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기후변화에 안전한 재해통합대응 도시

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Academic year: 2022

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(1)

기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(I) Resilient Urban Areas Against Climate Change: A Synergistic

Approach to Urban Hazard Mitigation

자료집

(2)

국토연 2009-49-1․ 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(I)

지은이 심우배 왕광익 이범현 차정우 김학열 외 , , , , /펴낸이 박양호 /펴낸곳 국토연구원 출판등록 제 2-22 /인쇄200912 20 /발행2009 12 31

주소 경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)

전화031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) /팩스031-380-0470 7,000 / ISBN 978-89-8182-699-4

한국학술진행재단 연구분야 분류코드 B170500 http://www.krihs.re.kr

국토연구원 2009,

이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.

(3)

국토연 2009-49-1

기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구(I) Resilient Urban Areas Against Climate Change: A Synergistic

Approach to Urban Hazard Mitigation 자료집

심우배왕광익이범현차정우김학열 외․ ․ ․ ․

\

(4)

경제 인문사회연구회 미래사회협동연구총서·

기후변화에 안전한 재해통합대응 도시

구축방안 연구( )” Ⅰ

미래사회협동연구총서 시리즈 1.

협동연구총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

09-06-07(1) 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구( )

국토연구원 한국행정연구원 한국법제연구원

09-06-07(2) 기후변화에 안전한 재해통합대응 도시 구축방안 연구( ) - 자료집-

국토연구원 한국행정연구원 한국법제연구원

서경대학교 서울시정개발연구원 한국토지주택연구원

참여연구진 2.

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관

연구기관 국토연구원 심우배 책임연구원

총괄책임자

( )

왕광익 책임연구원 이범현 책임연구원 차정우 연구원

협력 연구기관

한국행정연구원 정지범 연구위원 김은성 부연구위원 한국법제연구원 정명운 부연구위원

서경대학교 김학열 교수

(5)

외부연구진 3.

소속 외부연구진

서울시정개발연구원 신상영 연구위원

한국토지주택연구원 김정곤 수석연구원

연구심의위원 4.

소속 연구심의위원

원내 국토연구원

김영표 부원장 주심( )

최영국 녹색국토 도시연구본부장 이동우 수도권전략센터장

김원배 선임연구위원

김선희 녹색성장국토전략센터장

원외

국토해양부 이두희 사무관

서울특별시 권영아 박사

자문위원 5.

소속 자문위원

경기개발연구원 고재경 책임연구원

건축도시공간연구소 권영상 부연구위원

국립기상연구소 류상범 연구관

아주대학교 이재응 교수

협성대학교 이재준 교수

(6)
(7)

C O N T E N T S

차 례

외국의 기후변화대응 재해관리 사례와 정책과제 한국행정연구원

. :

제 절 서론1 ··· 3 제 절 기후변화에 대한 정책적 접근2 ··· 4

대형 재난과 정책의 변화 사전예방적 접근 사후적 접근

1. : vs ··· 4

사전예방적 접근 완화전략 적응전략

2. : vs ··· 6 제 절 기후변화 적응전략의 특징3 ··· 9

기후변화 적응 전략 유형 분류

1. ··· 9 기후변화 적응 정책의 주요 특징

2. ··· 12 제 절 미주지역 기후변화 적응정책4 ··· 18

미국

1. ··· 18 캐나다

2. ··· 26 제 절 유럽지역 기후변화 적응정책5 ··· 31

유럽위원회

1. ··· 31 영국

2. ··· 33 네덜란드

3. ··· 40 제 절 기타 지역의 기후변화 적응정책6 ··· 47

오스트레일리아

1. ··· 47 싱가폴

2. ··· 54 개발도상국가들의 일반 현황

3. ··· 60

(8)

제 절 결론7 : 연구의 시사점 및 향후 정책적 방향··· 63 기후변화 적응정책의 주요 특징과 모범사례

1. ··· 63 각국의 기후변화 적응의 전반적 문제점

2. ··· 67 시사점 및 향후 연구 방향

3. ··· 69 참고문헌 ··· 71

국내 기후변화대응 관련 법제현황과 일본사례 한국법제연구원

. :

제 절 기후변화에 강한 도시공간 조성을 위한 검토 법령1 ··· 77 제 절 도시계획 관련 법령의 한계점2 ··· 77

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

1. ··· 77 도시개발법

2. ··· 84 도시 및 주거환경 정비법

3. ··· 85 도시재정비 촉진을 위한 특별법

4. ··· 87 택지개발촉진법

5. ··· 88 산업입지 및 개발에 관한 법률

6. ··· 90 도시공원 및 녹지에 관한 법률

7. ··· 91 제 절 일본의 기후변화에 대응한 도시공간 조성3 ··· 93

개관

1. ··· 93 자연자본을 적절하게 포함시킨 집약적인 도시공간 조성

2. ··· 94

환경과 도시공간 조성 에 관한 정보의 제공 인재의 육성 활용

3. “ ” , ㆍ ··· 101

환경에 관한 오리지널 데이터를 수집하는 구조 데이터베이스화 등

4. , · 102

미국의 기후변화대응 사례와 시사점 서경대학교

. :

제 절 기후변화 대응 정책기조1 ··· 105 연방정부의 정책기조

1. ··· 105 미국 환경청의 도시관리 정책기조

2. (U.S. EPA) ··· 106 제 절 기후변화 대응 전략 및 관련제도2 ··· 108

(9)

지속가능한 공동체와 기후보호에 관한 법

1. ··· 108 전략

2. Smart Growth ··· 111 대중교통지향형개발

3. ··· 113 수방에 활용가능한 토지이용규제

4. ··· 115 제 절 적용사례3 ··· 116

스마트성장 추진사업 사례

1. ··· 116 뉴욕시의 기후적응 도시만들기 정책 사례

2. ··· 122 샌디에고시의 기후보호행동계획중 완화전략

3. ··· 128 제 절 미국사례 시사점4 ··· 129

미연방정부 차원

1. ··· 129 주정부 및 도시정부 차원

2. ··· 130 기후변화적응 도시개발 전략수립 차원

3. ··· 131 참고문헌 ··· 131

영국의 기후변화대응 사례와 시사점 서울시정개발연구원

. :

제 절 서론1 ··· 135 제 절 기후변화 관련 정책 및 제도적인 여건2 ··· 137

기후변화와 관련된 국제기구

1. ··· 137 영국의 기후변화 관련 정책 및 제도

2. ··· 138 제 절 영국의 계획정책지침에서의 기후변화에의 적응방향3 ··· 141

기후변화에 대한 계획정책의 체계

1. ··· 141 계획의 목표

2. ··· 142 기후변화 적응에 대한 핵심적인 계획원칙

3. ··· 143 기후변화 적응에 대한 지방정부 책무 및 관련지침

4. ··· 144

제 절 영국의 홍수위험분야 적응계획의 체계4 ··· 146 영국의 홍수위험 체계

1. ··· 146 홍수위험평가제도와 순차검증제도

2. ··· 147 기후변화를 고려한 장기적인 계획기준

3. ··· 150 제 절 런던의 기후변화 대응전략5 ··· 151

(10)

런던계획 중 기후변화에 대한 계획

1. ··· 151 런던의 기후변화 적응전략

2. ··· 154 제 절 런던의 기후변화 대응전략6 ··· 157

공간적 범위에 따른 기후변화 적응전략

1. ··· 157 기후변화 적응을 위한 도시개발의 고려요소

2. ··· 160 에코타운

3. (eco-town) ··· 163 제 절 기후변화 적응을 위한 계획사례7 : 홍수위험관리··· 166

템즈강 하구에 대한 프로젝트

1. 2100 ··· 166 지하철역 재개발

2. King Cross ··· 168 제 절 시사점 스마트적응8 : ‘ (Smart Adaptation)’ 체계의 구축··· 169 참고문헌 ··· 171

독일의 기후변화대응 사례와 시사점 한국토지주택연구원

. :

제 절 기후변화 대응 적응분야 추진내용1 ··· 175 연방정부

1. ··· 175 주정부의 추진현황

2. ··· 179 제 절 지자체의 기후변화 대응 적응방안 적용사례2 ··· 180

단지

1. Hannover Kronsberg ··· 182 신도시

2. Muenchen Messestadt Riem ··· 192 단지

3. Freiburg Rieselfeld ··· 205

(11)

외국의 기후변화대응 재해관리 사례와 정책과제 .

