녹색성장과 지속가능한 국토관리

녹색성장과 지속가능한 국토관리

- 녹색성장시대에 대응한 새로운 국토가치 창출과 국토관리 전략 -

Green Growth and Sustainable Development

- Creation of New Territory Values and Strategies for Green Growth -

개원 30주년 기념 국제세미나

2008년 10월 1일

WP 2008―2

녹색성장과 지속가능한 국토관리

- 녹색성장시대에 대응한 새로운 국토가치 창출과 국토관리 전략 - Green Growth and Sustainable Development

- Creation of New Territory Values and Strategies for Green Growth -

•

연 구 진

연구책임 최영국 선임연구위원

WP 2008­2․ 녹색성장과 지속가능한 국토관리

지은이․최영국 / 펴낸이․박양호 / 펴낸처․국토연구원

출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 12월 26일 / 발행․2008년 12월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)

전화․031­380­0114(대표), 031­380­0426(배포) / 팩스․031­380­0474 ISBN : 978-89-8182-608-6

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ 2008, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

차 례

1. 문제제기···1

2. 그 동안 국토관리 및 국토가치의 초점 ···5

3. 녹색성장과 새로운 국토가치 창출의 필요성 ···13

4. 새롭게 창출되어야 할 국토가치의 방향 ···17

5. 국토가치 창출을 위한 10대 국토관리 전략과제 ···33

6. 맺음말 : 녹색성장을 위한 「3S」국토정책 추진 ···73

참고문헌 ···79

SUMMARY ···83

표 • 그림 차례

<표 2-1> 시대별 국토정책 및 환경정책 주요내용 ···10

<그림 1-1> 녹색성장과 새로운 국토가치 창출의 필요성 ···3

<그림 2-1> 지금까지의 국토관리와 국토가치의 초점 ···12

<그림 3-1> 녹색성장 구현방안(예시) ···16

<그림 4-1> 패러다임 전환 ···22

<그림 4-2> 국토가치의 방향 전환 ···28

<그림 4-3> 새로운 국토가치 도출과정 ···31

<그림 5-1> 전략과제와 국토가치 도출과정 ···34

<그림 5-2> 개발정책과 보전정책 관계변화 ···65

<그림 5-3> 녹색성장을 위한 개발과 보전의 통합 ···66

<그림 5-4> 미래지향적 공간계획체계 ···69

<그림 5-5> 새로운 국토가치와 국토관리 전략과제 관계 ···70

<그림 6-1> 녹색성장 추진 ···74

<그림 6-2> 새로운 국가발전 모델 ···77

제1장 문제 제기

국토는 삶의 터전으로 사회상을 그대로 담고 있다. 시대 흐름에 따라 국토는 변하기 마련이고 그에 따라 우리의 삶도 동화된다. 경제성장에 주력하였던 지난 50년동안 국토는 농경사회에서 산업사회를 지나 이제 환경과 정보사회를 맞이하고 있다. 새로운 도약을 위해 노력하고 있는 우리는 녹색성장을 앞세워 나아가려 한다. 새 술은 새 부대에 담아야 하듯, 녹색성장에 걸 맞는 새로운 국토가치를 지향해야 할 시점이다.

지난 반세기 동안 우리나라는 빠른 경제성장을 이룩하는 과정에서 급격한 산 업화와 도시화 현상을 겪었다. 국토는 여러 개의 대도시가 형성되고 새로운 도 시, 전국을 가로지르는 고속도로, 항만 등의 물류시설, 대규모 간척사업 등 상전 벽해와 같이 변화되었다. 1950년대 국토의 모습은 대부분 농경사회를 보여 주었 으나 불과 50년이 지난 지금의 국토는 산업사회를 지나 환경과 정보사회를 경험 하고 있다. 1인당 국민소득은 1953년에 67달러에서 2007년에는 2만 달러를 넘어 섰다. 국민총생산 성장률은 동기간에 연평균 6.8%를 기록하였다.¹⁾ 이러한 과정 에서 우리 국토는 자원으로서 그리고 사회간접자본의 기반으로서 국가발전과 경 제력 제고에 기여하여 왔다.

21세기를 맞이하여 우리는 새로운 도약을 준비하고 있다. 지난 40여 년 동안 양적 성장을 위해 노력한 결과 어느 정도 물질적 풍요는 가져왔으나 이제는 질적 성장을 통하여 진정한 선진국²⁾으로의 진입을 바라고 있다. 이제 소득수준 2만 불 시대를 넘어, 선진 경제로의 제2의 국가발전과 삶의 질 향상을 위하여 국토도

1) 통계청. 2008.8. 통계로 본 대한민국 60년의 경제·사회상 변화. 보도자료

2) 선진국이라 함은 경제적으로는 2005년 현재 미국의 40% 수준인 일인당 국민소득을 60~70%정도로 끌어 올리고, 또 환경, 삶의 질 수준도 일본, 프랑스에 버금가도록 하는 정도의 국가 수준을 의미함 (한국개발연구원. 2007. 선진 한국을 위한 정책방향과 과제 : 6대 전략분야를 중심으로)

새로운 역할을 찾아야 할 시점이다. 미래에 도래할 생태주의, 문화주의, 여성주의 그리고 평화주의³⁾ 시대를 맞이하기 위해서는 새로운 국토가치를 설정하고 이를 창출하기 위해 국토관리의 틀을 재정립할 필요성이 제기되고 있다.

그 동안 국토는 빠른 경제성장을 뒷받침하기 위해 경제적, 효율적 그리고 기능 적 가치를 추구하여 왔다.⁴⁾ 미래의 국토는 어떠한 가치를 담아야 선진국에 걸맞 은 그릇이 될 수 있을 것인가. 대개의 경제학자들은 향후 10년이 국가 장래를 결 정하는 중요한 시기라는데 동의한다.⁵⁾ 또한 앞으로 20년은 지난 20년과는 비교 할 수 없을 정도로 훨씬 더 빠르고 상상을 초월할 정도로 과학기술발전이 이루어 져 그것이 국토공간조성에 미치는 영향 또한 현재로서는 도저히 예측할 수 없을 정도이다.⁶⁾ 이와 같이 국토를 둘러 싼 급격한 여건변화에 대응하면서 현재의 국 토가 안고 있는 지역간 소득격차, 양극화 현상으로 대변되는 국토문제를 어떻게 해결하면서 안정된 성장을 이루어내느냐가 관건이다. 한편, 양적 성장에서 탈피 한 혁신경제⁷⁾로의 진입을 통하여 경제적 풍요에 걸 맞는 안정되고 신뢰할 수 있 는 사회 여건 조성 등 삶의 질을 확보하기 위한 국토의 새로운 역할과 이를 위한 국토관리방안을 정립해야 할 시점이다. 왜냐하면, 장래 혁신경제력과 삶의 질은 급변하는 국제환경과 국내 정치, 경제 사회의 변화 과정에서 향후 10-20년간에 걸쳐 어떠한 선택을 하고 어떠한 성과를 거두는가에 달려 있기 때문이다.⁸⁾

이러한 맥락에서 이 글은 우리가 추구하고 있는 녹색성장시대를 대응하기 위 해 창출해야 할 국토가치를 진단하고 새로운 국토가치를 지향하기 위한 국토관 리 전략을 제시하는데 초점을 두었다. 그것은 그동안 치중하여 온 성장중심의 국 토개발과정에서 국토개발과 보전에 대한 가치 충돌이 국토관리의 가장 중요한

3) 박세길. 2008. 혁명의 추억, 미래의 혁명. 시대의창. pp583-625

4) 일본지역정보회. 1998. 지역의 가치를 창조하자 - 지역특화발전전략. 국가균형발전위원회 역 5) 한국개발연구원. 2007. 선진한국을 위한 정책방향과 과제 : 6대 전략분야를 중심으로

6) 신지은․박정훈 외 3인. 2008. 세계적 미래학자 10인이 말하는 미래혁명-행복한 미래 불행한 미래.

일송북 / 오마에 겐이치. 2001. 보이지 않는 대륙. 안진환 역. 청림출판 / 제임스 캔턴. 2007극단적 미래예측. 김민주∙송희경 역. 김영사 / 피터 슈워츠. 2005. 이미 시작된 20년 후. 우태정․이주명 역.

필맥

7) 제임스 캔턴. 2007. pp71-74 8) 한국개발연구원. 2007. pp17-24

주제라고 판단하였기 때문이다. 그래서 이 글은 주로 국토와 환경의 관점에서 국 토의 가치창출과 국토관리 전략에 대하여 살펴보았다.

미래를 위해 창출되어야 할 ‘가치’는 무엇보다 국민적 합의가 중요하다. 그래 야 국토가치를 위한 국토관리에 대한 공감대가 형성될 수 있기 때문이다. 이 글 을 통하여 미래를 위한 국토정책의 방향과 전략을 수립하기 위한 많은 의견들이 제시되기를 기대한다.

