농업재해보험이 농산물 생산에 미치는 영향분석

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(1)연구보고 R751 | 2015. 8.. 농업재해보험이 농산물 생산에 미치는 영향 분석. 김 미 복 유 찬 희 김 윤 진. 연 구 위 원 부 연 구 위원 연 구 원.

(2) 연구 담당 김미복 연구위원 유찬희 부연구위원 김윤진 연구원. 제1장, 제2장, 제4장, 제5장 집필 제2장, 제3장, 제4장 제2장, 제4장.

(3) 머 리 말. 2001년 농작물 및 가축재해보험이 도입된 이래 짧은 기간에 자연재해에. 대비하고자 대상품목 및 보장범위를 지속적으로 확대하였고 보험가입 규 모도 꾸준히 증가하였다. 농업재해보험은 농가가 위험에 대비할 수 있는 환경을 구축한다는 면에서 재해에 대한 실효성 있는 정책으로 성장하면서 정부지원 규모도 크게 증가하였다. 하지만 보험의 가장 큰 역기능인 역선택과 도덕적 해이 문제가 여전히 존재한다. 보험료에 대한 정부지원이 대략 50% 정도이기 때문에 이러한 역기능이 발생할 가능성이 더욱 높다. 일반적인 역기능 이외에도 농업부문 에서 특수하게 나타날 수 있는 의도하지 않은 생산에 미치는 영향이 있을 수 있다. 보험료에 대한 정부지원으로 농가 부담이 줄어 적정규모 이상의 재배면적을 결정하거나, 시장 상황, 영농환경을 고려하기보다 정책보험 유 무에 따라 품목을 결정할 가능성이 있다. 이 연구는 농업재해보험의 도입으로 인해 특정 품목 생산에 영향을 미치 는지 농가단위에서 분석하여 정책 효과를 구분하고자 하는 연구이다. 더불 어 지난 15년 동안의 농업재해보험사업의 성과를 평가하고자 하였다. 농업 재해보험사업의 여러 성과 중 농업재해보험사업 목표인 경영안정 효과 측 면에 초점을 두었다. 연구 결과가 정책 효율성을 제고하고, 농업성장을 촉진하는 데 기여하기 를 기대하고, 향후 이 분야에서 다양한 관점과 방법을 통한 연구가 지속되 어 정밀도를 높일 수 있기를 기대한다. 2015. 8.. 한국농촌경제연구원장 최 세 균.

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(5) iii. 요. 약. 연구 배경 2001년 사과, 배를 대상으로 농작물 및 가축재해보험이 도입된 이래 농. 업부문 재해보험은 자연재해에 대비하고자 대상품목 및 보장범위를 지속 적으로 확대하였고 보험가입 규모도 꾸준히 증가하였다. 또한 농가 입장에 서 실부담의 약 4배에 달하는 보험금을 수령하는 등 농업재해보험은 짧은 역사에도 불구하고 농가의 위기극복과 경영안정에 크게 기여하고 있다. 하지만 보험이 항상 효율적인 것만은 아니다. 보험의 역기능으로 역선택 과 도덕적 해이 문제가 있고 재해보험을 포함한 농업부문 정책보험은 보험 료에 대한 정부지원이 대략 50% 정도이기 때문에 보험의 이러한 역기능이 발생할 가능성이 더욱 높다. 또한 일반적인 역기능 이외에도 농업부문에서 특수하게 나타날 수 있는 의도하지 않은 효과(unintended effect)로 보험은 생산 측면에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 농업재해보험이 급격히 확대되 고 있는 배경에서 농업재해보험의 도입으로 인해 특정 품목의 생산이 왜곡 되는 문제가 발생할 것인지 여부를 분석하여 정책의 효과를 구분하고, 지 난 15년 동안의 농업재해보험사업 성과 평가가 필요하다. 연구 방법. 이 연구의 분석방법은 주로 2차 자료 분석이며 자료는 농가경제통계 (2008~2012년, 2013년) 자료와 NH손해보험, 농림축산식품부 재해보험정. 책과, 재해보험협회의 농작물재해보험 실적자료를 적절히 활용하였다. 필 요한 경우 출장조사를 통해 농업재해보험 관련 해외 사례조사를 실시하고 현장점검을 통한 국내 사례조사를 실시하고 연구협의회 및 세미나를 개최 하여 관련기관 전문가(농식품부, 농금원, NH손보)의 자문을 구하였다. 특히 수혜자 및 비수혜자 대상 설문조사를 실시하여 농작물재해보험의 의향 및 수요조사를 실시하여 자료분석의 한계점을 보완하고자 하였다..

(6) iv 연구결과 및 시사점. 소득변동계수를 통한 분석 결과 소득이 증가할수록, 영농규모가 커질수 록 소득변동 정도가 컸으며 소득변동이 큰 농가들이 오히려 보험에 가입하 는 경향이 있었다. 품목별로 과수, 축산 농가의 절대편차평균이 높았는데 전체 가입농가수가 적었던 2008년에는 보험가입 농가의 소득변동계수가 낮았지만, 가입농가수가 증가한 2012년에는 보험가입 농가의 소득변동계 수가 오히려 높아졌다. 그러나 축산농가의 경우 보험가입농가 소득변동계 수는 낮아졌는데, 현재 가축재해보험의 가입률과 손해율 추이로 보아 가축 재해보험 운용이 안정적인 것을 감안할 때 보험의 목적인 소득변동의 완화 효과가 명시적으로 나타났다고 볼 수 있었다. 소득변동계수 비교에서 나아가 정책도입에 의한 소득안정 효과를 분석 하였다. 주요 대상품목이 2001년 초기부터 이루어져 왔기 때문에 정책의 도입 전후를 기준으로 효과 판단에 한계점이 있었던 것이 사실이지만, 2008~2012년 자료를 이용한 분석 결과 2009년 논벼를 대상품목으로 포함. 하면서 2009년부터의 재해보험가입률 증가가 나타나기 시작하였다. 따라 서 논벼농가를 처치집단으로 보고 정책도입 효과를 분석한 결과 비록 유의 하지는 않았지만, 처치집단을 구분하지 않고 분석할 때와는 달리 정책도입 에 의한 소득안정 효과를 암시하기도 하였다. 이 연구의 두 번째 분석은 연구의 주제인 생산에 미치는 영향에 관한 것 이다. 즉, 농업재해보험 가입 여부에 따라 생산규모를 결정할 수 있다는 정 책의 의도하지 않은 효과에 대해 분석하였다. 일반적인 보험시장에서의 효 과뿐 아니라 정책사업으로서 재정지원이 있기 때문에 보조금 효과가 나타 날 수 있다. 분석 결과 실제 영농규모의 변동은 충분히 나타났지만, 보험가입 여부가 큰 영향을 미치는 못하였다. 즉, 농가단위에서 재배면적 등을 결정할 때, 보험에 가입되어 있다고 하여 생산을 확대하지는 않는 것으로 보이기 때문 에 정부지원과 생산의 연계가 높다고 볼 수는 없다. 하지만 ‘보합(그대로 유지)’하려는 경향은 강한 것으로 나타났기 때문에 전국단위 특정 품목의 재배면적으로 보았을 때 면적이 축소되지는 않을 수 있다. 기후변화, 고령.

