 틀 ··· 28

<그림 2-2> 지역유형 구분 개념도 ··· 31

<그림 2-3> 지역유형 구성 변화(1980~2010) ··· 33

<그림 2-4> 도시체계 종주성 변화(1980~2010) ··· 36

<그림 2-5> 인구분포 변화(1980~2010) ··· 39

<그림 2-6> 공공택지 및 산업단지 공급면적 ··· 40

<그림 2-7> 지역유형별 택지 및 산업단지 공급실적 ··· 41

<그림 2-8> 고속도로 IC 30분 이내 접근 가능지역 변화 ··· 42

<그림 2-9> 고속도로 통행량 변화 ··· 42

<그림 2-10> 지역간 주거이동(1980) ··· 45

<그림 2-11> 지역간 주거이동(2010) ··· 45

<그림 2-12> 인구 순이동(1980) ··· 45

<그림 2-13> 인구 순이동(2010) ··· 45

<그림 2-14> 시가화지역 변화(1980~2010) ··· 47

<그림 2-15> 시가화지역 집적 클러스터 변화(1980~2010) ··· 47

<그림 2-16> 인구희박지역 분포 변화(1980~2010) ··· 48

<그림 2-17> 수도권 및 부산권의 시가화지역 변화(1980~2010) ··· 49

<그림 2-18> 국토공간구조 변인 도출 및 분석 틀 ··· 55

<그림 2-19> 국토공간구조 핵심변인의 상관관계 ··· 62

<그림 2-20> 핵심변인의 중요도 검증 : 설문조사 ··· 64

<그림 2-21> 핵심변인의 불확실성 검증 : 설문조사 ··· 64

<그림 3-1> 국토공간구조 미래시나리오 도출 틀 ··· 70

<그림 3-2> 국토공간구조 미래시나리오 도출 및 작성 흐름도 ··· 72

<그림 3-3> 아령형 이극 국토공간구조 : 경부축상의 메가도시권 성장 ··· 78

<그림 3-4> 메가도시권 성장시나리오(A) 개념도 ··· 85

<그림 3-5> 메가도시권 성장시나리오의 미래모습_도시 ··· 86

<그림 3-6> 메가도시권 성장시나리오의 미래모습_농촌 ··· 86

<그림 3-7> 2040년 유령도시(일본 뉴타운의 미래) ··· 90

<그림 3-8> 돔형 자족적 분립 공간구조 개념도 ··· 91

<그림 3-9> 자족적 분립시나리오(B) 개념도 ··· 94

<그림 3-10> 자족적 분립시나리오의 미래모습_도시 ··· 95

<그림 3-11> 자족적 분립시나리오의 미래모습_농촌 ··· 95

<그림 3-12> 일본 뉴타운의 과거, 현재 및 미래 ··· 97

<그림 3-13> 분산적 집중시나리오(C) 개념도 ··· 102

<그림 3-14> 분산적 집중시나리오의 미래모습_도시 ··· 103

<그림 3-15> 분산적 집중시나리오의 미래모습_농촌 ··· 103

<그림 3-16> 다중심 超연계시나리오(D) 개념도 ··· 110

<그림 3-17> 다중심 超연계시나리오의 미래모습_도시 ··· 111

<그림 3-18> 다중심 超연계시나리오의 미래모습_농촌 ··· 111

<그림 3-19> 국토공간구조 미래시나리오별 인구분포 ··· 118

<그림 3-20> 국토공간구조 미래시나리오별 인구증감 ··· 119

<그림 3-21> 국토공간구조 미래시나리오별 시뮬레이션 ··· 123

<그림 4-1> 국토공간구조 미래시나리오별 대응전략 도출 틀 ··· 128

<그림 4-2> 바람직한 국토이용을 위해 추구하여야 하는 가치 ··· 129

<그림 4-3> 국민행복을 위한 바람직한 국토공간모습 ··· 131

<그림 4-4> 국토공간구조 미래시나리오 평가 : 설문조사 ··· 132

<그림 4-5> 글로벌 비즈니스지구 구상도 ··· 136

<그림 4-6> 비즈니스파크 개념도 ··· 140

<그림 4-7> 집에서 도보 10분 이내에 필요한 시설 ··· 160

<그림 4-8> 스마트 교통인프라 예시 : 위험구간 안전운전 지원서비스 ·· 170

<그림 4-9> 미래시나리오 대응전략의 활용방안 도출과정 ··· 193

<그림 4-10> 현재, 현 추세연장 및 바람직한 국토공간구조 ··· 193

<그림 4-11> 국토공간구조 미래시나리오의 지역별 적용 ··· 194

Chapter I

서론

용어 설명

○ 시나리오 기법 : 시나리오는 하나의 예언이나 예상이 아닌 미래에 관한 많은 발언들을 체계화하는 수단이다.