<그림 1-1> 녹색성장과 새로운 국토가치 창출의 필요성

제2장 그 동안 국토관리 및 국토가치의 초점

우리는 그 동안 어떠한 가치로 국토를 바라 보았는가. 경제성장의 도 구로서 국토를 다루어 온 것은 아닌지. 국토는 인간를 포함한 생태계 의 구성요소들이 모여 살고 있는 공간이다. 단순히 자원으로써 국토를 사용하여 왔다면 생태계의 건강은 많이 약화되었을 것이다. 지역의 개 성도 사라졌을 것이다. 지난 날 우리가 추구하여 왔던 국토가치를 되 돌아보는 것은 미래 지향적인 국토관리를 위한 발판이 될 것이다.

국토관리가 본격화 된 것은 제1차 국토건설종합개발계획이 수립된 1972년부 터라 할 수 있다. 지금까지 4차례 수립된 국토계획은 국토개발, 이용 그리고 보전 에 대한 국토 전반에 대한 계획을 담고 있다. 3차까지는 10년 계획으로 4차부터 는 20년 계획으로 작성된 국토계획을 보면 당시 사회요구와 가치관을 간접적으 로 알 수 있다.

이 글을 전개하는 과정에서 가장 큰 어려움은 미래에 어떤 국토가치를 지향할 것인가를 판단하는 것이었다. 국토를 구성하는 자연, 인간 그리고 인공물과 직간 접으로 연관되어 있는 국토가치는 인간인 우리가 무엇을 추구하느냐에 따라 결정 된다. 사회구성원으로서의 사람은 개인별로 가치관의 차이가 있으므로 국토가치 역시 저마다 다른 판단기준을 지니고 있을 것이다. 그러나 시대의 흐름을 보면 범지구적 또는 국가나 사회를 지배하는 패러다임이 존재하듯이 지난 국토계획을 분석해 보면 국토관리의 초점과 어떤 국토가치를 지향하여 왔는가를 알 수 있다.

새로운 국토가치와 국토관리를 논하기 전에 지금까지 우리는 어떠한 국토가치 를 추구하여 왔고 국토관리에 매달려 왔는가를 정리하였다. 그것은 과거와 현재 에 우리가 어떤 국토가치를 원하고, 그것을 위해 우리가 어떠한 국토관리를 추진 하여 왔는가를 알기 위함이다. 과거로부터 미래를 배울 수 있기 때문이다.⁹⁾

1) 국토정책의 변화¹⁰⁾

정부에서 추진하는 국토정책을 비롯한 각종 정책과 사업은 그 시대의 사회적 요구를 담고 있기 때문에 국토가치 창출과 밀접한 관련이 있다. 예를 들면 지난 참여정부에서 강력하게 추진한 세종도시, 혁신도시 그리고 기업도시 등 국가균 형발전정책은 정책방향의 선호에 관계없이 그 시대의 국토가치를 담고 있는 것 이다.¹¹⁾ 따라서 지난 40여 년간 추진되어 온 국토정책을 살펴봄으로써 우리가 갈 망해 왔던 국토가치가 무엇인가를 알 수 있을 것이다. 이 글에서는 국토종합계획 과 국가환경종합계획 등 국토와 환경분야의 주요 계획을 중심으로 국토정책과 환경정책의 흐름을 시대별로 살펴보았다.¹²⁾

□ 1960년대

경제성장이 모든 가치에 우선하던 시기로서 제1차 경제개발계획 5개년 계획이 시작된 기간이다. 국토개발사업은 경제개발계획을 지원하는 수단이었고, 산업생 산기반을 확충하기 위해 공업단지조성, 댐과 발전소 건설, 도로 및 항만건설 등 의 개발사업이 최우선적으로 추진될 수밖에 없던 상황이었다. 무엇보다 경제발 전의 토대를 마련하기 위한 국토개발사업이 중요했던 시기이었기 때문에 환경에 대한 고려는 거의 없었다.

따라서 환경정책은 매우 미미했으며 현재의 관점에서의 환경문제도 거의 없었 던 시기이다. 다만 1963년 공업화를 추진하면서 공해방지법을 제정하여 환경보 호정책 추진에 대한 의지를 나타내기도 하였다. 1960년대 후반부터 공업화가 본 격적으로 전개되면서 이에 따른 환경오염 등의 문제는 1970년대에나 나타났다.

9) 헬레나 노르베리-호지. 2003. 오래된 미래. 김태언 역. 녹색평론사

10) 1972년부터 지금까지 수립된 네 차례의 국토종합계획을 중심으로 살펴보았다. 부분적으로 이와 관 련된 환경정책의 일단도 다루었다.

11) 일본지역정보회. 2008. pp59-61

12) 최영국. 2006. 지속가능한 발전을 위한 환경정책과 국토정책의 조화방안. OECD 환경성과 평가보고 서 발간기념세미나

□ 1970년대

1960년대 시작된 경제성장의 토대 마련과 개발전략이 성공을 거두면서 산업구 조가 농업에서 공업중심으로 바뀐 시기이다. 또한 경제개발의 초점이 경공업에 서 중화학공업으로 전환되면서 국토개발도 이에 보조를 맞추기 위해 경부축 중 심의 개발과 동남해안공업지대를 집중 육성하는 정책이 추진되었다. 지금의 지 역간 불균형이 태동한 시기라 하겠다. 이 시기에 체계적인 국토정책을 추진하기 위한 국토계획이 처음 수립되었다. 그러나 당시 국토계획의 목표는 효율적 국토 이용 및 개발로 삼았으며, 이는 실질적으로 고도경제성장을 뒷받침하기 위한 생 산기반구축에 초점을 두었다고 할 수 있다.

한편, 70년대에는 1960년대에 역점적으로 추진하였던 공업화의 부작용이 서서 히 나타나기 시작한 시기이기도 하다. 환경에 대한 고려가 부족한 경제개발로 인 하여 환경오염의 증가, 자연환경파괴 등이 나타나기 시작했지만 환경정책은 이 러한 문제에 효과적으로 대처하지 못하였다. 이 시기의 환경정책은 개발이후 발 생한 오염원을 사후에 처리하는 환경기초시설 설치에 초점을 맞춘 소극적인 것 이었다.

□ 1980년대

1980년대에 들어서면서 지난 20년간의 정부주도에 의한 고도성장정책은 지역 간 불균형문제 등 여러 가지 부작용을 나타내면서 정책의 기조가 안정위주의 성 장정책으로 전환된 시기라 하겠다. 비로소 국토정책은 그동안 치중해 왔던 생산 환경 조성에서 생활환경을 개선하는 데 역점을 두기 시작하였다. 이에 따라 국토 정책도 성장지원보다는 지역간 형평성 제고에 초점을 맞추어갔다. 1982년에 수도 권정비계획법을 제정하여 수도권으로 집중되는 인구와 산업을 억제하기 위한 정 책을 추진하였다. 또한 지역간 불균형을 해소하기 위한 방안으로 서해안개발사업 이 추진되었고 부동산문제가 사회적 이슈가 되고 또 경제불안요소로 작용하자 토 지공개념제도를 도입하였다. 그러나 지역불균형 문제를 낙후지역의 개발을 통하 여 해결하고자 함으로써 환경문제가 확산되었다.

1980년대는 국토개발에 의한 환경문제가 본격적으로 제기되면서 개발과 보전논 리가 충돌하게 된 시기였다. 1980년 환경청이 설립되면서 다양한 환경정책이 본격 적으로 추진되기 시작하였다¹³⁾. 산업과 관련된 환경오염원 문제에 치중하였던 환 경정책이 생활오염원 감소에 초점을 맞추면서 삶의 질에 관한 환경정책이 제기되 는 등 환경문제가 사회문제화 되기 시작하였다. 그럼에도 여전히 일부 보호지역과 보존가치가 높은 종에 초점을 둔 자연환경보전 중심의 정책이 주류를 이루고 있어 개발에 따른 경관부조화와 자연환경훼손에 대한 대응책은 미흡하였다.

□ 1990년대

대외적으로 개방화, 국제화, 정보화 추세가 가속화 되면서 국제경쟁력 확보가 주 요한 국토과제로 대두된 시기이다. 이 시기에 영종도 인천국제공항, 부산 및 광양의 국제항만 등의 국제교류기반시설이 설치 확충되었다. 지역간 균형발전을 위하여 지 방분산형 국토골격을 제시하고 수도권규제 시책은 계속 추진하였으나 이렇다 할 성 과를 거두지 못하자 과밀부담금제도 등 보다 강력한 규제방식을 도입하였다.

이 시기에는 국토난개발의 주요 원인으로 지목된 준농림지역 등의 국토이용체 계를 재정비하였다. 각종 개발사업에서 자연환경훼손과 환경오염문제가 제기되 어 계획의 환경성 강화와 별도의 사전환경성 검토 및 환경영향평가과정이 도입 되었다. 그럼에도 여전히 개발로 인한 환경문제는 개선되지 않아 국토개발 및 이 용에 대한 제도의 전면적인 개정의 필요성이 제기되었다.

한편, 1990년에 발생한 ‘낙동강 페놀 사고‘를 계기로 환경문제가 생활과 밀접 한 것이라는 인식이 널리 퍼지게 되었다. 또 대외적으로 환경과 관련된 많은 국 제회의와 협약 등으로 환경에 대한 국민의식이 크게 전환되는 시기였다. 1994년 환경처가 환경부로 조직이 확대되고 환경정책기본법과 환경영향평가에 관한 제 도 등 다양한 법률과 제도들이 이 무렵에 제정되었다. 또한 국토정책에서 지속가 능한 발전 개념을 도입하면서 환경정책도 사전예방형 정책을 추진하기 시작하였 으나 이러한 정책을 뒷받침할 구체적인 수단마련은 미흡했다.