(7) v. 화 등 자연적으로 특정 품목의 구조조정이 일어날 때 보험대상 품목이라면 생산은 축소되지 않을 수 있는 것이다. 보험가입률이 매우 높은 사과, 배 품목의 경우 FTA 품목별 보완대책 효과와 더불어 재해보험의 보조금 효과 가 나타난다면 자연적인 구조조정은 일어나기 어려울 것으로 예상할 수 있 었다. 반면, 상대적으로 탄력적인 축산의 경우 보험가입 여부가 생산 변동에 영향을 미쳤다. 즉, 축산의 규모 확대가 위험을 감수하는 것이라 보았을 때 재해보험은 이에 대한 부담을 경감시키는 역할을 하고 있다. 우려한 바와는 달리 경종 부문에서는 보험가입으로 인해 재배면적을 확 대하고 있다는 결과는 나타나지 않았다. 하지만 사과, 배 등 품목으로 분석 대상을 좁힐 경우를 예상하면 향후 연구가 필요한 것이 분명하다. 또한 경 종과 축산이 다른 결과를 보이고 있고, 경종 중에서도 품목별로 보험 효과 가 상이하기 때문에 보험료에 대한 정부보조율 다양화에 대한 연구가 필요 하다..

(8) vi ABSTRACT. A Study on Impact Analysis of Crop Insurance Program on Agricultural Production Research Background. Since the crop insurance program was first introduced for apple and pear in 2001, ranges of the program have been continuously extended to mitigate damages from unforeseen natural disasters. In line with the extension, a size of that program, represented by the size of insurance premium, also has increased. From the perspective of participants, the program has been said to substantially provide a safety net in favor of producers. Put together, the crop insurance program, in spite of its relatively short history, may be evaluated to contribute for farm management and restoration. A continuous growth of the program is partly owed to the fact that this program enables participants to be prepared in advance against unexpected losses. An increased importance of the program is reflected in terms of size of the relevant budgets; the program’s budget size has been rapidly increased from 16.6 billion KRW (local currency) in 2001 to 270.1 billion KRW in 2014 (approximately by 16 times). The crop insurance program, however, can not be free from critiques. That is, the program could suffer from adverse selection and/or moral hazard, which are said to be common problems in insurance concerns. Subsidizing about 50% of premium, the government might increase the probability of such adverse effects’ being present. Besides, especially in the agricultural sector, possibility of distorting production-decision-making is said to be one of unintended effects. In this aspect, it is imperative to 1) analyze if the expansion of the crop insurance program really leads to production-related distortion and/or any unintended effects stem from introduction of the program, and 2) evaluate the performance of that program throughout past 15 years..

(9) vii Research Methodology. This study largely depends on in-depth data analysis. Main data include Farm Household Economy Survey (2008~2012 and 2013), and a variety of data provided by NH Life Insurance, the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, and so on. In addition to data analysis, this study conducts a survey and case studies to supplement and underpin its findings. Especially, the survey, targeting both participants and non-participants, aims to improve the key findings. Conclusion and Implication of Research. Unfortunately, the crop insurance program has not been implemented long enough to allow to distinguish the prior- and post-effects of the program introduction. To address this problem, this study hires rice (introduced in 2009) as a proxy variable for “breaking-point.” Actually, analyzing 2008~2012 data reveals that, following the introduction of crop insurance on rice, participation rates began rising. In this study, a quantitative method is conducted, setting program-participating households as a treatment group, to analyze the program effects. The results, even if not statistically significant, are in favor of the program’s having farm-household income stabilization effects. Future studies are required to address some limitations of this methodology. According to Coefficient of Variations (CV) analysis, it is found that income level, farm size, and income instability affect producers’ decision making on program participation. However, effectiveness and magnitude of program participation vary across commodities and over time. It is to be noted that the income stabilization effect is remarkable out of the livestock sector. A relatively higher income CV among participants (crop sector) is somewhat unexpected, which may be partly because farmers with higher income CV are more induced to join the program. It implies that changing the government-subsidy level and introducing various options are necessary to enhance the program performance. Another key finding in this study is that the crop insurance program has moderate or slight effect on production in terms of production-distortion. Agricultural programs in general may affect producers’ decision making,.

(10) viii. which can be represented by changes in planted acres. However, an empirical analysis indicates that participation itself does not have significant effect on producer’s decision making at farm level. However, at aggregate or national level, the presence of the program might have different effects on total planted acres. Unlike the crop sector, joining the program has significant effects on production in the livestock sector. For instance, producers joining the insurance program are more likely to enlarge his/her herd size. As is shown, no single common pattern is found between crop and livestock sectors, and even in the crop sector. That is, a deeper investigation regarding program design, option development, and expected effects is in need. Moreover, more attention should be paid to such fields as differentiating the government subsidy rates. Researchers: Kim Meebok, Rhew Chanhee, and Kim Yunjin Research Period: 2015. 1. ～ 2015. 8. E-mail Address: [email protected].

(11) ix. 차. 례. 제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ·········································································· 1 2. 선행연구 검토 ························································································ 4 3. 연구방법 및 연구내용·범위 ································································· 8 제2장 농업재해보험사업의 성과 1. 외연적 성장 및 역할 ·········································································· 11 2. 농가소득안정 ························································································ 31 3. 농업재해보험사업의 정책 효과 분석 ················································ 42 제3장 외국의 농업재해보험 성과와 전망 1. 미국 ······································································································· 49 2. 일본 ······································································································· 56 3. 시사점 ··································································································· 64 제4장 농업재해보험 생산 효과 분석 1. 보험과 농업생산실태 ·········································································· 67 2. 농업재해보험이 생산에 미치는 효과 분석 ······································· 79 3. 정책적 시사점 ······················································································ 83 제5장 요약 및 결론 1. 요약 ······································································································· 85 2. 결론 ······································································································· 87. 부 록 ·········································································································· 90 참고문헌 ···································································································· 95.