외부환경에 의한 불확실성과 도전들 앞에서 최대한의 이윤을 낼 수 있는 전략적인 결정들을 이해하는 것이다. 시나리오의 장점은 의사결정자들에게 미래의 가능성을 현실적으로 보이게끔 만드는 복잡한 정보를 제시하기 위한 가장 쉬운 방법 중 하나이다. 또한, 분석적 구조의 유연성은 입안자들이 시간 개입의 대안적인 필요성을 보다 더 잘 이해할 수 있게끔 한다(박영숙 외, 2006).

○ 메가트렌드(Megatrends) : 메가트렌드란 우리가 살아가는 세상이 어떤 방향으로 나아가고 있는지를 알게 해주는 사회변화의 거시적 추세이다. 메가트렌드를 제대로 파악하게 된다면 세상이 어떻게 변화하고 있는지를 파악하는 동시에 앞으로 세상은 어떻게 바뀔 것인지 또한 어느 정도 예측할 수 있게 된다(강홍렬 외, 2006).

○ 행위자 기반 모형(Agent Based Model) : 행위자 기반 모형은 대상 시스템의 구성 주체들을 면밀히 관찰하여 주요한 속성과 행동규칙을 추출해내고, 이를 기반으로 다수의 간략화된 주체, 즉 행위자(agent)를 설정하여 주어진 환경과 공간에서 이들이 직접 상호작용을 하도록 시늉내기를 하여 나타나는 현상을 관찰하는 것을 의미한다. 즉, 미시적 행위자의 특성에서 출발하여 시늉내기를 통해 상향식(bottom-up)으 로 거시적 현상의 동역학을 끌어내는 모형을 의미한다(채승병 외, 2007).

○ STEEP(Society, Technology, Economics, Ecology, Politics) : STEEP은 전략적 의사결정을 위한 거시적인 환경 또는 여건변화 분석에 사용되는 변수의 분류체계이다. 현대 사회에서 일어나는 메가트렌드를 도출하는 데 STEEP의 적용은 유용하다(최항섭 외, 2006; 박영숙 외, 2006). 이 연구에서는 여건변화와 국토공간구조 변인 정리를 위하여 STEEP기법을 활용하였다.

○ 순이동 코호트-요인기법(Cohort-component method) : 순이동 코호트-요인법은 개별 인구 코호트(주로 성과 연령에 의해 구분되는 인구 집단)별로 인구 변동의 세 가지 요소인 출생, 사망, 인구이동을 개별적으로 고려하여 인구를 추정하는 기법을 의미하며, 인구추계의 일반적 방법론의 하나이다(이희연, 2005).

○ 메타분석(Meta analysis) : 이미 진행된 다수의 연구결과들을 통합하는 방법으로 단편적인 연구결과들로부 터 일반적이고 보편적인 결론을 도출하는 기법이다(박병원 외, 2012).

○ 환경스캐닝(Environmental scanning) : 특정 분야에 커다란 변화가 나타나고 있는지를 파악하는 방법으로 주로 여론조사, 웹사이트 등을 참조하거나, 여타 방법을 통해 사람들의 행동이나 사회변화를 감지하고 트렌드를 도출하는 기법이다(권기헌, 2008).

○ 퓨처스 휠(Futures wheel) : 미래와 관련된 아이디어들을 도출하고 체계적으로 정리하는 기법으로 트렌드나 미래에 일어날 가능성이 높은 사건들을 종이 중앙에 써놓고 중앙에서부터 바퀴 모양으로 순차적으로 생각을 확장하면서 진행된다(박영숙 외, 2006).

○ 인과루프 다이어그램(Causal loop diagram) : 하나의 시스템 안에서 다양한 변인간 인과관계를 시각화하는 기법이다(김도훈 외, 2001).

C H A P T E R Ⅰ

서론

국토의 미래를 장기적 관점에서 전망하는 것은 바람직한 국토 미래를 창조하는 작업으로 국토에 대한 종합적인 연구를 수행하는 국토연구원의 기본적이고 핵심적인 과제들 중 하나이다. 이 연구는 저출산 초고령화, 가치관 및 문화 다양화, 경제 저성장, 디지털화 및 초고속화 등 여건변화와 국민의 국토이용 행태 변화에 따른 국토공간구조 의 미래를 복수의 시나리오로 전망하고 이에 대응하는 전략을 제시하기 위하여 수행하였다. 전망과정 및 결과의 타당성을 제고하기 위하여 시나리오 플래닝, 공간시 뮬레이션 등 미래예측기법과 전문가 자문 및 설문조사 결과 등을 활용하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