13) 이전까지의 환경정책은 보건사회부에서 담당하였다.

□ 2000년대

21세기를 맞이하여 개발과 보전이 조화를 이룬 지속가능한 국토관리에 역점을 두는 시기이다. 그 동안 누적된 국토 불균형을 해소하기 위해 지역균형발전정책 이 중점적으로 추진되고 있다. 다만 이러한 정책들이 불균형 해소를 위하여 일부 지역, 예를 들면 행정중심복합도시, 혁신도시와 같은 인위적인 도시개발에 초점 을 둠으로써 정책추진효과의 한계를 지적받고 있다. 그러나 이러한 정책은 그동 안 소외되었던 지역에 공공기관을 유치하여 지역발전의 구심점 역할을 하도록 하는 등 기존 정책과 차별성을 시도하였다는 점에서 의미가 있다. 하지만 이러한 국토정책은 자칫 지역발전보다는 개발에 의한 자연환경훼손과 오염을 더욱 확산 할 가능성을 안고 있다.

현재의 환경정책은 그 영역을 확대해 나가고 있다. 환경분야의 폭이 넓어지면 서 다른 부처의 정책추진과정에서 환경에 대하여 적극적인 대응을 하기 시작하 였다. 토양, 폐기물 등에 대한 이슈를 다루고, 개발에 따른 환경문제에 대한 근본 적인 대안을 모색 하고 있다. 이러한 과정에서 수자원과 국토이용분야 그리고 야 생동식물 보호 등 여러 분야를 환경부에서 직접 다루거나 간접적으로 관여하면 서 부처간 업무영역에서 갈등을 보이고 있다. 또한 생태적 관점에서 계획을 수립 하도록 하기 위한 기초정보로서 생태자연도를 작성하였다. 그러나 여전히 환경 정책의 초점이 보전가치가 있는 대상이나 지역을 보호하는데 두고 있어 개발에 의한 환경문제의 본질은 다루지 못하고 있다.

2) 지금까지 국토관리의 초점

국토정책과 환경정책의 시대적 변화 흐름을 보면 역시 그 동안의 국토관리와 국토가치를 가늠해 볼 수 있다(표_1 참조). 국토정책은 국가를 구성하는 핵심요 소인 영토를 국리민복을 위해 개발, 이용 및 보전하는 데에 그 목적을 두고 추진 된다. 그럼에도 지금까지의 국토정책은 경제성장을 위한 ‘국토개발’에 특히 중점 을 두어 왔다고 할 수 있다. ‘국토보전’은 국토이용 이후에 나타난 문제점을 해소

하는 것으로 가능하다고 판단한 것이다. 따라서 그 동안의 국토정책은 경제성장 전망에 따른 공급에 주력하여 왔다고 할 수 있다. 제1차, 제2차 국토건설종합계 획에서 국토관리의 중요한 과제는 생산여건조성이었다. 제1차에서는 식량생산, 2차에서는 공장건설과 인프라 구축을 통한 산업생산에 주력하였다. 국토개발이 본격적으로 시작된 1970년대부터 지금까지 이러한 상황은 크게 변하지 않았다.

지금까지 국토는 경제성장의 근간을 이루는 자원이면서 성장을 지원하는 인프라 로 여겨져 왔다. 즉, 국토의 최대 가치는 “개발”이었다. 개발은 경제성장을 지원 하는 기반이었고 또 경제발전의 전부였다 해도 과언이 아니다. 그 결과 지난 40 여 년간 국토정책은 경제적 효용성에 우선한 국토개발에 초점을 두었다고 할 수 있다.

구분 국토정책 환경정책

1960년대

▪ 제1차 경제개발계획 5개년 계획

▪ 산업생산기반 확충을 위한국토개발 사업 추진

▪ 환경정책 매우 미미, 환경문제도 거의 없었음

▪ 63년 공해방지법 제정

1970년대

▪ 경부축 중심 개발, 동남해안공업지대 집중육성

▪ 국토계획 수립

▪ 개발제한구역 설치

▪ 환경기초시설 설치에 초점

1980년대

▪ 생활환경개선에 역점

▪ 수도권정비계획법 제정

▪ 서해안개발사업 추진

▪ 토지공개념제도 도입

▪ 환경청 설립

▪ 보호지역 및 보존가치가 높은 종에 초점을 둔 자연환경보전중심의 정책

1990년대

▪ 국제교류기반시설 구축

▪ 지방분산형 국토골격 제시

▪ 지역균형개발및지방중소기업육성에 관한 법률 제정

▪ 수도권 규제 시책 추진, 과밀부담금 제도

▪ 사전환경성 검토 및 환경영향평가과 정 도입

▪ 환경처 -> 환경부로 조직 확대

▪ 환경정책기본법, 환경영향평가에 관한 제도 등 제정

2000년대 ▪ 지역균형발전정책에 중점(세종도시, 혁신도시, 기업도시)

▪ 환경정책 영역 확대

▪ 생태자연도 작성

<표 2-1> 시대별 국토정책 및 환경정책 주요내용

지난 반세기는 개발이 경제에 미치는 긍정적인 영향이, 환경에 미치는 부정적 인 영향보다 훨씬 중요했던 시기였다. 그것은 빠른 경제발전에 초점을 둔 정책추

진의지가 강했기 때문에 개발과정에서 야기될 모든 사항을 검토하는 과정을 거 칠 수 있는 여유가 없었다. 그만큼 국토개발을 통한 경제성장은 국가의 지상과제 였다. 이러한 분위기가 바로 국토에 대한 당시 사회구성원의 요구였을 것으로 판 단된다.

한편, 국토개발에 따른 환경문제를 다루는 환경정책의 추진이 미흡했던 원인 중의 하나는 환경문제의 본질을 다루기보다는 부문별로 대응¹⁴⁾하여 왔기 때문이 다. 환경을 다루는 부문별로 원인을 규명하고 대책을 강구하는 방식으로 현안에 대처하여 왔다. 이러한 접근 역시 경제성장을 우선하는 가치관과 연관되는 것이 다. 또한, 모든 사회현상을 다기화된 각 분야의 전문가가 각자의 시각에서 분석 하고 대안을 찾으려 노력해 왔다. 부문별 문제에 대한 해답을 제시하고 대응하는 데 익숙하므로 다른 부문과 협조하기보다는 다른 부문보다 우월한 위치를 점하 기 위한 경쟁적 분위기에서 정책이 추진되어 왔다. 이에 따라 그 동안의 환경정 책은 문제의 본질 규명보다는 외견상 나타난 문제에 치중하게 되고, 통합된 것이 아닌 분절된 환경문제를 다루는데 초점을 두어 왔다. 그 결과 개발과 보전의 문 제를 별개로 취급하게 되고 결국 국토 개발에 따른 자연환경훼손과 경관부조화 문제가 등장하게 되었다.

3) 지금까지 강조되어 온 국토가치

국토정책과 환경정책의 변화 그리고 국토관리와 관련된 연구주제의 변화 등을 종합하면 지금까지 강조하여 온 국토가치는 몇 가지로 요약된다(그림_1 참조).

ⅰ) 국토는 경제개발의 수단으로서 간주되었고 경제적 효율성을 최고의 국토 가치로 여겨왔다.

14) 이러한 방식 역시 경제성장 패러다임에서 사회현상을 보는 관점이라 할 수 있다. 전문가의 전문성을 중시하는 이 패러다임에서는 환경문제를 각 분야의 전문가에 의하여 분석하고 각자의 시각에서 문 제의 근원과 해답을 제시하는 데에는 익숙하지만 이를 종합하고 문제의 본질에 접근하는 것은 어렵 다. 왜냐하면 전문분야에 대한 저마다의 우월성 때문에 상대방의 입장을 이해하고 상대방의 시각에 서 문제를 보려 하지 않으려 하기 때문이다. 이러한 사고에서는 타협과 협력은 자기의 전문성을 약 화시키고 경쟁에서 지는 것으로 이해한다.

ⅱ) 양적 성장이 국민 삶의 질 향상을 가져올 것으로 여겨 물질적 풍요를 위해 국토의 변화는 당연하다는 인식이 주류를 이루어 왔다. 이는 경제성장은 소득증 대를 가져오고 그것은 곧 소비를 증가시켜 사람들을 행복하게 한다는 논리에서 비롯되었다.¹⁵⁾

ⅲ) 국토의 개발이 우선이고 보전은 차후 고려대상으로 여겨왔다. 개발하는 과 정에서 나타나는 자연훼손과 오염원 배출은 더 나은 국토가치를 창출하기 위해 불가피한 과정으로 관리되어 왔다. 그래서 멸종위기종이나 희귀종 또는 경관생 태적으로 우수한 지역만 보호하면 국토가치가 상승될 것이라는 사고 하에 국토 관리가 이루어져 왔다. 국토 전체의 생태계 건강성에 대한 고려가 미흡했던 원인 이 바로 여기에 있다.

