C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
공공갈등 원인에 대한 관련이론 및 국내ㆍ외 지표개발사례 검토
일반적으로 외부에서 인지할 수 있는 명백한 갈등이 발생되기 위해서는 다양한 원인 이 있지만 이런 원인에 앞서 몇 가지 전제가 성립하고 상호 결합이 되어야 갈등이 발 생되며 특히, 공공갈등은 대체로 매우 다양하고 복잡한 원인에 의해 발생된다.4) 여기 서는 우선 일반적인 공공갈등의 원인과 갈등진행상황에 따른 갈등영향 및 원인을 검 토한 후, 본 연구의 분석대상인 공공사업이나 시설의 입지와 관련된 갈등유발원인, 요 인 및 인자를 추출한다. 또한 다양한 측면에서 개발․응용되어 온 국내‧외 관련지표 사례들 종합적으로 검토․분석하고, 이를 통하여 일반적인 지표설정 원칙, 지표체계 및 구조, 지표 설정기준 등을 파악함으로써 본 연구의 목적인 갈등유발지표 설정모형 개발 및 기본방향을 정립하고자 한다.
1. 공공갈등 원인에 대한 이론적 검토
1) 일반적 갈등원인5)
4) 그 중에서도 가장 기본적이고 중요한 전제를 보면 첫째 이해관계자간 지향하는 목표나 가치에 대한 의견 불일치이고, 둘째 이해관계자간에 활동의 의존성 또는 접촉성이며, 셋째 참여자간 자원, 정보의 분배나 시설 등의 공동이용 관계가 형성되어야 한다(Schmit & Kochan, 1986). 이 세 가지 전제조건의 정도와 결합형태에 따라 갈등의 잠재력이 어느 정도 결정되며, 잠재력이 높은 상황에서 특별한 갈등 요인이 첨가될 경우 갈등이 외부로 노출되었다. 세 가지 전제조건중 이해관계인간의 목표 불일치는 갈등발생의 필수조건으로 이 조건과 다른 조건이 결합하면 갈등의 발생 가능성이 있지만 다른 두 가 지 조건 즉 자원의 배분이나 활동의 의존성만 결합해서는 갈등이 발생되지 않는다.
5) 박형서 외,「공공갈등 예방 및 관리시스템 구축을 위한 기초연구(건설교통부, 2005)」의 내용을 발 췌․정리하였다.
(1) 정태적 원인
일반적으로 정태적 갈등원인은 주변 환경 및 간접적 원인이라고 볼 수 있으며, 크게 사회환경, 조직시스템, 갈등주체의 인간성(personality) 등으로 구분해 살펴 볼 수 있다. 이들 정태적 원인별 주요 내용 및 특징은 다음과 같다.
① 사회 환경
어떤 시점의 정치, 사회, 경제적인 환경의 상황이나 변화는 그 사회에 몸담고 있는 인간의 사고의 틀을 형성하고 제한하는데 결정적인 역할을 한다. 다시 말 해, 사회 전반의 분위기가 갈등발생과 진행에 많은 영향을 미치게 되는 것이다.
예를 들면, 권위주의적이고 위압적인 사회일수록 갈등이 싹틀 수 있는 토양을 마 련해 주지만 갈등의 표면화가 쉽지 않은 이유로 잠재된 갈등상태를 유지하게 된 다. 이와 같이 잠재된 갈등이 축적된 상태에서는 조그마한 갈등이슈나 사회 변동 으로 인하여도 폭발적으로 갈등이 외부로 분출하는 경우가 있다.6)
② 조직 시스템
갈등은 어떤 조직의 운영행태나 체제에 따라 또는 조직의 민주성, 효율성 등에 따라 갈등의 발생이 상이하다. 특히 공공갈등은 주로 기관조직이 갈등의 당사자 로 개입하는 경우가 대다수이기 때문에 기관 조직시스템의 운영형태나 특성이 갈등에 영향을 미치거나 원인으로 작용하는 경우가 있다. 즉 갈등에 대한 예방 시스템이 갖추어진 조직과 다양한 의견의 수용성이 높은 조직은 갈등관리가 쉽 고 명백한 갈등으로 진행하는 일이 크게 줄어드는 반면, 외부에 대한 유연성이 부족하고 갈등관리에 대한 인식이 부족한 조직에서 발생되는 이슈는 갈등으로 발생할 가능성이 많아진다.
6) 1980년대 중반 민주화 이후 노동현장을 비롯한 각종 사회적 이슈에서 갈등이 봇물처럼 발생한 것은 사회적 환경의 변화가 갈등발생의 기폭제가 됨에 있었다. 이런 갈등발생의 추이는 1990년대에 지방자 치 실시를 기점으로 주민참여의 욕구와 정보 공유에 따라 갈등양상은 다양해지고 빈번해지고 있다.
③ 갈등주체의 인간성
사회나 조직체 내에서의 시스템을 운영하고 움직이는 일은 사람이 한다. 비록 조직구성이나 제도가 갈등을 예방하고 저감할 수 있는 체제로 되어있다 하더라 도 갈등의 발생이나 진행은 관여하고 있는 당사자 개인의 성격차이에 크게 의존 하게 된다. 조직 내에서 자주 갈등을 일으키는 성격을 가진 사람이거나 갈등자체 를 부정적 인식으로 보는 등 갈등이슈를 다루는 당사자의 개성(personality)이 갈 등의 원인이 될 수 있다. 또한, 갈등 이해관계자 간의 개인적인 감정, 갈등의 역 사 등이 갈등의 원인으로 작용하기도 하며, 갈등당사자간의 힘(power)이나 영향 력이 갈등발생에 영향을 미치기도 한다. 결국 인적자원에 갈등진행의 향방이 크 게 의존하게 되는 것이다.
