지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형 연구(

2020-11-03

지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형 연구(Ⅰ)

지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형 연구( Ⅰ)

Urban Model and Sustainable Planning Strategies for Smart Shrinking City (Ⅰ)

박 창 석 · 신 지 영 외

경제·인문사회연구회 협동연구 총서 20-94-03 녹색경제협동연구

신지영 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 참여연구원 최희선 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 신상철 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 송지연 (한국환경정책·평가연구원 연구원) 박현주 (한국환경정책·평가연구원 연구원) 외부연구진 이재경 (홍익대학교 도시공학과 교수) 송원경 (단국대학교 환경원예조경학과 교수) 김휘문 (단국대학교 환경원예조경학과 연구원)

이은석 (건축도시공간연구소 스마트·녹색연구단 부연구위원)

❚연구자문위원 (가나다순)

강정은 (부산대학교 도시공학과 교수) 김 현 (단국대학교 환경원예조경학부 교수) 김오석 (고려대학교 지리교육학과 교수) 김은경 (환경부 국토환경정책과 과장) 김현우 (인천대학교 도시행정학과 교수)

박윤미 (이화여자대학교 건축도시시스템공학전공 교수) 서민호 (국토연구원 연구위원)

오병록 (전북연구원 지역개발연구부 부연구위원) 오용준 (충남연구원 공간·환경연구실 선임연구위원) 윤은주 (국토연구원 국토환경·자원연구본부 책임연구원) 이동근 (서울대학교 조경·지역시스템공학부 교수) 최정석 (중부대학교 건축토목공학부 교수) 홍사흠 (국토연구원 글로벌개발협력센터 연구위원) 김태현 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 박진한 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 유헌석 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원 발행인 윤 제 용

발행처 한국환경정책·평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2020년 12월 26일 발 행 2020년 12월 31일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-493-9 93530 인쇄처 (주)승림디엔씨 02-2271-2581

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

박창석, 신지영 외(2020), ｢지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형 연구(Ⅰ)｣, 한국환경정책·평가연구원.

값 9,000원

- 지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형 연구(Ⅰ) -

1. 협동연구 총서 시리즈 협동연구 총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

20-94-01 2020 녹색경제협동연구 사업보고서: 녹색경제 협동연구 성과확산

한국환경정책·

평가연구원 20-94-02 녹색경제 활성화를 위한 환경규제 개선방안(Ⅱ) 한국환경정책·

평가연구원 20-94-03 지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소 모형

연구(Ⅰ)

한국환경정책·

평가연구원 20-94-04 어린이 녹색생활환경 구축연구(Ⅱ): 위해저감을

위한 녹색소비 이행전략

한국환경정책·

평가연구원 20-94-05 글로벌 녹색전환 네트워크 구축 한국환경정책·

평가연구원

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관 연구기관

한국환경정책·

평가연구원

박창석 선임연구위원 신지영 연구위원

최희선 선임연구위원 신상철 연구위원 송지연 연구원 박현주 연구원

협력 연구기관

홍익대학교 이재경 교수 -

단국대학교 송원경 교수 김휘문 연구원

건축도시공간

연구소 이은석 박사 -

지난 50년 동안의 압축적 성장과 도시화를 주도하였던 인구성장의 시대가 저물고 있습니 다. 최근 발표한 통계청의 장기인구예측결과를 살펴보면 2028년 인구는 정점을 찍은 이후 시간이 지남에 따라 인구감소는 더욱 심화될 것으로 전망하였습니다. 인구 정점도 더 빨라 질 것이라는 우려도 있습니다. 인구 감소와 도시 축소는 지금부터 정책방향과 대안을 준비 해야 할 국토환경의 핵심이슈입니다.

2020년 올해부터 시행된 󰡔국가환경종합계획(2020-2040)󰡕과 󰡔국토종합계획(2020-2040)󰡕

모두에서 인구 감소에 따른 스마트 축소를 통해 과잉 기반시설과 유휴부지 등을 녹지로 대체하 여 재자연화·자원화하고 인구구조와 지역기능 등을 고려하는 계획적인 활용 방법의 추진을 시 급한 과제로 강조하고 있습니다. 특히, 인구감소가 위기가 아닌 새로운 기회이자 지속가능한 도시로의 전환을 촉진할 수 있도록 실증적 기반의 정책을 마련해야 합니다.

이에 우리나라 도시를 대상으로 도시축소 메커니즘을 살펴보고 주거소멸 및 생태복원 분석 방법론과 모형을 구축한 본 연구는 시의적절하다고 볼 수 있습니다. 스마트 축소를 통해 지속가능한 도시로 전환하고 회복탄력성을 증진시키는 기회가 될 것으로 기대됩니다.

본 연구를 수행한 한국환경정책·평가연구원 박창석 박사, 신지영 박사, 송지연 연구원, 박현주 연구원, 홍익대 이재경 교수, 단국대 송원경 교수, 김휘문 연구원, 건축공간연구소 이은석 박사께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 환경부 김은경 과장, 부산대 강정은 교수, 단국대 김현 교수, 고려대 김오석 교수, 인천대 김현우 교수, 이화여대 박윤미 교수, 전북연 오병록 박사, 충남연 오용준 박사, 국토연 윤은주 박사, 서울대학교 이동근 교수, 중부대 최정석 교수, 국토연 홍사흠 박사께 깊은 감사를 드립니다.

또한 우리 원의 유헌석 박사, 김태현 박사, 박진한 박사의 자문에도 감사를 표합니다.

2020년 12월 한국환경정책·평가연구원 원 장

윤 제 용

요 약

Ⅰ. 서론

1. 연구의 배경 및 필요성

❏ 인구감소 및 저성장 기조에 따라 성장 중심의 도시정책을 전환하고 친환경적 스마트 축소를 위한 정책방안 마련 필요

❏ 도시인구 감소는 도시경제 및 재정, 토지이용변화 등 다각적 영향을 미침

ㅇ 인구감소는 세수 부족을 유발하고, 과잉 공급된 도시기반시설의 유지·관리 비용은 증가하여 도시재정이 지속적으로 악화되고 있음

ㅇ UN SDGs와 UN Habitats는 지속가능 도시를 인류번영과 생존을 위한 기본사항으 로 강조하고, 스마트 축소 등 사회경제적 여건변화와 기술혁신에 대한 적극적인 대책 과 대응을 주문

❏ 스마트 축소는 󰡔제5차 국가종합계획(2020-2040)󰡕, 󰡔제5차 국토종합계획(2020-2040)󰡕

등 국가 정책에서 시급한 과제임

2. 연구의 목적

❏ 새로운 국면을 맞게 된 도시축소 현상이 해외 도시에서 나타나는 현상과 비교하여 어떠한 특징을 가지고 있는지와 더불어 이러한 현상이 전개되는 메커니즘 분석 ㅇ 도시축소 메커니즘을 토대로 주거소멸 및 생태복원 분석 방법론과 도시축소 모형을

구축하여 도시축소 시나리오별 주거·생태적 공간이용과 환경·공공서비스 접근성, 도시재정 변화를 검토

❏ 스마트 축소를 통한 재자연화 등 삶의 질을 제고할 수 있는 지속가능한 도시로의 방향 을 정립하고 이를 실현하기 위한 정책방안 제시

Ⅱ. 도시축소 개념과 주요 사례

1. 도시축소와 스마트 축소

❏ 국내외 다양한 연구에서 인구감소를 도시축소의 가장 중요한 지표로 활용되고 있으 며, 스마트 축소(smart shrinkage)는 감소하는 도시인구와 쇠퇴하는 산업구조에 맞 춰 도시를 축소하려는 계획적 접근임

❏ 도시축소로 인한 주거 소멸과 환경·공원녹지 확충, 환경·공공시설 접근성 관리 등은 앞으로 스마트 축소로 나타나는 도시관리 및 도시재정 패러다임의 변화를 수반함 ㅇ 삶의 질 향상에 초점을 맞추어 적정규모를 추구하는 축소와 안정화를 지향하는 패러

다임으로 전환

2. 해외 사례와 대응노력

❏ 독일, 미국, 일본 등에서는 도시의 축소에 따라 주거지, 인프라 등을 재조정하고 녹지 로 돌리는 등 스마트한 축소 전략을 마련하여 추진 중

ㅇ 일본은 거점의 집적과 분산, 대중교통 네트워크를 통한 축소 전략 수립, 미국은 적정 규모화를 위해 ‘선택과 집중’ 전략 수립, 독일은 도심강화, 주거지 환경개선, 인프라 재편 등 적극적인 정책 마련