ⅳ) 빠른 경제성장 욕구, 질 보다 양에 치중된 개발, 자연과 동화된 생활보다는 인공물 설치에 의한 편리한 생활에 대한 욕구에 부응하여 국토가치는 편리성에 치우쳐 왔다. 따라서 삶의 질과 생활의 안전성은 상대적으로 소홀하게 다루어졌 다. 한마디로 지금까지 국토의 가치는 경제성, 기능성 중심의 물질적 풍요에 초점 이 맞추어져 왔다.¹⁶⁾ 그것이 우리가 그 동안 추구해 온 삶의 목표였기 때문이다.

<그림 2-1> 지금까지의 국토관리와 국토가치의 초점

15) 이정전. 2007. 지역개발에 대한 4가지 패러다임과 지배적 가치 제고. 전문가특강자료. p4 (그러나 지 난 반세기 동안 서구자본주의 선진국의 경험을 보면 경제성장과 행복은 정비례하지 않는 것으로 미 국, 일본, 독일의 사례로서 저자는 설명하고 있다)

16) 일본지역정보회. 2008.

제3장 녹색성장과 새로운 국토가치 창출의 필요성

우리는 보다 격조 있는 국토에서 살기를 원한다. 아름답고, 쾌적한 그 리고 안전한 국토를 우리는 원한다. 지역간 상생발전을 도모하고 지역 문화가 활성화된 지역을 갖고 싶어 한다. 그러면서 더 발전하여 풍요 로운 삶을 영위하고자 하는 것이 우리 모두의 소망이다. 또 그러한 국 토를 우리 후손에게 넘겨주고자 노력하고 있다. 새로운 국토가치를 창 출하고 녹색성장을 추진하려는 이유가 바로 여기에 있다.

우리는 지난 반세기동안 세계에서 보기 드문 압축성장을 이루었다. 이러한 과 정에서 국토는 어떻게 대응하여 왔고 또 지원하였는가. 그 결과 국토가 얻고 잃 은 것은 무엇인가. 그러한 얻고 잃은 것의 종합이 바로 현재의 국토 모습이고 지 난 반세기 동안 우리가 지향하여 왔던 국토가치의 결과물이라 할 수 있다. 지난 40여 년간 우리 국토는 토건개발국가의 모습을 보여 왔다. 이를 통하여 어느 정 도 경제성장을 이룩하였고 또 부의 축적에서 보면 일정부분 성공했다고 자평할 수 있다. 소위 먹고 살만한 생활여건이 되었다고 한다. 개인소득은 크게 상승하 였고 국토개조를 통하여 어디나 쉽게 오갈 수 있을 만큼 편리한 세상이 되었다.

그러나 얻은 것 못지않게 잃은 것이 많다고 하는 측에서 보면 상당 부분 실패한 것도 많다. 자연은 피폐해졌고 빈부격차는 심화되었으며 국토생태계의 건강성은 훼손되었다. 삶의 여건은 향상되었으나 그것이 바로 삶의 질과 연결되는 데에는 미흡한 면이 많다.

□ 새로운 국토가치 창출의 필요성

우리는 지금 제2의 도약과 선진국으로의 진입을 향해 나아가고 있다. 과거와 같은 방식의 한계를 우리는 알고 있다. 우리가 미래에 바라는 국토의 모습은 곧

우리가 지향해야 할 국토가치와 연관되어 있다. 새로운 국토가치를 창출해야 할 필요성으로 다음의 세 가지를 조명해 보았다.

ⅰ) 우리 사회는 지금보다 품격 있는 국토에서 살기를 원하고 있다. 국민소득 의 향상과 함께 국민의식도 높아져 삶의 질 향상에 대한 욕구와 관심이 증대되고 있다는 반증이다. 이러한 사회현상은 갈수록 더욱 두드러질 것이며 삶의 질과 직 접적인 연관이 있는 국토를 어떻게 관리하면 국토를 품격 있게 만들 수 있을 것 인가 하는 것은 새로운 도약을 위한 중요한 과제인 것이다.

ⅱ) 미래에 도래할 어쩌면 이미 우리에게 와 있는 ‘환경과 문화의 시대’에 걸 맞는 국토공간의 창조를 우리는 원하고 있다. 환경과 문화는 더 이상 추상적이거 나 관념적인 개념이 아니다. 환경과 문화는 우리 일상생활에서 피부로 느껴지는 대상이므로 공간 조성에 있어서 환경과 문화적 측면을 다룰 수 있는 여건을 마련 해야 한다. 자연을 유지하고 지역개성에 기반을 둔 국토관리는 이제 더 이상 선 택이 아닌 필수적인 과제가 되고 있다.

ⅲ) 과거의 개발위주의 국토관리는 삶의 질 향상에 도움이 되지 못한다는 것이 다. 이제 국토가치의 재발견과 삶의 질 추구라는 관점에서 국토관리가 이루어져 야 한다. 이를 위해 우리의 자연에 대한 태도와 인식이 전환되어야 한다.

□ 녹색성장 구현을 위한 국토관리 요구 증대

이상과 같은 국토에 대한 가치관의 변화가 바로 새로운 국토가치의 창출이 필 요한 배경이자 창출해야 할 국토가치의 방향이라 할 수 있다. 국토공간을 다룸에 있어서 기능적인 편리보다는 쾌적한 여건을, 획일적인 개발보다는 다양한 문화 창출을, 편리함보다는 아름다움을 그리고 개발에 있어서 경제적 효율성과 시설 물 확충보다는 생태적 효율성과 지역정서의 반영을 요구하고 있다. 이러한 국토 관리의 방향전환을 집약적으로 표현하고 있는 용어가 ‘녹색성장’이다. 녹색성장 은 국토에 대한 새로운 지향점이며, 지금까지의 양적 성장 위주의 ‘회색성장’을 지양한다.

이 글에서의 녹색성장의 개념¹⁷⁾은 과거의 개발지상주의, 양적 성장을 대변하

는 회색성장의 반대선상에 위치한다. 화석연료 중심의 산업, 자연을 배려하는데 미흡하였던 개발방식, 물과 공기와 같은 기초에너지의 무제한적 사용을 전제한 효율성을 강조하였던 경제성장이 바로 회색성장이라 할 수 있다. 녹색성장은 태 양광, 풍력 등의 신재생에너지원 발굴, 저탄소 사회 구현, 자연과 문화를 고려한 지속가능한 발전도모, 효율성보다 생태적 건강성을 강조하는 경제발전 등을 추 구한다. 중요한 것은 이러한 녹색성장이 녹색산업(Green Industry)이나 녹색기술 (Green Technology)과 같은 친환경적 요소의 투입으로 성취되는 것은 아니다. 녹 색성장의 핵심은 우리의 인식과 (생활)행동이다. 어떠한 인식과 어떠한 행동을 하여야 녹색성장에 기여하는가를 염두에 두고¹⁸⁾ 녹색산업과 녹색기술을 활용한 청정에너지원 개발, 저탄소 사회, 물질순환형 도시건설 등을 추진해야 녹색성장 을 통한 제2도약이 가능하다.

이와 같은 필요성에 의하여 제시되는 녹색성장이 구현되려면 국토의 모든 분 야에서 논의되어야 한다. 예를 들면, 새만금 개발구상, 남해안권 발전 전략 그리 고 제4차 국토계획 재수정계획 등 모든 정책과 계획에서 녹색성장의 개념을 바 탕에 두고 실천수단을 강구하여야 한다.¹⁹⁾ 이러한 배경 하에 여기에서는 녹색성

17) 원래 ‘녹색’은 생태위기를 인지한 주민 또는 시민운동단체의 정치적인 표현이다.(문순홍. 1992. 생태 위기와 녹색의 대안. 나라사랑. pp46-47) ‘녹색’을 강조하는 집단은 환경철학의 입장에서 보면 근본 생태주의자의 견해이기도 하다(Devall, Bill and George Sessions. 1985. Deep Ecology. Layton, Utah:Gibbs Smith Publisher. 267p). 근본생태주의자의 입장에서 녹색은 환경문제에 적극적인 행동을 강조하며 구체적으로 물질적으로 검소한 생활태도를 내세우고 있다. 녹색적 사유는 자연과 인간이 합일된 세계관을 지향하기 때문이다. 그래서 녹색적 사유에서 보면 녹색과 성장을 함께 사용하는 것은 어색하다 할 수 있다. 따라서 최근에 제기되고 있는 녹색성장에 대한 개념 정립이 필요하다.

다만 여기에서는 새로운 국토가치 창출과 연관하여 녹색성장의 필요성을 언급한다.

18) 녹색성장이 추구하는 것이 무엇인가를 알고 나서 산업, 기술 그리고 국토전략을 마련하는 것이 중요 하다. 왜냐하면 녹색성장을 위한 산업과 기술은 자칫 “녹색”을 친환경적 개발을 목표로 하면서 개 발위주의 토건국가식 개발의 문제를 덮기 위한 위장이라는 비판을 받을 가능성이 있기 때문이다.

