공공사업 갈등지표 설정과 활용방안 연구
- 공공사업 입지관련 갈등유발요인 분석 및 지표체계 구축 - Conflict Indicators and Their Practical Application in Public Works
국토연 2007-35 ․ 공공사업 갈등지표 설정과 활용방안 연구 - 공공사업 입지관련 갈등유발요인 분석 및 지표체계 구축 -
지은이․박형서 외 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․89-8182-513-3
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170200 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2007 - 35
공공사업 갈등지표 설정과 활용방안 연구
- 공공사업 입지관련 갈등유발요인 분석 및 지표체계 구축 - Conflict Indicators and Their Practical Application in Public Works
•
박형서․김상욱․이순자․장은교․김광구
연 구 진
연구책임 박형서 연구위원 연 구 반 김상욱 연구위원
이순자 책임연구원 장은교 연구원
외부연구진 김광구 경희대학교 교수
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 양하백 선임연구위원 민범식 연구위원 차미숙 연구위원
박홍엽 국회예산정책처 경제사업평가관 박금해 건설교통부 사무관
연구협의(자문)위원 박태순 사회갈등연구소 소장 신창현 환경분쟁연구소 소장 박수선 평화를 만드는 여성회 소장 이수장 강남대학교 교수
권영인 한국교통연구원 연구위원
하혜영 서울대 행정대학원 BK21사업단 박사
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
지난 수년간 사회‧문화적 인식 변화 및 정치‧경제적 여건 변화와 함께 공공사 업이나 정책의 원활한 추진을 위한 갈등의 예방과 해결이 매우 중요한 이슈로 대두되어 왔다. 이와 같은 공공갈등은 이해관계가 광범위하고 복잡하여 일단 갈 등이 발생되면 그 상태가 장기간 지속되어 사회적 비용이 크게 증가하는 경향이 있다. 이에 따라 정부에서는 공공갈등의 예방과 해결에 관한 규정을 제정하고 공 공기관으로 하여금 공공사업 또는 정책을 추진할 때 갈등영향평가를 실시하거나 갈등조정제도를 활용토록 하는 등 갈등관리제도 마련에 고심중이다.
그러나 실제 공공사업 현장에서 갈등을 유발하는 요인을 찾고, 그 영향정도를 측정할만한 관련지표가 개발되지 못하여 어떤 상황이 어느 정도 갈등을 발생할 지 예측하거나 또는 이미 발생한 갈등의 정도를 평가하기 어려운 실정이다. 따라 서 정부가 공공사업을 추진함에 있어서 갈등요인을 추출하고 개별적 요인이나 결합된 요인들이 갈등발생이나 진행과정에 미치는 영향은 어느 정도인지를 판단 함으로써 공공사업 갈등관리의 모호성을 개선하기 위한 갈등 관련지표의 개발과 그 활용방안 강구가 절실하다.
이와 같은 배경 하에서, 본 연구는 갈등관리를 통한 공공사업 및 정책추진의 원활화를 기한다는 기본적 취지에 따라 갈등영향요인 분석결과를 바탕으로 갈등
유발요인을 형성하는 경제, 사회, 문화, 환경적인 요소를 객관적으로 측정할 수 있는 갈등유발지표를 개발하고 그 활용방안을 제시하고 있다. 이 지표들을 활용 하여 앞으로 공공사업과 관련하여 발생 가능한 갈등을 용이하게 관리하고, 지표 상 취약부분에 대한 관리를 중점적으로 실시하여 사전적 갈등예방을 도모하고자 한다. 또한 공공사업 입지와 관련하여 전반적인 갈등관리 지표체계 구축에 기초 자료를 제공하고, 향후 갈등영향과 지표간의 상관관계를 분석하여 갈등의 정도 를 예측하게 하는 지표의 지수화 연구의 사전적 기초정보를 제공하고자 한다.
적절한 갈등유발지표가 개발되고, 또 지표의 합리적인 계량화를 통하여 공공 사업의 갈등지수를 추정하려는 시도는 공공사업 입지관련 갈등예방 및 해결에 크게 기여할 것으로 예상되며, 향후 사전적 갈등예방기법 사용 시 우선적으로 고 려해야 할 갈등발생 및 영향요인의 설정과 갈등해결기법 선택에 도움을 줄 수 있을 것으로 기대된다. 무엇보다 공공사업 입지 선정 시 대안간 상호비교를 통하 여 상대적 갈등관리의 우위지역을 대상지로 선정함으로써 사업지연이나 중단 등 으로 인한 사회적 비용낭비를 최소화 시킬 수 있을 것으로 보인다.
본 연구에서 수행한 갈등유발지표 설정 및 갈등의 예방적 차원의 활용방안 제 시는 계획 수립단계나 의사결정과정에서 공공갈등을 어떻게 관리할 것인가에 대 한 고려의 필요성이 증대되고 있는 최근 연구의 흐름과 그 맥을 같이 하고 있다.
본 연구는 아직 갈등 관련지표가 전무한 상황에서 처음 시도되는 것이기 때문에 부족한 점이 있는 것도 사실이다. 따라서 이런 문제점을 개선하기 위한 지속적인 갈등관련 지표에 대한 분석과 갈등관리 모니터링을 통해 실용적인 갈등 관련지 표가 개발될 수 있도록 노력해야함을 물론이고, 지표의 계량화를 통한 객관적인 지표와 지수화를 위한 연구환경 조성이 필요하다. 본 연구가 앞으로 갈등관리에 있어서 새로운 차원의 많은 논의들을 촉발하여 더욱 진보된 갈등관리에 대한 연 구가 지속될 수 있도록 그 기초역할을 하기 바란다.
끝으로 아직은 생소한 분야인 갈등 관련지표 설정 및 활용과 관련하여 연구에 최선을 다해준 연구책임자 박형서 연구위원과 김상욱 연구위원, 이순자 책임연 구원, 장은교 연구원, 그리고 어려운 연구에 힘을 보태준 경희대학교 김광구 교
수님의 노고에 감사한다. 또한 이 연구를 수행하는 과정에서 다양한 자문과 심의 를 해주신 모든 분들께도 감사를 드린다.
2007년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
공공사업 또는 정책과 관련하여 다양하게 분출되는 이해 당사자간의 갈등으로 인하여 해당 공공사업이나 정책의 추진이 상당히 영향을 받고 있음은 주지의 사 실이다. 이에 정부에서는 국가차원에서 추진되는 대규모 공공사업의 입지와 관 련하여 발생되는 갈등을 효과적으로 관리하기 위하여 많은 노력을 기울이고 있 다. 그러나 실제 다양한 갈등현장이나 공공사업 추진 시 갈등요인이나 요인의 영 향정도를 측정할 수 있는 객관적인 지표가 개발되어 있지 못하여 갈등발생을 예 측하거나 발생한 갈등정도를 파악하는 것이 힘들 뿐만 아니라, 갈등관리를 위한 사전 고려사항에 대한 파악도 어려운 실정이다. 이에, 본 연구는 공공사업을 둘 러싼 갈등상황의 적절한 관리를 통한 사업의 원활한 추진을 기한다는 기본적 취 지하에 갈등유발지표를 설정하고, 그 활용방안을 제시하고자 한다.
지표 개발을 위한 연구대상은 다양한 갈등분야 중에서도 도로나 댐건설 등 SOC 분야와 쓰레기 매립장 등 특정 공공시설의 입지사업, 그리고 택지 또는 산 업단지 등 물리적 공간적 시설입지와 관련된 갈등에 초점을 맞추고 있다. 연구방 법은 갈등유발지표 설정에 있어서는 갈등원인과 관련된 선행연구와 각종 지표개 발 사례조사, 대중매체를 통한 내용조사, 전문가 및 이해관계자를 대상으로 설문 조사와 인터뷰 등 다양한 연구방법을 활용하고 있다.
연구보고서는 총 7장으로 구성되어 있다. 1장은 연구의 배경과 목적, 연구범위 및 방법, 전체 연구의 이해를 돕기 위한 연구흐름도 및 연구의 구성 및 선행연구 에 대한 검토내용을 담고 있다. 2장에서는 갈등지표의 분류와 갈등원인과 지표간 의 관계 등 지표개발의 큰 틀을 형성하기 위한 공공갈등 유발에 영향을 미치는 갈등요인 및 원인에 대한 이론적 검토를 수행하고, 갈등유발지표 설정의 방법론 과 유사지표 설정과정으로부터 시사점을 도출하기 위하여 국내‧외 각종 지표개 발사례를 분석한다. 국내‧외 사례들은 주로 지속가능발전지표, 환경지표, 사회지 표, 지역경제지표, 성과지표, 삶의 질 지표 등으로, 이들의 분석을 통해 지표설정 의 원칙, 지표체계 구조, 지표 설정기준 등 본 연구에서의 공공사업 갈등유발지 표 개발을 위한 기본방향 정립을 위한 시사점을 도출한다. 3장은 공공사업 입지 관련 갈등유발 영향요인을 분석하는 부분으로 기존 공공사업 가운데 이해관계자 간 갈등이 표출된바 있는 13개 갈등사례들을 대상으로 인터넷 대중매체를 이용 한 내용분석을 실시한다. 기존 갈등사례 분석으로부터는 갈등 유발원인의 특성, 갈등의 정도와 방향 등을 찾아내는 동시에, 본 연구에서의 공공사업 입지관련 갈 등유발지표 후보군을 구축하는데 활용한다.