정지범김은성․

한 국 행 정 연 구 원

(12)
(13)

제 절1 서론

전 세계적으로 지구온난화 현상이 지속되면서 다양한 형태의 기상이변과 함께, 대형 자연재난이 빈번하게 발생하고 있다 최근 한반도에서 발생하고 있는 대형. 태풍과 국지성 호우의 양상을 보면 더 이상 대한민국도 기후변화로 인한 재난에, 있어 안전지대가 아니라는 점을 쉽게 알 수 있다 일. 1 80㎜이상 집중호우의 발생 빈도가 과거20년 전 보다1.5배 정도 증가하였고 특히, , 2002년 월 강릉이 경험8 , 했던 태풍 루사는 일 강우량1 870.5㎜라는 기록을 남겼다 이는 우리나라 연평균. 강우량(1,283 )㎜의 약 70%수준으로 년간 내릴 비가 하루 이틀 만에 내렸다는1 것을 의미한다 이러한 상황을 고려할 때 이제는 우리나라도 기후변화 재난에 효. , 과적으로 대응할 수 있는 시스템의 구축이 절실하다고 판단할 수 있을 것이다.

일반적으로 기후변화 대응 전략은 완화(Mitigation)전략과 적응(Adaptation)전 략으로 구분이 가능하다 완화전략이란 일반적으로 향후 위험의 충격을 완화하. 기 위한 전략을 의미한다 기후변화의 경우에는 온실가스 저감을 통한 기후변화. 의 진행 속도를 늦추는 것으로 쿄토 협약 등을 통하여 이미 국제적으로 많은 노 력이 진행되고 있고 우리나라의 녹색성장 전략도 이러한 함의를 포함하고 있다, . 반면 적응전략은 일단 발생한 위험의 파급효과를 줄이기 위한 전략을 의미하며, 기후변화의 경우에는 기후변화로 인해 증가한 재난 위험에 적절히 대응하는 것 을 예로 들 수 있을 것이다.

국제적으로 두 전략이 구현되는 추이를 살펴보면 일반적으로 우리나라를 비, 롯하여 전 세계의 기후변화 대응 정책은 주로 온실가스 저감을 통한 완화 전략, 에 집중하고 있었다는 판단이 가능하다 이러한 정책의 방향은 지금까지 기후변. 화에 대한 대응이 선진국을 중심으로 이루어졌다는 점이 가장 큰 원인인 것으로 보인다 이는 기후변화로 인한 재난의 피해가 선진국보다는 일반적으로 재난에. 대한 취약성이 큰 저개발국에 집중되었기 때문이다 따라서 선진국의 경우에는. 재난에 대한 대응보다는 경제적 관점에서 온실가스 저감을 정책의 중심에 두는 경우가 많았다 반면 기후변화에 의한 재난의 직접적 대상이 되곤 하는 저개발국.

(14)

의 경우 기후변화에 대한 대응을 하기에는 아직도 너무나 부족한 경제적 사회, , 적 기반으로 인하여 효과적 대응 전략을 구사하지 못했고 이는 결국 적응,

전략이 국제적으로 경시되었던 큰 원인이 되었다 그러나 최근

(adaptation) . UN-

재해경감국제전략기구(UN International Strategy for Disaster Reduction : 을 비롯한 국제기구를 중심으로 저개발국들에 대한 기후변화 적응 프 UN-ISDR)

로그램이 활발하게 전개되고 있고 카트리나 등 대재난을 경험한 선진국 역시 기, 후변화 적응에 대한 관심과 지원을 늘려나가고 있는 실정이다.

그러나 완화전략과 대응전략은 분리된 전략이 아니며 어느 국가도 두 전략 중, 하나만 추구할 수는 없는 것이 현재의 상황이다 따라서 우리나라의 경우에도 두. 전략을 효과적으로 구사하여 향후 기후변화에 적극적으로 대응할 필요가 있을 것이다 이 보고서에서는 두 전략 중에서도 특히 적응전략을 중심으로 기후변화. 에 따른 재난의 가능성에 대비하고 있는 각국의 정책을 살펴보고 우리나라가 고 려할 수 있는 시사점을 도출하고자 한다.

제 절2 기후변화에 대한 정책적 접근

대형 재난과 정책의 변화 사전예방적 접근 사후적 접근

1. : vs

일반적으로 한 나라에 발생한 대형 재난은 그 국가의 정책을 바꾸곤 한다 미. 국 국토안보부의 설립은 9/11 테러로 인한 대재난이 직접적 동기가 되었다 즉.

테러는 미국으로 하여금 국토안보부의 설립 연방재난관리청

9/11 , (Federal

의 국토안보부 내로의 편입을 이끌었 Emergency Management Agency : FEMA)

고 이는 미국의 재난대응 정책의 중심을 자연재해에서 대테러 분야로 옮겨 놓는, 계기가 되었다.

우리나라의 경우도 예외가 아니어서, 2003년 월1 25일 발생한 인터넷 대란은 범정부 차원에서 사이버 안전관리 체계의 구축 필요성을 촉발시키면서 세계 최

(15)

대 최초의 국가사이버안전센터 를 설치‘ ’ (’04. 2)하게 만들었고, 2003년 월2 18일 대구 지하철 화재참사는 범정부 차원의 전문적인 재난관리 전담기관이 필요하다 는 근거가 되어 오늘날의 소방방재청이 신설되는, (’04. 6)가장 큰 계기가 되었다 고 볼 수 있다 또한. 2003년 월 발생한 대형 태풍 매미 는 사전 재난사태 선포9 ‘ ’ ‘ 제도’, ‘기상관측 표준화제도 등의 피해 예방책을 강화하는 조치를 만드는 직접’ 적 원인이 되었다 안철현( , 2008).

이와 같이 어떤 대형 재난이 발생하면 재난의 대응에 대한 의제로서의 관심이, 증가하게 된다 그리고 이러한 관심은 다양한 이해당사자의 집단적 움직임을 이. 끌게 되고 실제 다양한 대책을 강구하기 위한 노력이 나타난다 결국 이 과정은, . 새로운 정책을 채택(new policies adopted)하는 과정으로 종결된다(Birkland, 이러한 정책의 변화는 재난의 발생에 따른 반응 의 성격을 갖으

2006). (reactive)

며 그 재난의 확률과 피해가 클수록 용이하다 이 모든 과정은 조직과 사회의, . 학습이 발생(organizational learning, social learning)하는 과정이라고 정의할 수 있으며 이러한 학습 혹은 정책의 변화는 반응적 후행적 특성을 갖게 된다, , .

그러나 재난으로서의 기후변화의 특징은 이러한 후행적 과정과는 다른 양상을 띠곤 한다 즉 기후변화로 인한 재난 대응의 기본 전제는 아직까지 기후변화로. , 인한 재난이 얼마나 클지 경험하지 못한 불확실성의 영역이기 때문에 가능성을, 예측하고 미리 대비하는 사전예방적 선행적 대응, (proactive전략 이 필요하다는) 것이다 일반적으로 홍수의 방지를 위한 배수구 혹은 배수펌프의 설계 용량은. , 그 동안 발생했던 홍수 통계를 바탕으로 설정되곤 한다 그러나 최근 기후변화로. 인한 기상이변으로 인하여 너무도 쉽게100년만의 혹은, 1,000년 만의 홍수 상황 이 만들어지곤 하기 때문에 과거 기준을 바탕으로 한 설계 용량으로서는 미래의 재난에 대비할 수 없는 상황에 봉착한 것이다 따라서 기후변화 재난에 대한 적. 응전략의 핵심에는 미래에 닥칠 위험으로서의 불확실성에 대한 대비가 필수적이 며 이로 인하여 가능한 정도에서의 예측이 매우 중요하다 그리고 이러한 예측, . 을 바탕으로 기후변화 피해 가능지역의 도시 계획을 바꾸거나 보험을 강화하는, 등 사전 예방적 전략을 구사할 필요가 있을 것이다.