따라서 녹색성장 산업은 녹색성장의 개념을 바탕에 두고 추진하여야 비로소 녹색성장의 목표를 달 성할 수 있게 될 것이다. 신재생에너지 사업, 새로운 성장동력으로서 자연과 문화를 활용하는 사업 등도 물론 미래 국토가치를 높이는 녹색성장 산업에 포함된다. 궁극적으로 녹색성장은 미래 세대를 위한 발전을 의미하며 이것이 이 시점에서 우리가 녹색성장을 추구하는 필요성인 것이다.

19) 녹색성장의 개념은 주로 국토개발과 이용 그리고 보전에 대한 각종 사업에 적용될 수 있다. 적용할 때 중요한 것은 지역특성을 고려하여 녹색성장을 위한 방향설정과 구체적인 수단을 발굴하여야 한 다. 예를 들면, 현 정부에서 추진하고 있는 새만금개발사업이나 선벨트 개발구상 에서 녹색성장 개 념을 바탕에 두게 되면 사업목표나 지역특성을 고려하여 녹색성장을 추진하기 위한 실천수단을 마 련하여야 한다. 새만금의 경우 바다를 메워 형성된 간척지를 사용하는 만큼 저탄소형 공간조성은

장의 필요성과 개념을 구체화하기 위한 새롭게 창출할 국토가치와 국토전략에 초점을 두었다(<그림 3-1> 참조).

새로운 국토가치

창출

녹색성장의 전제 녹색성장 전략 과제

지역 문화

․ 환경 가치 제고

- 그린플랜(Green Plan) - 녹색기술(Green

Technology) - 녹색산업 - 그린에너지

- 그린건설 : 건축, INFRA - 신재생에너지원 개발 - 첨단형 그린 휴양단지 - 저탄소 사회를 위한

탄소제로체계 구축 - 문화와 환경자원 활용한

지역가치 창조

․․

․

녹색성장 구현

자연과 인간의 관계 재정립 + 삶의 질 향상

<그림 3-1> 녹색성장 구현방안(예시)

주: 여기에서 제시된 녹색성장 구현구조는 현재 국토연구원에서 수행 중에 있는“남해안권 발전 종합계 획”에 포함되어 있는 녹색성장 추진을 위한 전략과제 이다.

미래국토관리의 방향을 제시한다는 관점에서 중요한 의미를 갖는다. 또 선벨트 개발구상에서는 해 양자원에 대한 환경부담을 최소화 하는 것, 지역문화 활성화를 통하여 성장동력을 확보하는 것 등 이 중요한 과제가 될 것이다.

제4장 새롭게 창출되어야 할 국토가치의 방향

이제 패러다임의 전환과 그 방향은 큰 흐름을 타고 있다고 할 수 있 다. 경제성장만을 추구하던 사회에서 생태지향적 그래서 자연과 더불 어 사는 사회로 지구의 궤도는 나아가고 있다. 새롭게 창출할 국토가 치는 이러한 흐름 위에서 그리고 우리가 보다 나은 미래를 위해 해결 해야 할 숙제도 고려하여 정해지면 좋겠다. 이때 녹색성장이 지향하는 첨단기술, 녹색의식, 미래 성장동력 등도 감안하여야 할 것이다.

국토를 둘러싸고 있는 대내외적 여건의 빠른 변화와 패러다임 전환기²⁰⁾를 맞 아 지금은 가치의 혼돈을 경험하고 있다. 이러한 변화 시기에 미래를 위한 바람 직한 국토가치를 논하는 자체가 불가능한 일일 수 있다. 왜냐하면 가치혼돈의 사 회에서 더 이상 가치들의 고정된 본위(本位)는 존재하지 않으며 가치에 대한 안 정적이며 절대적인 척도 역시 가능하지 않기 때문이다.²¹⁾

여기에서 새롭게 창출되어야 할 국토가치의 방향을 정립해 보려는 것은 미래 에 대한 점을 치려는 것이 아니라 현재 나타나는 현상을 종합하여 장래 예상되는 잠재적 결과 또는 우리가 원하는 국토모습을 살펴보려는 것이다.²²⁾ 또한 미래의 국토가치를 생각해 보는 것은 미래에 국토에 도래할 피할 수 없는 것에 대하여 적절한 대응을 하기 위함이다. 미래를 내다보고 장기적 관점과 통찰을 바탕으로 미래의 국토가치를 전망하는 주요 목적이다.

20) 패러다임은 사회를 지배하고 있는 가치관, 사고체계, 신념 등을 말한다. 패러다임은 상당기간 사람들 의 인식이나 사회적 요구의 토대가 된다. 패러다임은 여러 가지 요인에 의하여 일정기간 동일한 유 형을 지니며 또 일정기간이 경과하면서 새로운 패러다임이 도래하는 일종의 패러다임의 전환 (paradigm shift)을 맞이하게 된다. 이러한 패러다임의 흐름을 읽게 되면 이 글에서 판단하려는 장래 우리가 바라는 국토가치의 방향을 가늠할 수 있을 것이다(토마스 쿤. 1995. 과학혁명의 구조. 김명자 역. 동아출판사. pp141-163).

21) 제롬 뱅데. 2008. 가치는 어디로 가는가. 이선희∙주재형 역. 문학과지성사. p18 22) 피터 슈워츠. 2005. p17

어떠한 국토가치를 창출해야 하는가를 판단하기 위해 국토가 처한 대내외적인 여건 변화를 전망하고 이에 대응하여 장기 국토정책과 환경정책에서는 어떠한 준비를 하고 있는가를 정리하였다.²³⁾ 그리고 마지막으로 각종 미래전망 서적을 통하여 미래에 도래할 사항들을 정리하여 미래사회변화 흐름을 파악하였다.

1) 국토여건 변화 전망

□ 대내적 여건 변화 전망²⁴⁾

ⅰ) 1990년대 말 IMF 이후 우리는 급격한 사회․경제적 변화를 겪고 있다. 우 리 경제는 전면적인 세계화 및 개방화를 받아들였다. 우리의 국토도 개방화 시대 를 맞이하여 대내적으로 여러 가지 변화가 예상된다. 장래 국토여건과 가장 관련 이 있는 경제성장전망과 산업구조의 변화를 살펴보면, 앞으로 우리나라 경제의 잠재성장률은 중규모나 저성장의 선진국형 경제성장 형태를 보일 전망이다. 우리 경제의 실질성장률은 2005~2020년 기간에는 4~5% 내외가 될 것으로 전망되고 있 다.²⁵⁾ 정보통신기술(IT)․생명공학기술(BT)․나노기술(NT)등 첨단기술 집약형 산업, 신산업과 전통산업과의 융합, 전통산업의 산업구조 고도화 등을 통해 성장 세를 유지할 전망이다. 정보통신산업은 우리나라의 새로운 성장 동력이 되고 있 으며 이에 따라 정보화 사회로 급격하게 이행될 것이다. 이러한 정보화 사회는 국가지식정보의 체계적 관리, 행정의 디지털화로 인구의 분산, 도시과밀화 문제 의 완화, 재택근무로 인한 교통난의 완화 등에 기여할 것으로 기대되고 있다.

ⅱ) 지방자치단체의 역할은 보다 확대되어 본격적인 지방화 시대가 도래할 전 망이다. 지금까지 수도권과 비수도권의 불균형을 줄이기 위해 추진되어 온 수도 권억제정책에서 벗어나 지역균형발전을 위한 다양한 정책 추진이 예상된다. 이

23) 국토연구원. 2005. 제4차 국토종합계획 수정계획. 대한민국정부, 환경부. 2005. 국가환경종합계획(안) 24) 국가과학기술자문회의. 2006. 기술융합을 통한 국토가치 재창출 전략 수립 탐색 연구, 한국개발연구

원. 2007, 국토연구원. 2005

25) 우리나라 잠재경제성장률은 2000년대 초 4% 후반에서 점차 하락하여 향후 20~30년 동안의 잠재성장 률은 연평균 2~3%에 머물 것으로 전망된다. 경제성장의 가장 큰 변수는 기술혁신과 제도의 질이 될 것이다.(한국개발연구원. 2007. pp55~59)

러한 지속적인 지방분산 및 지방분권 정책의 효과가 나타나게 되면 지역의 자립 적 발전여건 또한 개선될 전망이다. 국가권한의 지방이양 등 적극적인 분권이 이 루어져 지방정부와 중앙정부의 수평적 관계 정립과 지자체간 협력체계의 구축이 중요해질 것이다. 지방에의 권한 확대는 지방의 창의적이고 자립적인 발전 기회 를 확대하여 기술혁신과 정체성을 살린 지역경제 활성화를 도모하게 될 것이다.

ⅲ) 전 국토가 반나절 생활권으로 재편될 것이다. 경부고속철도의 완전 개통과 호남선 전철화로 전국이 반나절 생활권이 되면서 경제․사회활동의 광역화가 예 상된다. 동․서․남해안권과 접경지역의 4개 초광역경제권, 5+2의 광역경제권 형성에 따라 각 경제권을 가로지르는 고속도로와 고속철도 등이 개설될 것이다.

이러한 거미줄 같은 교통망은 전국을 단일생활권화 하게 될 것이고 지역간 상생 발전의 토대가 될 것이다.