국토를 둘러싼 대내외 여건변화는 국민의 일상적 국토이용행태는 물론이고 공간구 조에 영향을 미치고 궁극적으로 국토를 변화시킨다. 여건변화에 따른 국민의 국토이용 변화는 생활공간 트렌드 변화로 나타난다. 여건변화, 생활공간 트렌드 등은 공간구조 에 영향을 미치며, 공간구조는 다시 개개인의 생활공간에 영향을 미치게 된다. 여건변 화가 국토 자체 및 국민의 국토이용에 미치는 영향은 국토공간의 기능, 유형 등 속성에 따라 상이하며 이에 따라 공간구조가 변화할 것이다.

4 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(III)

디지털화 및 초고속화, 초고령화, 가치관 다양화, 경제 글로벌화 등으로 경제활동 및 일상생활의 공간적 범역이 광역화, 차별화됨에 따라 도시와 농촌, 도시권과 국토축 등 국토공간구조 변화가 지금과는 다르게 전개될 것이다. 도시권에서는 지식기반 창조산업 입지 증가, 고밀․복합적 토지이용 증가, 서비스 다양화 및 접근성 제고 등이 두드러지는 반면, 인구과소 농촌지역에서는 공가 증가, 낮은 교통접근성과 낮은 생활서비스 만족도 등으로 정주기반의 약화가 심화될 것으로 예견된다. 디지털화 및 초연계화, 초고속간선교통망 보편화 등은 지금까지 보여주고 있는 외연적 확산 위주의 도시권 발달과 경부축 및 수도권 중심의 국토발전에 변화를 가져올 것이다.

국토 및 지역 정책의 결과를 담는 국토공간은 각 정부의 공간정책에 따라 지역의 성쇠가 달라지고, 연계가 강화되거나 약화되는 등의 다양한 변화를 겪었다.¹⁾

여건변화에 따른 국토 및 공간구조의 미래를 전망하는 것은 국토자원의 효율적인 이용·개발·보전에 관한 정책을 종합적으로 연구하는 국토연구원의 기본적, 핵심적 과제라 할 수 있다. 특히, 국토공간을 구성하는 지역(도시, 농촌 등)의 성쇠와 이들 상호간 관계를 장기적 관점에서 전망하는 것은 미래에 선제적으로 대비할 수 있는 국토정책 과제와 전략의 도출에 있어서 필수적인 작업이다.

따라서 미래변화에 선제적, 능동적으로 대응하여 국토가 국가경쟁력 제고, 지역특 화발전 강화, 국민 행복과 복지 제고의 토대가 될 수 있도록, 여건변화 분석에 기반한 도시와 농촌의 성쇠, 지역간 관계, 공간구조의 유형 등 국토공간구조의 미래발전을 중장기적 관점에서 전망하고 이에 대응하는 실천전략을 마련할 필요가 있다. 유럽연 합, 프랑스, 독일, 스위스, 오스트리아 등에서도 국토 여건을 분석하여 공간구조의 미래를 전망하고 실천전략을 제시하고 있다.²⁾

1) 국민 생활공간 및 국토공간구조는 박근혜정부에서 국민행복 증진을 위해 추진하고 있는 중 추도시권 및 지역행복생활권 육성 정책 등에 의해서도 변화가 예상된다.

2) 외국의 국토발전 장기전망 사례로는 독일의 "독일 국토발전 통합시나리오(Integrierte Szenarien der Raumentwicklung in Deutschland)(2011)”, 스위스의 “스위스 지속가능한 취락 및 인프라발전 시나리오(2005-2030)(Szenarien für die nachhaltige Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung in der Schweiz(2005-2030)(2008)”, 오스트리아의 “오스트리아 2030 국토발전 시나리오(Szenarien der Raumentwicklung Österreichs 2030)” 등이 있다.

2) 연구의 목적

3개년에 걸쳐 수행되고 있는 “미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구” 전체(2012

∼14)의 목적은 미래 국토발전의 장기전망 방법론을 정립하여, 지금부터 대략 한 세대 후인 2040년경 국민 생활공간 및 국토공간구조의 미래발전을 장기적으로 전망하 고, 바람직한 국토 미래를 창조하기 위한 실천전략을 제시함에 있다.³⁾

2014년 3차 연도 연구의 목적은 도시와 농촌 등 지역의 성쇠, 도시권과 국토축 등 지역간 관계, 그리고 공간구조 유형 등 국토공간구조의 미래를 전망하고 보다 바람직한 국토공간구조 형성을 위한 실천전략을 제시함에 있다. 세부적인 연구목적은 미래 국토발전 장기전망 방법론 검토 및 보완, 여건변화가 국토공간구조에 미치는 영향 분석 및 변인 도출, 국토공간구조 미래시나리오 도출 및 작성, 시나리오별 주요지표 분석 및 공간 시뮬레이션 수행 그리고 바람직한 국토공간구조 형성을 위한 시나리오 대응형 실천전략 제시에 있다.

