C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4
공공사업 입지관련 갈등유발지표 설정모형
공공사업 입지관련 갈등유발지표와 관련하여 먼저 공공사업을 어디까지로 볼 것이냐, 그리고 갈등유발을 어떻게 정의하느냐에 따라 그 결과가 상이할 수 있다는 점을 고려 해야만 한다. 또한, 갈등의 전 과정에서 갈등유발단계를 어디까지로 보아야 할 것인지 에 대한 범위를 분명하게 밝히고, 갈등유발 원인-요소-인자의 관계를 정립하는 것도 지표 설정에 앞서 중요한 작업이 될 것이다. 이와 더불어, 갈등유발지표의 설정이 어 떤 과정과 방법을 통해 이루어지는가에 대한 기본적인 이해를 돕기 위하여 지표 설정 원칙, 지표 설정 프로세스, 지표구조 및 체계, 지표 설정기준 등을 포함한 갈등유발지 표 설정모형을 제시할 필요가 있다.
1. 주요 개념의 정의13)
1) 공공사업의 개념 및 유형
13) 본 보고서에서는 갈등과 관련해서 공공갈등, 공공정책의 갈등 및 공공사업 입지관련 갈등이라는 용 어가 혼용되어 사용되고 있고, 지표와 관련해서도 갈등지표 및 갈등유발지표가 함께 사용되고 있다.
그러나, 이런 용어들은 상호 연계성을 지니고 유사한 의미를 내포하나, 동일한 의미로 사용되지는 않고 있다. 즉, 공공갈등이란 매우 광의적 개념으로 국가나 지자체 등 공공기관과 관련된 대부분의 갈등을 포함하고, 공공정책 갈등이란 이들 공공기관이 추진하는 정책이나 사업과 직접 관련 있는 갈등을 의미하며, 공공사업 입지관련 갈등이란 공공기관이 추진하는 사업 중에서도 공간요소성을 지닌 사업과 관련된 갈등을 의미하는 협의의 개념이다. 지표의 경우, 갈등지표란 갈등의 잠재, 발생, 확산, 축소, 해소, 소멸에 이르는 전 과정에 적용가능한 지표를 의미하는 반면, 갈등유발지표는 갈등 의 잠재상태에서부터 발생 또는 확산 단계까지만을 의미한다.
공공사업의 사전적 의미를 살펴보면, “공공의 이익을 목적으로 하는 사업”이 라고 정의되어 있다. 다시 말하면, 공공사업이란 국가, 지방자치단체, 기타 공기 업 등이 국민이나 공익을 목적으로 추진하는 것으로 주로 주택단지 건설, 도시 조성, 도로⋅공항⋅항만⋅댐 등 인프라 구축, 산업단지 조성, 환경처리시설 설치, 공공기관 건립 등이 이에 해당된다고 볼 수 있다.
이러한 공공사업에 대한 일반적인 개념을 기초로, 여기서 갈등사례는 사업성 격에 따라 갈등의 주요 원인과 진행이 다를 수 있고, 또한 사전에 고려해야 할 갈등지표도 차이를 보일 수 있다는 전제 하에 공공시설사업 성격에 따라 유형화 하고자 한다. 이를 위하여 본 연구에서는 공간적 성격이 가장 잘 나타나는 사업 의 공간적 형태를 기준으로 점적 사업, 면적 사업, 선적 사업, 선․면적 사업(공간 상 복합적인 개발사업)의 4가지로 공공사업을 구분한다.14)
각 사업유형에 대한 이해를 돕고자 좀 더 구체적인 사례들을 살펴보면, 앞의 사례분석에서 본 바와같이 우선 점적 공공사업은 국립서울(정신)병원 재건축 및 이전, 경주 핵폐기장 건설, 구리시-남양주간 폐기물처리시설 광역화사업 등을, 면 적 공공사업은 새만금 간척사업, 장항 산업단지 조성, 국민임대주택단지 건설, 혁 신도시 건설, 평택 미군기지 이전 등을 그 예로 들 수 있을 것이다. 선적 공공사 업은 경부 고속철도사업, 서울 외곽순환고속도로 사패산구간 건설, 계룡산 통과 국도사업 등이 포함되는 반면, 공간상 복합적인 개발사업인 선‧면적 공공사업은 영월댐 건설, 한탄강댐 건설, 서울시 청계천 복원사업 등을 예로 들 수 있다.
2) 갈등유발의 개념 및 범위
갈등유발지표와 관련하여 먼저 갈등유발을 어떻게 정의하느냐에 따라 그 지표 도 달라질 수 있다. 광의의 해석에 따르면, 갈등유발이란 처음 갈등을 발생하는 상황뿐만 아니라 갈등의 모든 단계에서 새로운 이슈가 추가되면서 지속적으로
14) 다만, 공공사업의 유형구분은 이를 구분하는 기준에 따라 다를 수 있음을 밝혀둔다. 예를 들면, 그 공공사업이나 해당시설의 기능적 측면을 강조하여 사업유형을 택지․도시 조성사업, 기피시설 설치 사업, 산업단지 조성사업 등으로 구분해 볼 수도 있을 것이다.
갈등이 발전하고 확산, 진행하는 것까지 포함한다. 즉 갈등의 각 단계마다 끊임 없는 갈등이슈를 통한 갈등의 상황변화도 결국 갈등유발의 결과라는 것이다.