ⅳ) 초고령화 사회가 도래하고 삶의 질에 대한 요구가 증대할 것이다. 국토여 건변화에서 언급하였듯이 우리 국토는 이미 고령화 사회에 들어섰다. 2020년에 는 65세 이상 인구가 전체인구의 15.1%, 2026년에는 20%를 상회할 것으로 예측 되어, 단기간 내에 초고령화 사회에 진입할 것으로 전망되고 있다.²⁶⁾ 고령화에 따른 노인복지와 장애인 등 사회적 약자의 삶의 질 향상 요구가 증대됨에 따라 노인과 사회적 약자를 위한 복지시설, 도시기반시설, 휴양시설 등에 대한 새로운 국토개발 수요가 증가할 것이다.

ⅴ) 대륙과 해양으로 동시에 뻗어나가는 진출형 국토 골격이 형성될 것이다.

남․북관계의 진전, 동북아 경제성장에 따라서 북한을 관통하여 대륙으로 이어 지는 경제루트가 발달하고, 대륙과 연결된 국토공간의 틀이 형성될 것으로 전망 된다. 현재 추진 중인 남․북한 교류협력 사업으로 경의선, 동해선 철도 및 도로 의 연결을 토대로 동북아 중심으로서의 지리적 이점을 이용한 교류중심지로서 역할이 증대될 것이다.

26) 우리는 지금 출산율의 급속한 하락과 평균수명의 연장으로 빠른 속도의 고령화가 진행되고 있다.

고령화는 성장동력의 감퇴시키는 등 사회의 다양한 분야에 걸쳐 근본적인 변화를 초래한다. 우리나 라의 경우 전체인구는 2020년, 생산가능 인구는 2016년, 생산기축인구는 2008년을 기점으로 정점에 도달한 후 지속적으로 감소할 것으로 전망되고 있다(전게서. pp65~67)

ⅵ) 환경과 문화에 대한 재인식으로 삶의 질 제고를 위한 요구가 증대할 것이 다. 국민소득의 향상과 함께 국민의식도 높아져 삶의 질 향상에 대한 욕구가 증 대되면서 양적 성장이 아닌 질적 성장을 더욱 요구하게 될 것이다. 이에 따라 삶 의 질과 직접적인 연관이 있는 국토공간 분야에 있어서 이에 대응할 만한 품격 있는 국토공간 조성이 중요한 과제가 될 것이다. 국토관리에 있어서 그동안 추상 적이고 관념적인 개념으로 다루어 온 ‘환경’과 ‘문화’는 삶의 질 향상을 이루는 가장 큰 요소로 대두될 것이다.

□ 대외적 여건 변화 전망²⁷⁾

대외적 여건변화 가운데 우리 국토와 경제에 영향을 주는 것은 지속적인 세계화 와 경제공동체의 구축에 따른 세계경제 질서의 재편 문제라 하겠다. 여기에서는 국토의 대외경쟁력 강화와 국제적 협력과 관련된 사항을 중심으로 살펴보았다.

ⅰ) 새로운 첨단기술이 발달하여 생활, 산업 등 모든 분야에 영향을 끼칠 것이 다. 21세기에 들어서서 과학기술의 발달은 한층 속도를 내어 첨단정보기술의 혁 명을 불러일으킬 것이다. 특히 각종 기술들의 융복합화가 이루어져 이와 접목한 새로운 의료산업, 건설산업, 환경산업 등이 출현할 것이다. 새로운 첨단기술은 환 경문제를 해결하는데 크게 기여할 것이다. 그러나 인간에 의한 과학의 발달과 기 술의 혁신은 한계가 있어서 자연이용에 따른 환경문제는 여전히 인류의 삶을 위 협하는 문제로 남게 될 것이다. 새로운 과학기술사회의 대두는 새로운 화학물질 의 발명, 유전자 조작기술의 발전 등 인간 생명과 생태계를 위협하는 새로운 문 제도 야기할 것이다. 첨단기술의 발달로 첨단기술과 도시계획이 접목되어 새로 운 첨단도시공간의 출현이 예상된다.

ⅱ) 지구온난화에 따른 기후변화가 진행되어 국토생태계의 변화에 따른 생활 패턴의 변화를 비롯한 심각한 환경문제가 야기될 것이다. 지구환경문제의 대표 격인 지구온난화 문제는 특단의 조치가 없는 한 앞으로도 보다 심화될 전망이다.

주요 온실가스인 이산화탄소(CO2) 농도는 계속 증가할 것이며, 지구상의 평균온

27) 국가과학기술자문회의. 2006, 한국개발연구원. 2007, 국토연구원. 2005

도도 지속적으로 상승할 것이다. 이러한 기후변화에 따라 지구 곳곳에서 대홍수, 가뭄, 폭설 등 기상재해발생이 예상된다. 지구온난화는 이상기후와 빈번한 자연 재해의 요인으로 작용하여 각종 재해와 도시재난 등에 대비하여 국민생활의 안 전성 확보 요구가 증가할 것이다.

ⅲ) 화석연료 등의 기존 에너지 고갈 위기에 대한 문제가 심화될 것이다. 화석 연료가 고갈되고 자원 공급이 한계에 봉착하여 에너지와 천연자원의 가격이 지 속적으로 상승함으로써 경제에 위협적인 요소가 될 것이다. 이에 따라 에너지․

자원의 수요관리 및 운영 효율화, 재생에너지 개발과 함께 이에 적합한 자원절약 형 국토구조를 갖추는 것이 시급한 과제가 될 것이 분명하다. 또한 대체에너지 자원 개발 또는 석탄, 목재와 같은 기존 원료에 의한 새로운 에너지원 확보를 위 한 기술개발과 사회적 요구가 커질 것으로 예상된다. 특히 지역적 특성을 고려한 신재생에너지를 확충하기 위한 국토골격의 재편이 필요하게 될 것이다.

ⅳ) 중국의 경제성장이 지속되면서 중국은 세계 무역, 에너지 자원, 환경문제 등에 지대한 영향을 끼칠 것이다.²⁸⁾ 이 가운데 특히 중국의 경제성장과정에서 배 출되는 각종 환경오염원의 월경문제는 더욱 심화될 것이다. 중국의 경제규모 확 대와 급격한 산업화․도시화에 따른 오염물질의 과다배출 등은 동북아 지역의 환경오염과 생태계에 커다란 부담으로 부상할 전망이다.

2) 패러다임의 변화

산업혁명이후 우리 사회를 지배하고 있는 패러다임(Dominant Social Paradigm;

성장패러다임)은 이제 전환기(paradigm shift)를 맞고 있다.²⁹⁾ 성장패러다임은 경 제성장위주의 정책을 추진하는 경제적 효율성을 우선하는 가치관이다. 성장패러 다임은 자원이용의 극대화를 도모하고 자연은 인간의 이용을 위한 도구로 간주 한다. 또한 이 패러다임에서는 각종 개발과정에서 발생하는 환경오염과 자연환

28) 제임스 캔턴. 2007. pp389-417

29) Dunlap, Riley E. and Kent D. Van Liere. 1978. The "New Environmental Paradigm". Journal of Environmental Education 9(4):10-9(Yeong Kook Choi. 1995. p159 재인용)

경훼손은 불가피한 것으로 보고 사후 처리로 해결하고자 한다. 성장패러다임은 산업화에 따라 형성된 가치관으로서 여기에서는 과학과 기술에 대한 무한한 신 뢰를 전제하고 있어 환경오염원은 과학발달과 기술개발로 처리가능하다는 믿음 을 지니고 있다. 또한 성장패러다임에서의 정책과 계획수립은 전문가 몫으로서 어떤 문제를 해결하기 위해 세분화된 다양한 전문가들이 참여하여 각각의 입장 에서 분석하고 대안을 마련하고자 한다.

이와 같은 성장패러다임은 1980년대 이후 서서히 자연의 다양한 가치를 인정 하고 경제발전과 더불어 환경보전을 중시하는 패러다임(New Environmental Paradigm; 생태패러다임)으로 변화하고 있다³⁰⁾. 성장패러다임의 인간중심적 사고 체계에서 벗어나 인간은 자연의 일부이며 서로간의 영향을 주고받는 관계로서 공존하기 위한 노력이 필요하다는 가치관으로 전환되고 있는 것이다. 여기에서 는 과학과 기술에 대한 신뢰는 가지고 있으나 그것에 무조건 의지하는 것에는 한계가 있다는 인식하에 개발에 따른 환경문제는 가능한 사전에 예방해야 함을 강조한다. 또한 각종 정책과 계획은 생태계의 건강성을 고려하여 추진하도록 하 며, 정책이나 계획수립과정에의 주민참여를 중요시 한다. 이와 같이 자연에 대한 배려, 참여를 요구하는 생태패러다임은 21세기에 들어서 기존의 성장패러다임을 대처하는 가치관으로 자리매김하고 있다.³¹⁾(<그림 4-1> 참조)