4장에서는 공공사업 입지관련 갈등유발지표 설정모형을 정립한다. 우선 갈등 유발요인과 지표 등 주요 개념에 대한 정의와 범위를 정립하고, 2장과 3장의 이 론적 검토 및 갈등사례 분석 결과를 근간으로 본 연구에서의 갈등유발지표 설정 을 위한 원인 재분류를 시도한다. 또한 공공사업 입지 갈등유발지표 개발에 적절 한 지표 구조 및 체계, 지표 설정기준, 지표 설정과정 등 지표설정모형을 정립한 다. 5장에서는 갈등유발지표 후보군을 구축하고, 이 후보군을 기초로 지표 설정 기준에 의거 1차 지표개발안을 도출한 후, 이들을 대상으로 관련전문가 설문 및 인터뷰를 실시한다. 그 다음, 전문가 의견을 반영하여 2차 지표개발안을 설정하 고, 이들을 대상으로 13개 갈등상황에 직‧간접적으로 관여를 하였던 이해관계자 들에게 설문조사를 실시한다. 이 설문조사 결과를 반영하여 최종 지표개발안을 도출하게 되는데, 이 최종안은 모든 공공사업 유형에 공통으로 적용될 수 있는 필수지표와 4개 공공사업 유형별로 특히 강조되거나 고려되어야 할 것으로 판단
되는 선택지표로 구별하여 제시된다. 6장에서는 최종 갈등유발지표 개발안의 활 용방안과, 향후 이들 지표의 활용을 촉진하기 위한 실천방안 등을 제시한다. 마 지막으로 7장에서는 본 연구의 기대효과와 연구의 의의 및 한계에 관하여 언급 하고, 정책 건의 및 향후 과제를 제시한다.
본 연구에서 처음으로 시도된 갈등유발지표 개발은 지금까지의 갈등이론 구축 이나 사례분석, 또는 교육수준에 머물던 갈등연구를 외연적으로 확대함으로써 갈등관리의 방식과 인식을 새롭게 하고 그 중요성을 부각시키는 효과가 있을 것 으로 기대된다. 또한 갈등 발생가능성에 대한 사전파악을 위한 계량적 접근을 할 수 있는 계기를 마련하고, 갈등관리자에게 객관적이고 정확한 정보를 제공하여 공공갈등관리를 효과적으로 수행할 수 있도록 할 수 있을 것으로 예상된다. 이 밖에도 갈등연구의 새로운 방향을 제시하고, 갈등예방과 관리에 대한 기법의 변 화와 더불어 이 분야의 활발한 연구의 단초를 제공하는 효과가 있을 것으로 판단 된다. 요약하면, 본 연구는 갈등관리자가 갈등현장에서 직접 적용해볼 수 있는 지표를 설정하는 데 목적이 있었으므로 학문과 현실을 연결하는 징검다리 역할 을 함과 동시에, 학계와 현장 모두에 갈등분석에 대한 논의를 촉발시키는 계기를 마련하였다고 보여진다.
본 연구를 수행함에 있어서 선행연구가 전무한 상태에서 갈등유발지표가 차지 하는 위상과 갈등원인 및 요소, 그리고 지표간의 관계를 정립하기는 용이한 작업 이 아니었다. 이는 다양한 요인에 의하여 복잡하게 발생되는 사회적 현상인 갈등 을 일정한 틀 속에서 일반적인 지표로 표현하는 데 한계가 있기 때문이다. 이 밖 에도 지표로 표현할 수 없는 중요한 갈등 유발요소의 처리와 갈등 유발과 관리지 표간의 범위, 영향정도 등에 대한 객관화 과정이 쉽지 않았다는 사실을 밝혀두는 바이다.
이러한 한계를 극복하고 지표의 활용가치를 제고시키기 위해서는 지표에 대한 지속적인 개선과 후속 지표개발이 이루어져야 할 것이며, 실제현장에서 적용되 도록 지표의 지수화 및 계량화 또한 필요하다. 또한 공공기관의 갈등예방을 위한 갈등유발지표에 대한 인식이 확산되어야 하고, 공공기관 갈등예방에 관한 규정
에 따른 갈등관리 절차에서 개발된 지표의 활용이 가능하도록 방안이 모색되어 야 하며, 공공사업 갈등심의시 갈등지표 산정을 절차적으로 제도화하는 방안도 고려해야만 한다. 본 연구의 한계에도 불구하고 이를 기초로 공공사업정책 결정 에 있어서 갈등지표를 활용한 갈등예방과 관리의 중요성을 인식하고, 이를 통한 갈등관리의 새로운 지평을 여는 계기를 마련하는 동시에 논의의 장이 형성되기 를 바란다.
2007년 12월 박형서 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 갈등관리를 통한 공공정책의 원활을 기하기 위하여 갈등을 유발하 는 지표를 개발하여 장차 공공사업과 관련하여 일어날 가능성이 있는 갈등을 용 이하게 관리하고, 지표상 취약한 부분에 대한 관리를 중점적으로 실시하여 사전 에 갈등을 예방할 뿐만 아니라 갈등 유발영향과 지표간의 상관관계와 그 정도를 분석함으로써 향후 공공사업 입지와 관련된 갈등의 정도를 예측할 수 있게 해 주는 갈등 지수화를 위한 기초연구가 된다. 연구의 범위는 다양한 공공갈등분야 중에서도 특히, SOC 분야와 특정한 공공시설 설치사업 등 물리적⋅공간적 입지 와 관련된 갈등을 대상으로 하여 갈등을 유발시키고 갈등과정에 영향을 미칠 수 있는 원인을 유형화하고, 원인별 요소 및 인자를 도출하며, 이를 기초로 갈등유 발지표를 개발하고 그 활용방안을 제시한다.
연구의 방법은 첫째, 국내‧외 다양한 지표 개발사례로부터 지표의 개발기법과 주요 내용을 조사하여 본 연구의 갈등유발지표 개발시 도입가능성 등을 검토한 다. 지표 개발사례는 주로 지속가능발전지표, 환경지표, 사회지표, 지역경제지표, 성과지표, 삶의 질 지표 및 기타 등 분야로 구분하여 조사하였다. 둘째, 대중매체 내용조사에서는 공공사업 유형별로 기존 갈등발생 공공시설사업들과 관련된 미 디어 내용조사를 실시한다. 여기서는 갈등 유발원인, 요소 및 인자의 도출, 갈등
빈도, 강도 및 변화추이(방향) 등을 분석하기 위하여 미디어 게제 빈도와 영향관 계를 기초로 상대적 이탈 지수를 분석하여 갈등유발 및 촉진지표 구분에 활용토 록 하였다. 셋째, 설정된 갈등유발지표에 대한 의견 수렴을 위하여 전문가 인터 뷰와 기존 갈등유발 공공사업 이해관계자 설문조사를 실시하였다. 여기서는 특 히 지표의 객관화를 제고시키기 위하여 전문가 인터뷰 결과를 반영한 갈등유발 지표 개발(안)을 가지고 갈등이해관계자를 대상으로 설문조사를 실시하였다.