(16)

사전예방적 접근 완화전략 적응전략

2. : vs

기후변화에 대한 사전예방적 접근(proactive approach)은 완화전략과 적응전 략으로 구분될 수 있다 완화. “ ”(mitigation)전략이란 인간의 활동에 의해 양산된 탄소 배출이 기후변화의 원인이라고 보고 그 탄소의 배출량을 줄임으로써 기후 변화를 원천적으로 해결하려는 전략들을 말한다 반면 적응. , (adaptation)전략이 란 기후변화에 의해 초래되는 피할 수 없는 부정적인 영향을 최소화하기 위해서 수행하는 전략을 의미한다 적응정책은 기후변화 피해에 대한 잠재적 취약성을. 감소시키고 복원력을 강화함으로써 지속가능한 지역 사회를 건설하는 것이다, , .

자료 : IPCC. 2001

그림

< 1-1 완화와 적응의 프로세스>

거버넌스 측면에서 두 가지를 구분하자면 완화는 지역적 차원을 넘어서 국제, 적인 협력의 거버넌스가 필요한 반면 적응은 주로 지역차원에서 책임지고 기후, 변화의 부정적인 영향을 최소화하고 대비하는 로컬 거버넌스, (local governance) 가 보다 더 중요하다 최근. IPCC등을 통하여 기후변화에 있어 적응으로의 전, “ 환”(adaptation turn)의 중요성은 보다 폭넓게 수용되고 있으며 세계 각국은 자, 국의 지역적 특성과 취약성(vulnerability)에 의거한 적응전략을 개발하고 있다.

(17)

하지만 적응 또한 위험이 없는, (risk free) 것이 아니며 적응도 그 정도에 따라, 초과적응(over-adaptation)과 과소적응(under-adaptation)의 불확실성에 노출되 어 있다.

더불어 적응과 완화 중의 하나의 선택이 아니라 서로 보충적인 성격을 가지, , 고 있음으로 어느 하나에 치중할 것이 아니라 동시에 추구해야 한다 특히 완화, . , 와 적응전략을 완전히 서로 별개의 프로젝트로 볼 것이 아니라 서로 간의 상호, 관계에 대한 관심이 필요하다(Howard 2009,출간예정 예를 들어 도시의 식목). , 이나 지붕의 높은 반사율과 같은 도시정책들은 적응과 완화의 두 가지의 목적을, 동시에 수행한다 반면 도시 열섬으로 인한 폭염에 대응하기 위한 에어콘의 사. , 용은 중요한 적응전략일 수는 있지만 완화의 측면에서 부정적인 영향을 초래한, 다 이처럼 완화전략과 적응전략 사이에는 서로 상충되는 것도 있고 서로 중첩. , 되는 것도 있으며 서로 독립적인 것도 있다, .

완화 :전지구적으로 책임져야 할 일 기후변화에 기여하는 배출을 감소시키는 행동

적응: 지역적으로 책임져야 할 일 기후변화의 부정적 영향을 예방 또는 최소화하는 행동 자료 : City of Toronto, 2008

그림

< 1-2 완화와 적응>

그러므로 완화 및 적응전략 간의 밀접한 상호관계를 잘 이해하면서 통합적인 기후변화 정책을 만드는 것이 매우 중요하다1).특히 완화와 적응간의 대립적 관

1) 물론 학자들에 따라 완화와 적응을 바라보는 방식은 다르다 그리고 이것은 규범적 차원와 경험적, . 차원에서도 차이가 있다. Jeff Howard의 경우는 적응과 완화간의 대립을 비판하면서 규범적 차원에서,

(18)

계에 대해서는 보다 더 주목해 볼 필요가 있다 아래의 그림에서 보듯이 지역에. 서 추진하는 적응전략은 완화와 무관할 수도 있지만 서로 충돌할 수도 있다 따, . 라서 완화와 적응간의 상호관계가 상보적인지 무관하지 충돌하는지에 따라 우, , 선순위를 선정하여 적응전략을 추진할 필요가 있다(Howard, 2009,출간예정 향).

후 국가별 사례연구에서 보듯이 대부분의 국가들은 적응전략을 다룰 때 완화 전 략 간의 관계에 대해 충분히 다루지 않는 반면 네덜란드는 부분적으로 완화전략, 과 적응전략 간의 상보성과 대립을 모두 고려하였다.

자료 : Howard, 2008

그림

< 1-3 완화와 적응의 상호관계>

완화를 적응의 기본적인 형태로 보아야 한다고 주장한다(Howard 2009,출간예정).

(19)

제 절3 기후변화 적응전략의 특징

기후변화 적응 전략 유형 분류 1.

세계은행

1) (World Bank)

세계은행(World Bank, 2009)은 적응전략을 이동 저장 다변화 지역사회 공동, , , 관리전략 교환 등 다섯 가지의 유형으로 구분하였다 이동이란 홍수가 발생할, . 가능성이 높은 지역의 주민들을 다른 곳으로 이주시키는 것을 말한다 저장이란. 재난 시 필요한 물 식량 기타 필수품의 저장 및 공동관리전략을 의미한다 다변, , . 화(diversification)란 자산 및 자원에 대한 전략으로써 경제 상업활동 취업의 기, , , 회 등 도심의 복합용도 개발을 의미한다 지역사회공동관리전략이란 재난 시 공. , 동체내 자원 및 가구소득의 공동관리전략을 의미하며 이러한 전략의 성공은 당, 사자들간의 협력이 필수적이다 마이크로 파이낸스가 이러한 전략의 한가지 예. 가 될 수 있다 마지막으로 교환은 시장메카니즘에 기반한 위험관리전략으로 보. 험이 그 하나의 예이다.

전략의 유형 내용

이동(mobility) 홍수 예상 지역 등 취약지구의 주민들의 이주

저장(storage)

시간 중심의 위험 공동관리 전략(pooling of risk across time).

재난 시 식량 물 등의 필수품의 부족에 대비한 공동관리 전략, .

지역공동체 및 가정에서의 재난에 대비한 필수품 저장이 추천됨

다변화(diversifi cation)

자원 중심의 위험 공동관리 전략(pooling of risk across assets and

resources).

경제 상업 활동 취업의 기회 등의 복합화를 위한 도심의 복합용도 개, ,

(mixed land-use) 지역사회

공동관리 전략 (communial

pooling)

재난 시 공동체 내 자원 및 가구 소득의 공동관리 다양한 이해당사자들.

간의 협력이 필수적임 마이크로 파이낸스 등

교환(exchange) 시장 기반의 위험관리 전략 재난에 대비한 보험 등을 예로 들 수 있음 .

< 1-1 세계은행의 적응전략의 분류>

(20)

정부간 기후변화 협의체

2) (Intergovernmental Panel on Climate Change : IPCC) 는 적응전략을 인간 중심적으로만 보는 것이 아니라 생태계의 적응도 동

IPCC ,

시에 다루었으며 선견적 적응, (anticipatory adaptation)과 후행적 적응(reactive 으로 구분하였다 선견적 적응이란 기후변화에 의한 재난이 발생하

adaptation) . ,

기 전에 미리 대비하여 준비하는 전략을 의미하며 후행적 적응이란 기후변화의, , 영향이 충분히 발생한 후에 할 수 있는 전략을 의미한다. IPCC는 인간시스템을 민간부문과 공공부문을 구분하여 분류하였다 민간부문의 적응전략으로는 보험. 및 에어콘의 구매를 들 수 있으며 공공부문의 적응전략으로는 조기경보시스템, 의 마련 수해 및 폭염 등의 기후변화의 영향을 고려한 새로운 건설코드의 개발, , 취약지역 주민 이동을 활성화하기 위한 인센티브 전략을 들 수 있다.

구분 선견적(anticipatory) 적응 후행적(reactive) 적응

자연시스템

증가하는 계절의 길이의 변화 생태계 구성의 변화

습지(wetland)이동

인간 시스템

민간 부문

보험 구매 농업활동의 변화

에서의 주책 건설

silts 보험프리미엄의 변화

의 재설계

oil rigs 에어콘의 구매

공공 부문

조기경보시스템 보상판매 지원,

새로운건설코드 디자인표준, 건설코드 강화 재이동(relocation)인센티브 해안가의 영양화(nourishment)

< 1-2> IPCC(2001)의 기후변화 적응의 유형

완화와 적응간의 관계를 고려한 적응전략 유형 3)

앞에서 언급된 세계은행과IPCC의 적응전략의 분류는 완화와 적응간의 관계 를 고려하지 않은 방식에서 적응전략만을 구분한 것이다 하지만. , Howard(2009) 가 주장하는 바와 같이 완화와 적응 간에는 상호 연관관계가 있으므로 적응전략 을 선택할 경우 완화전략을 동시에 고려하면서 우선순위를 선정할 필요가 있다.