<성장패러다임> <생태패러다임>

◦ 경제적 효율성 우선

◦ 경제성장위주의 정책 중시

◦ 전문가에 의한 계획수립

◦ 과학 및 기술발달에 의한 환경 문제 해결 가능

◦ 인간은 자연보다 우월

⇒

◦ 생태적 건강성 우선

◦ 환경보전과 경제발전의 조화

◦ 주민 참여에 의한 계획수립

◦ 과학 및 기술발달과 함께 자연에 대한 인식 변화 중요

◦ 인간은 자연의 부분

<그림 4-1> 패러다임 전환

30) 전게서. p159

31) 박이문. 1997. 문명의 미래와 생태학적 세계관. 도서출판 당대. pp65-80

3) 미래 국토가치와 연관된 미래트랜드

미래 국토가치 창출과 국토관리와 연관되는 미래트랜드³²⁾는 국토관리와 직접 관련이 있는 새로운 에너지원 확보, 기후변화와 환경, 과학발달과 기술융복합, 고 령화 사회, 세계화에 따른 문화 충돌 등 5가지로 정리하였다.³³⁾

ⅰ) 미래트랜드 1 : 새로운 에너지원 등장

지구 온난화 위기, 건강위협, 고가의 석유에 대한 의존도를 낮추기 위해 새로 운 에너지원 개발은 시급하다. 자연에너지를 활용한 신재생에너지뿐만 아니라 나노에너지 개발과 같은 기술혁신을 통해 에너지원을 확보하려는 노력이 필요하 다. 이와 함께 교통수송에 대한 획기적인 대안을 마련하여야 한다. 또한 첨단기 술을 융복합한 에너지원 개발을 염두에 둔 국토공간의 틀을 조성해 나가도록 해 야 한다.

ⅱ) 미래트랜드 2 : 기후변화와 환경 문제 지속

기후변화는 일시적 현상이 아니라 현실로 바뀌고 있다.³⁴⁾ 기후변화로 미래에 는 많은 자연재해와 이에 따른 인명 피해, 경제적 손실이 더욱 커질 전망이다.³⁵⁾

32) 국가과학기술자문회의. 2006, 한국개발연구원. 2007, 제임스 캔턴. 2007

33) UN을 비롯한 주요 선진국에서 제시하고 있는 미래트랜드를 보면 우선 UN에서는 변화하는 지구촌 에 대하여 15가지의 도전과제를 제시하고 있다. 주요 주제로는 지속가능한 인류발전, 지구촌 물 부 족, 인구증가와 자원, 질병대책, 지구촌 미래를 위한 정책결정, 정보통신기술, 업무의 의사결정 효율 화, 테러 등 국제분쟁, 여성지위, 에너지수요공급, 과학기술발전 등이다. 미국은 1993년 세계경제 및 과학기술부문에서 지배력을 유지하기 위한 새로운 국가전략으로 국가건설목표(National Construction Goal)를 설정하였는데 주요내용으로는 고품질․고성능화를 통해 국민 삶의 질 향상, 건설산업의 경 쟁력 향상, 에너지, 환경 및 국민재산과 생명안전 등이 있다. 호주는 2020년까지의 건설기술혁신 과 제로서 지속가능한 건설환경, 수요자 요구 충족, 사업환경 개선, 근로자의 복리 향상, IT와 건설의 접목, 사이버건설 기술 실현, 공장제작 확대, 건설상품 프로세스 개선, 리더십 확보 등 9개 과제를 제시하고 있다. 한편, 미래트랜드를 다룬 여러 자료에서는 ‘삶의 질’을 제시하고 있다. 삶의 질은 우 리가 추구해야 할 가치로 판단하여 미래트랜드에 포함하지 않고 창출해야 할 국토가치의 하나로 다 루었다.

34) 기후변화와 자연환경에 대한 견해는 두 가지다. 하나는 기후변화가 점점 위험한 수준에 도달하고 있다는 측과 다른 하나는 지구는 50억년을 지내오는 동안 수많은 기후변화를 겪어왔으므로 그 같은 주장은 한낮 특정 이익집단의 주장이라는 측이다. 문제는 현재의 기후변화는 커다란 재해를 가져와 인류에게 위협적인 존재가 되고 있다는 점과 그것을 현재의 과학기술로 해결할 수 없다는 점이다(엘 리자베스 콜버트. 2007. 지구재앙보고서. 이섬민 역. 여름 언덕. pp161~190, 피터 슈워츠. 2005. 이미 시작된 20년 후. 우태정․이주명 역. 필맥. pp307~312)

35) 팀 플래너리. 2006. p206에 의하면 1970년대 이후 대서양과 태평양 연안에서 발생하는 대형 태풍의

따라서 각종 재해에 대응하여 안전한 국토가 되도록 하여야 한다. 특히 기후변화 에 따라 생태계 변화와 재해 증가에 의하여 피해를 받고 있는 농경지 축소에 대 한 근본적 대책과 식량생산 여건변화에 대비한 국토관리가 필요하다.

ⅲ) 미래트랜드 3 : 과학발달과 기술융복합화

과학의 궁극적인 목표의 하나는 세상을 인간이 보다 잘 살 수 있는 곳으로 만 드는 것이다. 첨단기술과 생활의 네트워크에 의하여 현재 우리가 생산과 생활활 동에 필요로 하는 인프라의 양상은 전혀 다르게 진행될 것이다. 미래의 국토공간 은 시설중심이 아닌 인터넷을 통한 네트워크가 중심이 될 것이다. 예를 들면, 메 가버스³⁶⁾가 생활의 중심이 되어 현재와 같은 시설이 아닌 사이버공간³⁷⁾에서 모 든 활동이 이루어질 수도 있다.

ⅳ) 미래트랜드 4 : 고령화 사회의 도래

인류는 원시사회 이래 경험해 보지 못한 초고령화와 저 출산 사회를 맞이하게 될 것이다. 실버산업과 장수의학이 발달하여 미래의 60세는 지금 노년보다 훨씬 긍정적이고 건강한 삶을 영위하게 될 것이다. 고령화 사회에서 노인들은 더 이상 젊은 층이 부양해야 할 대상이 아니다. 새로운 라이프스타일에 대한 새로운 가치 관이 필요하다.³⁸⁾ 한편, 고령화 사회에서 중요한 것은 인재를 많이 확보하는 것 이다.³⁹⁾ 그의 일환으로 고령화 사회에서의 미래가치는 여성주의에서 비롯된다고 하였듯이 미래에는 여성의 역할이 중요하다.⁴⁰⁾ 이에 대응하여 여성 노동력 확보 를 위한 노력과 여건조성이 중요하다.

지속 기간과 강도가 50% 증가하였다.

36) 메가버스란 스스로 재생 가능하고 변화에 적응하며 생각할 줄 아는 똑똑한 다차원, 환경 가상공간을 의미한다. 이것을 통하여 인간과 인위적으로 만들어진 일종의 생명체가 서로 교감을 나누고 대화하 며 정보를 교환할 수 있다. 사람들은 실생활보다 메가버스에서의 체험을 더 좋아하게 된다. 여가활 동을 위해 사람들은 더 이상 시설이나 자연을 찾지 않아도 된다. 이것을 통하여 스카이다이빙이나 서핑 등의 활동을 할 수 있다.

37) 24시간 실시간으로 인터넷에 생활에 필요한 장비(옷, 콘텍즈 렌즈, 의료진단, 학습 등)들이 사이버 세상과 연결된다는 의미에서 사이버 나우(cyber now)라 불릴 것임(신지은∙박정훈 외 3인. 2008. 세 계적 미래학자 10인이 말하는 미래혁명-행복한 미래 불행한 미래. 일송북. p75)

38) 피터 슈워츠. 2005. pp54~72

39) 제임스 캔턴. 2007. 극단적 미래예측. 김민주․송희경 역. 김영사. pp126~154 40) 박세길. 2008. 혁명의 추억, 미래의 혁명. 시대의 창. pp604~613

ⅴ) 미래트랜드 5 : 세계화에 따른 다원화 문화형성 및 문화충돌

세계화는 번영과 자유를 위한 협력관계를 재편성하는 것을 의미한다.⁴¹⁾ 그러 나 세계화는 무한경쟁을 유발하여, 자연과 문화가 잘 보존되어 있는 나라와 지역 으로부터 값싼 원료를 얻기 위해 무차별 개발로 유인하게 된다.⁴²⁾ 이 과정에서 문화의 다원화가 이루어지면서 소위 선진 문화가 낙후된 지역에 스며들어 지역 고유문화가 상실되기도 한다. 이와 같은 세계화의 긍정과 부정적 영향은 범지구 적으로 나타나고 있다. 이에 대응하여 국가 또는 지역에서는 고유한 문화를 활성 화하기 위한 노력과 함께 나라 또는 지역마다 지니고 있던 사회적 규범을 유지하 기 위한 노력이 필요하다.

4) 새로운 국토가치의 방향

□ 새로운 국토가치 설정의 전제

새로운 국토가치는 국토정책의 변화 흐름, 국토와 관련된 대내외적 여건변화 전망, 패러다임의 전환 그리고 미래트랜드에서 제시하고 있는 미래변화를 감안 하여야 한다. 새로운 국토가치는 없던 것을 만들어 내는 것이 아니라 그 동안 간 과해 왔던 것을 새롭게 조명하고 또 보다 나은 미래의 국토를 위해 필요한 것이 어야 한다. 새로운 국토가치의 방향 설정에 있어서 고려해야 할 사항은 다음과 같다.