❏ 인구감소 및 주거소멸에 대응한 스마트 축소 정책 마련과 지역특성을 반영한 선제적 대응 이 필요하며, 지속가능한 도시관리를 위한 토지이용 및 환경·생태적 접근 방안 고민 필요 ㅇ 지역 특성에 맞는 거점 연결 방법, 외곽 거주민들의 유입을 위한 유도적 정책 필요 ㅇ 환경적, 물리적, 경제적으로 긍정적인 변화를 가져올 수 있는 체계적인 전략수립

및 수시 모니터링 필요

ㅇ 시민의 자발적 참여와 공감대 형성을 통한 정책 대응방안 마련 필요

Ⅲ. 우리나라의 도시축소 현황과 특징

1. 인구감소, 국토공간 및 지역소멸 추세와 전망

❏ 우리나라 총 인구의 급격한 감소와 비수도권의 상대 인구 비중 하락 ㅇ 2019 통계청 인구전망 결과 인구감소 시점이 2028년으로 앞당겨짐 ㅇ 인구 자연증가에 의한 인구 정점 또한 시기가 앞당겨질 것으로 예상됨

❏ 인구과소지역 및 무거주 지역의 증가가 지속되고, 공간 간 인구증감 추세의 양극화 현상 예상

ㅇ 인구과소지역은 2020년 49,634개에서 2040년 5만 8,932개로 전망

ㅇ 2040년 인구가 거주하지 않는 지역으로 추정되는 격자는 401개, 8개 지역으로 분석

❏ 인구감소의 영향이 지역적으로 대칭적이지 않으며, 지역 차별적 소멸 위험 증가 ㅇ 전국적 소멸위험지수 증가 및 비수도권의 모든 ‘도’ 지역이 소멸주의단계 진입

2. 도시축소에 따른 영향과 주요 인자 분석

❏ 지속적인 인구감소와 도시 축소, 도시의 기능 저하가 사회·경제·환경적 요인에 어떠한 영향을 미치는지 알아보기 위해 분석 진행

ㅇ 전국 시·군·구를 대상으로 20년 단위로 감소 정도를 분석하고, 2005~2018년 기준 시·군·구 단위 가용데이터를 기준으로 분야별 관련요인 도출

ㅇ 인구증감에 따라 지역을 그룹화하여 각 분야별 요인과의 영향 여부를 분석하고 상관 관계 분석 진행

❏ 노령화 지수 증가, 고령화에 따른 영향이 우리나라 축소도시의 원인으로 작용 ㅇ 노령화 지수가 증가하여 고령화가 심화될수록 여러 요인에 마이너스(-)의 영향을

미치는 것으로 해석

- 사회·경제적 요인 전체, 도시·공간 요인 중 기반시설(1인당, 전체), 환경 요인 중 1인당 생활폐기물, 대기오염배출량(NOx)

❏ 도시축소의 특성은 도시서비스와 기반시설이 축소되어 생활편리성이 저하되고 주거 소멸과 사회적 관계 저하로 인해 지역의 매력도가 저하되며, 우리나라 축소도시가 갖고 있는 거버넌스와 물리적 문제를 중심으로 지역 특성에 근거한 기후환경 증진 및 공간설계적 해법 제시 및 차별화 전략 마련 필요

Ⅳ. 스마트 축소를 위한 모형 개발과 적용, 정책적 시사점

1. 스마트 축소 모형 개발과 적용

❏ 스마트 축소 전략의 특성상 인구변화, 지역의 경제상황, 도시민의 삶의 질 등 관련 변수를 토대로 대상지 선정(전주, 정읍)

❏ Multilevel Logistic Regression Model(MLRM) 기반의 빈집 확률 예측모형 개발 ㅇ 건축물 현황, 건축물이 입지한 토지의 특성, 지역의 인구학적 특성을 고려하여 대상지

내 건축물들의 향후 빈집이 될 확률에 대한 공간적 패턴 모형 설계

ㅇ 전주시와 정읍시 모두 행정동 레벨에서 노인 인구비율이 상대적으로 높아질수록, 건축물이 노후해질수록, 블록 및 목조 건축물일수록 공실의 확률이 높아짐 ㅇ 전주시와 정읍시의 개별 건축물의 평균 빈집 확률 예측 결과 각각 2.78%, 4.45%로,

정읍시의 건축물들이 향후 빈집 위험이 높을 것이며, 전주시는 구시가지를 중심으로, 정읍시는 산발적으로 빈집이 발생할 것으로 예측되어 지자체별 차별화 전략 필요

❏ 공간그래프 이론 기반 생태네트워크 최적화 모형 및 시범적용

ㅇ 경관 연결성의 정량적 기준이 확보될 수 있는 공간그래프 이론(Conefor)을 생태네트 워크 모형 방법으로 시범 적용하여, 현재 빈집 필지가 녹지가 된다는 시나리오에 따라 생태네트워크 연결성 중요도를 평가

ㅇ 빈집 예측 우선 필지에 대한 연결성을 우선적으로 고려함으로써 현재 낙후된 생태네 트워크 지역의 연결성을 향상시킬 수 있는 잠재적 가치의 필지로 판단하여 지자체 개발 또는 보전에 대한 도시계획 의사결정 지원 가능

2. 지속가능한 스마트 축소 도시관리를 위한 정책제언

❏ 스마트 축소를 위한 빈집관리 정보 구축과 기후생태화 인식 강화

ㅇ 축소도시 관련 부서 간 정보의 수집, 활용, 공유 등 체계적인 빈집 관련 통합 플랫폼 구축을 통한 지속적인 빈집 관리 필요

ㅇ 정책 결정 과정에서 시민의 의견을 적극 반영하고, 지역주민을 위한 그린인프라 등 생태녹지공간이나 도시생태가든, 커뮤니티 공간 등 빈집 활용 전략의 기후생태화 요구

❏ 공간설계 인벤토리를 고려한 스마트 축소 전략화

ㅇ 인구감소가 가져오는 공간적 문제, 사회·경제적 문제, 환경적 문제를 유형화함으로써 선택가능한 공간적 해법을 공간설계 인벤토리를 구축해 적용

ㅇ 축소도시의 미래 시나리오(커뮤니티 재생, 지속가능성 확보, 점진적 소멸)에 따라 공간설계 인벤토리 적용

- 도시쇠퇴 특성에 따른 유형: 재생과 정비를 통한 재활성화 유형, 고령화에 따른 자연감소로 인한 소멸유형

- 적용대상: 건축물, 토지, 기반시설, 공원녹지, 교통시스템

❏ 기후탄력성에 기초한 스마트 축소 전략화

ㅇ 도시 축소에 따라 발생하는 공간을 기후환경 측면에서 회복탄력성 증진을 위한 공간 으로 전환 및 역할을 부여하여 기회의 공간으로 전환 가능

ㅇ 기후변화 취약성이 높은 지역에 위치한 빈집 공간에 쿨루프, 쿨페이브먼트, 쿨링로 드, 녹지 확충 등 기후영향을 저감시킬 수 있는 요소와 사업 도입을 우선적으로 고려 할 수 있음(VESTAP 활용 가능)

❏ 스마트 축소를 고려한 환경계획 강화와 국토-환경 통합관리 사업으로의 발전 ㅇ 지자체 단위에서 환경계획 수립 시 스마트 축소를 적용하고 도시계획과 연계할 수

있도록 환경계획 지침에 스마트 축소 관련사항을 고려하도록 환경계획 강화 필요 - 현안 및 여건분석: 인구감소와 노령화에 따른 도시 축소/쇠퇴 현상에 대한 분석과

진단 항목 추가

- 비전 및 목표 설정: 생태적 회복, 연결성 등의 가치를 고려한 계획 추가 ㅇ 빈집 정비를 점적(點的) 사업으로 보는 시각에서 벗어나 기후탄력도시 및 그린도시로

의 전환사업으로 자리매김 필요

- 주민들에게 녹지화를 통한 생태계 서비스 공급, 커뮤니티 경관 개선, 유휴지를 수익 성 있는 토지로 바꾸는 사업 등

Ⅴ. 결론

❏ 스마트 축소는 공공성을 증대하고 삶의 질과 기후탄력성 등 지속가능한 도시가치를 높이는 새로운 기회의 성장전략이며, 도시계획적 접근뿐만 아니라 기후환경을 고려한 접근 강화 필요