(21)

즉 첫째 완화와 적응이 서로 상승작용을 하는 전략 둘째 단기적으로는 완화와, , , , 적응이 서로 무관하나 장기적으로는 도움이 되는 적응전략 셋째 단기적으로는, , 완화가 적응을 약화시키지만 장기적으로는 도움이 되는 적응전략 넷째 완화와, , 적응이 서로 무관한 적응전략 다섯째 적응이 완화를 약화시키는 전략으로 우선, , 순위를 순차적으로 선정한다.2)

기후변화 다음에

대한 취약성을

야기 하거나

증가 시킨다.

적응수단 A

적응은 완화와 동일하거나 완화를 필요하지 않게 한다, . C 적응은 완화와

무관하다.

E 적응은 완화를

방해한다.

A1 완화는 직간접적으로

적응과 동일

A2 완화는 단기적으로

적응과 무관하나 장기적으로 적응을

돕거나 하지 않아도 되게 한다.

A3 완화는 단기적으로

적응을 해치지만 장기적으로 적응을

돕거나 하지 않아도 되게 한다.

우선순위: 1 우선순위: 2 우선순위: 3 우선순위: 4 우선순위: 5 더위 LEED-친환경

건물인증

전체 소비수준감 기존건물의 개조 LEED-EB

저 에너지 건축자재 사용 자가용 주행거리

감소 항공여행 의존도

감소

장거리철도 및 대중교통의존도

증대

수력 농업관개와( 잠재적 상충)

에 어컨 디셔너 사용 증대

가뭄 물 사용의 효율 성 제고

지역우수 및 홍수저장

새로운 재래식 저수지; 멀리 떨어진 지역으 로부터 물 수입

해수면 상승

연 안 거 주 민 들 을 내륙 LEED 플래티늄 도시 주거로 이주시 키는 것

연안거주민들 을 내륙의 전 통도시주거로 이 주 시 키 는

연 안거 주민들 을 내륙의 새로 운 전통교외 주 거로 이주시키 는 것

홍수 습지대의 복원

바이오디젤사용 약간의 일산화 (

탄소배출 증가)

콘크리트 제방 건설

도시 대기질

저하

도시수목식재;

오 픈 스 페 이 스 및 거주지 보호

식물을 통한

( )

건물내 수동 적 필터링

기 계적 시스템 을 통한 건물내 능동적 필터링 폭풍

빈도 및 강도 증가

분산된 재생에 너지 생성 연; 안습지대 복원

개선된 폭풍 경보체계 및 대피계획

콘크리트 및 철 재 벽 사용을 통한 폭풍내구 구조 만들기 자료 : Howard, 2008

< 1-3 완화와 적응간의 관계에서의 적응전략의 우선순위 선정>

2) 다만Howard의 분류는 완화와 적응간의 관계는 다루었지만 적응전략 간의 관계를 다루지 않았다는, 점에서 단점이 있다 적응전략간에도 서로 대립적 상보적 관계를 가질 수있다. , .

(22)

기후변화 적응 정책의 주요 특징 2.

기후변화에 대한 각국의 적응 정책은 각각의 지역적 특성을 반영한 다양한 형 태를 띠고 있다 그러나 이러한 적응 정책을 종합하여 큰 트렌드를 살펴보면 몇. 가지 공통점을 발견할 수 있다. 2006년 발간된 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development : OECD 의 보고서) (Gagnon-Lebrun 에 따르면 선진국 중심으로 이루어지는 기후변화 적응 정책 and Agrawala, 2006)

의 큰 틀은 아래와 같다.

기후변화의 영향에 대한 분석

기후의 역사적 변화 동향 -

기후변화 시나리오 -

영향과 위험 평가 -

정책 목표의 구체화

적응 대안의 확인 -

기후변화 적응과 시너지를 낼 수 있는 기존 정책의 검토 -

적응 정책의 실행

적응 과정을 관리할 수 있는 제도 의 확립

- (institutional mechanism) 기존 정책의 개선 및 새로운 정책의 수립

-

정책과 계획에 적응을 명시적으로 반영 -

이를 보다 구체적으로 정리한다면 각 지역적 사정을 고려한 기후변화의 양상, 에 대한 예측과 이로 인한 취약성의 발견 취약성을 보완하기 위한 조직적 정책, , 적 대응 방안의 마련 도시계획의 재구성과 함께 재난에 대응하기 위한 재난대응, 조직의 개편 시장을 활용한 보험제도의 강화 다양한 이해당사자들에 대한 참여, , 의 노력 등을 기후변화적응 전략의 큰 틀로 볼 수 있다.

기후변화의 영향 예측 및 취약성의 진단 1)

기후변화로 인하여 증가하고 거대화하는 자연재난에 대비하기 위해서는 국가

(23)

별로 기후변화가 미치는 영향에 대한 과학적 분석이 필수적이다 따라서 기후변. 화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change : UNFCCC), 등 국제기구는 세계 각국의 전문가들을 활용하여 과학적 분석을 바탕으로 IPCC

전지구적 변화와 지역별 변화를 예측하고 있다 우리나라가 속한 아시아 지역의. 경우 장기적으로 심각한 담수의 부족과 함께 대형 홍수의 가능성이 예측되고 있 으며 높은 인구밀도에 지속적 도시화에 따른 취약성의 증가도 우려되는 상황이, 다(UN-ISDR, 2008).

우리나라를 비롯한 세계 각국은 자국의 기후변화와 이에 따른 장기적 영향의 예측을 위하여 노력하고 있다 각국에서 진행되고 있는 예측 작업은 크게 국가별. 기후변화의 양상 예측 국가별 기후변화 시나리오의 개발 기후변화 피해 예측, , 시스템의 개발 조기경보시스템의 개발 등으로 대별될 수 있다, .

기후변화에 따른 재난을 효과적으로 대응하기 위해서는 외인(外因)으로서의 기후변화 재난 자체에도 주목해야 하지만 이와 함께 우리 사회가 가지고 있는, 내인(內因)으로서의 사회 경제적인 취약성의 고려도 반드시 필요하다 기후변․ . 화로 인한 취약성의 진단은 지리학적 위치를 바탕으로 인구 경제 상황 산업 현, , 황 등을 종합적으로 고려하여 진행하곤 한다.

기후변화에 따른 산업 섹터별 취약성 분석의 예(Pew center, Burton et al., 를 들면 다음과 같다

2006) .

보건 부문 : 전염병의 증가 태풍 홍수 가뭄 혹서 등 자연재난의 증가 및,

• ․ ․ ․

환경오염의 심화로 인한 인명피해의 가능성 증가

농업 부문 저위도 지역 고온으로 인한 피해 발생 고위도 지역의 농업 생산: ,

증가 가능성 또한 각종 해충의 증가 우려,

담수 부문 : 해수면 상승으로 인한 육지 내 담수의 염수화 홍수와 가뭄의,

빈번화로 인한 담수원의 위협 증가

생태계 및 생물 다양성 부문 : 생태계의 많은 종의 서식 범위 축소 생태계,

교란 증가 등의 영향으로 종의 다양성 감소

이와 함께 기후변화 재난에 대한 취약성의 분석을 위해서는 지역별 취약성의

(24)

진단과 분석이 필요하며 이는 기후변화로 인한 재난 증가의 가능성을 지리적 여, 건 및 경제사회적 취약성을 중심으로 분석하는 방식을 띠곤 한다 세계은행. 은 도시별 지역별 취약성의 분석을 위해서는 도시의 지리적 (World Bank, 2009) ,

위치 건축물의 취약성 지역별 자연재난의 특성 기후변화의 특성 도시의 크기, , , , 및 인구통계적 특성 재난관리의 거버넌스 구조 재정 구조 등을 바탕으로 한 분, , 석이 필요하다는 가이드라인을 제시하였다.