(2) 동태적 원인
갈등은 유기체처럼 하나의 과정을 거치면서 진행해 나가는 특징을 지닌다. 이 런 갈등의 진행은 정책이나 사업의 추진 단계와 병행하여 발생할 수도 있고, 발 생한 갈등자체가 변천하면서 갈등이 진행해 나갈 수도 있다. 이는 갈등과정이란 정태적 원인 이외에도 갈등의 진행과정, 즉 동태적 과정에 초점을 두고 그 원인 을 분석할 수도 있다는 점을 의미한다. 갈등의 동태적 원인은 갈등잠재, 갈등발 생단계, 갈등협상 진행단계 및 사후 갈등관리단계로 구분해 볼 수 있다.
① 갈등잠재, 갈등발생단계(사업계획 수립단계)
일반적으로 사업계획 수립단계에서는 갈등이 잠재된 상황이거나 인지된 갈등 상황에서 명백한 갈등상황으로 진전되기 전인 경우가 대부분이다. 공공정책이나 사업의 계획수립 및 정책결정과정에서 갈등을 불러오는 원인으로 작용하는 것을 갈등유발원인이라고 말한다.
이 단계에서는 갈등예방시스템과 관련된 활동으로 계획의 공개성과 이해 당사 자의 참여여부, 절차의 타당성과 합리성 등이 갈등의 주요 원인으로 작용한다.
또한, 사업계획 수립단계에서 가장 문제가 되는 것은 이해관계자간의 형평성 문 제이기도 하다. 일반적으로 직접 이해관계가 발생하는 직접효과가 문제되지만 공공사업과 관련하여 발생되는 갈등은 직접효과 뿐만 아니라 외부효과에 대한 영향의 형평성 문제에서도 갈등이 발생하고 있다. 이런 형평성을 확보하기 위하 여 이해 당사자는 계획 단계에 참여하려는 욕구가 높으며 참여를 통하여 자기의 이익을 최대한 확보하려고 하기 때문에 이에 대한 기회보장이 봉쇄되거나 제한 이 가해지면 갈등의 원인으로 작용하게 된다.
② 갈등협상 진행단계
갈등이 발생하면 당사자는 일반적으로 갈등의 해소를 위한 협상이나 이에 대 응하기 위한 행동을 취하게 된다. 갈등진행과정에서 당사자가 보이는 행동이나 협상태도는 갈등의 새로운 원인이 되기도 한다. 갈등당사자간의 정확한 정보의 교류와 신뢰의 문제는 협상의 진지한 태도와도 깊은 관련이 있다. 갈등당사자가 갈등에 대한 인식이 부정적일 때 협상과정에서 상대방에 대하여 신뢰와 진지한 태도를 보이지 않을 경우가 많은데 이때 상대방은 협상을 유용한 것으로 보지 않기 때문에 새로운 갈등을 야기할 가능성이 있는 것이다.
또한, 협상태도와도 관련이 있는 것으로 갈등해소에 이용하는 수단이 문제가 될 수 있다. 강제적인 수단을 활용하거나 강압적인 또는 사술적인 수단을 활용할 경우 상대방이 이를 인지하게 되면 갈등은 악화될 뿐만 아니라 또 다른 갈등을 불러오는 원인이 되어 갈등해소에 악영향을 미치게 되는 것이다.
③ 갈등 사후관리단계
갈등이 상호 합의에 의하여 해소된 후 당사자가 합의 이행을 소홀히 할 경우 갈등은 재연되거나 새로운 갈등이 일어나는 원인으로 작용할 수 있다.
또한, 문제가 되었던 사안에 대한 중요한 변화나 진행에 문제가 발생되거나 가 능성이 있을 경우 이해관계자에게 통보를 하여 정보를 공유하는 것이 중요함에 도 불구하고 이런 상황변화에 대한 정확한 정보를 제공하지 않아 합의이행에 문 제가 발생하고 갈등이 재연되는 경우가 있다.
2) 공공정책의 갈등원인
(1) 갈등 유발원인
공공사업의 시설종류나 특성이 다양하고 나타나는 이슈나 주변 상황도 복잡하 기 때문에 잠재적 갈등을 외부로 촉발시키는 직접적인 갈등원인도 그만큼 다양 할 뿐만 아니라 이런 원인이 갈등에 미치는 영향 정도가 상이하다. 따라서 공공 사업의 유형별로 분석해 볼 필요가 있는데, Dotson(1989) 등은 토지이용 등 5개 분야로 사업유형을 구분하여 갈등이 발생된 사례의 원인을 분석하고 있다.
① 토지 이용
토지이용 형태, 규모, 위치, 개발 또는 활용시점, 개발의 질, 정부의 계획 또는 허가 등이 원인으로 갈등이 발생한다. 이와 관련된 갈등 이해관계자는 중앙정부, 지자체, 계획이나 시설입지 주변 주민, 토지소유자, 개발자, NGO 등이 된다.
② 환경 관리
공공정책의 허용범위와 환경의 질을 보호하기 위하여 개발사업에 대한 규제 등으로 갈등이 발생하며 구체적으로 대기, 수질, 소음 등과 같은 환경오염관리, 농업 또는 녹지 보존, 생태계 유지, 수리권, 홍수관리, 쓰레기 또는 독극물 처리, 대기 및 수질 관리 등이 주요 이슈가 된다.
③ 주택단지 조성
③ 주택단지 조성