제 2장에서는 공공갈등 원인에 관한 이론 및 국내‧외 지표 사례조사를 실시하 였다. 공공갈등의 원인은 갈등 이슈와 인식, 갈등과정, 갈등 참여폭과 참여자 성 향, 갈등해결 방법 및 전략, 갈등유발 사업 및 시설 자체 등으로 구분된다. 우선 갈등의 이슈와 인식의 경우, 갈등이슈에 대한 가치판단적 요소, 이슈의 범위, 환 경적 요소, 이슈의 수와 종류 등 갈등이슈와 관련되는 것과, 주민과 시설공급자, 일반 대중 및 전문가의 갈등에 대한 인식으로 부정적이고 사회 병폐적인 인식과 더불어 사회의 건강성과 역동성, 그리고 상호성으로 보는 긍정적인 인식으로 대 별되었다. 두 번째, 갈등과정과 관련해서는 갈등 전단계의 관계와 갈등의 역사, 갈등 발생시기, 갈등이 속한 사회환경, 갈등행동의 단계, 갈등 진행행태 및 행위 의 방법 등이 갈등이 새로이 발전하는 원인을 제공하거나 해소하는 원인으로 작 용하고 있었다. 세 번째, 갈등의 참여폭과 참여자 성향은 갈등주체 또는 참여자 의 측면에서 보는 요소로서 외부인의 참여, 이해관계자의 총체적 참여, 참여자의 변화 등 참여자의 폭과 참여자의 과거 전력, 성향, 갈등이슈에 대한 전문적인 지 식 보유, 협상경력보유와 협상대표자의 위임 폭과 전권 보유 등이 중요한 요소가 되고 있었다. 네 번째, 갈등 대상이 되는 시설 종류와 규모는 시설의 외부효과의 발생정도와 배분, 시설이용권과 비용 배분, 대규모 집중시설과 소규모 분산시설 의 영향, 기피시설과 선호시설, 시설의 공간적 시간적 영향범위 등이 갈등요소로 작용하고 있는 것으로 나타났다.
공공갈등 원인의 검토를 통해 얻은 시사점은 두 가지로 요약되는데, 우선 본 연구와 관련하여 공공사업 입지와 관련되면서, 동시에 공간적 특성이 고려된 갈 등이슈를 단계적 접근방법에 의거하여 추출하고 최종단계에서는 이를 지표화하
는 것이 필요하다는 점이다. 둘째, 지표설정에는 공간적 특성을 잘 나타낼 수 있 을 뿐만 아니라, 갈등이슈(원인) 분류체계를 크게 경제적 원인(형평성), 권한⋅제 도적 원인, 가치⋅인식 원인 및 환경적 원인으로 구분하고, 각각의 원인별 갈등 요소와 인자를 추출하는 절차가 바람직하다는 점이다.
기존 국내‧외 지표 사례조사의 목적은 본 연구에서의 갈등유발지표 개발을 위 한 모형, 지표 선정기준 등에 대한 활용가능성과 개발된 지표들 중 갈등유발과 관련된 지표를 찾기 위한 것이었다. 국내‧외 지표 개발사례는 주로 지속가능발전 성지표, 환경지표, 사회지표, 지역발전지표, 성과지표, 삶의 질 지표 등으로 구분 되며, 국내 사례 29개와 해외 사례 23개 등 총 52개가 분석대상이 되었다. 지표 사례조사 결과를 종합하면, 국가차원에서나 국제적으로 매우 다양한 분야에서 현재 수준이나 변화 모습, 성과를 측정하기 위한 지표들이 개발되어 왔는데, 이 들은 공통적으로 지표 개발의 목적과 대상의 개념 및 범위를 명확하게 하고 있었 다. 또한, 이들은 지표 개발 및 평가주체, 결과에 대한 검증방법 및 활용방안, 평 가결과의 공시 및 발표방식 등도 구체적으로 제시하고 있는 것으로 나타났다. 지 표설정모형에 있어서는 추진력-상태-반응(Driving force-State-Response, DSR)이나 압력-상태-반응(Pressure-State-Response, PSR) 등 인과관계접근방식을 적용하고 있는데, 다만, 개념의 복잡성과 포괄성 등으로 인하여 그 인과관계를 밝힐 수 없 을 경우 적용하기 힘들다는 한계를 극복하기 위하여 UNCSD와 같이 주제접근방 식으로 전환하거나, 처음부터 주제접근방식을 시도하는 경우도 많았다. 이들의 지표체계는 분야-이슈-과제-지표 등으로 이어지는 3계층 또는 4계층의 구조를 보 이고 있었다.
기존 국내‧외 지표 사례조사를 통해 얻은 시사점으로는 첫째, 공공사업의 입 지관련 갈등유발의 개념 정의와 그 범위의 광범위성 및 갈등과정의 복잡성 등을 감안하여 본 연구에서는 공공갈등 유발원인을 찾아 유형화하고, 각각의 원인별 요소와 인자를 추출한 다음, 인자별로 지표가 설정되는 것이 바람직할 것이라는 점이다. 둘째, 갈등과정은 어느 하나의 단계나 한 시점에 머물러 볼 수 있는 사안 이 아니라는 점을 감안한다면, OECD의 압력-상태-반응(PSR) 지표구조를 적용하
여 갈등유발지표를 개발하는 방법도 효과적일 것이라는 점이다. 셋째, 다양한 국 내‧외 지표 개발 사례들 중 갈등관련 지표개발에 직접적으로 연관되는 분야는 없었으나, 삶의 질 지표 등 일부지표들로부터 발견되는 몇 가지는 의미 있는 것 으로 사용 가능성을 발견하였다는 점이다. 마지막으로 지표 설정기준은 지표설 정 목적과 지표설정의 기술적 측면으로 구분하여 제시하는 데 측정가능성, 객관 성, 명료성, 대표성 등이 주로 일반적으로 거론되고 각 사례별로 지표설정 목적 에 부합하는 기준을 사용하고 있다는 점이다.
제 3장에서는 갈등의 원인과 요소를 추출하기 위하여 기존 공공사업의 13개 갈등사례에 대한 미디어 내용분석을 실시하였다. 1995년 이후 갈등이 발생한 갈 등사례를 중심으로 하되, 이전에 발생하였더라도 1995년 이후까지 갈등상황이 지속된 경우 분석대상에 포함시켰다. 4개 공공사업 유형별(점적 공공사업, 면적 공공사업, 선적 공공사업 및 선‧면적 공공사업)로 새만금간척사업 등 총 13개 사 례에 대한 내용분석을 실시하였으며, 대중매체(인터넷 신문)에 나타난 13개 공공 사업 추진과정상 갈등유발 요소 및 인자를 추출하였고, 주로 갈등영향 요인 및 특징, 갈등 빈도, 갈등 지속시간, 갈등정도 및 방향 등을 분석하였다.
갈등이 발생되었던 13개 공공사업을 대상으로 한 대중매체 내용조사로부터 몇 가지 의미 있는 시사점을 도출할 수 있는바 다음과 같다. 우선, 갈등을 유발하는 원인으로는 대부분 환경적 또는 권한‧제도적 요인이 작용하고 있었고, 갈등을 확 산시키는 원인으로는 경제적 또는 사회‧정치적 요인에 의하는 것으로 나타났다.
따라서 본 연구의 주된 목표인 갈등유발지표 설정을 위해서는 특히 환경적 요인 및 권한‧제도적 요인과 관련된 지표 개발에 초점을 맞출 필요가 있다는 시사점 을 도출하였다. 그 다음, 각각의 사례별로 그 갈등지배력과 상대적 이탈지수가 상이하게 나타나고 있어 최초 갈등유발원인이 아니라고 하더라도 상대적 이탈지 수가 높게 나오는 경우에는 지표 개발시 유의해야만 한다는 점이다. 또한, 갈등 유발원인은 대부분 명분과 관련되는 것에 집중되고 실리에 관련된 것은 그 명분 뒤에 숨겨진 경우가 많은 것으로 나타나 이에 대해서도 지표 개발시 유의해야 할 것이다. 이 밖에도 4개 공공사업 유형별로 분석결과에 있어서 큰 차이를 보이
고 있지는 않지만, 각 유형별 사업의 특성을 고려하여, 갈등유발지표를 모든 공 공사업에 적용 가능한 필수지표를 개발하되, 이것과 더불어 개별 사업유형에 특 히 적용해야만 하는 선택지표를 개발하는 것이 바람직 할 것이라는 점이다.
제 4장 갈등유발지표 설정모형 정립에서는 공공사업, 갈등유발, 공공사업 갈등 유발지표 등 주요 개념의 정의와 범위를 명확히 하고, 갈등유발지표 설정을 위한 원인 재분류를 시도하며, 지표 설정원칙, 지표 설정 프로세스, 지표구조 및 체계, 지표 설정기준 등을 포함하는 갈등유발지표 설정모형을 정립한다. 우선, 공공사 업이란 중앙정부, 지방정부, 기타 공기업 등이 국민이나 공익을 목적으로 추진하 는 것으로 주로 주택단지 건설, 도로⋅공항⋅항만⋅댐 건설, 산업단지 조성, 환경 처리시설 설치, 공공기관 건립 등이 이에 해당된다. 본 연구에서는 공간적 성격 을 가장 잘 나타내 보이는 사업의 공간적 형태를 기준으로 점적 공공사업, 면적 공공사업, 선적 공공사업, 선․면적 공공사업으로 구분하여 살펴본다. 그 다음, 갈등유발이란 공공사업 입지관련 전체 갈등과정 중 잠재되어 있던 갈등유발요인 이 외부적으로 표출되기까지를 의미하며, 여기서의 외부적 표출이란 대중매체에 처음으로 등장하는 것을 기준으로 한다. 다만, 갈등유발 단계를 갈등의 전 과정 중 인지 또는 잠재되어 있던 갈등이 유발요인으로 인하여 외부로 표출되는 단계 까지로 하되, 본 연구에서는 주변 여건변화로 갈등상황이 전환되는 경우도 지속 적인 갈등유발요인으로 볼 수 있으므로 갈등유발단계의 범위를 확대 해석한다.