❏ 향후 도시의 공간환경 계획 수준에서 적용가능한 스마트 축소모형 구축과 전략개발 추진 필요

ㅇ 스마트 축소 모형으로 개발한 공실률 예측모형의 고도화를 위해 불법 건축물 정보 반영, 건축물 관련 상세 정보의 구축과 변수화, 도시별 비교를 위한 지역특성을 고려 한 변수 발굴 등의 노력이 지속적으로 필요

ㅇ 생태네트워크 연결성 평가는 빈집 필지의 연결성 가치를 우선 평가하였기 때문에 도시지역의 녹지 분포, 면적 등 공간적 특성과 폭염 등 기후위험수준, 주민 접근성 (accessibility) 등 기후·사회적 가치 고려 필요

❏ 향후 지역별 빈집 발생 가능 공간의 활용전략 수립 근거로 활용 가능

ㅇ 빈집을 도시 기능 서비스 관점에서 유지할지 또는 기후생태적 관점에서 기후생태공 간 등으로 조정하여 환경·공공서비스를 제공할지 또는 사회적·문화적 가치를 고려할 지 등 효과적인 공간 활용 방식 제안 가능

ㅇ 지속가능한 도시관리를 위한 정책결정에 도움이 될 것으로 기대함

주제어 : 인구감소, 스마트 축소, 지속가능 도시, 빈집 확률 예측모형, 생태네트워크 분석

요 약 ···ⅰ

제1장 서 론 ···1

1. 연구의 배경 및 목적 ···1

2. 연구의 범위 및 방법, 수행체계 ···3

3. 선행연구 검토 및 차별성 ···6

제2장 도시축소 개념과 주요 사례 ···9

1. 도시축소 개념과 스마트 축소 ···9

2. 해외 사례와 대응 노력 ···14

제3장 우리나라의 도시축소 현황과 특징 ···35

1. 인구감소 추세와 전망 ···35

2. 국토공간 및 지역소멸 추세와 전망 ···36

3. 도시축소에 따른 영향과 주요 인자 분석 ···38

제4장 스마트 축소를 위한 모형 개발과 적용, 정책적 시사점 ···61

1. 사례지역 선정 및 데이터 구축 ···61

2. MLRM을 활용한 빈집 확률 예측모형 구축 ···66

3. 생태네트워크 최적화 모형 구축 및 시범적용 ···89

4. 스마트 축소를 위한 모형 적용과 정책적 제언 ···115

2. 2차 연구 추진계획 ···133

참고문헌 ···137

부 록 ···147

Ⅰ. 사례대상지(전주, 정읍) 현장답사 및 관련부서 면담 결과 ···149

Ⅱ. 지속가능도시 포럼 결과(1~4차) ···156

Executive Summary ···175

<표 1-1> 스마트 축소를 위한 지속가능도시 포럼 운영 ···4

<표 1-2> 선행연구 검토 ···7

<표 2-1> 인구 기준 미국 상위 10개 축소도시 ···24

<표 2-2> 영스타운의 1950~2010년 인구변화 ···26

<표 2-3> 독일 정책사례 종합 ···30

<표 2-4> 독일 라이프치히시 도시축소 전략 ···31

<표 3-1> 광역권역별 소멸위험 읍면동 수 및 비중 ···38

<표 3-2> 인구변화패턴 유형 ···41

<표 3-3> 세부유형별 인구변화패턴 그래프 ···42

<표 3-4> 인구증감에 기초한 집단 구분 ···43

<표 3-5> 관련 변수 목록 ···44

<표 3-6> 인구구조 및 특징 부문의 분산분석 결과 ···45

<표 3-7> 인구구조 및 특징 부문의 사후검정(Scheffe) 동일집단군 ···46

<표 3-8> 인구감소-사회·경제 분산분석 결과 ···47

<표 3-9> 사회·경제 부문의 사후검정(Scheffe) 동일집단군 ···47

<표 3-10> 인구감소-도시·공간 분산분석 결과 ···48

<표 3-11> 도시·공간 부문의 사후검정(Scheffe) 동일집단군 ···49

<표 3-12> 인구감소-환경요인 분산분석 결과 ···50

<표 3-13> 사회·경제 부문의 사후검정(Scheffe) 동일집단군 ···51

<표 3-14> 인구요인-사회·경제 부문의 상관분석 ···53

<표 3-15> 인구요인-도시·공간 부문의 상관분석 ···54

<표 3-16> 인구요인-환경 간 상관분석 ···55

<표 3-17> 에너지소비량(전력, 석유) 및 자동차 및 공장현황 간 상관분석 ···56

<표 3-18> 단계별 회귀분석 결과-모형 요약 ···57

<표 4-2> 빈집 관련 주요 선행연구 유형 분류 ···67

<표 4-3> 빈집 관련 활용 변수 ···68

<표 4-4> 전주시 및 정읍시 빈집 현황 ···70

<표 4-5> 전주시 중심생활권 및 정읍시 도심생활권 빈집 현황 ···72

<표 4-6> 전주시 및 정읍시 빈집 현황 ···73

<표 4-7> 활용 요인변수 특징 ···76

<표 4-8> 전주시 요인변수 기초통계 ···76

<표 4-9> 정읍시 요인변수 기초통계 ···77

<표 4-10> Intraclass correlation coefficient value ···79

<표 4-11> 전주시 Multilevel Logistic Regression Model(Full Model) ···81

<표 4-12> <표 4-11>에서 통계적으로 유의한 변수만 포함한 Multilevel Logistic Regression Model(Sub Model) ···82

<표 4-13> 정읍시 Multilevel Logistic Regression Model(Full Model) ···83

<표 4-14> <표 4-13>에서 통계적으로 유의한 변수만 포함한 Multilevel Logistic Regression Model(Sub Model) ···84