(12) x. 표 차례 제2장. 표 2- 1. 농작물재해보험의 추진경과 ·················································· 12 표 2- 2. 농업재해보험 가입 경험 ························································ 28 표 2- 3. 보험금 지급받은 경험 여부 ·················································· 28 표 2- 4. 2013년 농업재해보험 가입 여부 ·········································· 29 표 2- 5. 2013년 농업재해보험 가입 시 보험료 수준 ······················· 29 표 2- 6. 품목별 농업소득 변동(평균절대편차) ·································· 34 표 2- 7. 품목별 농업소득 변동(소득변동계수) ·································· 34 표 2- 8. 규모별 농업소득 변동(평균절대편차) ·································· 36 표 2- 9. 규모별 농업소득 변동(소득변동계수) ·································· 36 표 2-10. 영농형태별 보험관련 변수 요약 ··········································· 37 표 2-11. 주·부업별 보험관련 변수 요약 ············································· 38 표 2-12. 연도별 보험가입 여부와 소득변동 ······································· 38 표 2-13. 품목별 보험가입 여부와 소득변동 ······································· 39 표 2-14. 영농규모별 보험가입 여부와 소득변동 ······························· 40 표 2-15. 농가의 위험에 대한 태도 ······················································ 41 표 2-16. 이중차분(DID) 분석결과 ······················································· 46 제4장. 표 4- 1. 2013년 주요 품목 평균 면적 및 평가액 ····························· 68 표 4- 2. 주요 품목 농지 소유 구분에 따른 비중 ····························· 68 표 4- 3. 품목별 생산변동 추이(전체 농가) ········································ 70 표 4- 4. 보험 가입 농가의 생산변동 추이 ········································· 71 표 4- 5. 사육규모 변화와 보험가입 행태 변화 교차분석(2008～2009년) ··································································································· 75.

(13) xi. 표 4- 6. 사육규모 변화와 보험가입 행태 변화 교차분석(2009～2010년) ··································································································· 76. 표 4- 7. 사육규모 변화와 보험가입 행태 변화 교차분석(2010～2011년) ··································································································· 77. 표 4- 8. 사육규모 변화와 보험가입 행태 변화 교차분석(2011～2012년) ··································································································· 78. 표 4- 9. 순서형 로짓 분석결과 ···························································· 81 표 4-10. 2013년 농업재해보험 가입 후 보험금 수령 여부 ·············· 82 표 4-11. 2013년 대비 2014년 재배면적(사육두수) 증감 여부 ········· 82.

(14) xii. 그림 차례 제2장. 그림 2- 1. 연도별 농작물재해보험 가입 농가 수, 가입면적 및 가입률 ······························································································ 14. 그림 2- 2. 연도별 가축재해보험 가입 농가 수, 가입두수 및 가입률 ······························································································ 15. 그림 2- 3. 농작물재해보험료 추이(2001～2013년) ···························· 16 그림 2- 4. 가축재해보험 가입금액, 보험료, 보험금 추이(2009～2013년) ······························································································ 17. 그림 2- 5. 전체 축산농가 수, 마리수 가입률, 손해율 추이 ············ 17 그림 2- 6. 가축재해보험 건당 보험료 및 보험금 추이(2009～2013년) ······························································································ 18. 그림 2- 7. 주요 품목 재해보험 가입농가 수 추이 ···························· 19 그림 2- 8. 주요 품목 재해보험 가입면적 추이 ································· 20 그림 2- 9. 주요 품목 재배면적 추이와 가입비중 ····························· 21 그림 2-10. 주요 축종 사육두수와 사육농가 ······································· 22 그림 2-11. 농업정책보험 예산 및 비중 추이(2001～2013년) ··········· 24 그림 2-12. 농업재해보험 가입금액 및 농림업생산액 대비 비중 추이 (2001～2013년) ···································································· 25. 그림 2-13. 미국 연방농작물보험제도 정부 비용 전망치(2014～2023년) ······························································································ 26. 그림 2-14. 농작물‧가축재해보험 사고율 및 손해율(2001～2013년) ······························································································ 27. 그림 2-15. 농업재해보험에 처음 가입한 연도 ··································· 28 그림 2-16. 농업재해보험의 목적과 농가소득 ····································· 32 그림 2-17. 연도별 소득변동성 ····························································· 33 그림 2-18. 이중차분 모형도 ································································· 43.

(15) 서. 론. 1. 연구의 필요성과 목적. 자연재해가 빈발하면서 2001년부터 사과, 배를 대상으로 농작물 및 가축 재해보험1이 도입된 이래 농업부문 재해보험은 자연재해에 대비하고자 대 상품목 및 보장범위를 지속적으로 확대하였고 보험가입 규모도 꾸준히 증 가하였다. 재해보험 제도 도입 이후 짧은 기간에 많은 품목으로 대상을 확 대함에 따라 정부지원 규모도 크게 증가하였다. 재해보험 대상품목은 2001년 5개에서 2014년 59개로 급격히 많아졌다.2 가입농가 수 역시 2001년 12천 호에서 2014년 100천 호로 10배 가까이 늘 어났다. 가입금액은 2001년 5천억 원에서 2014년 7.4조 원으로 확대되었 다. 또한 농가 입장에서 실부담의 약 4배에 달하는 보험금을 수령하는 등 농업재해보험은 짧은 역사에도 불구하고 농가의 위기극복과 경영안정에 크게 기여하고 있다. 특히 농업재해보험은 정책다양화 측면에서도 직불제와 더불어 농가경영안 정 정책군3에서 역할이 커지고 있다. 다양한 정책을 바탕으로 농가가 자체적. 1. 2 3. 가축재해보험은 1997~1999년 ‘소’를 대상으로 가축공제 시범사업 추진 후, 2000년부터 소, 말, 돼지로 대상을 확대하였다. 2001년 5개 품목(농작물 2, 가축 3), 2014년 59개 품목(농작물 43, 가축 16). 농가의 소득보전 및 경영안정을 위한 정책사업군(群)으로 각종 직접지불사업,. 1장. 제.