이들 주요 개념들을 기초로 공공사업 입지관련 갈등유발지표는 “공공사업 추진 시 사업의 입지지역 또는 사업노선 등과 관련하여 발생할 가능성이 있는 갈등에 영향을 미치는 다양한 요소 중 공공사업의 주체가 고려해야만 할 해당지역의 경 제, 사회, 문화, 환경적 요소가 갈등유발에 미치는 영향이나 정도를 측정하기 위 하여 개발된 객관적인 지표”로 정의내릴 수 있을 것이다.
주요 개념을 정의하고 그 범위를 정하는 것 이외에도 지표 개발에 앞서 중요한 것이 바로 갈등원인-갈등요소-갈등인자간 관계를 정립하는 일일 것이다. 여기서 의 갈등인자란 갈등의 발생과 진행과 갈등요소의 상태를 결정짓는 가장 기본적 인 단위로, 이들만으로는 갈등이 발생되지 않으며 외부의 충격이나 변화에 의하
여 갈등요소에 영향을 미치는 작용을 하게 된다. 일반적으로, 갈등인자 자체는 단기간에 거의 변화하지 않거나 변화하기 어려운 기본적인 속성을 지니는 것으 로 갈등의 속성을 결정하는 기초단위이다. 그 다음, 갈등요소는 갈등의 잠재상태 로부터 발생, 진행, 종료 때까지 전 과정에서 갈등인자에 의하여 형성되는 갈등 의 진행상태, 구조, 특성, 양태와 정도, 관리 등을 결정짓는 독립변수 역할을 한 다. 즉, 갈등요소는 갈등발생의 원인을 제공하는 기본단위가 되는 것이다. 마지막 으로, 갈등원인은 갈등이 일어나는 최종적이고 표면적인 이유라고 할 수 있는데, 이를 통해 갈등구조를 비롯한 갈등의 특성을 가장 잘 파악할 수 있다.
갈등유발원인에 영향을 미치는 인자와 요소는 매우 다양하고, 그 관계는 복잡 하다. 우선 인자는 갈등이 진행되는 동안 갈등요소에 영향을 미치는 것과 갈등이 종료된 후에 갈등요소에 영향을 미치는 것으로 구분할 수 있지만, 실제로 갈등 진행의 전과 후가 연속선상에 있고, 또 상호 긴밀하게 연관되어 있기 때문에 갈 등 전 과정의 요소에 영향을 미치는 것으로 보아야 할 것이다. 이러한 갈등인자 는 갈등 발생의 주요 원인을 제공하기 때문에 갈등의 예방차원에서 보다 유효한 지표로 활용이 가능하다. 반면, 인자에 의해 형성된 갈등요소는 갈등의 특성을 나타내기 때문에 갈등 과정의 전반적인 관리에 대한 지표를 설정하는데 유효한 자료로 활용된다. 이런 갈등요소가 결합되어 갈등의 형태를 형성하게 되고 궁극 적으로 갈등의 원인으로 작용하게 되는 것이다. 즉, 이런 요소에 의해 갈등이 이 해갈등인지, 환경갈등인지, 권한갈등인지가 대체로 결정된다. 물론 어떤 갈등은 이런 특성들을 복합적으로 내포할 수도 있으며, 특히 시설 입지갈등은 복합적 요 인이 얽힌 갈등이 많다.
이러한 갈등원인-갈등요소-갈등인자간 관계 정립으로부터 무엇보다 갈등유발 원인의 재분류가 필요함을 알 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 본 연구의 주된 목적은 공공사업 입지와 관련되는 동시에 공간적 특성이 고려된 갈등 이슈를 단 계적 접근방법에 의거하여 추출하고 최종단계에서는 이를 지표화하는 것이다.
이를 위하여, 여기서는 제 2장 공공갈등의 원인에 대한 이론적 검토결과를 반영 하여 공공사업 입지관련 갈등유발지표 설정을 위한 갈등원인을 이슈 자체 중심
으로 보아 크게 가치․인식적 원인, 환경적 원인, 경제적 원인 및 권한⋅제도적 원인으로 구성하되, 여기에 13개 갈등사례 내용분석을 통해 도출된 사회․정치 적 원인을 하나 더 추가하고자 한다. 여기서 제시하는 5가지 갈등유발원인 재분 류 결과는 공공사업의 입지와 특성을 나타내는 요소와 인자를 추출하고, 가능한 갈등유발지표 후보군(pool)을 구축하는 등 지표를 설정하는데 가장 기본적인 틀 을 제공할 것이다.
제 4장에서의 본격적인 갈등유발지표 설정을 위하여 본 장에서는 마지막으로 갈등유발지표 설정의 기본 틀, 즉 갈등유발지표 설정모형을 제시한다. 우선 지표 설정 프로세스의 경우 크게 4단계로 나누어진다. 첫 번째 단계로, 갈등의 지표를 생성하기 위해 가장 먼저 외부에 표출되는 갈등의 원인이 무엇인지를 파악한다.
두 번째 단계에서는 갈등원인을 기초로 더 세부적이고 근원적인, 즉 갈등의 형태 와 특성 등 갈등구조를 형성하는 주요 단위인 갈등요소를 분석한다. 세 번째는 갈등요소를 구성하는 갈등인자를 찾아내는 단계인데, 갈등인자란 가장 기초적인 원소가 되는 것으로 하나의 인자가 여러 개의 갈등요소에 포함될 수 있다. 마지 막 단계에서는 갈등인자별로 제시된 지표 후보군들을 대상으로 객관성, 대표성, 측정가능성 등 지표 설정기준을 적용하여 최종 갈등유발지표를 도출하게 된다.
지표 설정방식은 OECD가 지속가능발전을 위한 환경지표 개발시 기본 틀로 활용 한 인과관계접근방식(cause-effect-chain framework)과 주제접근방식(theme framework) 을 혼용한다. 갈등원인별 요소와 인자를 추출하고 지표후보군을 구축하는 단계에 서는 인과접근방식인 PSR 지표구조를 활용하고, 지표 설정단계에서는 상기의 PSR 지표구조로 설명된 각 변수를 기초로 대분류(원인)-중분류(요소)-소분류(인 자)-지표라는 4계층의 주제접근방식을 적용한다. 이러한 방식에 의할 경우, 갈등 유발지표 체계는 가치‧인식체계 원인, 환경적 원인, 경제적 원인, 권한‧제도적 원 인 및 사회‧정치적 원인 등 5개의 대분류(원인), 12개 중분류(요소) 및 29개 소분 류(인자)로 구성된다. 마지막으로, 갈등유발지표는 공간요소성, 측정가능성, 객관 성, 명료성 및 대표성 등을 기준으로 최종적으로 선정된다.
제 5장은 본격적으로 갈등유발지표를 설정하는 장이다. 우선, 국내‧외 각종 지
표 개발사례 분석과 기존 13개 공공사업 갈등사례의 내용분석을 통해 총 144개 로 구성된 지표후보군을 구축하였다. 이들을 기초로 1차 갈등유발지표(안)를 설 정하게 되는데, 1차 지표(안)는 두 단계를 거쳐 선정되었다. 1단계에서는 지표후 보군을 대상으로 공간요소성이라는 특수한 기준 이외에도 갈등유발지표로서의 적합성과 지표간 중복성 등 일반적인 기준을 적용하여 99개의 지표후보군이 간 추려졌다. 그 다음 2단계에서는 99개 지표후보군은 대상으로 측정가능성, 객관 성, 명료성의 기준을 적용하여 연구진은 66개의 1차 갈등유발지표(안)를 도출하 였다. 기존 지표후보군(99개)을 그대로 제시하는 동시에, 연구진의 1차 선정결과 가 표시된 설문지를 가지고 23인의 관련전문가를 대상으로 인터뷰를 실시하였 다. 전문가 인터뷰에서는 각 지표의 중요도와 대표성을 물었고, 전문가 의견을 반영하여 66개의지표로 구성된 2차 갈등유발지표(안)를 설정하였다. 여기서 66개 라는 지표 개수는 1차 갈등유발지표(안)의 지표 개수와 동일하기는 하지만, 지표 의 구성 및 내용이 다르고 또한 일부 지표는 그 명칭이 변경되기도 하였음을 밝 혀 둔다. 이렇게 선정된 2차 갈등유발지표(안)를 가지고 다시 4개 사업유형별로 선택된 갈등이해관계자 211명을 대상으로 설문조사를 실시하여 지표의 객관화 를 시도하였다. 우편조사로 실시된 본 조사에서는 각 지표별 중요도와 대표성을 물었고, 그 설문결과를 분석하여 최종 갈등유발지표(안)를 선정하였다.
