C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 3
공공사업 입지관련 갈등유발 영향요인 분석
지금까지는 주로 공공갈등 원인에 관한 이론적 검토 및 국내‧외 유사 지표개발사례 조사 등 간접적인 접근방법을 통해 본 연구의 목적인 공공사업 입지관련 갈등유발지 표 개발의 기본방향과 지표 설정모형을 정립하는데 시사점을 얻고자 하였다. 본 장에 서는 지표 설정에 앞서, 실제 사례분석을 통해 국가차원의 공공사업 추진시 갈등을 발생시킨 요인, 그 특성 및 영향정도, 갈등 진행방향 등을 파악한다. 이는 궁극적인 지표 도출의 근간이 될 갈등유발지표 후보군 구축을 위하여 기초자료를 제공하고, 사 업유형별 지표 개발의 필요성에 대한 판단근거가 될 것으로 기대한다.
1. 분석의 개요
1) 분석 대상
갈등사례는 사업성격에 따라 갈등의 주요 원인과 진행이 다를 수 있고, 또한 사전에 고려해야할 갈등지표도 차이를 보일 수 있다는 전제하에 공공시설사업 성격에 따라 유형화하여 분석을 시도한다. 본 연구에서는 공간적 성격을 가장 잘 나타내 보이는 사업의 공간적 형태를 기준으로 공공사업 유형을 점적 사업, 면적 사업, 선적 사업, 선․면적 사업으로 구분한다.
이같은 사업유형을 고려하고, 또 최근 갈등의 원인이 개인적 차원에서 사회적 차원으로 그 중심이 변화하고 있는 점, 그리고 지방자치제의 전면 실시 이후부터
공공갈등이 첨예하게 대립하는 양상을 보여주는 점을 고려하여 1995년 이후 갈 등이 발생한 사례를 중심으로 분석대상을 선별한다. 그러나, 그 이전에 갈등이 시작되었다고 하더라도, 1995년 이후까지도 갈등상황이 지속된 국가사업의 경우 본 연구의 분석대상으로 한다.10)
사실, 다양한 갈등사례 중에서 일반적이고 객관적이며 대표성을 가진 지표를 설정하기 위해서는 되도록 많은 사례를 분석하는 것이 필요하다. 그러나, 시간‧
비용‧인력 등의 한계를 감안하여 국가사업으로 추진되었거나 또는 갈등상황이 전국적 이슈가 되었던 사업을 주로 분석대상에 포함하고자 한다. 또한, 갈등이 외부로 표출되고 사회적인 이슈로 대두된 사안을 대상으로 하므로 대중매체에 의해 보도된 갈등사례를 분석대상으로 한다. 아래 <표 3-1>은 공공사업 입지관련 갈등사례 중 선정된 총 13개 사례이다.
사업유형 사 업 명
점적 공공사업
• 국립서울(정신)병원 재건축 및 이전 • 경주 방폐장 건설
• 구리시-남양주간 폐기물처리시설 광역화사업
면적 공공사업
• 새만금 간척사업 • 장항 산업단지 조성 • 국민임대주택단지 건설 • 평택 미군기지 이전
선적 공공사업
• 경부 고속철도사업
• 서울 외곽순환고속도로 사패산구간 건설 • 계룡산 통과 국도사업
선‧면적 공공사업
• 영월댐 건설 • 한탄강댐 건설
• 서울시 청계천 복원사업
<표 3-1> 기존 갈등유발사례 선정결과
10) 예를 들면, 새만금 간척용지 개발사업 등이 이에 포함된다.
2) 분석방법 및 내용
본격적인 공공사업 입지관련 갈등유발 영향요인 분석을 위하여 13개 갈등사례 에 대한 내용분석을 실시한다. 대중매체, 특히 인터넷 신문에 나타난 각 갈등사 례의 사업추진상 갈등을 발생시킨 요인들을 추출하게 되는데, 앞에서 살펴본 공 공갈등 관련 이론적 검토결과의 갈등원인 분류와 사례분석을 통해 도출된 갈등 원인에 대하여 갈등 유발요소와 인자를 도출한다.