(16) 서론. 2. 으로 위험에 대응할 수 있는 환경을 구축한다는 면에서 재해에 대한 실효성 있는 정책으로 성장하였고 가입금액이 클수록 보험료가 상승하기 때문에 도 덕적 해이를 방지할 수 있다는 점에서 효율적인 정책으로 부상하였다. 농정에서 역할이 확대됨에 따라 농업정책보험 예산이 매년 증가하였다. 2014년 농업정책보험 예산은 2,701억 원으로 2001년 예산 166억 원에 비. 하면 약 16배가 증가하였다. 농식품부 전체 예산에서 차지하는 비중 또한 0.2%에서 2.0%로 크게 증가하여 농업정책에서의 역할이 강조되고 있는 것. 이다. 2013년 재해보험 총가입금액은 농림업생산액 대비 14% 이상을 차지 하고 있다. 전 세계적으로도 농업보험시장 규모는 확대될 전망이다. 세계 농업보험 시장 규모는 2003~2005년 70~80억 달러(Carpenter), 2007년 151억 달러 (Paris Re), 2008년 210억 달러(World Bank), 2011년 235억 달러(Swiss Re)로 추정하고 있다. World Bank에서는 전 세계 농작물보험시장이 353.4. 억 달러까지 성장할 것으로 전망하였다.4 미국에서는 연방농작물보험 예산 과 전체 농업 부문 예산 대비 비중이 지속적으로 증가하여 2019년 이후에 는 전체 예산 대비 45% 이상 점유할 것으로 예상하였다5. 하지만 보험이 항상 효율적인 것만은 아니다. 보험의 가장 큰 역기능으 로는 역선택과 도덕적 해이 문제가 있다. 역선택은 실제 위험률이 보험료 율보다 높은 지역, 농가, 필지의 보험 가입률이 높은 것을 말하며, 도덕적 해이는 보험가입자가 위험관리를 소홀히 하거나, 손해평가 과정에서 손실 액이 과다 평가되는 것을 말한다. 재해보험을 포함한 농업부문 정책보험은 보험료에 대한 정부지원이 대략 50% 정도이기 때문에 보험의 이러한 역기 능이 발생할 가능성이 더욱 높다. 도덕적 해이, 역선택 문제는 전체 보험정 책에서 일반적인 문제이지만, 정부의 지원이 포함될 경우 이러한 역기능이. 4 5. 경영회생, 이차보전사업 등이 포함이 되고 넓게 수매, 수급안정 사업 등이 포 함된다(박준기 외 2014). 농림축산식품부. 2013. 농업재해보험연감(p.202)에서 재인용하였다. 김미복 외. 2015. 농업재해보험 사업의 효율적 관리방안 연구(p.18)에서 재인용하였다..

(17) 서론. 3. 확대될 수 있는 것이다. 일반적인 역기능 이외에도 농업부문에서 특수하게 나타날 수 있는 의도 하지 않은 효과(unintended effect)6는 생산 측면의 왜곡 가능성이다. 민간 보험시장에서 농업보험은 보험가입금액이 클수록 농가가 부담해야 하는 보험료가 높아지기 때문에 농가가 특정 품목의 재배면적을 결정할 때 적정 규모 이상으로 할 유인이 낮다. 반면, 정책보험의 경우 보험료에 대하여 정 부지원이 있기 때문에 농가 부담이 줄어들어 적정규모 이상으로 재배면적 을 결정하거나 시장 상황, 영농환경을 고려하기보다 정책보험 유무에 따라 품목을 결정할 가능성이 있는 것이다. 이에 농업재해보험이 급격히 확대되고 있는 배경에서 농업재해보험의 도입으로 인해 특정 품목의 생산이 왜곡되는 문제가 발생할 것인지 여부를 분석하여 정책의 효과를 구분하는 것이 필요한 시점이다. 이와 더불어 지 난 15년 동안의 농업재해보험사업 성과 평가가 필요하다. 따라서 이 연구의 주요 목적은 농업재해보험사업이 농업생산에 미치는 영향 분석이고, 이를 위해 재해보험사업의 일차적 정책 목적에 대해 성과 가 있었는지 분석하는 것이다. 재해보험사업의 목적은 재해로 인한 경영위 험을 해소하여 농가의 소득 및 경영안정에 대한 실질적인 기여를 말한다. 현재 농업재해보험의 가입률을 정책 성과를 판단하는 중요한 지표로 활 용하고 있지만, 이 연구에서는 농업재해보험사업의 본래 목적인 소득변동 완화 측면의 성과 여부를 이중차분법을 활용하여 분석, 판단하고자 한다. 농가단위 자료를 이용하여 농업재해보험 정책이 특정 품목 생산 활동에 영 향을 미쳤는지 실증적으로 분석하고자 한다. 이제까지의 선행연구에서는 사과, 배 등 특정 품목의 생산에 미치는 효과를 분석하기 위하여 설문자료 7. 를 이용하기도 하고, 농가경제조사 를 활용하여 역선택, 도덕적 해이 등 보. 6. 한성민(2014)에 의하면 재해보험에 가입안 농업인들이 보험가입을 통해 양의 순이득을 얻을 수 있다면 생산자들에게 위험을 감내할 수 있는 유인이 되고 이는 작물재배결정에 영향을 미친다고 하였다. 영향은 두 가지로 나타나는데 이득이 높은 작물로 변경하거나 현재 작물의 재배면적을 늘린다고 하였다..