최종 지표(안)는 크게 모든 공공사업 갈등에 적용 가능하다고 판단된 33개의
‘필수지표’와 각 사업유형별로 특히 고려해야만 할 것으로 보이는 33개의 ‘선택 지표’로 구성된다. 첫째, 가치‧인식체계 원인의 경우, 지역주민의 개발수요 및 열 망, 지역이미지(상징물) 훼손 여부, 해당 지자체 시책추진 성향, 지역내 동일/유사 시설 존재 유무, 지역내 기피시설 설치수 등 5개의 필수지표가 선정되었다. 사업 유형별로 특히 고려해야만 하는 선택지표로는 점적 공공사업에 2개 지표(지방선 거 투표율 및 지역 내 연간 집회 건수), 선적 공공사업에 2개 지표(토박이 대 외지 인 비율 및 고등교육인구(대졸이상) 비율) 및 선‧면적 공공사업에 2개 지표(65세 이상 노령인구 비율, 직업(군)별 인구분포) 등 6개의 지표가 선정되었다.
둘째, 환경적 원인의 경우 사업대상지 녹지 면적비율, 영향권 내 주변 보호구
역 존재 유무, 영향권 내 보호대상 동‧식물 분포수, 지역 내 하천(연안) 수질오염 도, 지역 내 수질오염 배출시설수, 지역 내 대기오염도, 공해 민원 발생‧신고 건 수, 영향권 내 소음도, 사업대상지 주변 교통혼잡도, 선호시설/기피시설 여부, 영 향권 내 주요 시설분포 등 11개 필수지표가 선정되었고, 이 외 사업유형별 선택 지표로는 점적 공공사업에 2개 지표(영향권 내 문화재‧유적 분포수 및 사업대상 지와 문화재‧유적과의 거리), 선‧면적 공공사업에 9개 지표(사업대상지와 하천본 류와의 거리, 지역 내 대기오염 배출시설수, 지역 내 하‧폐수 처리시설수, 지역 내 폐기물 처리시설수, 자연재해로 인한 연간 인명 피해수, 자연재해로 인한 연 간 재산 피해액, 시설이용의 광역성 여부, 영향권 내 인구규모 및 영향권 내 인구 밀도) 등 11개의 지표가 선정되었다.
셋째, 경제적 원인의 경우에는 보상대상 면적 및 가구수, 보상 대상지역내 가 구당 보상액, 보상방식, 간접보상액 지급 유무와 수준, 주변지역 지가‧주택가격 수준, 사업대상지 및 주변지역 추가적 규제 여부, 수혜자 대 부담자 간 불균형 여부 등 7개 필수지표가 선정되었고, 사업유형별 선택지표로는 점적 공공사업에 2개 지표(사업 대상지 내 토지소유자 수 및 지역산업구조 재편 가능성), 선‧면적 공공사업에 5개 지표(사업대상지 내 세입가구(자) 비율, 지역 내 실업률, 지역 내 가구당 월평균 소득액, 농‧수산물 작황 영향 여부, 관광객수 증감 영향 여부) 등 7개 지표가 선정되었다.
넷째, 권한‧제도적 원인의 경우 해당지역 주민의견 수렴방식, 영향평가실시 여 부, 해당사업 관련 특별법 제정여부, 관련 정책의 일관성 정도 등 4개의 필수지표 가 선정되었다. 사업유형별로는 점적 공공사업에 1개 지표(사업 대상지 포함 행 정구역수), 선‧면적 공공사업에 3개 지표(사업 추진‧운영 및 관리 주체수, 지역 내 연간 정보공개 신청건수 대 공개율 및 해당사업 홈페이지 개설) 등 4개 선택 지표가 선정되었다.
마지막으로, 사회‧정치적 원인의 경우 지역 내 여론주도층 존재 여부, 지자체 단체장 개인성향, 해당사업 관련 협의체 구성여부, 해당사업 관련 협의체 대표성 정도, 해당 사업 관련 갈등 주체수, 해당 사업 갈등주체간 힘의 균형 정도 등 6개
의 필수지표가 선정되었고, 사업유형별로는 점적 공공사업에 3개 지표(해당사업 관련 환경NGO 개입 여부, 각종 선거에서 공약으로의 포함여부 및 외부인사 개입 여부), 면적 공공사업에 1개 지표(지자체 단체장 유사사업 추진 경험), 선‧면적 공공사업에 1개 지표(지역 내 환경 NGO 수) 등 5개 지표가 선정되었다.
제 6장에서는 설정된 갈등유발지표의 정책적인 활용방안을 제시하고 있다. 갈 등유발지표의 활용도는 지표 설정의 목적과 일맥상통한다. 지표설정의 목적에서 공공사업과 관련하여 장차 일어날지도 모를 갈등발생을 억제하고, 이미 발생한 갈등의 관리를 용이하게 하기 위한 갈등영향 분석에 활용하고, 갈등유발 지표상 으로 취약한 부분에 대한 중점적 관리를 실시하여 갈등을 미연에 예방하고자하 는데 가장 큰 목적이 있다. 이런 측면에서 본다면, 본 연구에서 설정된 갈등유발 지표는 갈등의 초기 상황, 즉 잠재적 갈등에서 갈등발생 시까지에 초점을 맞추고 있을 뿐만 아니라, 일부 갈등의 확산 진행에 관련된 지표를 포함하고 있기 때문 에 그 지표들의 활용시점도 공공정책의 결정과정이나 사업입지와 관련하여 계획 을 수립하는 과정에서 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
좀 더 구체적으로 갈등유발지표(안)의 활용방안을 살펴보면 우선, 정책입안이 나 사업추진 시 갈등발생 가능성이 어느 정도인지, 즉 갈등 발생 가능성 측정에 활용될 수 있을 것이다. 둘째, 갈등의 유형 및 특성을 사전에 파악하는데 도움을 줄 것이다. 셋째, 사전에 갈등의 강도를 측정하는데 활용될 수 있다. 넷째, 공공사 업 및 갈등상황에 대한 판단근거를 제공해 줄 것이다. 다섯째, 공공사업의 시설 입지 선정에 활용될 수 있다. 즉, 복수의 시설입지 예정지에 대한 평가과정에서 하나의 요소로써 응용되어 대안별 비교를 통한 최적안 선택에 유용하게 사용될 수 있을 것이다. 여섯째, 갈등영향분석과 갈등발생 경고시스템에 활용될 수 있을 것이다. 일곱째, 갈등관리 지표설정에 활용될 것이다. 즉, 앞으로 발생 가능한 갈 등의 근본적인 요인을 파악하는데 활용 가능하고, 만약 갈등이 발생하였을 경우 전개될 갈등의 양상과 형태를 예측함으로써 갈등을 관리하는데 도움을 줄 수 있 을 것이다. 마지막으로, 민간 차원에서의 사업 추진시 일부 갈등유발지표를 수정 하거나 가감함으로써 발생할 수 있는 갈등을 완화하고 사전에 이에 대비할 수
있는 수단으로 활용될 수 있을 것이다.