기후변화 대응을 위한 행정부처 및 재난관리 시스템의 개편 2)

일부 국가에서는 기후변화에의 대응을 책임지고 전담할 수 있는 행정조직을 신설하여 운영하고 있다 일반적으로 기후변화에 의한 영향은 모든 섹터의 이해. 당사자(stakeholders)의 참여가 반드시 필요하며 이를 주도하고 조정하기 위한, 효과적인 조직의 구성이 필수적이다 또한 기후변화는 모든 사회 경제적 부문. ․ 에 심각한 영향을 끼치는 경우가 많으므로 하나의 부처가 책임을 지기보다는 다, 부처가 참여하는 위원회 형태로 구성되는 것이 일반적이다 대표적으로 싱가포. 르 정부의 경우 부총리를 의장으로 정부 내 모든 부처가 참여하는 형태로 정부, 산하 기후변화 위원회(ministerial committee on climate change)를 수립하였다 그리고 여기서 다양한 이해당사자들과 함께 국가기후변화 (World Bank, 2009).

전략(National Climate Change Strategy3))을 수립하였다 우리나라의 경우에도. 년 국무총리훈령으로 기후변화협약 대책위원회 등의 구성 및 운영에 관한

2001 「

규정 을 제정하여 정부부처 산업계 및 전문가 등으로 구성된 기후변화대책위」 , 원회를 구성하여 운영하고 있다.

한편 기후변화에 대하여 선제적인 입장을 취하는 국가들의 경우 정부조직 개 편에 보다 적극적인 자세를 취하기도 한다 전통적으로 신공공관리론과 전사적. 위험관리(Enterprise Risk Management)의 관점에서 공공 부문의 위험관리(risk 역량 강화를 강조하는 영국의 경우에는 부처의 신설을 통하여 기 management)

후변화 위험을 보다 중점적으로 관리하고 있다 그리고 국제적인 기후변화 협상.

3) www.climatechange.gov.sg

(25)

에 있어 주도적 위치를 유지하고 기후변화 위험에 대한 관리를 단지 위험 회피, 의 관점이 아닌 적극적인 기회 포착 관점도 적극적으로 고려하고 있다 이러한. 관점의 결실로 나타난 부처가 2008년 신설된 영국의 “에너지기후변화부

이다 (Department of Energy and Climate Change : DECC)” .

정부조직의 개편 신설과 함께 기후변화에 따라 증가하는 재난을 효과적으로․ , 관리하기 위해서는 기존의 재난관리 시스템을 효과적으로 개편하는 것이 필요할 것이다 뉴욕시의 경우 뉴욕 환경보호부. , (New York City Department of 산하 기후변화 대응 태스크포스팀을 활용 Environmental Protection : NYCDEP)

하여 기후변화관리 프레임웍을 개발하였고 이 프레임웍을 통하여 기후변화에, 따른 위험성 해수면 상승 고온 가뭄 및 홍수 등 을 진단하고 물관리 시스템에( , , ) 반영하였다 또한. 2006년 뉴욕시는 응급 대응 계획을 마련하여 응급 상황 발생, 시 만 천명 이상의 시공무원 동원 계획 마련 주민들의 응급 대피를 위한 행동3 4 , 계획 및 교통수단 마련 응급 피난처 제공 등을 제시하였다, (World Bank, 2009).

취약성의 진단을 바탕으로 재난 대응 하부구조 및 도시계획 재설계 3)

기후변화와 함께 예상되는 대형 재난에 효과적으로 대응하기 위해서는 기존의 재난 자료를 바탕으로 한 재난대응 하부구조의 설계용량을 증대할 필요가 있다.

도쿄 시정부의 사례를 살펴보면 다음과 같다 도쿄시는 관내의 중소규모 하천에. 서 발생한 홍수 사례를 통하여 지역 개발로 인한 하천의 물보유 능력 저하와, , 강수량 증가 및 강수 빈도의 증가로 인한 시의 취약성을 진단하였다 이에 도쿄. 시정부는 하천 제방의 정비 하천의 배수 용량 증대 시간당, ( 50mm의 강우 처리), 저류지 용량 증대 가배수로, (diversion channel)설치 하수 용량 증대 작업을 벌, 였다 또한 친환경적 빗물저장시설 및 공공용지 도로 공원 개인시설 용지 등을. , , , 통한 빗물의 투과성을 높여 지하수로의 배출을 용이하게 하는 작업을 진행하고 있다(World Bank, 2009).설계 용량의 증대와 함께 기존의 인공구조물 중심의, 대응에서 자연적 특성을 고려한 자연친화적 대응 방안의 마련 또한 매우 중요한 정책 과제로 등장하고 있는 것이 세계적 추세이다(Not fight against nature, but

(26)

cope with nature).

그러나 보다 근본적인 대책은 기후변화의 영향으로 분석된 도시의 취약성을 바탕으로 한 도시계획의 수립 및 변경이라고 할 수 있다 세계적으로 이러한 지. 역별 취약성의 분석을 통한 새로운 도시계획의 수립 취약지구 주민 이동 등의, 적극적 정책이 논의 되고 있는데 대표적인 사례로 들 수 있는 것은 미국의, 주도로 벌어지는 재산인수 프로그램을 들 수 있을 FEMA (Property acquisitions)

것이다.

재산인수 프로그램은 위험지구에 거주하고 있는 주민들의 재산을 지역공동체 가 구매하여 위험지구 거주민들의 이주를 돕는 프로그램으로서 위험을 회피하, 는 가장 효과적이면서 영구적인 방법이다 이는 홍수로와 홍수터로부터 건축구. 조물을 제거함으로써 홍수 시 배수량을 증대하고 홍수 위험지역의 기개발지역, 을 개활지로 전환함으로써 홍수의 피해를 낮추고 거주민의 안전을 확보하는 것, 을 목적으로 한다 지역공동체는 인수된 지역을 개발 이전의 개활지 상태로 되돌. 리거나 공원 야생동물 피난처 등으로 활용하며 인수된 지역은 다시는 개인 소, , , 유자에게 양도하거나 다른 목적으로 개발할 수는 없다. FEMA는 재산인수를 위 한 프로그램을 직접적으로 지원하고 있으나 실질적 집행은 주정부와 지방정부에 의해 이루어진다(Bullock et al., 2008).

시장에 기반한 대응 전략 보험의 활용

4) -

최근 재난에 대비한 보험의 적극적 활용에 대한 관심이 높아지고 있는데 이는, 시장에 기반한 기후변화 재난 대응 전략으로 볼 수 있다 기후보험은. UNFCCC 와 교토 프로토콜에서 주요 적응 전략으로 제시되었다 기후변화에 따른 재난 위. 험은 특히 저개발국에 집중되고 있으므로 국제기구를 중심으로 다양한 형태의 보험 제도가 예( , Micro Insurance) 논의되고 있다(Burton et al., 2006).

선진국의 경우에는 특히 대재해채권(Cat Bond :캣본드 등 시장에 기반한 대) 재해 보장의 제도화를 위해 노력하고 있다 대재해채권이란 보험회사가 인수한. , 자연재해위험을 채권을 통하여 자본시장에 전가하는 새로운 형태의 위험관리기

(27)

법으로 오늘날 발전된 금융공학, (finance engineering)을 바탕으로 보험시장과 자 본시장이 제휴하는 방식으로 볼 수 있다 신동호( , 2000).

대재해채권(Cat Bond)

최근 기후변화로 인한 대재해의 가능성이 커지고 있으며 이를 재보험사가,

감당하기에는 한계가 있어 보험 재보험의 시장 매커니즘이 제대로 작동하, - 지 않고 있으며 보험사 파산의 큰 이유가 되고 있음,

대재해채권은 대규모의 자연재해가 발생했을 경우 보험사가 부담해야 하는

보상 부족분을 커버하기 위해 만들어진 것으로 재보험이 통상 년 단위로, 1 계약됨에 반해 캣본드는 채권 형태로 주로 3~5년 만기로 발행

채권 만기 전에 약정한 대재해가 발생하지 않았다면 투자자들은 원금과 일

반 채권에 비하여 높은 수익금을 받게 되지만 약정한 대재해가 발생했을, 경우 투자자들의 투자금액은 발행자에게 자연재해보험금의 형태로 지급되, 어 투자자에게는 손실이 발생할 수 있음

대재해채권 모델은 거대재해리스크평가 모델로서 미국에서 크게 발전되었

으며 일본 홍콩 인도네시아 필리핀 태국 등 아시아 국가에서도 지진이나, , , , , 태풍 등의 모델에 개발하여 활용하고 있음 보험개발원( , 2005)

지역공동체 중심의 다양한 이해당사자의 참여 증진 5)

기후변화에 효과적으로 대응을 하기 위해서는 다양한 이해당사자의 참여가 필 수적이라고 볼 수 있다 또한 재난은 기본적으로 지역적. (local)이기 때문에 지역 공동체가 재난에 대한 차적인 대응 주체라는 점을 감안하면 기후변화 재난대응1 , 은 지역공동체를 중심으로 다양한 이해당사자의 참여를 지향하는 것이 바람직할 것이다. UN-ISDR의 효고 행동계획(Hyogo Framework for action in 2005) 역시 이러한 점을 강조하고 있다 이 계획은 재난위험의 저감과 지속적 발전의 융합. , 재난에 대한 복원력의 강화 재난 대비 대응 복구 역량과 함께 위험저감 예방, , , ( ) 노력의 결합을 전략적 목표로 수립하고 다양한 정책을 각국에서 실행하고 있다, .