(18) 서론. 4. 험의 역기능에 대하여 검증하기도 하였다. 이 연구는 농가의 생산 행태와 보험의 효과 분석에 초점을 두고 농업재해보험이 가지는 보조금 효과를 순 서형 로짓 방법을 활용하여 추정하고자 한다.. 2. 선행연구 검토 2.1. 농업재해보험이 경영안정에 미치는 효과 2001년 도입 이후, 농업재해보험은 적용 품목 수와 규모 면에서 지속적. 으로 확대되어 왔다. 2001~2013년간 약 65만 농가가 1.45조 원(실부담 0.38조 원)의 보험료를 납부하고 1.53조 원을 수령하였다(농림축산식품부, 2014). 실부담 기준으로 4배가량의 보험금을 수령하였기 때문에 소득보전. 측면에서 농가에 도움을 주고 있다고 평가되고 있다. 이러한 경영안정 효 과를 실증적으로 분석한 연구는 다음과 같다. 김태균(2001)의 연구에서는 경북·충북 지역 사과 농가를 대상으로 실증 분석을 실시하여, 재해보험(단수 기반)과 수입보험(수입 기반)의 후생효과 를 계측하였다. 단수보험과 수입보험의 후생효과를 비교하여, 사과 생산자 를 대상으로 수입보험이 보다 바람직한 정책수단이라고 주장하였다. 또한 김태균 외(2005)의 연구에서는 쌀 농가를 대상으로 고정직불금+변동직불 금(대안 A), 고정+변동직불금+재해보험(대안 B), 고정직불금+수입보험(대 안 C)의 시나리오별 후생효과와 정부지출 효율성을 추정하였다. 분석 결 과, 직불제와 재해보험을 동시에 실시하면 정부지출 비효율성이 발생할 수 있으므로 고정직불제를 유지하고 수입보험을 도입하는 것이 바람직하다고 주장하였다. Gray et al.(2004)의 연구에서는 농업재해보험을 포함한 정책을 실시하면. 7. 통계청. 각 연도. 󰡔농가경제조사󰡕..

(19) 서론. 5. 농가의 기대수익이 증가하고 수익분포가 변화함을 보였다. 이에 기초하여 여러 정책을 동시에 사용하면 생산자 수익분포가 어떻게 변화하는지를 실 증적으로 분석하였다. 분석 결과, 개별 정책들은 기대수익을 증가시키고 리스크를 낮추지만, 농업재해보험(Crop Revenue Coverage)을 다른 정책 (Marketing Loan Payments, Direct Payments 등)과 병용하면 효과가 오히. 려 감소한다는 결론을 내렸다. Hennessy, Babcock, and Hayes(1997)의 연구에서는 다양한 형태의 수입보. 험의 효과를 고정직불제 및 ‘정책 없는 상태’와 비교하였다. 수입보험(revenue insurance)이 가격보험(price insurance)이나 단수보험(yield insurance)보다 비. 용 부담이 적고, 종합위험 방식이 특정 위험 방식에 비해 적은 비용을 소요함 을 이론적으로 증명하였다. 직불제와 수입보험이 가격 분포에 영향을 미치지 않는다는 가정하에, 옥수수‧콩 재배 대표 농가자료를 이용하여 시뮬레이션을 실시하였다. 분석 결과, 기대수익의 75%를 보장하는 수입보험이 직불제와 비슷한 소득안정 효과를 내면서 정부지출을 크게 줄일 수 있음을 보였다. 최경환‧채광석‧윤병석(2010)의 연구에서는 농작물재해보험의 전반적인 성과를 평가하였다. 농작물재해보험 도입 10년 동안의 성과를 평가하고 문 제점을 분석한 뒤, 정책과제를 모색하였다. 계량적 방법을 이용하여 보험 인수범위 선택, 소득안정 효과, 역선택 존재 등을 분석하였다. 분석결과 방 재시설 등 리스크 관리 수단은 보험과 대체 관계(낮은 보장 수준 선택 확 률 증가)가 있고, 보험가입은 농가소득 불안정성 완화 효과 있음을 실증적 으로 규명하였다. 또한 보험 재가입 여부를 결정하는 요인들을 품목별로 실증 분석하였다.. 2.2. 생산자 의사결정에 미치는 효과 농업재해보험이 생산자 의사결정에 미치는 효과를 분석한 연구는 1) 비대 칭정보하에서 생산자의 의사결정 이론에 의거하거나, 2) 기대수익 등에 기 초한 의사결정 행태를 실증적으로 분석하는 접근 방식이 주를 이루고 있다..

(20) 6. 서론. 이주관‧정진화(2014)의 연구에서는 보험가입 경험 유무 농가 모두를 대 상으로 역선택(adverse selection)과 도덕적 해이(moral hazard) 존재를 실 증적으로 확인하였다. 2008~2012년 농가경제조사 중 논벼농가 자료를 이 용하여 역선택은 고위험 농가의 보험가입 여부, 도덕적 해이는 재해방지 관련 노동투입시간을 이용하여 분석하였다. Shiva and Somwaru(2001)의 연구에서는 정보 비대칭성 가정하에서 보험시장의 특징을 분석하고, 수입 보험 도입 시 농가의 역선택 존재 여부를 실증적으로 규명하였다. 분석 결 과, 농가의 위험회피 정도, 소득 수준, 보험료, 정부 보조 수준이 단수/수입 보험 중 어느 것을 택할지에 유의한 영향을 줄 수 있음을 밝혔다. 또한, 보 험료가 손실률을 정확하게 반영하지 못하는 것은 정보 비대칭성이 있음을 시사한다고 적시하였다. Hennessy(1998)의 연구에서는 소득지지 정책이 소득지지와 초기보유효. 과(wealth effect)를 통해 최적생산 결정에 영향을 미치고, 생산연계효과 (coupling effect)를 지닌다고 주장하였다. 이러한 논거에 비추어, 불확실성. 하에서 정책이 생산자 의사결정에 미치는 효과를 분석하였다. 농가단위 자 료를 이용한 분석 결과, 보험제도를 포함한 생산중립적(decoupled) 정책은 초기보유효과와 보험효과 때문에 실제로는 생산중립적이지 않을 수 있다 고 주장하였다. Walters et al.(2012)의 연구에서는 보험료 보조가 가입률을 높이는 것은. 분명하나, 가입률 증가가 경지배분 의사결정에 미치는 영향은 명백하지 않 다는 문제점을 제기하였다. 이 연구에서는 경지배분의사결정모형(acreage decision model)을 구축하여 농작물보험 가입이 경지분배에 미치는 영향을. 실증 분석하였다. 미국 위험관리청(Risk Management Agency)의 1995~ 2002년 보험계약 자료를 이용하여 분석한 결과, 일부 지역 옥수수 재배 농. 가는 보험 가입 이후 면적분배를 바꾸었고, 보험 종류 및 보장 수준에 따 라 품목별 배분 면적을 바꾸는 정도에 차이가 있음을 밝혔다. Wu and Adams(2001)의 연구에서도 경지반응모형(acreage response model)을 이용. 하여 생산위험, 경작 패턴, 수입보험 보장 수준 간의 상관관계를 분석하였 다. 분석 결과, 기대수입의 평균과 분산, 옥수수-콩 수입의 상관관계, 투입.