조사 대중매체는 보수와 진보 성향을 지닌 신문을 모두 고려하도록 한다는 의 미에서 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 한겨레의 주요 4대 일간지를 대상으로 한 다. 조사기간은 1995년 이후, 조사면은 각 매체의 정치면, 경제면, 사회면, 문화면 및 칼럼⋅사설⋅논설을 중심으로 한다. 자료수집의 표본단위는 문장(또는 단어 나 용어도 포함)으로 하고, 엑셀 프로그램을 이용하여 코딩 및 분석작업을 수행 한다. 본 내용분석을 통해 얻고자 하는 주요 분석항목은 갈등유발 영향요인 및 그 특성, 갈등의 정도 및 방향성 등이다.
2. 내용분석 결과
1) 갈등유발 영향요인
(1) 점적(點的) 사업
국립서울(정신)병원 재건축 및 이전, 군산/경주 핵폐기장 건설 그리고 구리시-남양주간 폐기물처리시설 광역화사업을 포함하는 점적 사업의 경우, 경제적 원인 인 ‘지역경제발전 정책에서의 소외감’의 빈도수가 16회로 총 54회 중 가장 많은 갈등유발요인으로 조사되었다. 그 다음, 사회․정치적 원인의 ‘환경(사회)단체 영 향’, 권한․제도적 원인의 ‘정보공개 미흡’과 사회․정치적 원인인 ‘해당 사업의 찬․반 운동 유무’ 순으로 조사되었다. 전체적으로는 점적 사업의 갈등유발요인
으로 경제적 원인이 가장 많았고, 가치․인식체계 원인이 가장 적게 나타났다.
갈 등 원 인 갈 등 요 소 갈 등 인 자 빈도(회)
갈 등 원 인 갈 등 요 소 갈 등 인 자 빈도(회)
갈 등 원 인 갈 등 요 소 갈 등 인 자 빈도(회)
은 경제적 원인(36.0%)이 가장 크게 갈등을 유발하는 것으로 나타났다. 계 664 100.0 54 100.0 176 100.0 295 100.0 139 100.0 가치⋅인식체계 원인 5 0.7 1 1.9 2 1.1 - 0.0 2 1.4
다음으로 갈등원인별로 살펴보면, 우선 공공사업 입지와 관련된 갈등에 가장
2) 갈등의 지속성 및 특성
지속시간이나 게재 면을 기준으로 한 갈등 특성의 경우, 사업유형별로 큰 차별 성과 뚜렷한 특색을 발견할 수는 없었다. 그러나, 상기의 분석자료를 근거로 사 례별 갈등 정도를 유추하고 비교할 수 있었다. 예를 들면 국민임대주택단지 건설 사업의 경우 약 2년 동안 대중매체 출현 횟수 조사결과가 15회인 반면, 서울 청계 천 복원사업의 경우 약 5년 동안 189회에 이르는데, 이는 후자의 갈등 정도가 전 자보다 더 강했다고 해석할 수 있을 것이다.
이처럼 그 갈등 정도가 다르게 나타나는 이유는 이슈 자체의 국민적 관심사도 큰 작용을 하지만 주변의 상황이 그 정도에 더 큰 영향을 미친 결과로, 청계천의 경우 도심인데다 천변을 따라 주변에 상인과 건물주 등 이해관계가 첨예할 수 밖에 없는 사업이었기 때문일 것이다. 따라서 갈등의 정도는 사업의 규모, 사업 의 주변 상황, 사업의 기간, 사업의 형태 등 종합적인 요소에 의해 영향을 받는다 고 할 수 있다.
게재 면에 있어서는 거의 대부분이 사회면(72.2%)에 집중적으로 나타났고, 여 기에 사설‧칼럼(6.3%), 정치면(6.0%) 및 경제면(5.9%)을 합치면 전체의 90.4%를 차지하는 것으로 나타났다. 갈등의 본질상 대체로 외부에 나타나는 현상은 어떤 명분을 앞세우기 마련인데 이는 갈등현장에서 지원군을 끌어들여 동맹을 형성하 여 상대방과의 갈등에서 힘의 지배적 우위를 확보할 수가 있기 때문으로 보인다.