<표 4-15> AIC, BIC ···85

<표 4-16> 전주시 및 정읍시 위험 수준별 빈집 확률 ···86

<표 4-17> 생태네트워크 관련 용어의 개념과 특징 비교 ···90

<표 4-18> 생태네트워크 분석 방법 비교 ···93

<표 4-19> 생태네트워크 분석 방법 적용 가능성 ···96

<표 4-20> 주요 구조적 경관 연결성 지수 ···97

<표 4-21> 주요 기능적 경관 연결성 지수 ···98

<표 4-22> 인구감소 유형에 따른 물리적·비물리적 도시쇠퇴 현상과 공간설계 방향 ···120

<표 4-23> 도시쇠퇴 특성에 따른 공간설계 인벤토리 설정 ···122

<표 4-24> 스마트 축소 특성에 따른 공간설계 인벤토리 적용 ···123

<표 4-25> 환경-국토계획 통합관리 5대 전략 ···126

<표 5-1> 스마트 축소 모형 분석 결과: 빈집의 위험확률과 생태공간화 개선 효과 ···133

<그림 1-1> 스마트 축소의 필요성 ···1

<그림 1-2> 연구수행 체계도 ···6

<그림 2-1> 스마트 축소 다이어그램 ···11

<그림 2-2> 도시축소 메커니즘 ···13

<그림 2-3> 도시축소로의 패러다임 전환 ···14

<그림 2-4> 일본의 장래 인구추이 전망 ···15

<그림 2-5> 2050년 일본의 지역별 인구증감 전망 ···16

<그림 2-6> 일본의 빈집 현황 및 추이 ···16

<그림 2-7> 일본의 국토공간형성 전략 ···16

<그림 2-8> 일본의 입지적정화계획 ···17

<그림 2-9> 일본 도시계획 법령 체계에서 입지적정화계획의 위상 ···18

<그림 2-10> 도야마시의 입지적정화계획을 통한 바람직한 장래상 ···20

<그림 2-11> 아오모리시 입지적정화계획 내 거점구역(좌), 공공교통네트워크(우) ···22

<그림 2-12> 영스타운시의 2000년대 공지 분포 ···27

<그림 2-13> 영스타운 토지이용 현황 및 축소도시 전략을 통한 향후 계획 ···29

<그림 2-14> 1996~1999년 유럽의 인구 변화 ···30

<그림 3-1> 총인구 및 인구성장률(1960~2067년) ···35

<그림 3-2> 수도권 대비 비수도권의 상대 인구 비중 변화 추이 ···36

<그림 3-3> 2040년 격자 단위 장래인구 증감률 ···37

<그림 3-4> 2040년 격자 단위 장래인구 추계 분포 ···37

<그림 3-5> 인구감소의 영향 ···39

<그림 3-6> 분석 절차 및 방법 ···40

<그림 4-1> 전주시 완산구 남노송동(좌) 및 정읍시 태인면 오봉리(우) 일대 빈집 현장 사진 (촬영일자: 2020.8.13) ···62

<그림 4-4> LX 빈집 플랫폼 “공가랑” 내 전라북도 빈집 실태조사 사례(전주시) ···65

<그림 4-5> LX 빈집 실태 조사 과정 ···65

<그림 4-6> 전주시 빈집 현황 ···71

<그림 4-7> 정읍시 빈집 현황 ···71

<그림 4-8> 전주시 중심생활권 내 빈집 현황 ···73

<그림 4-9> 정읍시 도심생활권 내 빈집 현황 ···74

<그림 4-10> 전주시 용도지역별 빈집 현황 ···75

<그림 4-11> 정읍시 용도지역별 빈집 현황 ···75

<그림 4-12> MLRM 기반 전주시 빈집 확률 예측 결과 ···87

<그림 4-13> 전주시 빈집 확률 예측 결과의 Hot Spot 분석 결과 ···87

<그림 4-14> MLRM 기반 정읍시 빈집 확률 예측 결과 ···88

<그림 4-15> 정읍시 빈집 확률 예측 결과의 Hot Spot 분석 결과 ···88

<그림 4-16> 공간그래프 이론 모식도 ···91

<그림 4-17> 최소비용경로와 회로이론 기반 연결성 평가 비교 ···94

<그림 4-18> FRAGSTATS의 경관 패턴을 고려한 연결성 분석 예시 ···95

<그림 4-19> 전주시/정읍시 생태네트워크 연결성 분석 프로세스 ···99

<그림 4-20> 2019년 기준 전주시 녹지 및 건축물 분포 현황 ···100

<그림 4-21> 전주시 녹지 링크 수(dNL), 연결 가능성(dPC) 경관 연결성 지수 ···101

<그림 4-22> 전주시 연결성 통합 지수(dIIC), 면적 가중 유동성(dAWF) ···102

<그림 4-23> 전주시 빈집 패치 네트워크 분석 재조정 경계 ···103

<그림 4-24> 전주시 빈집 패치의 dPC, dIIC 연결성 평가 ···104

<그림 4-25> 전주시 빈집 내 dPC, dIIC 상위 20% 녹지화가 기존 녹지 연결성에 미치는 영향 ···105

<그림 4-26> 전주시 주거 소멸 예측 상위 필지에 대한 dPC, dIIC 연결성 평가 ···106

<그림 4-27> 전주시 빈집 및 예측 빈집 패치의 dPC 지수와 광역생태축 관계 ···107

<그림 4-28> 2019년 기준 정읍시 녹지 및 건축물, 빈집 분포 현황 ···108

<그림 4-31> 정읍시 빈집 필지에 대한 dPC, dIIC 연결성 평가 ···111

<그림 4-32> 정읍시 빈집 내 dPC, dIIC 상위 20% 녹지화가

기존 녹지 연결성에 미치는 영향 ···112

<그림 4-33> 정읍시 주거 소멸 예측 상위 필지에 대한 dPC, dIIC 연결성 평가 ···114

<그림 4-34> 정읍시 빈집 및 예측 빈집 패치의 dPC 지수와 광역생태축 관계 ···115

<그림 4-35> 전주시 및 정읍시 분야별 기후변화 취약성 평가 결과 ···125

<그림 4-36> 필라델피아 토지돌봄 프로그램 ···129

<그림 4-37> 클리블랜드의 커뮤니티 가든 조성 계획 ···130

<그림 5-1> 2차 연도 연구 체계 ···134

제1장

서 론

1. 연구의 배경 및 목적

성장시대에는 도시의 성장과 규모 확대, 자연보전과의 조화를 어떻게 추진할 것인가가 주요 정책과제였다. 성장관리, 스마트 성장 등으로 대표되는 정책방안들은 성장을 기본 전 제조건으로 보고 지속가능한 도시관리방안을 모색하고자 하는 노력이었다. 하지만 과거 50 년의 압축 성장을 주도하였던 인구 증가의 시대가 막을 내리고 있다. 인구감소와 저성장 기조에 따라 성장 중심의 도시정책에서 벗어나 인구감소를 수용하면서 도시기능과 서비스, 토지이용변화 등을 반영할 수 있는 스마트 축소가 중요해지고 있다(그림 1-1 참조).

자료: 서울경제 보도자료(2019.6.1); 대한민국정부(2020), p.88; 관계부처합동(2020), p.57을 활용하여 저자 작성.

<그림 1-1> 스마트 축소의 필요성

최근 25년간(’90~’15년) 전국 230개 기초지자체(시·군·구) 중 인구감소를 경험한 지역은 139개로 전체 기초지자체의 60.4%에 해당한다.¹⁾ 수도권의 경우 인구감소 도시는 21개로 평균 –18.6%의 기초지자체에서 인구감소가 나타난 반면, 비수도권은 118개 기초지자체에서 평균 –30.1%의 인구감소를 보여 비수도권에서 보다 인구감소가 심각한 추세를 보인다.²⁾ 특 히 국내 총인구는 2028년 5,149만 명으로 정점에 도달할 것으로 예측하고 있지만,³⁾ 초저출 산율(’18년 기준 합계 출산율 0.98)은 OECD 국가 중 최하위이고 출산율이 낮아지는 속도도 매우 빨라 인구감소로 전환되는 시기는 더 빨라지고 그 폭은 더 심화될 우려가 높아지고 있다.

도시의 인구감소는 기후·환경적 측면뿐만 아니라 도시경제와 재정, 토지이용, 사회기반 시설 이용패턴 등에 다각적인 영향을 미친다. 전세계적으로 많은 도시가 인구감소로 인한 세수 부족과 기반시설의 유지·관리비용 증가로 도시재정 문제를 겪고 있다. 독일, 미국, 일본 등에서는 도시 축소에 따라 주거지, 인프라 등을 재조정하고 빈집과 유휴지를 녹지로 돌리는 등 스마트한 축소(smart shrinkage) 전략을 마련하여 추진 중이다.⁴⁾ UN SDGs와 Un Habitats는 지속가능 도시를 인류번영과 생존을 위한 기본사항으로 강조하고 스마트 축소 등 사회경제적 여건변화와 기술혁신에 대한 적극적인 대책과 대응을 주문하고 있다.

스마트 축소는 우리나라에서도 국가 어젠더로 시급한 대책 마련이 요구된다. 2020년부 터 시행중인 󰡔제5차 국가환경종합계획(2020-2040)󰡕과 󰡔제5차 국토종합계획(2020-2040)󰡕

에서는 인구감소에 따른 스마트 축소를 통해 과잉 기반시설과 유휴부지 등을 녹지로 대체하 여 재자연화·자원화하고 인구구조, 지역기능, 기반시설 등을 고려한 계획적 활용과 추진을 시급한 과제로 명시하고 있다. 특히, 인구감소에 따라 압축 성장과정에서 마련한 기반시설 의 공급 과잉을 단계적으로 해소하면서 유휴 토지, 폐부지 등의 관리를 통해 기후 및 생태적 위기를 극복하고 지속가능한 도시정책으로 전환해야 한다. 현재의 인구감소 추세를 고려하 면 이를 위한 준비 시간은 부족하고 실증적 기반의 정책 마련도 미흡한 실정이다.

따라서 스마트 축소와 축소도시에 대한 이론 정립, 국내외 사례 분석에 치중했던 선행연 구들에서 벗어나 도시축소라는 현상을 분석하여 특성과 메커니즘을 도출하고 기후 및 생태

1) 성은영, 윤주선, 김용국(2018), p.34.

2) 성은영, 윤주선, 김용국(2018), p.37.

3) 통계청 보도자료(2019.3.28), p.1.

4) 구형수 외(2016), p.4를 바탕으로 저자 재구성.

적 측면을 고려한 재자연화 등 대응방안 마련을 위한 실증 분석과 전략을 마련할 필요가 있다. 이를 통해 인구가 감소하고 있는 도시에서 인구감소가 위기가 아닌 새로운 기회이자 지속가능한 도시로의 전환을 촉진할 수 있도록 정책 방향을 정립하고 마련할 필요가 있다.