(28)

선진국의 사례로서 지금은 중단되었으나4) 미국의 프로젝트 영향(Project 사례를 살펴볼 필요가 있다 프로그램은 연방정부 주정부 지방

Impact : PI) . PI , ,

정부 및 지역의 다양한 이해집단과 시민사회단체의 포괄적 협력을 지향하는 협 력적 재난관리를 위한 프로그램으로서 1997년 FEMA의 주도로 시작되었다.

이 프로그램에서 강조하였던 것은 커뮤니티 내 모든 종류의 요소들 정부관료( , 민간부문 비영리단체 학계 시민연대 종교기관 시민 등 로 구성된 파트너쉽을, , , , , ) 구성할 것 커뮤니티의 위험요소들과 취약점을 파악할 것 커뮤니티 내 위험을; ; 줄이기 위한 행동양식을 파악하고 우선 순위를 정할 것 커뮤니티 안에서 위기를; 대비하기 위해 어떠한 일들을 진행하고 있는지 서로 의사소통할 것 등이었다 (Bullock et al., 2008).

프로그램의 특징은 현재 에서 운영하고 있는 안전도시

PI WHO (Safe

와 비슷한 면이 많다고 볼 수 있다

Community) .

제 절4 미주지역 기후변화 적응정책

미국 1.

미국의 재난관리에 대한 역사를 살펴보면 연방제 국가로서의 미국의 특징에 대한 확인이 가능하다 미국의 경우 대부분의 행정업무가 그렇듯이 주정부의 역. 할이 중심이 되며 연방의 역할은 직접적이라기보다는 간접적인 형태를 띠곤 한, 다 재난관리에 있어서도 연방정부의 입장은 재난은 기본적으로 지역에서 발생. 하는 지역의 일이며, 1차적인 방재의 책임자는 개인 지방정부 주정부가 중심이, , 되어야 한다는 것이다 물론 최근 카트리나 사태와 같은 재난의 지속적인 대형화. 및9/11테러와 같이 연방 전체를 위협하는 국가위기상황에 대하여 연방의 역할

4) 예방을 중심으로 하고 있는PI프로그램은 쉽게 성과를 확인하기 어려웠고 결국, 2001년 부시행정부 에 의해 종료되었다. PI는 그 의의에 비하여 너무 쉽게 종료되었는데 이는, 9/11테러로 인해 재난관리 전략의 중심이 자연재난 예방에서 대테러로 바뀌었기 때문으로 볼 수 있다.

(29)

이 강화되고 있는 추세이기는 하지만 연방국가로서 미국 재난관리의 큰 틀은 그, 대로 유지되고 있다고 볼 수 있다.

기후변화에 있어서도 연방의 적응 전략은 기존 재난관리 정책을 활용한 간접 적인 것으로 볼 수 있으며 대부분의 직접적 정책은 연방보다는 주정부 혹은 지, 방정부가 중심이 되어 이루어지곤 한다 한편 대표적인 시장주의 국가로서의 미. 국의 특징을 반영한 시장의 참여는 다른 나라들과 비교하여 무척 활성화되어 있, 다고 볼 수 있다 각종 사기업의 재난관리 및 기후변화 대응에의 적극적 참여. , 그리고 각종 보험과 금융기법을 활용한 시장에 기반한 대응 전략은 우리나라에 도 시사하는 바가 크다.

그러나 기후변화 전반에 대한 미국의 대응은 아직까지 매우 부족하다고 볼 수 있다 이는 그간 미국의 정책기조가 환경을 중시하는 지속가능한 발전보다는 시. 장을 중시하는 성장위주의 정책에 의존하는 전통적 입장을 고수하고 있기 때문 일 것이다 또한. 9/11 이후 테러 이후 재난관리의 중심이 자연재해보다는 테러, 에 집중하게 되면서 이러한 추세는 지금까지도 지속되고 있다 다만 오바마 행. , 정부의 집권 이후 이러한 방향이 어떻게 바뀔지는 좀 더 지켜볼 필요가 있을 것 이다.

연방정부 수준의 적응정책 사례 1)

국가홍수보험

(1) (National Flood Insurance Program : NFIP)

대표적인 시장주의 국가인 미국은 재난 대응에 있어서도 시장에 기반한 보험 제도를 선호하는 것을 쉽게 확인할 수 있다 여러 문제점의 지적에도 불구하고. 기후변화로 인하여 더 이상은 국가가 감당하기 힘든 대재난이 예측되는 상황에 서 미국의 국가홍수보험은 시장을 활용한 효과적 재난대응 정책의 하나로 활용 이 가능할 것이다 미국의 국가홍수보험은. 1968 ,년 미국의회의 홍수보험법령 의 제정으로 시작되었고 각 지자체에 효과적인 (National Flood Insurance Act) ,

홍수보험의 운영을 위한 홍수위험지도(flood-hazard maps)와 이에 따른 홍수보 험요율지도(flood insurance rate map)를 제작하는 방식으로 운영되었다.

(30)

초기의 홍수재해지도는 연방 주 지방정부에서 작성한 다양한 보고서의 자료, , 들을 이용하여 제작되었고 관련 자료가 부족한 지자체에서는 개략적 수문학적, 방법 혹은 과거 홍수 자료를 이용하였다 김양수 김창환, ( , (2006)).이후 수문자료가 축적되면서 홍수위험지역을 설정하기 위한 전문적인 수리 수문학적 방법을 이ㆍ 용한 홍수보험연구가 국가보험프로그램에 가입한 지자체에 의해서 이루어졌다.

기후변화 적응 측면에서 본다면 미국홍수보험은 홍수를 대상으로 기후변화의, 지역적 영향을 분석하는 기후변화의 영향 예측 및 취약성의 진단 을 수행하고“ ” 있고 보험제도를 활용하여 재난 시 시장에 기반한 복구 의 지원뿐만 아니라, “ ” , 보험요율의 조정 및 보험금 지급 조건으로서 지방정부 및 개인들에게 예방 노“ ” 력을 강요하고 있는 매우 강력한 정책 수단으로 볼 수 있을 것이다.

자료 : 김양수 김창환, (2006)

그림

< 1-4 홍수위험지도 좌 와 홍수보험요율지도 우> ( ) ( )

년에 발간된 미국홍수보험 효과에 대한 보고서

2006 5)에 따르면 홍수보험은 보

험요율에 의한 시장 기능을 활용하여 홍수터 지역의 보존 이 지역의 개발 제한, , , 건축 관련 규제의 강화 등 기후변화의 피해를 줄이는데 긍정적 기여를 한 것으로 보인다 이 보고서에서 지적하고 있는 기후변화 피해 방지에 기여한 미국 국가홍. 수보험의 정량적 효과는 다음과 같다.