(21) 서론. 7. 재 가격, 토양 적성 및 기후, 수입보험 도입 여부와 보장 수준 등이 모두 경지배분에 유의한 영향을 미침을 적시하였다. Goodwin, Vandveer, and Deal(2004)의 연구에서는 “농업재해보험 가입. 이 기대 순수익을 증가시켜 생산패턴을 바꿀 유인을 제공할 수 있다”는 가 설을 검정하였는데 ‘보험가입 시 실제보상액/최대보상한도’를 보험가입률 의 대리변수로 이용하여 정책 효과를 시뮬레이션하였다. 분석 결과, 보험 가입이 늘어나면 경지분배가 유의하게 변화하지만, 그 규모는 매우 작은 편이라고 주장하였다. 정부의 보험료 보조에 대한 연구 중 OECD(2002)의 연구에서는 스페인 경종 농가 자료를 이용하여 보험료 보조가 생산에 미치는 효과를 추정하 고, 이를 가격-비가격 요소가 생산에 미치는 정도와 비교하였다. 분석 결 과, 고위험 농가 및 단수가 많을 것이라고 기대하는 농가의 보험 가입률이 증가하고, 보험료 보조가 가격 보조보다 공급 증가에 미치는 영향이 작음 을 실증적으로 보여주었다. Young, Vandeveer, and Schnepf(2001)의 연구에서는 연방작물보험제도. 가 경지면적, 생산량, 가격, 순수익에 미치는 영향을 추정하여, 지역별‧품 목별 시장에 미치는 효과를 계측하였다. 분석 결과, 정부의 보험료 보조는 농가 보험비용 부담 감소(순수익 증가) 및 리스크 감소 효과를 지니므로 농가는 생산을 확대할 유인을 가진다고 주장하였다. 보험제도가 시장에 미 치는 전체 평균 효과는 미미하나, 지역별-품목별로 살펴보면 특정 지역‧품 목에 미치는 효과는 실질적으로 증가하고, 경지배분도 변화함을 보였다. 그러나 생산량이 증가하면 가격이 떨어지므로 보험 가입의 농가 순이익 증 대 효과가 일부 상쇄되고, 소비가 비탄력적일수록 이 상쇄 폭이 커짐을 보 였다. 최근 우리나라 농업재해보험에 대한 연구로 한성민(2014)은 농업재해보 험이 생산자의 생산양식에 미치는 변화와 이에 따른 생산량 증가가 작물 시장에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 이중차분추정법(difference -in-differences)을 이용하여 재해보험 가입의 생산량 증가 효과를 작물군별.

(22) 서론. 8. ‧사업 성격별로 추정하였다. 생산량 증가 효과가 가격에 미치는 효과는 재. 해보험 가입 여부를 도구변수로 이용하여 추정하였는데 추정 결과, 재해보 험 가입 여부 및 실질 가입률은 생산량 증가에 영향을 준다고 주장하였다. 또한 재배보험대상 작물의 생산량이 평균 10,000톤 증가할 경우 가격지수 는 약 2.3%(사과, 배, 감으로 국한하면 3.1%) 하락할 수 있음을 밝혔다. 이제까지의 선행연구는 보험의 일반적인 역기능인 역선택 및 도덕적 해 이의 여부에 대해 분석하였다. 외국의 연구에서는 경지배분의 변화 등에 초점을 두고 생산에 미치는 영향을 검토하기도 하였으나 우리 농작물재해 보험 관련 연구에서는 생산과 연계한 연구는 거의 없는 것이 사실이다. 특 히 전체 품목생산으로 보아 농작물재해보험 대상 품목과 생산을 연결시키 는 연구가 있었으나 농가단위 자료를 활용하여 농가의 경지배분, 경지면적 결정, 가축사육두수 결정과 재해보험을 연결하여 분석한 연구는 없다는 점 에서 이 연구의 차별성이 높다 하겠다.. 3. 연구방법 및 연구내용·범위 3.1. 연구방법 이 연구의 분석방법은 주로 2차 자료 분석이다. 자료는 농가경제통계 (2008~2012년, 2013년) 자료와 NH손해보험, 농림축산식품부 재해보험정. 책과 내부 실적자료, 재해보험협회의 농작물재해보험 실적자료를 적절히 활용하고자 한다8. 필요하면 출장조사를 통해 농업재해보험 관련 해외 사 례조사를 실시하고 현장점검을 통한 국내 사례조사를 실시하고 연구협의 회 및 세미나를 개최하여 관련 기관 전문가(농식품부, 농금원, NH손보)의 의견을 수렴하였다.. 8. 농림축산식품부, 재해보험협회, NH손해보험의 실적자료와 협의회 및 세미나 자 료들은 내부자료로 출처를 명시하였다..

(23) 서론. 9. 특히 수혜자 및 비수혜자 대상 설문조사를 실시하여 농작물재해보험의 의향 및 수요조사를 실시하여 자료분석의 한계점을 보완하였다.. 3.2. 연구내용 및 범위 2장에서는 농업재해보험의 생산 부문에 미치는 영향을 분석하기 전에. 본격적으로 도입된 지 10년이라는 짧은 기간 동안 괄목한 만한 성장을 거 둔 농업재해보험의 성과에 대해 평가하였다. 재해보험의 성과를 정량적, 정성적으로 평가하였는데 첫째, 외연적으로 크게 성장한 점을 성과라고 판 단하였고 둘째, 농가소득안정 측면의 성과를 살펴보았다. 농가소득안정을 판단하기 위하여 변동계수 변화뿐 아니라 변동계수와 농업재해보험가입 간의 관계를 규명하고자 이중차분(DID) 효과 분석을 실시하였다. 3장에서는 외국 농업보험의 성과와 전망을 설명하였다. 미국과 일본의. 농업보험에 대해 발전과정 등을 간단히 요약하고 이제까지의 성과 및 전망 을 통해 우리 농업재해보험에의 시사점을 도출하였다. 4장에서는 이 연구의 주요 목적인 농업재해보험의 생산효과를 분석하였. 다. 이를 위해 농가경제조사를 활용하여 생산변동실태를 먼저 파악하였고, 생산변동과 농업재해보험의 관계를 규명하기 위하여 순서형 로짓 방법을 활용하였다. 이 연구에서는 분석대상으로 농업재해보험 중 농작물재해보험과 가축재 해보험을 중점적으로 다루고자 한다. 원칙적으로 농업재해보험에는 농작물 재해보험, 가축재해보험, 농기계종합보험, 농업인안전보험, 임업인안전보 험, 농작업근로자보장보험이 포함된다. 농업재해보험이 소득안정과 재배면적에 미치는 영향을 분석하기 위한 자료는 농가경제통계 2008~2012를 사용하였고 필요한 경우 2013년 자료 를 이용하여 보완하였다. 농업재해보험의 외연적 성장을 설명하기 위해서 초기 도입단계부터의 자료를 활용하지만, 농가단위 분석에서는 패널자료의 특성을 활용하기 위하여 2008~2012년 자료를 사용하였다..