따라서, 이런 명분은 사회적 문제를 포함하게 되며 실제로 원하는 경제적 형평 성과 같은 개인 또는 집단 이익과 관계되는 이슈는 이런 명분 뒤로 숨겨지기 때 문에 표면적으로는 갈등이 사회적 이슈로 비춰질 수밖에 없을 것으로 판단된다.
또한, 보다 광범위한 관심을 불러올 수 있는 이슈도 환경이나 안전 및 재해 등을 전면에 내세워 대중매체의 관심도 자연스럽게 이들 분야에 치중하게 된 결과라 고 해석될 수 있다.
3) 갈등유발원인별 변화의 강도와 진행방향
(1) 갈등사례에서 상대적 이탈지수의 의미
상대적 이탈지수(Relative Deviation Index, RDI)를 이용한 갈등의 연도별 분석 은 다양한 갈등원인이나 이슈 가운데 어떤 이슈가 주도적으로 갈등을 촉발, 진행 시켰는가를 파악하고 그 이슈가 갈등 전체 기간 동안에 어느 시점에 지배정도가 강했는지를 볼 수 있다. 또한, 각 연도에서 어떤 이슈가 다른 이슈에 비해 어느 정도로 갈등진행에 영향을 미쳤는가를 종합적으로 측정하여 이슈간의 상대적 중 요도를 가늠해 볼 수 있다.
상대적 이탈지수는 당해연도의 갈등에서 노출되는 이슈의 빈도수보다는 당해연 도의 전체 노출건수에서 해당 이슈가 차지하는 비중에 의해 영향을 받는다. 결국 이 를 통하여 연도별 이슈의 상대적 지배정도, 전체 기간동안의 지배이슈의 변화상을 살펴 갈등초기와 중기의 갈등유발요소를 효과적으로 관리하는데 활용할 수 있다.
이렇게 볼 때, 상대적 이탈지수는 외부에서 특정년도에 인식하는 이슈의 상대 적 영향을 나타낸다면 갈등이 노출되는 이슈의 빈도는 갈등전반 또는 일정기간 동안 갈등을 지배하는 영향력을 뜻한다. 결국 전자는 주관적으로 느끼는 갈등이 슈의 충격정도를 본다면, 후자는 객관적인 차원에서 갈등이슈의 지배력을 보는 것이다. 본 연구에서는 다양한 갈등이슈 중 상대 이탈지수를 활용하여 갈등초기 에 영향을 미치는 갈등인자를 추출하고, 이슈의 변화상과 지배정도 등을 통하여 공공사업 입지관련 갈등유발 및 촉진요인을 분석하고자 한다.
(2) 상대적 이탈지수 분석의 전제와 방법
게재 면을 기초로 할 경우 사업유형별로 그 갈등 영향 및 진행방향을 뚜렷하게 발견하기 어려웠기 때문에 본 연구에서는 5개의 갈등유발원인을 기준으로 상대 적 이탈계수를 산정해 봄으로써 사업유형별 갈등유발요인의 영향력과 갈등 진행 방향을 유추해 보고자 한다.
각 사업당 연도별 갈등원인을 분석하기 위하여 매체에 게재된 연도부터 마지 막 년도까지 5가지 원인에 해당하는 빈도를 기초로 분석하였으며, 갈등유발원인 의 선정은 매체 내용상 복잡한 유발원인을 다루고 있을 수 있으나 기사에서 강조
각 사업당 연도별 갈등원인을 분석하기 위하여 매체에 게재된 연도부터 마지 막 년도까지 5가지 원인에 해당하는 빈도를 기초로 분석하였으며, 갈등유발원인 의 선정은 매체 내용상 복잡한 유발원인을 다루고 있을 수 있으나 기사에서 강조