다만, 갈등유발지표(안)를 설정하였다 하더라도 실제 갈등 현장이나 사업추진 시에 활용하기 위해서는 선행되어야할 몇 가지 필요조건이 충족되어야 한다. 지 표만을 가지고는 갈등예방 또는 발생가능성을 측정하거나 저감하기 위하여 고려 해야할 주변 환경사항을 체크하는 수준에 머무를 가능성이 있기 때문이다. 갈등 의 발생가능성 정도와 발생했을 경우의 강도, 영향 등을 종합적으로 판단하기 위 해서는 무엇보다도 먼저 지표의 계량화를 통한 공공사업의 갈등지수를 산출할 수 있어야 하고, 동시에 지표의 지수화를 위해서는 비계량화 지표의 전략적 관리 가 필요하다. 일부 지표의 경우 계량화가 불가능하여 지수화를 할 수 없음에도 불구하고, 갈등유발지표로서 중요한 부분을 차지하는 경우가 있다. 따라서 갈등 요인의 존재 유무나 개략적인 정도의 판단만이 가능한 지표는 당해지표의 계량 화가 어려운 요소에 대한 전략적 관리방안 모색으로 그 효용성을 높여야만 할 것이다. 그리고 보다 상시적인 지표 활용을 위해서는 일반인의 갈등유발지표에 대한 인식도와 공공기관의 지표 활용자의 이해도를 높일 필요가 있다. 또한, 실 제 갈등현장에서의 지표 활용은 갈등상황이 사업마다 다르기 때문에 그때그때의 상황에 맞는 특별한 요소나 지표를 추가적으로 보완하여 활용할 수 있도록 갈등 유발지표의 유연성을 제고시켜야만 할 것이다. 이 밖에도, 변화하는 갈등 이슈에 따라 지표의 내용도 달라져야 하므로, 여건 변화에 유연하게 대처하고 다원화된 사업 성격에 적용될 수 있도록 주기적인 지표의 수정 및 보완체계 마련이 필요하다.
제 7장 결론에서는 본 연구의 기대효과와 의의, 그리고 한계 등을 제시하고 있 다. 본 연구는 특히 지금까지는 사회적 갈등에 관하여 일부 전문가들의 갈등이론 구축이나 사례 분석이나 교육 수준에 머물던 갈등관리 연구를 좀 더 외연적으로 확대하여 공공사업 현장의 관리자뿐만 아니라 일반인도 이용할 수 있는 관련지 표를 제시하고자 하였는데, 이는 갈등에 대한 인식을 새롭게 하고, 갈등관리의 중요성을 부각시키며, 사업 추진시 갈등요인에 대한 면밀한 검토가 선행되어야 만 한다는 점을 인식시키는 효과를 가져올 수 있다고 기대된다. 둘째, 본 연구에 서 제시한 갈등유발지표(안)는 갈등에 대한 사전파악을 위하여 계량적으로 접근
할 수 있는 계기를 마련하고, 갈등관리자에게 정확한 정보를 제공하여 공공갈등 관리를 효과적이고 객관적으로 수행할 수 있도록 해 줄 수 있을 것으로 기대된 다. 셋째, 본 연구는 거의 최초로 시도된 갈등 관련지표 개발로 갈등예방과 관리 에 대한 기법의 변화와 더불어 이 분야의 활발한 연구를 위한 단초를 제공하는 효과가 있을 것으로 기대된다.
요약하면, 본 연구는 다양한 기법에 의한 갈등예방과 관리에 대한 연구가 수행 되고는 있으나 아직 학문적 또는 원론적 차원에 머물고 있는 것을 한 발 더 나아 가 실제 갈등관리자가 현장에서 또는 정책수립 과정에서 직접 적용해 볼 수 있는 지표를 설정하는데 목적이 있다. 따라서 학문과 실제 현실을 연결하는 징검다리 역할을 했다는데, 그리고 새로운 갈등분석에 대한 논의를 촉발시키는 계기를 마 련했다는데서 그 의의를 찾을 수 있을 것이다.
다만, 이러한 의의에도 불구하고, 갈등 관련지표에 대한 선행연구가 전무한 상 태에서 갈등유발지표가 차지하는 위상과 갈등원인과 요소-인자간의 관계를 정립 하기가 용이하지 않았다는 문제를 노출시켰다. 또한 다양한 요인에 의해 복잡한 형태로 표출되는 사회적 현상인 갈등 자체를 일정하고 일반적인 지표로 표현한 다는 데 한계를 지니고 있었다. 특히 지표상으로 표현되지 않으면서도 갈등의 향 방에 큰 영향을 미치는 다양한 요인을 어떻게 처리할 것인가와 갈등의 성격, 규 모, 위치, 시점 등 매우 복잡한 갈등요소의 조합, 즉 각각 갈등의 상황에 따라 상 이한 요소를 일정한 틀에 넣어 지표로 표시한다는데 기술적인 한계가 있었다. 이 밖에, 연구 초기에 의도되었던 기존의 공공사업 갈등사례에 대한 갈등유발지표 의 검증과정이 생략될 수밖에 없었다. 이는 우선 기존 갈등사례들 대부분이 이미 갈등유발단계를 지나 갈등 축소나 해소단계에 접어든 것들로서 갈등유발지표 자 체를 적용하는데 한계가 있었다는 점과 각 지표간의 관계와 각 지표의 갈등에 미치는 영향정도 등을 객관화하는 과정이 용이하지 않았다는 점 등에 기인하는 것으로 갈등유발지표 설정에서 진일보한 갈등의 지수화에 대한 보다 기초적이고 심층적인 추가적 연구가 필요한 것으로 판단했기 때문이다.
￭
색인어 _ 공공사업, 갈등유발, PSR구조, 갈등지표C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅴ 요 약 ··· ⅸ
제 1 장 서론
1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 1 2. 연구의 목적··· 3 3. 연구범위 및 방법 ··· 3 4. 선행연구 검토 ··· 4 5. 연구의 구성 ··· 5
제 2 장 공공갈등 원인에 대한 관련 이론 및 국내ㆍ외 지표개발사례 검토
1. 공공갈등 원인에 대한 이론적 검토 ··· 9 1) 일반적 갈등원인 ··· 9 2) 공공정책의 갈등원인 ··· 13 3) 시설입지와 관련한 갈등원인··· 16 4) 시사점 ··· 20 2. 국내ㆍ외 지표개발사례 검토··· 21
제 3 장 공공사업 입지관련 갈등유발 영향요인 분석
1. 분석의 개요··· 29 2. 내용분석 결과 ··· 31 1) 갈등유발 영향요인 ··· 31 2) 갈등의 지속성 및 특성··· 38 3) 갈등유발원인별 변화의 강도와 진행방향 ··· 39
제 4 장 공공사업 입지관련 갈등유발지표 설정모형
1. 주요 개념의 정의··· 61 2. 갈등유발지표 설정을 위한 원인 재분류··· 67 3. 갈등유발지표 설정모형의 정립··· 69
제 5 장 공공사업 입지관련 갈등유발지표(안) 설정
1. 갈등유발지표(안) 설정의 단계적 접근··· 81 2. 갈등유발지표 후보군 구축 ··· 83 3. 1차 갈등유발지표(안) 설정 ··· 89 4. 2차 갈등유발지표(안) 설정 ··· 99 5. 최종 갈등유발지표(안) 설정 ··· 118
제6 장 갈등유발지표(안) 활용방안
1. 갈등유발지표(안) 활용방안 ··· 143 1) 갈등유발지표(안) 활용방안 제시 ··· 144 2) 갈등유발지표(안) 활용의 예 ··· 149 2. 갈등유발지표(안) 활용 촉진방안 ··· 154
제 7 장 결론
1. 연구의 기대효과 ··· 157 2. 연구의 의의와 한계 ··· 158 3. 정책건의와 향후과제 ··· 159 4. 맺는말 ··· 160
참고문헌 ··· 161 SUMMARY ··· 165 부 록 ··· 169 1 : 전문가 설문조사··· 169 2 : 갈등이해관계자 설문조사··· 183 3 : 국내ㆍ외 지표개발사례 조사결과··· 194
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 기존 지표개발사례 목록··· 22
<표 3-1> 기존 갈등유발사례 선정결과 ··· 30
<표 3-2> 점적 사업의 갈등유발 영향요인 도출결과··· 32
<표 3-3> 면적 사업의 갈등유발 영향요인 도출결과··· 33
<표 3-4> 선적 사업의 갈등유발 영향요인 도출결과··· 34
<표 3-5> 선․면적 사업의 갈등유발 영향요인 도출결과··· 35
<표 3-6> 사업유형별 갈등원인 분석결과 ··· 36
<표 3-7> 갈등원인별 요소 및 인자 분석결과 ··· 37
<표 3-8> 국립서울(정신)병원 재건축 및 이전사업의 갈등유발원인 연도별 변화··· 41
<표 3-9> 국립서울(정신)병원 재건축 및 이전사업의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 41
<표 3-10> 경주 방폐장 건설의 갈등유발원인 연도별 변화··· 42
<표 3-11> 경주 방폐장 건설의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 43
<표 3-12> 구리시-남양주간 폐기물처리시설 광역화사업의 갈등유발원인 연도별 변화··· 44
<표 3-13> 구리시-남양주간 폐기물처리시설 광역화사업의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 44
<표 3-14> 새만금 간척사업의 갈등유발원인 연도별 변화··· 45
<표 3-15> 새만금 간척사업의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 45
<표 3-16> 장항 산업단지 조성의 갈등유발원인 연도별 변화··· 46
<표 3-17> 장항 산업단지 조성의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 47
<표 3-18> 국민임대주택 건설의 갈등유발원인 연도별 변화··· 48
<표 3-19> 국민임대주택 건설의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 48
<표 3-20> 평택 미군기지 이전의 갈등유발원인 연도별 변화··· 49
<표 3-21> 평택 미군기지 이전의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 49
<표 3-22> 경부고속철도 건설의 갈등유발원인 연도별 변화··· 51