41) 부정적 견해를 해소하기 위하여 국가간, 기업간 그리고 기업과 소비자간 신뢰를 쌓는 것이 중요하며 (피터 슈워츠. 2005. p125), 이를 통해 세계화가 기업과 개인, 개도국과 선진국 모두에게 생산적인 효과를 가져다줄 수 있는 소위 지속가능한 세계화(sustainable globalization)를 주장하기도 한다(제임 스 캔턴. 2007. p247).

42) 세계화에 대한 부정적 견해는 국경 없는 무한한 경쟁을 가져와 살아남기 위해 경쟁력 있는 상품을 만들어 내는데 수단방법을 가리지 않게 된다는 것이다. 그 결과 값싼 원료를 얻기 위해 자본은 범지 구적으로 움직이게 되면서 자연 상태가 잘 유지되어 있는 원시림을 찾으면서 생산적 경쟁이 아닌 파괴적 경쟁을 유발한다. 자연파괴뿐만 아니라 원주민의 고유한 문화까지 파괴되는 현상을 가져오 게 된다. 세계화는 결국 성장의 덫으로 모든 것을 상품가치로만 평가하는 삶의 질과는 역행하는 부 정적 문제를 가지고 있다(한스 피터 마르틴․하랄드 슈만. 1997. 세계화의 덫 : 민주주의와 삶의 질에 대한 공격. 강수돌 역. 영림카디널. pp12~18).

ⅰ) 미래 국토가치의 방향 1 : 국토 잠재력 극대화

미래 국토가치는 지역의 잠재된 가치를 키우는 일에서 시작되어야 한다. 또한 미래 가치는 국토의 잠재력을 극대화 하되 국토의 건강성이 유지되도록 설정되 어야 한다. 국토의 잠재력을 드러내기 위해 문화, 과학, 기술, 사회적 환경 등 제 분야에서 그 여건을 마련하기 위한 협력체계를 마련하여야 한다. 국토잠재력은 현재가 아닌 미래를 내다보고 찾는 노력이 필요하다. 녹색성장정책은 바로 미래 잠재력을 찾는 좋은 사례라 하겠다. 그러한 바탕에서 지역가치 발굴 및 개발 그 리고 국토의 잠재력과 건강성 확보는 자연의 올바른 이용, 다양한 가치의 조화 등을 위한 제도적 장치를 통해서 추진가능하다.

ⅱ) 미래 국토가치의 방향 2 : 신뢰사회 구현을 위한 공간 구성

국민들이 미래 사회에 요구하는 것⁴³⁾은 지금보다 경제력이 강화됨과 동시에 삶의 질 향상이다. 이를 위해 상식이 통하는 사회, 열심히 노력하면 정당한 대가 를 구할 수 있는 사회, 신뢰와 정직이 있는 사회 구현이 가능하게 할 국토가치를 찾는 노력이 필요하다. 국토의 관점에서 이러한 여건을 형성하기 위해서 사회적 자본 확충을 염두에 둔 공간계획 작성과 국토관리가 요구된다. 신뢰 사회 형성을 위한 공간계획은 국토단위에서도 추진될 수 있으나 이 부분은 마을 단위 수준의 공간계획에서 심도 있게 다룰 수 있는 여건 마련이 중요하다.

ⅲ) 미래 국토가치의 방향 3 : 국토 경쟁력 강화

새로운 국토가치는 미래의 바람직한 그리고 경쟁력 있는 국토를 위한 것이어 야 한다. 미래를 좌우할 주요 트랜드를 올바르게 이해하고 미래 동향을 정확하게 파악함으로써 우리는 미래를 위한 새로운 국토가치를 창출 할 수 있다. 결국 새 로운 국토가치의 창출은 깊이 있는 통찰력과 미래를 보는 비전에서 나온다고 할 수 있다. 미래의 국토경쟁력은 현재의 문제점과 장단점 등을 고려하고 미래에 나 타날 상황에 적합하도록 혁신적 기술 발전을 접목시킬 때 확보할 수 있을 것이 다. 이 과정에서 중요한 점은 과거와 달리 미래의 패러다임은 생태지향적이라는

43) 선진사회가운데 경제력과 안정된 사회 그리고 국민의 행복지수가 높은 핀란드의 현재 사회모습을 보면 대강의 국민가치의 방향을 가늠할 수 있다(리처드 루이스. 2008. 미래는 핀란드에 있다. 박민준 역. (주)살림출판사)

점이다. 즉, 미래의 국토경쟁력은 바로 잘 보전된 자연과 고유한 문화에 있다는 것을 염두에 두어야 할 것이다.

ⅳ) 미래 국토가치의 방향 4 : 문화-환경-인간의 상호관계 고려

미래의 국토가치는 인간, 환경 그리고 문화의 상화작용에 의하여 상승된다.⁴⁴⁾ 인간의 삶은 다양한 조건에 의해 규정된다. 환경은 인간의 삶의 조건이며, 인간 과 환경의 상호작용 속에서 인간의 삶이 역사적으로 누적된 것이 문화이다. 문화 는 환경과 인간의 오랜 기간 동안의 동화작용에 의해 누대에 걸쳐 축적된 삶의 흔적이다. 문화는 새로운 환경을 만들고 새로운 환경은 다시 인간 삶의 조건을 바꾼다. 또한 인간에 의해 환경과 문화라는 삶의 조건도 변화한다. 이렇듯 삶은

「인간 - 환경 - 문화」를 상호작용의 관계로 이해해야 하며, 이러한 연관성을 높이면 삶의 질은 향상될 수 있으며 그렇게 될 때 국토가치가 상승될 것이다.

□ 새로운 국토가치 방향

새로운 국토가치는 생명가치를 근본으로 하여야 한다.⁴⁵⁾ 그동안 국토의 중심 적 가치이었던 경제가치의 내용, 질, 방향을 생명가치 중심으로 서서히 장기적으 로 변화시켜야 한다. 생명가치는 삶의 가치를 중요하게 여기며 인간의 문화적 삶 의 질을 요구한다.⁴⁶⁾ 따라서 새로운 국토가치는 경제력 제고에서 문화적 창의력 을 제고하는 데 초점을 두어야 한다. 문화적 창조력은 지식이 아닌 삶의 지혜의 산물이며, 단순한 지식과 데이터로서의 정보가 아닌 적극적 상상력의 결과로 나 타난다.⁴⁷⁾ 생명가치와 경제가치는 사회발전을 이끄는 두 개의 수레바퀴다. 두 바 퀴의 어느 하나라도 망가지면 수레자체가 엎어진다. 사회발전의 궁극적 목표는 '인간발전'이다. 경제적 가치는 이 인간발전을 위한 수단적 가치이고 생명가치는 인간발전의 본질적 가치라 할 수 있다. 새로운 국토가치는 궁극적으로 생명가치

44) 최영국․김명수. 2007. 문화와 환경이 어우러진 국토 만들기. 월간국토 2007년4월호(통권 306호). 국 토연구원

45) 김지하. 1996. 생명과 자치. 솔. P13 46) 전게서. P24

47) 전게서. P24

와 경제가치를 함께 포함하는 것이 바람직하다.

미래 가치관의 변화를 감안하면 국토가치가 추구해야 할 방향은 양적 성장에 서 질적 성장으로, 경제적 효율성에서 생태적 건강성으로, 개발지향에서 보전우 선으로 그리고 물질적 풍요에서 정신적 풍요로움으로 이동되어야 한다. 이러한 방향전환이 녹색성장의 추진력으로 작용할 것이다. 녹색성장의 개념이 과거의 국토정책을 부정하는 것이 아닌 것처럼 새롭게 창출하고자 하는 국토가치가 과 거의 국토가치를 완전히 배제함을 전제하는 것은 아니다. 국토가치의 중심을 이 제는 새로운 가치관에 적합하도록 조정함을 의미하는 것이다(<그림 4-2> 참조).

물질적인 가치 정신적인 가치

자연을 경시한 개발 자연환경 배려

경제적 목적 달성 삶의 보람 성취

자연 + 인간

+ 삶

<그림 4-2> 국토가치의 방향 전환

이러한 국토가치의 이동은 결국 우리가 지향하는 미래와 연관되어 있다. 패러 다임 전환과 미래트랜드 그리고 새로운 국토가치의 방향을 볼 때 미래 국토가 지녀야 할 것은 3가지 요소로 정리된다. 그것은 경제적 발전을 통한 국가의 번영, 아름답고 쾌적한 그리고 안전한 생활을 위한 삶의 질 확보 그리고 인간과 자연이 공생할 수 있는 여건으로서 국토생태계의 건강성 유지 등이다.

이상과 같은 점을 고려하여 보다 나은 미래를 위해 새롭게 창출해야 할 국토가 치로 생태성, 문화성, 효율성, 첨단성 그리고 창의성 등을 제안한다. 국토의 이용, 개발 및 보전에 대한 국토관리는 이러한 5가지 가치를 지향함으로써 국토잠재력 과 경쟁력을 높일 수 있을 것이다.

□ 새로운 국토가치 5가지