이러한 맥락에서 본 연구에서는 스마트 축소를 통한 재자연화 등 기후 및 생태적 가치를 높이고 삶의 질을 제고할 수 있는 지속가능한 도시로의 전환을 추진하기 위한 정책방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 2차 연도에 걸쳐 연구를 수행한다. 1차 연도(2020년)에서는 우리나라 전국의 기초 지자체를 대상으로 도시축소 현황과 추세를 살펴보고 사례도시를 설정하여 주거소멸 및 생태복원 분석을 위한 방법론과 모형을 구축하여 정책적 시사점을 도출한다. 이를 위해 인구 감소가 심화되고 빈집 정보를 구축하고 있는 도시를 사례로 선정 하여 MLRM(Multilevel Logistic Regression Model) 기반의 주거소멸 예측모형을 구축 하고, 생태복원의 경우 경관생태학과 그래프 이론을 결합한 Conefor 방법론을 적용하였다.

2차 연도(2021년)에서는 1차 연도에 마련한 주거소멸 및 생태복원 분석 방법론을 고도화하 고 도시축소 모형을 구축하고자 한다. 이때, 빈집 등에 의한 주거소멸공간을 중심으로 도시 기능, 생태적, 기후탄력적 측면을 살펴보고 스마트 축소를 위한 공간환경적 관리방안과 정 책대안을 모색한다.

우리나라의 인구 감소와 도시 축소는 새로운 국면을 맞고 있다. 국·내외적으로 기후환경 위기에 대응하고 지속가능한 도시로 발전해야 한다는 요구도 확대되고 있다. 또한 인구감소 등 도시 축소를 새로운 기회를 삼고자 하는 노력도 확대되고 있다. 궁극적으로 본 연구는 스마트 축소를 통해 압축성장 과정에서 드러난 기후환경 위기에 대응하고 삶의 질을 제고할 수 있는 지속가능한 도시로 전환하는 데 기여하고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법, 수행체계

가. 연구범위 및 방법

연구의 내용적 범위는 도시축소 개념과 주요 사례, 우리나라의 도시축소 현황과 특징, 스마트 축소 분석을 위한 모형 개발과 적용, 정책적 시사점 마련으로 구성된다. 이를 위해 문헌조사 및 통계분석, 모형 개발과 적용 등의 연구방법론을 활용하였으며, 스마트 축소

관련 정책이슈 논의와 수렴을 위해 지속가능도시 포럼을 구성·운영하였다. 구체적으로 연구 의 주요 내용적 범위를 살펴보면 다음과 같다.

ㅇ 도시축소 개념과 주요 사례: 도시축소 개념과 스마트 축소, 도시 축소 메커니즘을 살펴보고 일본, 미국, 독일의 도시 사례를 고찰하여 스마트 축소를 위한 정책적 지향 과 시사점을 도출

ㅇ 우리나라 도시축소 현황과 특징: 우리나라의 도시축소 특성을 도시 축소 메커니즘을 고려하여 사회·경제, 도시·공간, 기후환경으로 구분하여 영향요인과 특성을 분석 ㅇ 스마트 축소 분석을 위한 모형 개발과 적용과 정책적 시사점: 개개 지적필지를 기준으 로 주거지 소멸을 예측할 수 있도록 공실률 예측모형을 개발하고 생태네트워크 최적 화 분석을 위해 공간그래프 분석모형(Conefor 모형)을 적용. 공실률 예측모형과 생태네트워크 최적화 분석은 2개 사례도시를 대상으로 실증분석과 적용을 가능하게 함. 이러한 스마트 축소 분석을 위한 모형 결과와 지속가능도시 포럼의 논의 등을 토대로 스마트 축소를 고려한 지속가능한 도시관리를 위한 정책 방향을 도출

스마트 축소를 논의하기 위해 지속가능도시 포럼은 환경부, 전문가, 지자체 연구원, KEI 등이 참여하여 4회 개최되었으며, ① 지역의 인구감소 추세와 특징, ② 도시계획적 측면에서 도시 축소와 쇠퇴, ③ 사례도시의 주거소멸 확률모형 및 생태네트워크 분석 결과와 재자연 화 등을 고려한 도시정책 방향을 주제로 다양한 발표 및 토론이 이루어졌다. 포럼은 4회에 걸쳐 진행되었다(표 1-1 참조).

구분 주제 발표 및 토론

제1차 포럼 (2020.4.28)

지역의 인구감소 추세와 특징

<발표>

- 시군구 인구감소 추세와 특성 (고려대 김오석 교수) - 인구쇠퇴도시의 특징 (이화여대 박윤미 교수)

<토론>

- 외부: 최정석(중부대 교수), 이재경(홍익대 교수)

- KEI: 유헌석, 김태현, 박진한, 박창석, 최희선, 신지영, 송지연, 박현주

<표 1-1> 스마트 축소를 위한 지속가능도시 포럼 운영

나. 연구 수행체계

본 연구는 모두 2차 연도(’20~’21년)로 추진된다. 2020년 1차 연도에서는 스마트 축소 이론과 스마트 축소 분석 작동 메커니즘을 도출하고, 2차 연도에서는 한국형 스마트 축소 모형 구축과 전략을 개발하는 것을 목표로 한다. 1차 연도 연구의 주요 내용 및 수행체계는

<그림 1-2>와 같다.

구분 주제 발표 및 토론

제2차 포럼 (2020.6.12)

도시계획적 측면에서 도시 축소와 쇠퇴

<발표>

- 인구감소시대, 스마트 축소와 도시재생 추진전략 (국토연구원 서민호 박사)

- 축소도시의 기회와 대응/적응, 도시계획적 전략 (충남연구원 오용준 박사)

<토론>

- 외부: 강정은(부산대 교수), 최정석(중부대 교수), 이재경(홍익대 교수), 박윤미(이화여대 교수), 윤은주(국토연 박사) - KEI: 김태현, 박창석, 신지영, 송지연, 박현주

제3차 포럼 (2020.10.13)

사례도시의 주거소멸 확률모형 및 생태네트워크 분석

결과와 정책 방향

<발표>

- 전주시/정읍시 주거소멸 확률모형 분석 (홍익대학교 이재경 교수) - 전주시/정읍시 생태네트워크 분석 (단국대학교 송원경 교수)

<토론>

- 외부: 김은경(환경부 과장), 최정석(중부대 교수), 박윤미(이화여대 교수), 김휘문(단국대 연구원)

- KEI: 유헌석, 박진한, 박창석, 신지영, 송지연, 박현주

제4차 포럼 (2020.12.4)

스마트 축소와 재자연화를 고려한

정책 방향 모색

<발표>

- 지속가능한 도시관리를 위한 스마트 축소모형(KEI 신지영 박사)

<토론>

- 지자체 연구원: 남지현(경기연 연구위원), 오병록(전북연 선임연 구위원), 이동현(부산연 선임연구위원), 조명호(강원연 연구위원), 하경준(경남연 연구위원)

- KEI 연구진: 박창석, 송지연, 박현주, 이재경(홍익대 교수) 송원 경(단국대 교수), 김휘문(단국대 연구원)

자료: 저자 작성.

<표 1-1>의 계속

자료: 저자 작성.

<그림 1-2> 연구수행 체계도

3. 선행연구 검토 및 차별성

관련 선행연구로는 ‘비성장형도시의 쇠퇴원인 분석과 도시재생방안에 관한 연구’, ‘도시 쇠퇴(urban decline)와 축소(shrinkage) 원인과 대응전략 연구’, ‘Developing Open Space Networks in Shrinking Cities’, ‘저성장시대의 축소도시 실태와 정책방안 연구’,

‘지방중소도시의 스마트 축소 도시재생모델 개발’ 등 다수가 존재한다(표 1-2 참조).