<표 3-23> 경부고속철도 건설의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 51
<표 3-24> 서울 외곽순환고속도로 사패산구간 건설의 갈등유발원인 연도별 변화··· 52
<표 3-25> 서울 외곽순환고속도로 사패산구간 건설의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 53
<표 3-26> 계룡산 통과 국도사업의 갈등유발원인 연도별 변화··· 54
<표 3-27> 계룡산 통과 국도사업의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 54
<표 3-28> 영월댐 건설의 갈등유발원인 연도별 변화··· 55
<표 3-29> 영월댐 건설의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 55
<표 3-30> 한탄강댐 건설의 갈등유발원인 연도별 변화··· 56
<표 3-31> 한탄강댐 건설의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 57
<표 3-32> 서울 청계천 복원사업의 갈등유발원인 연도별 변화··· 58
<표 3-33> 서울 청계천 복원사업의 상대적 이탈지수(RDI) ··· 58
<표 4-1> 지표 설정기준의 의미와 범위 ··· 78
<표 5-1> 갈등유발지표 후보군 구축결과 ··· 84
<표 5-2> 갈등유발지표 후보군 내역··· 85
<표 5-3> 1차 갈등유발지표(안) - 가치⋅인식체계 원인군 ··· 91
<표 5-4> 1차 갈등유발지표(안) - 환경적 원인군··· 93
<표 5-5> 1차 갈등유발지표(안) - 경제적 원인군··· 95
<표 5-6> 1차 갈등유발지표(안) - 권한․제도적 원인군··· 96
<표 5-7> 1차 갈등유발지표(안) - 사회․정치적 원인군··· 98
<표 5-8> 가치․인식 체계원인 지표 선정 및 중요도··· 101
<표 5-9> 가치․인식 체계원인 대표지표 순위··· 102
<표 5-10> 환경적 원인 지표 선정 및 중요도··· 104
<표 5-11> 환경적 원인 대표지표 순위··· 105
<표 5-12> 경제적 지표 선정 및 중요도··· 107
<표 5-13> 경제적 원인 대표지표 순위··· 108
<표 5-14> 권한․제도적 원인 지표 선정 및 중요도··· 109
<표 5-15> 권한․제도적 원인 대표지표 순위··· 110
<표 5-16> 사회․정치적 원인 지표 선정 및 중요도··· 111
<표 5-17> 사회․정치적 원인 대표지표 순위··· 112
<표 5-18> 가치⋅인식체계 원인의 2차 갈유발지표(안) 선정결과 (13개 → 11개) ··· 113
<표 5-19> 환경적 원인의 2차 갈등유발지표(안) 선정결과 (33개 → 22개) ··· 114
<표 5-20> 경제적 원인의 2차 갈유발지표(안) 선정결과 (18개 → 14개) ··· 115
<표 5-21> 권한⋅제도적 원인의 2차 갈유발지표(안) 선정결과 (13개 → 8개) ··· 116
<표 5-22> 사회⋅정치적 원인의 2차 갈유발지표(안) 선정결과 (22개 → 11개) ··· 117
<표 5-23> 갈등이해관계자 응답자 특성··· 118
<표 5-24> 갈등유발원인간 상대적 중요도··· 120
<표 5-25> 가치․인식체계 원인의 중요도 및 긍정률··· 122
<표 5-26> 가치․인식체계 원인의 대표지표 순위··· 123
<표 5-27> 환경적 원인의 중요도 및 긍정률··· 125
<표 5-28> 환경적 원인의 대표지표 순위··· 126
<표 5-29> 경제적 원인의 중요도 및 긍정률··· 128
<표 5-30> 경제적 원인의 대표지표 순위··· 128
<표 5-31> 권한․제도적 원인의 중요도 및 긍정률··· 130
<표 5-32> 권한․제도적 원인의 대표지표 순위··· 131
<표 5-33> 사회․정치적 원인의 중요도 및 긍정률··· 133
<표 5-34> 사회․정치적 원인의 대표지표 순위··· 133
<표 5-35> 가치⋅인식체계 원인의 최종 갈등유발지표(안) ··· 134
<표 5-36> 환경적 원인의 최종 갈등유발지표(안) ··· 135
<표 5-37> 경제적 원인의 최종 갈등유발지표(안) ··· 136
<표 5-38> 권한․제도적 원인의 최종 갈등유발지표(안) ··· 137
<표 5-39> 사회․정치적 원인의 최종 갈등유발지표(안) ··· 138
<표 5-40> 최종 갈등유발지표(안)-필수지표 ··· 139
<표 5-41> 최종 갈등유발지표(안)-점적사업 선택지표··· 140
<표 5-42> 최종 갈등유발지표(안)-선적사업 선택지표··· 140
<표 5-43> 최종 갈등유발지표(안)-면적사업 선택지표··· 140
<표 5-44> 최종 갈등유발지표(안)-선ㆍ면적 선택지표··· 141
<표 6-1> 지표 값 및 중요도 산정방식의 예시··· 151
<표 6-2> 구리-남양주 광역폐기물처리장의 갈등유발 가능성 측정결과(예시) ··· 152
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 흐름도 ··· 7
<그림 3-1> 국립서울(정신)병원 재건축 및 이전사업의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 42
<그림 3-2> 경주 방폐장 건설의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 43
<그림 3-3> 구리시-남양주간 폐기물처리시설 광역화사업의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 44
<그림 3-4> 새만금 간척사업의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 46
<그림 3-5> 장항 산업단지 조성의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 47
<그림 3-6> 국민임대주택 건설의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 48
<그림 3-7> 평택 미군기지 이전의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 50
<그림 3-8> 경부고속철도 건설의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 52
<그림 3-9> 서울 외곽순환고속도로 사패산구간 건설의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 53
<그림 3-10> 계룡산 통과 국도사업의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 54
<그림 3-11> 영월댐 건설의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 56
<그림 3-12> 한탄강댐 건설의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 57
<그림 3-13> 서울 청계천 복원사업의 갈등 강도와 유발원인 진행방향··· 58
<그림 4-1> 갈등유발단계의 범위 ··· 64
<그림 4-2> 갈등 원인-요소-인자의 관계 ··· 66
<그림 4-3> 갈등유발지표 설정을 위한 원인 재분류··· 68
<그림 4-4> 원인-요소-인자-지표의 설정 프로세스··· 72
<그림 4-5> OECD의 지속가능발전을 위한 환경지표 설정모형(PSR 지표구조) ··· 74
<그림 4-6> 갈등유발지표 설정을 위한 갈등지표구조 및 체계··· 75
<그림 4-7> 갈등유발지표 체계 ··· 76
<그림 4-8> 지표 설정과정··· 79
<그림 5-1> 갈등유발지표 설정의 단계적 접근··· 82
<그림 5-2> 갈등원인별 상대적 중요도··· 100
<그림 5-3> 가치․인식체계 원인의 요소별 중요도··· 121
<그림 5-4> 가치․인식체계 원인의 인자별 중요도··· 121
<그림 5-5> 환경적 원인의 요소별 중요도··· 124
<그림 5-6> 환경적 원인의 인자별 중요도··· 124
<그림 5-7> 경제적 원인의 요소별 중요도··· 127
<그림 5-8> 경제적 원인의 인자별 중요도··· 127
<그림 5-9> 권한․제도적 원인의 요소별 중요도··· 129
<그림 5-10> 권한․제도적 원인의 인자별 중요도··· 129
<그림 5-11> 사회․정치적 원인의 요소별 중요도··· 131
<그림 5-12> 사회․정치적 원인의 인자별 중요도··· 132
<그림 6-1> 공공사업 추진과정상 갈등유발지표 활용방안 예시··· 148
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
본 장에서는 국가차원에서 추진되는 대규모 공공사업의 입지와 관련하여 갈등을 유발 하는 요인 분석을 통한 갈등유발지표 개발이 왜 필요한지에 대한 배경을 설명하고, 연구의 주된 목적과 범위를 제시한다. 또한 연구목적을 달성하기 위한 연구의 방법들 을 소개하고, 기존 유사 연구들과의 차별성을 밝힌다. 더불어 연구의 주요 내용과 연 구 흐름도 등을 제시함으로써 전체 보고서에 대한 이해를 돕고자 한다.