(24)

(25) 농업재해보험사업의 성과. 농업재해보험은 2000년대 전후로 도입된 이래 여러 측면에서 성과를 나 타내고 있다. 우선 가입농가 수, 가입금액, 대상품목 등 외연적으로 크게 성장하였고, 이에 따라 예산이 확대됨과 동시에 농정에서 농가 경영안정의 핵심 대책으로서 역할이 강화되고 있다. 제2장에서는 지난 15년간 농업재 해보험의 소득안정 측면의 성과를 살펴보기 위하여 소득변동실태를 파악 하고 보험가입 농가의 실제 소득안정 효과를 추정하였다.. 1. 외연적 성장 및 역할 1.1. 추진경과 정부는 자연재해에 대비, 농가에 실질적 소득 및 경영안정장치로서 농업 재해보험제도를 도입하였는데 가축재해보험은 1997년부터, 농작물재해보 험은 2001년부터 운영하고 있으며, 대상품목(축종) 및 보장범위를 지속적 으로 확대하고 있는 중이다.9 농가의 부담을 완화시키기 위해 보험료 50%. 9. 농업재해보험은 농작물재해보험, 가축재해보험, 농기계종합보험, 농·임업인안 전보험, 농작업근로자보장보험을 통칭하지만 이 연구에서는 농작물재해보험, 가축재해보험에 초점을 두고 있다.. 2장. 제.

(26) 12 농업재해보험사업의 성과. 와 운영비(농작물 100%, 가축 50%)를 지원하고 있다. 또한 2005년부터는 국가재보험제도를 도입하여 거대재해에 대비한 안정적 보험사업 추진체계 를 구축하여 기준손해율 이상 농작물 피해에 대해서는 국가가 보험금을 지 급하는 등 지속적 재해보험 운영을 위해 노력하고 있다. 또한 안정적 보험 금 재원마련을 위해 농어업재해재보험기금을 설치하여 운용하고 있다. 농작물재해보험은 2001년 ｢농작물재해보험법｣을 제정 근거로 하여 사 과, 배를 대상품목으로 시범사업을 시작한 이래 연차적으로 품목을 확대한 결과 2014년 기준 대상품목은 사과, 배, 포도, 단감 등 43개이다. 이 중 10 년 이상 된 품목은 사과, 배, 포도, 단감, 감귤이고, 5년 이상 된 품목은 떫 은감, 복숭아, 벼 등이다. 가입농가수와 가입두수도 지속적으로 증가 추세이 며, 2014년 기준 89,033농가가 134,369ha를 가입함으로써 16.2%의 가입률을 보이고 있다. 가축재해보험은 1997년부터 1999년까지 ‘소’ 1개 축종을 대상으로 시범사 업을 실시한 이후 연차적으로 보험대상 축종을 확대한 결과 2012년 이래 16 개 축종에 대해 사업을 수행 중이다.10 가입농가 수와 가입두수 및 가입률도 지속적으로 증가 추세이며, 2014년 기준 11,376농가에서 218,618천 두를 가 축재해보험에 가입함으로써 87.9%의 높은 가입률을 보이고 있다. 표 2-1. 농작물재해보험의 추진경과 연도. 농작물재해보험 주요 내용. 가축재해보험 주요 내용. 1986년. 농업재해보험 시험사업단 신설. 농협중앙회(당시 축협) 자체적으로 가 축공제사업 실시. 1986～ 1990년. 수도작 대상으로 5년간 도상연습. . . 정부지원하에 (구)축협에서 1개 품 목(소)를 대상으로 시범사업을 시작 가축공제 활성화 및 축산 농가 부담 경감을 위해 납입공제료의 50%를 축산업 발전기금에서 지원. 1997년. 10. 16개 축종의 보험화율은 80%로 거의 모든 축종에 대하여 보험이 가능하다..

(27) 농업재해보험사업의 성과. 13. (계속) 연도 2000 2001. 농작물재해보험 주요 내용 농작물재해보험 도입준비위원회 및 실무작업반 구성 농작물재해보험법 제정 ｢농작물재해보험법｣ 시행령 제정, 사과·배 시범사업 실시. 가축재해보험 주요 내용 돼지, 말 추가(3개 축종) . 2002. 복숭아·포도·단감·감귤 시범사업 실시 닭 추가(4개 축종). 2003. 2006. 사과·배 전국적 본사업 실시 복숭아·포도·단감·감귤 전국적 본사 업 실시 농작물재해보험법개정(국가재보험 도입 및 기금 설치) 농작물재해재보험기금 설치 떫은감 시범사업 추가. 2007. 밤·참다래·자두 시범사업 추가. 2008. 떫은감 전국적 본사업 실시 양(염소) 추가(12개 축종) 고추·콩·감자·양파·수박 시범사업 추가. 2004 2005. 2009. 2010. 2011 2012. 농어업재해보험법 개정 공포 벼·옥수수·고구마·마늘·매실 시범사 업 추가 ｢농어업재해보험법｣시행(｢농작물재 해보험법｣전면 개정) 농어업재해보험사업(농작물, 가축, 양 식 수산물) 시작 대추 시범사업 추가 시설딸기 및 농업용 시설(비닐온실), 시설오이, 시설토마토, 시설참외 시범 사업 추가 복분자 시범사업 추가 풋고추, 호박, 국화, 장미(시설) 시범 사업 인삼, 시설멜론, 시설파프리카, 오디, 녹차 시범사업 추가. 오리 추가(5개 축종) 꿩, 메추리 추가(7개 축종) 칠면조, 사슴 추가(9개 축종) 가축공제(보험) 경쟁체제 도입, 거 위, 타조 추가(11개 축종). 민영보험사(LIG컨소시엄) 참여 허가 ｢농어업재해보험법｣시행으로 정부재 정지원은 축산업발전기금에서 ‘농특 회계’로 변경 꿀벌, 토끼 추가(14개 축종) 관상조 추가(15개 축종) 오소리 추가(16개 축종) . ｢축산법｣제2조에서 정한 가축 20개 시설작물(부추, 시금치, 상추, 느타리 축종 중 16개 축종을 대상으로 함 2013 *보험 미대상 축종은 소규모이거나 버섯, 표고버섯) 시범사업 추가 수요가 미미한 축종 자료: 농림축산식품부 내부자료.