구분 연구방법 주요 연구내용 비성장형도시의

쇠퇴원인 분석과 도시 재생방안에

관한 연구

송상열 (2007)

- 문헌조사 - 설문조사 - 통계분석

- 비성장장형도시 유형화 및 쇠퇴원인 분석 - 쇠퇴현황 및 문제점, 재생방안 제시

도시쇠퇴(urban decline)와 축소 (shrinkage) 원인과

대응전략 연구

서준교 (2014)

- 문헌조사 - 해외사례조사

- 도시쇠퇴와 수축의 배경, 사례연구 - 리버풀과 라이프치히 도시재생 전략 비교

Developing Open Space Networks

in Shrinking Cities

Frazier and Bagchi- Sen(2015)

- 문헌조사 - 기초통계자료구축 - 공간모형분석

- 도시쇠퇴지역(hot spot) 도출

- 개별 필지 수준에서 쇠퇴영향 인자 및 확률 분석

- 네트워크 모형 분석을 통해 연결성을 고려 한 토지활용 우선순위 도출

저성장시대의 축소도시 실태와

정책방안 연구

구형수 외 (2016)

- 문헌조사

- 기초통계 및 공간분석 - 경로분석/설문조사

- 축소도시 관련 이론 탐색 및 한국 도시의 축소 메커니즘과 특성 도출

- 외국 정책사례와 시사점 분석

- 한국의 정책 추진실태와 개선방안 도출

지방중소도시의 스마트 축소 도시재생모델 개발

성은영, 윤주선, 김용국 (2018)

- 문헌조사 - 해외사례조사 - 통계분석 - 시뮬레이션

- 축소도시의 적정규모 도시재생 관련 개념 및 이론 분석

- 스마트 축소 도시재생법 및 전략 검토 - 스마트 축소 도시재생 모형구상 및 적용가

능성 검토, 제도개선과 정책방안 제시

<표 1-2> 선행연구 검토

자료: 송상열(2007); 서준교(2014); Frazier and Bagchi-Sen(2015); 구형수 외(2016); 성은영, 윤주선, 김용 국(2018)의 내용을 바탕으로 저자 재구성.

우리나라에서 수행된 선행연구는 도시쇠퇴의 개념과 연구동향 등을 소개하고, 스마트 축 소라는 새로운 패러다임을 토대로 도시계획 측면에서 도시재생과 연계하고자 하는 수준에 서 이루어지고 있다. 그러나 지속가능한 도시관리를 목적으로 실증적 분석을 통해 스마트 축소를 살펴보고 환경·공공서비스, 도시재정 부담과 타당성 등 적용가능성에 대한 논의는 우리나라에서 아직 연구수행이 많지 않아 미흡한 실정이다.

따라서 본 연구에서는 선행연구에서 적용된 주요 지표와 방법론 등을 검토하여 빈집을 활용하여 주거지 소멸확률을 분석하고 주거지 소멸확률이 높은 공간을 대상으로 생태네트

워크 우선순위를 탐색하여 인구감소 및 기후환경 위기에 대응하는 스마트 축소 모형을 발전 시키고 한국형 정책 방향을 제안해보고자 한다. 특히, 빈집을 대상으로 주거지 소멸확률을 분석하고 생태네트워크 최적화 분석을 통한 우선순위 탐색과 같은 실증적 분석 방법론은 국내에서 수행된 바 없어 스마트 축소를 위한 공간환경 계획 및 정책 측면에서 충분한 차별 성과 의미를 지닌다.

제2장

도시축소 개념과 주요 사례

1. 도시축소 개념과 스마트 축소

가. 도시축소

1970년대 이후 북미 및 유럽의 많은 도시들이 산업구조의 변화 및 경기침체 등으로 저성 장·저성숙 시대에 진입하면서 인구감소를 경험하고 있으며, 이에 따른 도시축소 문제가 심 각한 사회문제로 인식되고 있다. 우리나라도 최근 급격한 고령화 현상과 저출산 현상으로 인하여 2084년에는 현재 인구의 절반 수준인 2,510만 명까지 인구가 줄어들 것으로 전망되 고 있다.⁵⁾

이러한 흐름 속에서 국내외 다양한 연구에서 축소도시를 정의, 측정하였으며 대부분의 연구에서는 인구감소를 도시축소의 가장 중요한 지표로 활용하고 있다.⁶⁾ 일부 연구에서는 인구변화뿐만 아니라 가구당 소득, 빈곤율, 범죄율 등을 활용하여,⁷⁾ 도시축소를 규정하기도 하였다. 이 중 미국 캘리포니아대학교 버클리캠퍼스에서 관련 분야 전문가들이 주축이 되어 2004년 출범된 축소도시 국제연구 네트워크(SCiRN)⁸⁾에서는 도시축소를 인구 1만 명 이상 의 도시 중 2년 이상 지속적으로 인구감소를 경험한 도시로 규정하였다.⁹⁾

5) 이재경(2019), p.35.

6) Schilling and Logan(2008), p.451; Reckien and Martinez-Fernandez(2011), p.13-75.

7) Pallagst(2008), p.9; Downs(1999), p.955; Hollander et al.(2009).

8) SCiRN: Shrinking Cities International Research Network.

9) 이재경(2019), p.35.

나. 스마트 축소

‘스마트 축소’는 도시의 인구감소와 탈산업화, 산업쇠퇴 등으로 인한 인구·경제적 문제를 해결하기 위한 방안으로 도시의 주거환경과 공공인프라 등을 규모에 맞게 축소시키기 위한 계획적 접근이다. 도시의 성장과 축소는 반대 개념이 아니며, 성장 이후 축소 또는 축소 이후 성장과 같은 순서적 개념도 아니다. 도시의 성장과 축소는 같은 공간에서 나타나는 동시적 현상이기도 하다. 축소를 긍정적 의미와 개념으로 사용하기 위한 노력은 시기적으로 는 2000년대 초반부터, 지역적으로는 독일과 미국부터 본격화되기 시작했다.¹⁰⁾

독일의 경우 탈산업화에 따른 인구·경제적 쇠퇴 현상에 따라 축소도시(schrumpfende stadte)가 처음 사용되었다.¹¹⁾ 독일의 축소도시 연구는 2000년대부터 본격적인 연구가 시 작되었는데, 흥미로운 사실은 축소도시가 처음 언급되던 2000년대 초반만 하더라도 ‘쇠퇴 (decline)’는 사전적 의미처럼 상태가 나빠지는 것이라는 문제 인식과 이에 대한 스마트 (smart)한 대처 쪽에 무게 중심이 있었던 것에서, 이후 학술적인 연구와 논의과정을 거치면 서 쇠퇴에 대한 합리적인 준비로서의 현명한 ‘축소(shrink)’라는 보다 긍정적인 의미와 개념 으로 용어의 표현과 의미가 확장되고 정립되었다는 것이다.¹²⁾

이러한 맥락에서 ‘스마트 쇠퇴(smart decline)’¹³⁾, ‘우아하게 축소하기(shrink gracefully)’¹⁴⁾,

‘창조적 축소(creative shrinkage)’¹⁵⁾, ‘스마트 축소(shrinking smart)’¹⁶⁾ 등의 표현이 등장 하고 학술적, 정책적 측면에서 사용되고 있다.¹⁷⁾

결국 스마트 축소를 통해 축소도시에서 집이나 토지의 미거주 방치 등에 기인한 체납과 압류, 투기 등으로 연결되는 악순환을 줄이고 텃밭, 팝업스토어, 자연녹지 등의 생산적 활용 을 촉진하고 경제적, 환경적, 공공성 증대 효과를 기대할 수 있게 된다(그림 2-1 참조).

10) 서정렬(2017), pp.3-4.

11) Martinez-Fernandez et al.(2012): 이삼수, 전혜진, 이재수(2018)에서 재인용.

12) 서정렬(2017), pp.3-4.

13) Popper and Popper(2002).

14) Planetizen(2009), “Brainstorm: Can Cities Shrink Gracefully? Should They? How?”, 검색일: 2020.5.24.

15) Lanks Belinda(2006), “Creative Shrinkage”, 검색일: 2020.5.24.

16) Pallagst(2008).

17) 성은영 외(2015), p.4.

자료: 저자 작성.

<그림 2-1> 스마트 축소 다이어그램

다. 도시축소 메커니즘

도시축소 메커니즘은 크게 두 가지 유형으로 정의될 수 있다. 첫 번째 유형은 인구·경제적 측면에만 초점을 두고 있는 정의로서 축소도시국제연구네트워크(SCiRN), Martinez- Fernandez et al.(2012)¹⁸⁾ 등이 해당된다. 여기에서는 2년 이상 인구가 아주 많이 감소하 고, 구조적 위기의 징후로서 경기침체, 고용감소 및 사회문제를 겪고 있는 도시지역을 축소 도시로 보았다.¹⁹⁾ 두 번째 유형은 공간적 측면도 함께 고려하는 정의로서 Shilling and Logan(2014), Hollstein(2014) 등이 된다. Shilling and Logan(2014)은 인구 감소가 지 속되어 유휴·방치 부동산이 증가하고 있는 오래된 산업도시를 축소도시로 정의하였고, Hollstein(2014)은 인구감소 및 공실이 일어나는 지역과 관련이 깊다고 하였다.²⁰⁾

우리나라의 경우 인구감소는 지속되고 있고, 이로 인한 수도권과 지방도시의 양분화가

18) Pallagst(2008); Martinez- Fernandez et al.(2012); 구형수 외(2016), p.14.