반면에 협의의 갈등유발은 어떤 정책이나 사업과 관련하여 갈등이 내면적으로 인지되거나 잠재되어 있던 갈등상태가 어떤 이슈나 동기에 의해 최초로 갈등이 외부로 발현되어 명백하게 분쟁상황으로 진행되도록 하는 경우를 의미한다. 결 국 최초 갈등이 폭발되는 상황까지를 갈등유발로 보고 그 이후의 이슈 변화나 추가로 인한 갈등 진행 또는 변화, 그리고 발전은 일단 유발된 갈등을 촉진하는 것으로 간주하는 것이다.
갈등유발에 대한 명확한 정의를 얻기 위하여 전문가들에게 설문15)을 한 결과 도 위에서 언급한 개념에서 크게 벗어나지 않고 있다. 대부분은 갈등의 행동이 표출되는 시점, 또는 갈등잠재기에서 갈등표면화까지를 갈등유발로 보고 있었다.
반면에 갈등이 외부로 노출되었다는 인식이나 의견대립의 심리적 형성 상태인 갈등발생 이전의 초기상황이라는 의견과 갈등의 존속기간 전체가 유발단계로 볼 수 있다는 의견도 일부 있었다.
본 연구에서 갈등유발은 공공사업 입지와 관련하여 발생하는 갈등의 전체 과 정에서 잠재되어 있던 갈등이 유발요인으로 인하여 처음 외부적으로 표출되기까 지를 의미하는 것으로 이해하고 이 단계까지가 갈등의 예방에 있어서 가장 중요 한 단계로 보고 이에 초점을 맞추되 갈등의 이슈나 주변상황변화로 새로운 이해 관계자의 가담, 범위의 변화, 갈등행태의 변화 등 갈등의 양상을 변화시키는 다 양한 요인도 지속적인 갈등을 유발하는 요소로 볼 수 있기 때문에 좀 더 범위를 확대하여 해석한다. 다만 갈등의 구조나 이슈의 큰 변화 없이 갈등이 진행되는 요인이나 상황은 갈등의 촉진요인으로 간주하고, 또한 발생한 갈등의 조정이나 해소 등 관리적 측면이 강한 요인이나 상황도 유발단계에서 배제한다. 여기서 갈 등의 외부적 표출과 관련된 시점은 외부에서 객관적으로 판단이 가능한 대중매 체에 처음으로 등장하는 것을 기준으로 한다.
이렇게 갈등유발을 정의할 경우 갈등유발에 상대적인 개념으로는 갈등을 저감
15) 2007년 7월 23일부터 8월 17일까지 실시하였다.
또는 해소하기 위한 갈등관리 개념을 상정할 수 있다. 전자는 갈등의 예방에 노 력하게 되고 후자는 갈등의 해소에 노력하게 된다. 본 연구에서 설정하려는 지표 는 갈등을 일으키고 확산시키는 상황을 차단하고 예방하는데 중점을 두고 있으 며 갈등을 저감, 해소하는 것과 관련되는 갈등관리적 지표는 논의의 대상에서 제 외한다. 따라서 갈등이 발생, 확산되어 고조된 후에 갈등관리를 통한 갈등의 저 감, 해소의 과정을 거쳐 갈등이 소멸하는 일련의 갈등 생애를 단계별로 본다면 본 연구에서 갈등유발의 대상 범위는 갈등 초반부의 발생과 확대, 촉진에 해당한다.
<그림 4-1> 갈등유발단계의 범위
3) 공공사업 입지관련 갈등유발지표의 정의
본 연구에서 갈등유발지표에 대한 인식과 이해를 알아보기 위해 갈등관련 전 문가를 대상으로 의견을 수렴한 결과, 매우 다양하고 또 혼란스러울 정도의 견해 를 내 놓고 있었다. 이는 위에서 언급한 것처럼 갈등유발 자체의 개념에 대한 폭 이 매우 넓다는 점과 지표 자체를 갈등의 원인으로 혼동한 결과라고 판단된다.
좀 더 구체적으로 살펴보면, “갈등유발지표를 무엇이라고 생각하느냐”는 질문 에 대부분 전문가들은 갈등을 일으키는 원인을 명확하게 밝혀내기 위한 주요 사 안이나 원인을 파악하기 위해 정리한 일련의 요인군(群)으로 보고, 직접적인 갈 등 발생원인이 아니라 그런 갈등 발생원인을 조장하거나 결정지을 수 있는 주변 의 환경이나 상황 등을 나타내는 객관적인 자료를 지표라고 정의하고 있었다.
그러나, 일부 전문가들은 갈등유발지표와 갈등의 유발원인을 혼동하고 있었는 데, 이런 착오는 갈등유발이라는 용어에 집착하여 직접적인 원인에만 초점을 맞 춘 나머지 다양한 갈등의 원인을 불러 올 수 있는 근원적이고 기초적인 환경 또
는 상황을 간과한 결과로 보인다. 사실, 갈등유발지표상 갈등발생 가능성이 높다 고 해서 반드시 갈등이 외부로 표출되거나 다른 형태의 갈등의 모습으로 확대 또는 진행되는 것은 아니며, 직접적인 갈등의 원인이 결합되어야 갈등이 발생된 다고 할 수 있다. 결국 갈등유발지표는 갈등이 생성, 성장하기 위한 바탕이며, 여 기에 갈등의 원인이라는 씨앗이 뿌려져야만 비로소 나타나게 되는 것이다. 따라 서 갈등유발지표란 갈등이 생성, 발달하기 위한 바탕을 미리 측정해보기 위한 도 구로 이해해야만 할 것이다.
전문가 의견을 종합하여 본 연구에서는 공공사업 입지관련 갈등유발지표를
전문가 의견을 종합하여 본 연구에서는 공공사업 입지관련 갈등유발지표를