(28) 14 농업재해보험사업의 성과. 1.2. 농업재해보험 외연적 성장 1.2.1. 농업재해보험의 확대 2001년 도입된 이후 농작물재해보험은 가입 규모와 금액이 꾸준히 증가. 하였다. 그러나 가입률(=가입면적/대상면적*100)은 증감을 반복하고 있는 데 이는 순차적인 품목 확대로 대상 면적 증가가 주요한 원인이다. 특히 2009년에는 고구마, 벼, 옥수수, 매실, 마늘 상품이 도입되면서 대상면적은. 전년도 11.3만 ha에서 38.7만 ha로 증가하였지만, 동기간으로 보면 가입면 적이 2.6만ha에서 4.8만 ha로 증가함에 따라 동기간 가입률은 23.1%에서 12.5%로 하락한 수치이다<그림 2-1>. 품목별로는 벼가 2013년 전체 가입. 면적의 73%, 가입농가 수의 44.6%를 차지하고 있으며, 사과, 배를 포함한 가입면적 비중은 약 90%이다(김미복 외, 2015, p.11). 그림 2-1. 연도별 농작물재해보험 가입 농가 수, 가입면적 및 가입률. 자료: 농림축산식품부(각 연도). 󰡔농업재해보험연감󰡕; 김미복 외(2015). 󰡔농업재해보헙 사 업의 효율적 관리방안 연구󰡕. p. 11 재인용..

(29) 농업재해보험사업의 성과. 15. 가축재해보험은 1997년 1개 축종(소)을 대상으로 도입되었는데, 이후 2000년 돼지, 말, 2002년 닭, 2004년 오리 등과 같이 주요 축종 대상의 범. 위가 확대되어 왔다. 이에 따라 가입농가 수, 가입 두수, 가입률 등도 지속 적으로 증가하였다<그림 2-2>. 그림 2-2. 연도별 가축재해보험 가입 농가 수, 가입두수 및 가입률. 자료: 농림축산식품부(각 연도). 󰡔농업재해보험연감󰡕; 김미복 외(2015). 󰡔농업재해보험 사 업의 효율적 관리방안 연구󰡕. p. 12 재인용.. 농작물재해보험의 보험금 지급건수와 지급액도 매년 증가 추세에 있다. 2014년에는 14,824건에 대하여 1조 1,982억 원의 보험금이 지급되었다. 손. 해율의 경우 사업시행 초기인 2001년은 45.7%로 농가경제에 미미한 영향 을 미쳤으나, 벼 손해율이 높았던 2012년에는 357.1%의 매우 높은 손해율 을 기록하기도 하였다. 가입농가와 가입면적이 증가하면서 보험료 역시 지속적으로 증가하였다 <그림 2-3>, <그림 2-4>. 총 보험료는 2001년 30억 원에서 2014년 2,274억. 원으로 증가하였으며, 가축보험 보험료 역시 같은 기간 84억 원에서 2014년 983억 원으로 증가하였다. 한편 농가당, 단위면적당 보험료는 2006~2009년. 에는 감소 추세를 보인 후 안정세 또는 증가 추이를 보이고 있다. 농가당.

(30) 16 농업재해보험사업의 성과. 가축재해보험료는 2009년 이후 증가 추이가 다소 완화되는 모습을 보이며 사업의 안정화가 진행되고 있다. 그림 2-3. 농작물재해보험료 추이(2001~2013년). 주: 환급금 차감 후 보험료 기준. 자료: 농림축산식품부(각 연도). 󰡔농업재해보험연감󰡕; 김미복 외(2015). 󰡔농업재해보헙 사업의 효율적 관리방안 연구󰡕. p. 12 재인용.. 가축재해보험 가입금액은 2009~2013년 동안 147.4% 증가하였다. 특히 2012년과 2013년 가입금액은 각각 전년 대비 36.2%, 35.0% 증가하였다.. 특정 기간 가입금액이 급격하게 증가한 이유는 2010~2011년 발병한 구제 역이 축산농가의 가입 의사에 영향을 미쳤을 개연성이 크다. 가축재해보험의 보험료는 2009~2013년 동안 75.5% 증가하였다. 2011년 과 2012년 보험료 규모는 각각 전년 대비 20.4%, 23.4% 증가하였다. 2009~2010년 손해율이 상대적으로 높았던 점이 영향을 미친 것으로 볼 수. 있다. 가축재해보험의 보험금 지급건수는 증감을 반복하고 있다. 반면, 보험금 지급액은 2009년 443.1억 원에서 2013년 657.4억 원으로 계속 증가하여서 2014년에는 10,571건에 대하여 약 693억 원의 보험금을 지급하였다. 이에. 따라 건당 보험금 규모도 2009년 382.4만 원에서 2012년 504.2만 원, 2013 년 489.5만 원으로 증가하였다..

(31) 농업재해보험사업의 성과. 17. 그림 2-4. 가축재해보험 가입금액, 보험료, 보험금 추이(2009~2013년) 단위: 백만 원, 억 원. 주: 가입금액은 억 원, 보험료·보험금은 백만 원 단위임. 자료: 농림축산식품부(2014). 󰡔농업재해보험연감󰡕.. 손해율은 사업시행 초기인 1998년 218.9%로 매우 높게 나타나기도 하였 으나, 2009~2013년에는 평균 84.9%로 안정화되었다. (건당 보험금/건당 보 험료) 비율도 2009년 0.74에서 2013년 0.62로 점차 낮아지고 있다. 그림 2-5. 전체 축산농가 수, 마리수 가입률, 손해율 추이. 자료: 농림축산식품부(2014). 󰡔농업재해보험연감󰡕..