19) Pallagst(2008); Martinez- Fernandez et al.(2012); 구형수 외(2016), p.15.

20) 구형수 외(2016), p.15.

심화되는 추세이다. 인구의 지속적 감소는 지역의 경제쇠퇴와 주거소멸, 유휴지 증가 등을 유발하고, 이는 과잉 인프라 문제와 도시쇠퇴를 촉진시킨다. 이러한 인구감소를 막기 위해 신도시, 교외지역 개발이나 정비사업 등 개발사업을 지속적으로 시행 중이지만, 이러한 시 도들이 오히려 지역의 재정 여건을 악화시키는 등 어려움이 가중되거나 반복되고 있다.

해외 선행연구를 살펴보면 도시축소의 주요 원인을 경제 여건 변화(세계화, 탈산업화 등), 인구학적 변화(저출산, 고령화 등), 공간구조 변화(교외화, 스프롤 등), 체제 전환(탈사회주 의 등), 환경적 위기(자연재해, 환경오염 등)의 다섯 가지의 요인으로 구분하고 있다.²¹⁾ 우리 나라의 경우 도시축소에 영향을 미치는 요인들은 탈산업화, 저출산·고령화, 교외화·스프롤 의 세 가지로²²⁾, 외국에서 도시축소의 원인으로 꼽고 있는 체제 전환, 환경적 위기는 중요하 게 고려하지 못하고 있다. 이러한 요인들은 서로 연계되어 도시축소에 영향을 미치고 있다.

구체적으로 교외화·스프롤 현상으로 인한 인구 유출과 탈공업화로 인한 기업의 이전 등은 기존 도시의 주거소멸과 부동산 방치를 야기하고, 이는 유휴지(나대지, 빈집 등)의 증가로 이어진다. 또한 기업 이전으로 인한 생산가능인구 유출과 저출산·고령화 심화로 인한 인구 감소도 부동산 방치와 주거소멸을 야기한다. 도시의 주거소멸과 부동산 방치로 인한 유휴지 증가는 도시의 유지관리 비용을 증가시키고, 이는 지방재정을 악화시키는 원인으로 작동한 다. 결국 지자체는 재정 부담을 줄이기 위해 공공시설 설치 등을 줄이게 되고, 이는 지역 매력도 감소로 이어져 생산가능인구의 유출이 반복되게 나타나게 된다. 지역의 활력이 될 수 있는 생산가능인구가 빠져나감으로써 다시 전체 인구감소와 유휴지 증가가 반복되고, 지역 재정도 지속적으로 악화되어 도시축소가 심화되는 악순환이 반복되는 것이다(그림 2-2 참조).

21) 구형수 외(2016), p.17.

22) 구형수 외(2016), p.17.

자료: 구형수 외(2016), p.29를 바탕으로 저자 재구성.

<그림 2-2> 도시축소 메커니즘

최근 들어 도시정책 패러다임은 양적인 성장을 추구하는 성장 지향적 방식보다, 삶의 질 향상에 초점을 맞추어 적정규모를 추구하는 축소와 안정화를 지향하는 패러다임으로 전환되고 있다(그림 2-3 참조). 이러한 정책 패러다임 전환은 기존의 성장기조에서 앞으로 어떻게 축소하고 적정규모를 만들어나갈지에 대한 고민을 통해 스마트한 축소와 성장, 압축 도시 등을 지향하는 방향으로 대두되고 있다. 이러한 맥락에서 도시계획적 측면에서는 원도 심활성화 사업, 도시재생, 마을만들기 사업 등이 진행되고 있으며, 환경적 측면에서는 도시 의 축소를 잠재력과 기회적 측면으로 보고 공간의 재자연화와 녹지화를 추구하려는 움직임 이 강화되고 있다.

자료: 성은영, 윤주선, 김용국(2018), p.16을 바탕으로 저자 재구성.

<그림 2-3> 도시축소로의 패러다임 전환

2. 해외 사례와 대응 노력

가. 일본

1) 개요

일본의 인구감소는 우리나라보다 먼저 진행되었다. 일본의 인구는 2008년 1억 2,800만 명을 정점으로 2017년에는 1억 2,604만 명으로 1.56% 감소했고, 2060년에는 8,674만 명까지 감소할 것으로 추계되고 있다(그림 2-4 참조). 가장 큰 원인은 젊은 연령층의 비혼 증가와 결혼 연령 자체의 상승 등 결혼 행태 변화로 인한 출생아 수 감소, 즉 출산율의 저하로 분석된다.

자료: MLIT(2014): 구형수 외(2016), p.92에서 재인용.

<그림 2-4> 일본의 장래 인구추이 전망

또한 지방도시의 경우 이러한 저출산 추세에 교외화로 인한 중심시가지의 인구 유출과 쇠퇴, 자동차 이용 중심인 교외지역의 고령화로 인한 이동의 어려움 등이 복합적 문제로 작용하여 인구감소와 고령화, 공터와 빈집의 증가가 심각한 지역 쇠퇴로 이어지고 있다(그 림 2-5, 그림 2-6 참조). 이에 인구성장에 중점을 두었던 기존 정책에서 도시의 활력을 유지할 수 있는 방안과 기존의 도시 인프라 활용을 통한 지속적인 안정을 유지하는 방안에 초점을 맞추어 정책의 전환이 요구되었으며, 중앙정부와 지방정부에서 여러 가지 정책이 진행되고 있다.²³⁾

23) 강인호(2018), pp.221-224.

자료: 国土交通省国土政策局(2014): 구형수 외(2016), p.93에서 재인용.

자료: MLIT(2015): 구형수 외(2016), p.94에서 재인용.

<그림 2-5> 2050년 일본의 지역별 인구증감 전망

<그림 2-6> 일본의 빈집 현황 및 추이

가) 정책 방향 및 주요 내용

정책 전환의 대표적인 방향으로 ‘에코·콤팩트시티’가 국가정책으로 표방되었고, 이는 기 존의 성장·확대 정책을 포기하고 인구 규모에 적합하며, 환경부하가 적은 콤팩트시티를 조 성해야 한다는 방향이 강조됨에 따라 진행되어 왔다.²⁴⁾

자료: MLIT(2015): 구형수 외(2016), p.95에서 재인용.

<그림 2-7> 일본의 국토공간형성 전략

24) 강인호(2018), pp.221-224.

효과적인 콤팩트시티 추진을 지원하기 위해 중앙정부는 2015년 ‘압축도시 조성 지원 사 업제도 요강’과 ‘압축도시 조성 지원 사업비 보조금 교부 요강’을 개정하여 발표²⁵⁾하고 콤팩 트시티 전략을 세 가지로 제시하여 지방정부에서 선택적으로 지방 현안을 반영해 운영하도 록 하고 있다. 지방정부에서는 고령화 문제가 심각한 지방도시 중심으로 도시의 활력과 삶 의 편리성 향상, 효율적인 도시관리 등을 위해 ‘압축도시’ 정책을 추진하고 있다.²⁶⁾ 대부분 도시기능의 집약화를 유도하고 지속적 서비스 제공에 필요한 권역인구를 확보할 수 있는 방향으로 추진되고 있으며, 대표적인 방안으로는 ① 공공시설 개편, ② 빈 건물 등 기존 스톡의 유효 활용, ③ 시가지 재개발 추진, ④ 대중교통 연결 도모 및 공공시설의 통폐합, 재배치 등 효과적 추진 등이 있다.²⁷⁾

나) 입지적정화계획

2014년 도시재생특별조치법 개정을 통해 민·관과 주민이 함께 콤팩트한 마을만들기를 추진하게 되면서 입지적정화계획 제도가 자리 잡게 되었는데, 이는 도시재생기본방침을 바탕 으로 주택 및 도시기능의 증진시설(의료, 복지, 상업, 기타 도시거주자의 공동 복지와 편의를 위한 시설 등)의 입지의 적정화를 유도하는 것

을 목표로 하는 계획이라고 할 수 있다(그림 2-8 참조).²⁸⁾

입지적정화계획은 주거 및 도시 전반적 인프라와 도시기능을 통합적으로 재점검하는 역 할을 하며, 계획수립 시 각 시의 마스터플랜 정책과 조화를 이루도록 하고 있다.²⁹⁾ 콤팩트+

네트워크 개념을 통해 공공시설 없이 공공 인프라를 활용할 수 있도록 하는 공공교통 연계 방식을 사용한다. 그리고 계획 수립 후 달성 상황을 수시로 모니터링하면서 지역의 여건

25) 주일한국대사관 자치협력관실(2015), p.1.