제곱 마일에 달하는 홍수 취약지구에서의 개발을 제한함 9,000

에이커에 달하는 홍수터 지역의 기개발지역을 토지 구매와 위험취약 6,000

5) The evaluation of the national flood insurance program final report, 2006

(31)

건물에 대한 철거를 통하여 개활지 상태로 원상 복귀시킴 매년 10억불에 달하는 홍수 피해를 예방

이러한 성과에도 불구하고 일각에서는 홍수보험의 한계에 대한 지적을 하기, 도 한다 즉 미국홍수보험은 보험요율조정을 통한 지역 개발의 제한 등 예방적. , 효과를 보이기도 했으나 보험을 지불하고 홍수위험지역에 사람이 거주할 수 있, 도록 함으로써 기후변화에 의한 피해 확대의 가능성이 높아졌다는 주장도 있다 이에 대하여 는 홍수위험지구의 보험요율이 (Bullock et al., 2008). Birkland(2006)

정확한 홍수위험 프로파일에 근거하기보다는 위험지구의 개발을 통해 얻은 이, 익금을 활용한 인위적으로 낮은 프리미엄 정책에 기인하기 때문이라는 주장을 했다 특히 대부분의 홍수 취약 지구가 아직도 개발된 상태로 남아 있으며 기후. , 변화에 의하여 홍수위험이 높아졌음에도 아직까지 홍수보험을 구매하지 않고 위 험지구에 거주하는 경우가 많다는 점을 고려하면 기후변화 대응에 있어 미국홍 수보험의 한계를 지적하는 목소리 또한 만만치 않은 형편이다(Bullock et al., 2008).

재산인수 프로그램

(2) (Property Acquisitions Program)

재산인수 프로그램은 기후변화에 대응하는 다양한 정책 중에서 가장 효과적이 고 영구적이라고 볼 수 있다 재산인수 프로그램은 위험지구에 거주하고 있는, . 주민들의 재산을 지역공동체가 구매하여 위험지구 거주민들의 이주를 돕는 프, 로그램으로서 위험을 회피하는 가장 효과적이면서 영구적인 방법이다 지역공동. 체는 인수된 지역을 개발 이전의 개활지 상태로 되돌리거나 공원 야생동물 피, , 난처 등으로 활용하며 인수된 지역은 다시는 개인 소유자에게 양도하거나 다른, 목적으로 개발할 수는 없다.

는 재산인수를 위한 프로그램을 직접적으로 지원하고 있으나 실질적 집 FEMA

행은 주정부와 지방정부에 의해 이루어지게 된다(Bullock et al., 2008).

일반적으로FEMA는 재산인수를 위해 필요한 자금의75%를 지원하며, 1993년 부터2007년까지FEMA는50개주에서32,434건의 재산인수를 지원하였고 총, 15

(32)

억불의 자금이 소요되었다 이 자금은 대통령 직속의 재난구호자금. (Disaster 주택도시개발부 의

Relief Fund; DRF), (HUD) CDBG(Community Development

그리고 로 충당되며 나머

Block Grant), USACE(U.S. Army Corps of Engineers) , 지 25%는 주정부와 지방정부가 지원하는 형태로 운영된다.

기후변화 적응 측면에서 볼 때 재산인수 프로그램은 기후변화로 인한 위험이, 예상되는 지역에 대한 도시계획적 측면에서의 개입을 현실화하는 프로그램으로 볼 수 있다 재해 위험지역이기 때문에 개발을 제한하려 해도 이미 거주하고 있. , 는 주민 그리고 상당한 투자를 수행하여 이미 개발을 진행한 투자자들로 인하여, 효과적인 규제가 어려운 것이 전세계적으로 공통적인 현상이다 재산인수 프로. 그램은 기개발된 지역의 재산을 정부가 구매해 주는 방식을 통하여 위험지구의 주민을 안전지대로 이동시키는 가장 현실적이면서도 근본적인 처방으로 볼 수 있을 것이다.

사례를 통해 재산 인수 프로그램의 주요 목표를 살펴보면 다음과 Birmingham

같다(Bullock et al., 2008).

버밍햄 지역의 고위험 홍수터 주민들이 경험한 경제적 피해에 대한 공평한

• 보상

홍수로와 홍수터로부터 건축구조물을 제거함으로써 홍수 시 배수량을 증대

홍수 위험지역의 기개발지역을 개활지로 전환함으로써 홍수의 피해를 낮추

고 거주민의 안전을 확보,

주정부 지방정부 수준의 적응정책 사례 2) ,

기후변화 적응에 대한 미국연방정부의 대응 수준은 다른 선진국들에 비하여 높은 편이라 보기 어렵지만 지방정부 수준으로 본다면 국제적으로 모범이 될만, 한 사례들이 존재한다 본 연구에서는 다른 지방정부에 비하여 모범적이라 볼 수. 있는 뉴욕 시정부 보스턴 시정부 그리고 킹 카운티 정부의 사례를 살펴보고자, , 한다.

(33)

킹 카운티

(1) (King County, Washington)

킹 카운티는 와싱턴 주의 푸젯 만(Puget Sound)에 위치하고 있으며, 180만명 의 인구로 미국 전체에서14번째로 인구가 많은 카운티이다 킹 카운티의 선 시. 3 장 론 심스(Ron Sims)는 강력한 리더십을 바탕으로 미국 전체에서 환경보호에 대한 대담한 정책의 시행으로 이름이 높다 이러한 배경을 바탕으로 킹 카운티는. 기후변화에 있어서도 가장 포괄적이고 선구적인 적응 정책을 펼치고 있다(Heinz 기후변화에 있어 킹 카운티가 특히 유명하게 된 것은 미래는 그

Center, 2007). “

전과 같지 않을 것이다(The Future Ain't What It Used to Be)”라는 대규모 컨퍼 런스를 통해서이다 이 컨퍼런스에는 약. 700여명 이상이 참가하였고 그 중 상당, 수가 주 및 지방정부의 관련자였다 킹 카운티의 기후변화 프로젝트 책임자인 더. 그 호웰(Doug Howell)은 이 컨퍼런스가 미국에서 기후변화에 대한 관심을 높인 획기적인 전기였다고 주장하였다.

년 말 킹 카운티는 카운티의 기후변화 완화전략과 적응전략을 책임지는 2005 ,

지구온난화 대응팀(strike force,이후Global Warming Team으로 변경 을 출범) 시켰다 이 팀은 재정 수자원 계획 쓰레기 공기질 공원 교통 도시계획 건축조. , , , , , , , 례 응급 대응을 포함한 보건 서비스 등 카운티의 대부분 업무를 책임지는 그룹, 들이 참여했다.

이들은 카운티의 모든 업무를 점검하여 기후변화에 대비한 도시 하부구조와 공공서비스의 적응 대안과 예산 계획을 수립하였다(Clean Air Partnership, 2007).

킹 카운티의 사례에서 가장 모범적이라고 볼 수 있는 것은 기후변화 대응 계획 을 실제 카운티의 다양한 정책에 법적인 강제 규정을 통하여 반영하고 있는 것이 다. 2006년10월 킹 카운티 의회는2007년 월까지 킹 카운티 기후변화 완화 및2 “ 대비 계획(King County Climate Change Mitigation and Preparedness Plan)”을 수립하는 법안을 통과시켰고 이에 따라 온실가스 저감 정책과 함께 다음과 같은, 적응 전략의 방향을 제시했다(Clean Air Partnership, 2007).

수자원 침식 및 산사태 어업 야생생물 부문에 대한 기후변화 영향에 대응, , ,

(34)

할 수 있는 킹 카운티 종합계획의 개정

•기후변화로 인한 해안선 침식에 대응하는 카운티의 해안선 마스터플랜의 개정

•기후변화로 인한 용수공급의 부족에 대응하기 위한 하수 및 관개 시설의 관리

보스턴

(2) (Boston, Massachusetts)

년 보스턴 지역의 기후변화의 영향과 이에 대한 대응을 다룬 2004

보고서가 출간되었다 CLIMB(Climate's Long-Term Impacts on Metro Boston) . 이 보고서는 주로 도시의 하부시설(infrastructure)의 영향에 집중된 내용을 담고 있는 종합 보고서로서 약 년의 기간과5 80만 달러 이상의 연구비가 투입되었다 (Clean Air Partnership, 2007).

보고서의 차별성은 기후변화의 영향을 비용으로 정량화하는 시도에 CLIMB

주력했다는 것이다 즉 다양한 수준의 기후변화 적응 시나리오에 따른 피해의 정. 량화를 시도했는데 이 보고서에서 활용한 적응 단계의 시나리오는 다음과 같다, (Kirshen, P., M. Ruth, W. Anderson, T.R. Lakshmanan et al. 2005).

시나리오 기후변화 적응을 위한 노력이 일어나지 않은 상태

“Ride it Out” : .