2. 연구의 범위, 방법 및 분석자료

1) 연구의 범위

연구의 공간적 범위는 우리 국토인 한반도 전체이지만, 자료 제약 등의 이유로 북한지역은 제외하였다. 전망하고자 하는 미래시점인 시간적 범위는 한 세대 후인 2040년을 상정하였다. 내용적 범위는 전망하고자 하는 대상인 국토공간구조의 개념 과 밀접하다. 국토공간구조는 점적 요소인 도시, 선적 요소인 교통축, 면적 요소인 도시권 등 크게 3가지로 이루어진다. 점적 요소는 시ㆍ군과 특정기능 입지지역 등이, 면적 요소는 점적 요소 간의 기능적 연계 및 물리적 확산 등을 통해 형성되는 도시권 등이, 그리고 선적 요소는 교통축 등이 각각 해당된다.⁴⁾

3) 1차 연도(2012년) 연구의 목적은 미래 국토발전의 장기전망 방법론을 마련하고 이를 시험적 용하여 후속연구의 시사점을 도출함에 있다. 2차 연도(2013년) 연구의 목적은 거주, 일자리, 여가, 소비, 통행 등 일상적 생활의 공간으로 국토의 미래발전을 생활공간 트렌드로 전망하고 보다 행복한 국민생활이 이루어지는 국토를 창조하기 위한 실천전략을 제시함에 있다.

6 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(III)

2) 연구의 방법

이 연구는 국토에 대한 미래연구의 일환이다. 우리 국토의 미래를 전망함에 있어서 미래예측기법을 활용하였다. 국토의 외생변인인 메가트렌드 등 여건변화가 공간구조 에 미치는 영향을 분석하여 미래 국토공간구조의 모습을 다양하고 유연하게 그려보고 자 하였다(foresight). 따라서 엄밀한 미래 지표의 추계(forecasting)를 위한 추세연장, 모델링 등을 주요 방법으로 채택하지 않았다.

(1) 국토공간구조 전망기법 : 시나리오 플래닝

다양한 분석기법 및 미래예측기법이 방법론적으로 활용되었다. 기존 미래예측 기법과 외국의 국토 전망사례를 기반으로 1차 및 2차 연도 연구에서 정립한 미래 국토발전 장기전망 방법론을 국토공간구조 전망에 적합하도록 수정하였다. 공간구조 의 미래를 다양하게 전망하기 위하여 시나리오 플래닝⁵⁾ 기법을 활용하고, 구체적이지 못한 시나리오의 한계를 극복하기 위하여 지표 제시와 공간 시뮬레이션을 수행하였다.

국토공간구조 미래전망은 “전망대상 선정 → 여건변화 정리 → 국토공간구조 변인 도출 및 분석 → 국토공간구조 미래시나리오 도출 및 작성 → 시나리오별 지표 설정 및 공간 시뮬레이션 수행 → 전망결과 종합 → 실천전략 제시”로 이루어진다.

① 전망대상 선정 : 전망하고자 하는 국토에 대한 미래이슈를 명료하게 선정하는 과정이다. 이 연구에서는 국토공간구조의 미래를 전망하고자 하므로 이에 대한 현황과 변화를 다양한 공간계량기법이나 GIS기법을 활용하여 분석하였다. 분석결과에 대한 해석을 통하여 국토공간구조의 전망대상을 선정하였다.

② 여건변화 정리 및 국토공간구조 변인 도출 : STEEP⁶⁾ 등 국토를 둘러싼 여건변화

4) 국토공간구조의 개념정의 및 구성요소, 전망대상은 ‘제Ⅱ장 1. 국토공간구조의 전망대상 선 정’에 상세하게 서술하였다.

5) 시나리오 플래닝은 이슈를 선정하고 동인을 선별·평가하여 시나리오를 작성하고 작성한 시 나리오를 분석하여 시사점을 도출하고 이를 종합평가하여 최적의 전략을 도출하는 과정을 거친다(권기헌, 2008).

6) STEEP(Society, Technology, Economics, Ecology, Politics)은 전략적 의사결정을 위한 거 시적인 환경 또는 여건변화 분석에 사용되는 변수의 분류체계이다(최항섭 외, 2006).