26) 주일한국대사관 자치협력관실(2015), p.1.

27) 구형수 외(2016), p.95 28) 富山市(2019), p.6.

29) 성은영, 윤주선, 김용국(2018), pp.73-74.

자료: 富山市(2019), p.6.

<그림 2-8> 일본의 입지적정화계획

변화와 새로운 변수에 맞춰 도시계획이나 거주유도구역을 지속적으로 재조정하는 절차를 두어 계획의 유연성을 최대한 구현하는 방식을 사용하고 있다.³⁰⁾ 본 연구에서는 이러한 정책의 대표적인 사례로 토야마시, 아오모리시 등을 살펴보고자 한다.

자료: 권규상, 서민호(2019), p.4.

<그림 2-9> 일본 도시계획 법령 체계에서 입지적정화계획의 위상

2) 도야마시의 주요 정책: 성공 사례

도아먀시는 1969~1997년 사이 주요 공공시설이 교외로 이전하며 중심시가지의 공동화 현상이 심각해지기 시작했고, 자동차 의존도가 높아질 수밖에 없는 도시구조로 인한 지역주 민의 자동차 의존율(72%)이 높아지며 대중교통이 쇠퇴하는 문제가 발생하였다.³¹⁾ 이는 인 구감소³²⁾ 문제와 복합적으로 작용되어 도시쇠퇴를 심화시켰고, 도야마시는 이를 완화하기

30) 성은영, 윤주선, 김용국(2018), p.74.

31) 강인호(2018), pp.234-235를 축약.

32) 도야마시 장래인구 추계 보고서(富山市, 2020, p.6): 도야마 시 총 인구는 2010년 정점 이후 지속적으로

위해 마치즈쿠리 도야마(마을 만들기)를 창설, 2002년부터 콤팩트시티를 추진하였다.³³⁾ 중심 사업으로 도야마시의 거점이 되는 주거지역을 대중교통으로 연결하는 경단 모양의 계획을 추진하고 있으며, 향후 인구감소 및 초고령화에 대비하여 철도를 비롯한 대중교통을 활성화시키고 그 주변지역에 거주, 상업, 업무, 문화 등 도시기능을 집적시키는 것에 중점을 두고 있다. 주로 대중교통을 축으로 한 거점 중심의 콤팩트시티를 추진하고 있으며, 철도와 대중교통 역 등을 중심으로 한 도보권에 ‘거주를 유도하는 영역’을 정하고, 인구밀도를 유지 할 수 있도록 콤팩트화를 촉진하고 있다(그림 2-10 참조).

□ 도야마형 콤팩트한 마을만들기의 추진 기본방침³⁴⁾

① 규제 강화가 아니라 유도 기법이 기본

- 도시가 확대하고 성장하던 시대에 유효했던 규정에 의한 마을 만들기가 아니라 인구가 감소하고 도시가 저하하는 국면에서 기차, 전철역 등을 중심으로 한 도보권 에서 도시의 매력을 높이는 것으로, ‘거기에 살고 싶다’라고 생각하는 시민을 늘려 나갈 유도 기법을 기본으로 함

② 시민이 마을 중심부나 대중교통 연선, 또는 교외에 거주할지에 대해 선택 - 교외에 거주하는 것을 부정하지 않고 도심의 매력을 높임으로써 시민이 거주지역을

선택할 수 있는 환경을 제공하면서, 장기적으로 도심을 선택하는 시민이 늘어 도시 를 소형화하는 방향으로 유도하고 있음

③ 공공 교통의 활성화에 의한 콤팩트한 마을 만들기 추진

- 마을 만들기의 관점에서 필요한 대중교통에 행정적 지원 실시

- 활성화 역이나 버스 정류장 등 도보권에 거주 유도 추진 및 생활에 필요한 도시 기능 집적 촉진

④ 지역 거점을 정비하여 전시적으로 콤팩트한 마을 만들기 추진

감소 추세일 것으로 예상됨. 2030년 40만명 아래로 감소하여 2065년에는 311,219명이 될 전망임.

33) 강인호(2018), pp.234-235를 축약.

34) 富山市(2019), p.21.

- 중심 시가지뿐만 아니라 철도를 비롯한 대중교통 연선 지역의 핵심 거점의 정비를 진행, 전시적으로 콤팩트한 마을 만들기 추진

자료: 富山市(2018): 권규상, 서민호(2019), p.5에서 재인용.

<그림 2-10> 도야마시의 입지적정화계획을 통한 바람직한 장래상

도야마시의 경우 이러한 계획 결과 거주유도구역 내 인구가 2005년 28%에서 2015년 32%로 증가하여 도심 및 교통망 인근 지역으로의 이주 및 유입유도 효과가 충분히 나타난 것으로 평가된다.³⁵⁾ 이는 트램 및 도시 외곽을 잇는 교통망의 개선으로 전차 이용객 증가 및 노인들의 접근성 향상 등이 작용한 결과이며,³⁶⁾ 통근 시간 외 낮 시간이나 휴일에도

35) 권규상, 서민호(2019), p.6.

36) 권규상, 서민호(2019), p.6.

이용자가 늘어난 것으로 확인되어 대중교통 이용이 확실히 증가하였다고 볼 수 있다. 또한 도야마시는 대중교통 노선의 순환이나 버스 노선의 추가 등을 지속적으로 시행해왔고, 결론 적으로 대중교통이 증가하고 자동차 이용이 줄어들면서 CO2 배출도 감소하여 환경 모델도 시로 지정되기도 하여 긍정적 평가를 받고 있다.³⁷⁾ 그러나 한편으로는 인근 지자체들이 대규모 상업시설을 유치하면서 도야마시의 상업지구 보행자가 감소하고 있고, 소매점 매출 또한 정책 시행 후 2014년까지 10년 사이에 30%가 감소하는 실정으로 한계점을 보이고 있다. 또한 인근 지자체의 개발 여건 외에도 도야마시도 교외 시가화조정구역의 개발규제 완화를 지속하여 교외 단독주택 거주를 강제할 수 있는 권한이 부재하기 때문에 입지적정화 계획의 효과가 반감되는 상황이 지속되고 있기도 하다.³⁸⁾

3) 아오모리시의 주요 정책: 실패 사례

아오모리시는 1960년대 인구증가로 인해 교외지역을 개발하여 시가지가 확대되면서 1980년대 이전까지 혼슈와 홋카이도를 연결하는 거점으로서 발달해왔다. 그러나 이후 지속 적인 인구감소와 고령화로 이미 확대된 시가지의 제설비용 증가(하수도 정비, 겨울철 제설 비용 등) 등 행정비용이 대폭 증가하게 되어 재정난을 극복하기 위해 압축도시 정책을 추진 하게 되었다.³⁹⁾ 시는 1999년부터 인구감소·저출산 고령화 문제 등에 대응하기 위해 󰡔아오 모리 도시계획 마스터플랜󰡕을 수립, 눈(雪)에 강하고 지속가능한 도시 만들기를 진행시켜왔 다. 2014년 도시재생특별조치법의 일부를 개정, 입지적정화계획을 창설하고 사회 환경의 변화에 대응하는 새로운 마을 만들기의 방향성을 제시하는 계획의 하나로 도시재생특별조 치법에 기반하여 󰡔입지적정화계획󰡕을 책정하였다.⁴⁰⁾ 또한 ｢콤팩트 플러스 네트워크｣의 도 시 만들기를 기본이념으로 하고 도시의 효율성을 높이기 위해 6개의 지역거점(도시기능유 도구역 4개, 생활기능거점구역 2개)을 설정하여 그들을 연결하는 대중교통 네트워크를 유 기적으로 연계시킴으로써, 시내 각 지역의 특색을 살리면서 지속가능한 도시 만들기를 추진 하였다(그림 2-11 참조).⁴¹⁾

37) 土地ガ(2020.1.20), “콤팩트시티의 성공·실패사례와 장단점”, 검색일: 2020.5.20.

38) 권규상, 서민호(2019), p.6.

39) 주일한국대사관 자치협력관실(2015).

40) 靑森市(2019.2.6), “아오모리시 컴팩트플러스 네트워크 도시만들기 및 입지적정화계획”, 검색일: 2020.5.20.