기후변화로 인하여 피해를 입은 시설들은 버려지거나 새로 건설해야 함 시나리오 방파제를 강화하고 인접 도시와 수자원

“Build Your Way Out” : ,

공동사용 계획을 수립하는 등 한정된 형태의 기후변화 적응전략이 도입되, 는 경우

시나리오 해수면 상승이나 심각한 태풍 등의 상황에서의 홍수 예

“Green” :

방 계획 혹서 대비를 위한 나무심기 등 미래의 기후변화 위험에 대응하는, 선제적이고(pro-active) 혁신적인 정책과 기술을 도입하는 경우

는 이러한 각각의 상황에서 해수면상승으로 인한 해안가 홍수의 피해 CLIMB

를 예측하고 이로 인한 피해를 달러 가치로 정량화하였다 아래의 표는 이러한. 예를 보여준다 (Kirshen, P., M. Ruth, W. Anderson, T.R. Lakshmanan et al., 2005: 67).

(35)

기후 사건 시나리오 주거비용 상업 공업 비용/ 재난대응비용 적응 비용 합계

온건한 해수면상승

1 발생 홍수( )

“Ride it

Out” 3,563 13,525 2,905 0 19,993

“Build Your Way

Out”

1,091 3,984 863 3,462 9,400

“Green” 756 2,697 587 1,766 5,806

미터 1 해수면

상승 회 발생 3

“Ride it

Out” 16,140 64,250 13,666 0 94,056

“Build Your Way

Out”

1,820 6,703 1,449 3,462 13,434

“Green” 3.272 12,760 2,726 6,798 25,556

< 1-4 보스턴 지역의 해수면 상승으로 인한 비용 단위> ( : 100만 달러)

보스턴 시는 위와 같은 기후변화의 양상에 대한 예측 기후변화 시나리오의 수, 립 과정과 함께 이를 고려한 도시계획의 수립 및 대응계획의 수립에도 적극적인, 편이다. 2007년 보스턴의 시장 토마스 메니노(Thomas Menino)는 기후변화 적응 을 위한 다음과 같은 두 개의 실행 명령을 발표했다 첫째 보스턴시는 기후변화. , 로 인한 위험을 줄이기 위한 계획을 수립하고 이 계획을 도시의 응급대응 안보, , , 자연재해 저감 근린주구 및 경제개발 계획 등에 반영하는 종합적 기후변화 적응, 계획을 마련한다 둘째 지역 내의 새로운 건축물이나 대규모 재개발이 계획될. , 경우, 2050년까지의 기후변화로 인한 위험을 평가하고 이 위험을 피하거나 저감, , 할 수 있는 가능한 대안을 제시해야 한다 현재 보스턴 시는 이러한 계획이 실제. 로 작동할 수 있도록 다각적인 노력을 모색하고 있다(Heinz Center, 2007).

보스턴 항 디어섬(Deer Island)의 하수처리시설은 이러한 보스턴의 노력을 보 여준 선구적인 사례로 볼 수 있다 보스턴 시는 해수면 상승과 같은 기후변화의. 영향을 고려하여 이 하수처리 시설을 추가적 비용에도 불구하고 원래의 설계보, 다 더 높은 곳에 설치했다 이는 기후변화로 인한 해수면 상승 시 하수처리시설. , 주변에 설치해야 할 방파제 건축의 장기적 비용이 현재의 건축 설계 변경에 따른 비용을 초과한다고 판단했기 때문이다(Clean Air Partnership, 2007).

(36)

(3) 뉴욕시

뉴욕시의 경우 우리나라의 서울만큼이나 많은 인구와 학계 경제계 산업계를, , 포괄하는 다양한 자원의 활용이 가능한 도시라는 측면에서 눈여겨 볼 필요가 있 다 실제로 뉴욕시의 기후변화 대응은 이러한 다양한 자원을 활용한 폭넓은 이해. 당사자의 참여를 유도했다는 점에서 모범이 될 만하다.

뉴욕시의 기후변화 적응은 크게 단계로 분류하여 관찰이 가능하다 이는3 . 1) 도시의 주요 하부구조를 보호하기 위한 다양한 정부부문을 포괄하는 태스크 포 스팀의 구성(intergovernmental Task Force); 2)지역 특화 전략의 수립을 위한 취 약지구 거주 주민들과의 공동작업; 3)기후변화 적응을 위한 시 전체 차원의 전략 계획 수립 작업의 착수 등으로 구분이 가능하다(Heinz Center, 2007).

기후변화 태스크 포스팀은 뉴욕시 환경보호부(New York City Department of 에 의하여 년 출범하여 콜롬비아 대 Environmental Protection : NYCDEP) 2004 ,

학 및 미항공우주국(NASA)와 공동작업을 통하여 주로 기후변화로 인한 상하수 도 분야의 영향에 대한 모델을 수립하였다 향후에는 지하철 공항 발전소 등 다. , , 른 하부구조에 대한 영향 분석과 모델 수립을 항만청 전력회사 등과 함께 수행, 할 예정에 있다 이와 같이 뉴욕의 경우 다양한 이해당사자들과의 공동 작업이. 활발한데 현재 계획 중인 뉴욕시 기후변화 자문위원회, (New York City Climate 는 과학자 공학자 보험회사 공공정책 전문가 비정부 Change Advisory Board) , , , , 기구 등을 포괄하는 형태로 구성하여, 1)위험기반(risk-based),비용편익 분석을 바탕으로 한 투자 결정 지원, 2)기후변화로 인한 홍수와 해수면 상승에 대한 대 응 전략의 평가와 자문의 임무를 부여할 계획이다(Heinz Center, 2007).

캐나다 2.

캐나다의 기후적응정책은 지방정부차원에서 주로 이루어지며 각 지역별 취약, 성을 반영하여 기후변화 적응계획을 수립하고 있다 특히 지역민 정부 전문가. , , , 간의 협력적 거버넌스를 통한 정책 추진을 추구하고 있다 더불어 중앙정부와. ,

(37)

지방정부간 협력을 증진시키기 위해 기관간 협력팀 예 풍수해기관간협력팀 을( , ) 만들어 기후변화정책을 마련하고 있다 주요 정책으로 열경보시스템 홍수경보. , 시스템 등 조기경보체계를 구축하고 폭염에 대비할 냉방건물, (cooling centers) 등 기후변화에 대비하는 인프라를 구축하고 있다 특히 캐나다 동서부지역의 경. , 우 캐나다의 지리적 특성을 고려하여 태평양 및 대서양 지역에서 발생할 수 있, , 는 태풍 풍수 해일에 대비하는 적응정책을 수립하고 있다, , (Canadian Climate Impacts and Adaptation Research Network, 2006).

캐나다 기후변화 적응정책의 사례 1)

토론토 열 건강 경고 시스템

(1) ㆍ (Heat-Health Alert System)

토론토 사전예방적 열감시 시스템은1995년 시카고와1993년 필라델피아에서 발생한 파괴적인 열류에 의해 수백명이 사망한 사고에 대한 경각심에 의하여 개 발되었다 토론토는 극한추위날씨경보. (Extreme-Cold Weather Alerts, ‘96),열건 강경보(Heat-Health Alert, ’01)등 두 가지의 극단적 기후 상황에 대한 경보를 할 수 있는 시스템을 가지고 있다 특히 이 시스템은 노인 어린이 의료장애 무주. , , , 택자 등 도시의 취약계층을 보호하고자 설계되었다.

열건강경보시스템은 토론토기후펀드와 델라웨어대학과의 협력적 파트너쉽에 의해 개발되었다 환경캐나다. (Environment Canada)에서 제공한46년간의 기후 데이타와17년간의 사망률 데이터를 활용하여 연구자들은 사망률이 높은 기후, 조건을 측정한다 이 시스템은 풍향과 풍속 공기량 구름커버. , , (cloud over)등 다 양한 기후 지표에 대한 컴퓨터 모델링을 활용한다.

매년 여름 초엽에 토론토는 고기온 위험 및 취약계층에 대한 정보를 미디어와 관계기관에 전달하며 웹사이트에 폭염정보를 공개하고 팜플랫을 배포한다 일, . 단 폭염이 시작되면 지역 언론에 연락하여 시민들에게 열경보 발령을 통보한다, . 더불어 약, 800여개의 지역기관끼리 서로 정보를 교환하고 적절한 조치를 취한, 다 그리고 실제 폭염이 심해 질 때를 대비하여 냉방센터. (Cooling center)가동을 준비하며 적십자사를 통하여 무주택자 등 취약층에게 물병을 분배한다 토론토, .

참조

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