1. 연구의 배경 및 필요성
1990년대 이후, 사회문화적 의식변화 및 정치․경제적 여건변화와 함께 공공 사업이나 정책의 원활한 추진을 위한 갈등의 예방과 해결이 매우 중요한 이슈로 등장해 왔다. 이에, 정부는 2007년 2월 12일 ｢공공갈등의 예방과 해결에 관한 규 정｣을 제정하고, 공공기관으로 하여금 갈등영향평가를 실시하게 하는 등 갈등관 리를 위한 제도 마련에 고심하고 있다.1)
1) ｢공공갈등의 예방과 해결에 관한 규정(2007. 2. 12)｣ 제3장에서는 공공사업 추진에 있어서 특히 사전 적 갈등예방을 위한 갈등영향평가와 관련하여 다음과 같은 사항을 규정하고 있다.
제3장 갈등의 예방
제10조 (갈등영향분석) ① 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·시행·변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우 려가 있다고 판단되는 경우에는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다.
② 중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 갈등영향분석서를 작성하여 제11조에 따른 갈등관리심의위원 회에 심의를 요청하여야 한다.
그러나, 실제 공공사업을 추진하는 과정이나 현장에서 참고하거나 응용할 수 있는 갈등요인이나 갈등을 측정할 수 있는 관련지표가 개발되어 있지 못하다. 이 로 인해 사업 구상이나 계획 수립단계에서 해당 공공사업이나 시설로 인하여 어 느 정도 갈등이 발생할 것인지를 예측하고, 또 실제로 발생하고 있는 갈등의 정 도를 평가하기가 어려운 실정이다.
따라서, 실제 국가나 지자체 등이 공공사업을 추진함에 있어서 갈등요인에는 어떤 것들이 있는지, 또 개별적 요인 또는 이들 요인들이 함께 갈등의 발생이나 과정에 미치는 영향은 어느 정도인지를 판단함으로써 갈등관리의 모호성을 개선 하기 위하여 갈등지표를 개발하고 활용방안을 강구하는 것이 절실하다.
이와 같은 적정한 갈등지표가 개발되고 갈등지표의 합리적인 계량화를 통한 공공사업의 갈등지수 추정 시도는 공공사업 입지관련 갈등예방 및 해결에 크게 기여할 수 있을 것이고, 향후 공공사업의 사전적 갈등예방기법 사용시 우선적으 로 고려해야할 갈등 발생 및 영향요인의 설정과 갈등해결기법 선택에 도움을 줄 수 있을 것이다.
무엇보다도 공공사업 입지 선정시 대안간 상호비교를 통하여 상대적 갈등관리 우위지역을 대상지로 선정함으로써 사업 지연이나 중단 등으로 인한 사회적 비 용 낭비를 최소화시킬 수 있을 것이다.
③ 제2항에 따른 갈등영향분석시에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 공공정책의 개요 및 기대효과 2. 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용 3. 관련 단체 및 전문가의 의견 4. 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점 5. 갈등으로 인한 사회적 영향
6. 갈등의 예방·해결을 위한 구체적인 계획 7. 그 밖에 갈등의 예방·해결을 위하여 필요한 사항
제11조 (갈등관리심의위원회의 설치) 중앙행정기관은 소관 사무의 갈등관리와 관련된 사항을 심의하 기 위하여 갈등관리심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 설치하여야 한다. 다만, 갈등이 많이 발생 하지 않는 기관으로서 총리령으로 정하는 기관은 당해 기관의 장이 판단해 위원회를 설치하지 않 을 수 있다.
제14조 (심의결과의 반영) 중앙행정기관의 장은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 제13조에 따 른 위원회의 심의결과를 공공정책의 수립·추진과정에 성실히 반영하여야 한다.
2. 연구의 목적
이러한 배경 하에서 본 연구는 갈등관리를 통한 공공정책 추진의 원활화를 기 한다는 기본적 취지하에 우선, 공공사업 입지와 관련된 갈등영향요인들을 도출 하고 분석함으로써 갈등관련 지표체계 구축에 기초자료를 제공하고자 한다.
다음으로, 갈등영향요인 분석결과를 바탕으로 공공사업 추진시 갈등을 유발하 는 지표를 개발하고 그 활용방안을 제시함으로써 장차 공공사업과 관련하여 발 생 가능한 갈등을 용이하게 관리하고, 지표상 취약부분에 대한 관리를 중점적으 로 실시함으로써 사전적 갈등예방에 도움을 주고자 한다.
이 밖에, 공공사업을 추진할 때 고려해야 할 갈등 유발 및 영향과 지표간의 상 관관계와 정도를 분석함으로써 향후 공공사업 입지와 관련된 갈등의 정도를 예 측할 수 있게 해 주는 갈등유발지표의 지수화 연구의 시도와 진척을 위한 관련정 보를 제공하고자 한다.
3. 연구범위 및 방법
본 연구는 다양한 갈등분야 중에서도 특히, 도로나 댐 건설 등 SOC 분야와 쓰 레기매립장이나 핵 방폐장 등 특정한 공공시설 입지사업, 택지나 도시 조성 등 물리적⋅공간적 입지와 관련된 갈등에 초점을 맞추고자 한다. 이같은 공공사업 시설입지와 관련된 갈등 중에서도 특히 갈등을 유발시키거나 갈등과정에 영향을 미칠 수 있는 원인을 유형화하고, 갈등 원인별 요소 및 인자를 도출하며, 이를 기초로 갈등유발지표의 개발과 활용방안을 제시하도록 한다.
공공사업의 입지와 관련된 갈등유발지표 설정에 있어서 본 연구는 선행연구 조사, 국내‧외 지표개발 사례조사, 대중매체 내용조사, 전문가 설문조사 및 인터 뷰, 갈등이해관계자 설문조사 등 다양한 연구방법을 활용한다.
첫째, 문헌연구에서는 갈등원인, 갈등과정, 갈등해결 등 갈등관리와 관련된 국 내‧외 선행연구들의 연구틀을 분석하여 정리한다.
둘째, 국내‧외 지표개발 사례조사에서는 기존에 개발된 다양한 지표사례들로 부터 지표개발기법을 조사하고, 기 개발된 지표의 내용을 조사하여 본 연구에서 의 갈등유발지표 개발시 도입가능성을 점검한다. 기존 지표개발 사례는 주로 지 속가능발전지표, 환경지표, 사회지표, 지역경제지표, 성과지표, 삶의 질 지표 및 기타 등의 분야로 구분하여 조사한다.
셋째, 대중매체 내용조사에서는 공공사업 유형별(점적⋅면적⋅선적⋅선/면적 공공사업)로 기존에 갈등을 유발했거나 현재 갈등이 진행중인 공공사업(총 13개 사업)을 선정하고, 이들과 관련된 미디어 조사를 통해 갈등유발 원인, 요소 및 인 자를 도출한다. 이 밖에도 대중매체 내용조사 결과를 기초로 하여 공공사업 유형 별로 갈등발생 원인 및 특성, 갈등 빈도 및 강도, 갈등 변화추이(방향) 등을 분석 한다. 이때 공공사업 유형별 또는 개별사업별 갈등 정도와 방향성 등을 알아보기 위하여 상대적 이탈지수(Relative Deviation Index, RDI)를 분석한다.
마지막으로, 전문가 설문조사 및 인터뷰에서는 연구진이 내부적으로 설정한 1 차 갈등유발지표(안)에 대한 의견 수렴을 위하여 전문가를 대상으로 인터뷰 와 설문조사를 실시한다. 그 다음, 갈등이해관계자 설문조사에서는 전문가 설문조 사 및 인터뷰 결과를 반영하여 도출된 2차 갈등유발지표(안)에 대한 의견 수렴을 실시하고, 그 조사결과를 반영하여 최종 갈등유발지표(안)을 도출한다.
4. 선행연구 검토
지금까지 갈등관련 연구는 주로 갈등의 원인과 진행에 대한 이론적 연구와 갈 등해소를 위한 기법에 주안점을 두어 왔다. 또한, 갈등사례에 대한 연구는 필요 에 따라 간헐적으로 유형별로 이루어져 왔고, 이런 사례연구들은 주로 갈등해소 및 관리 방안을 찾기 위한 교훈이나 시사점을 얻는데 초점을 맞추고 있다.
예를 들면, 지속가능발전위원회(2004)는 문헌조사와 사례분석을 위한 공동연 구를 통하여 갈등을 유형화하고, 문화적․법제도적․프로그램적 측면에서 국내‧
외 갈등현황을 분석하였으며, 이를 기초로 종합적인 사회체제를 개선하여 갈등
