2.1. 최근 일본농정의 변화와 농업보험
2.1.1. 경영안정대책과 농업공제(NOSAI)의 관계
일본 농업의 대표적인 경영안정대책은 품목횡단적 경영안정대책과 호별
29 최경환·채광석·윤병석. 2010. ·『농작물재해보험의 성과와 정책과제』.
최경환. 2010a.“일본의 농업보험”. 『세계농업』.122호 (2010. 10.).
최경환. 2010b. “일본의 농작물 재해보험, 일본농업재해보험의 정책 현황 및 추 진실태조사(출장보고)” 자료를 참조하였다.
소득보장모델 대책으로 분류할 수 있다.
판매 실적 등30을 제출해야 한다.
일본 정부는 모델대책의 실시 상황을 토대, 2011년도부터 호별소득보장 제도를 본격 실시하고 있다. 이 과정에서 국가 지원 체계, 공제(보험) 시스 템, 기타 소득안정 정책(논, 밭) 등과 연계도 고려하였다. 더불어 기존 정책 을 시행하면서 축적한 자료를 활용하여 추가 비용이 과다하게 발생하지 않 도록 한다는 관점에서 추진하고 있다.31
2.1.2. 새로운 보험 프로그램 검토
일본 정부에서도 수량 보험 형태의 농업공제가 가격 하락 때문에 발생하 는 수입 감소 문제를 해결하기 어렵다는 한계를 알고 있다. 이 문제를 해 결하고자 수입보험 또는 지역보험 등을 도입하는 방안을 검토하고 있다.
농림수산성은 수입보험제도 도입에 대하여 검토하고 있다. 수입보험제도 도입 검토를 위한 조사사업을 2014년부터 실시하고 있다.
전국농업공제협회에서는 신규 보험 프로그램 도입에 관해 21개 도현(道 縣)32 3,057호를 대상으로 농가 조사를 실시하였다. 조사는 2009년 11월 중 순부터 2010년 1월까지, NOSAI 직원이 면접청취 방식으로 진행하였다.
조사내용은 크게 지역단위보험33, 작물단위형 수입보험, 경영단위형 수입 보험에 대한 농가의 의향이다. 조사 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다.34
① 지역단위보험: 응답 농가 중 약 60%가 가입 의사가 있는 것으로 나 타났다. 그중 절반가량은 ‘농업공제와 동시에 가입’을 선택하였다. 이 비중
30 농협 등에서의 출하전표, 쌀판매업자에서의 판매전표나 계약서 등이다.
31 일본농림수산성. 2010. “호별소득보장제도 모델대책” 회의자료를 참조하였다.
32 조사는 쌀·보리·콩의 생산이 많은 道縣, 과수 주산 縣에서 실시했다.
33 ‘지역단위보험’은 ‘지역 통계자료를 이용하여 해당 지역의 10a당 평균 피해 규 모를 계산하고, 지역 차원에서 피해가 있다고 판정하면 보험금을 지불하는 구 조’이다.
34 전국농업공제협회. 2010. 3. “新たな保險的手法に關するアンケ-ト調査の槪要 について”를 참조하여 작성하였다.
은 작물 단위 수입보험에 관심이 있다고 응답한 농가 비중과 비슷한 수준 이다. 지역단위보험에 관심을 보인 농가 중 약 50%는 ‘기준단수가 높은 생 산자(가입자)가 많은 보험금을 지급받는 방식’이 바람직하다고 응답하였 다. 지역단위보험에 관심이 없다고 응답한 농가는 가입자별 피해가 반영되 지 않기 때문에 참여 의사가 없다고 밝혔다. 이는 지역단위보험 설계 시 농가별 생산량과 피해상황을 반영하는 방안을 검토할 필요가 있음을 의미 한다.
② 수입보험: 수입보험에 대해서는 작물단위형과 경영단위형으로 나누어 조사했다. 경영단위형 수입보험에 ‘흥미가 있다’고 응답한 농가 비중은 1/3 정도였다. 한편, 작물단위형 수입보험에 대해 ‘흥미가 있다’고 응답한 농가 비중이 60%를 넘었다. 가입 의사 이유 중 가장 비중이 큰 것은 수확량과 가격 모두 감소·하락하는 ‘대폭적인 수입 감소에 대응할 수 있다는 점’이 었다.
2.1.3. 농업재해보장제도의 효율적 추진 관련 대책
가. 위성사진을 활용한 손해평가방법확립사업
일본에서는 농업인 수가 계속 감소하고 고령화가 심화되면서 손해평가 원 확보가 점점 어려워지고 있다. 한편, 조합 등 농업공제단체가 통합되면 서 관할지역이 넓어져 직원의 업무도 늘어나고 있다. 따라서 수도(水稻)공 제 손해평가를 원활하게 하려면 ① 대규모 재해 발생 시 신속한 대응, ② 경영규모 확대 및 개별 필지의 대규모화 진행, ③ 손해평가 비용 절감의 3 가지 과제를 해결해야 한다.35
이를 위해 수도작 손해평가에 위성사진을 활용하는 방법을 시도하였다.
인공위성 기술을 활용하여 벼 생산량을 파악하고, 손해평가에 활용하는 방안
35 전국농업공제협회. 月刊 NOSAI平成 22年(2010년) 5月號 및 6月號를 참조하 여 작성하였다.
을 강구하고 있다. 인공위성을 활용한 손해평가방법의 확립사업은 2008년부 터 시작하여, 2010년 현재 35개 현에서 시범 사업 형태로 진행하고 있다.
2014년부터 전국 적용을 목표로 진행하고 있다. 현재 기술로는 10m×10m 단위의 화상 자료를 확보할 수 있다.36 이 자료를 이용하면 10a당 60kg 정도의 오차가 발생한다. 이 오차 수준은 현재 주로 사용하는 눈으로 관찰하는 방식 의 오차 수준과 비슷하다고 한다.
나. 규정준수(compliance) 대책37
농업공제단체에서도 여러 가지 부정 사건38이 발생하였을 뿐만 아니라, 행정평가·감사, 회계검사 등에서도 개선이 필요하다는 지적을 받고 있다.
농업공제단체는 국가보조금을 받기 때문에 민간기업 이상의 엄격한 규정 을 도입하는 방안 도입을 검토할 필요가 있다.
농림수산성은 경영국장의 발표39를 통해 농업공제단체에 대하여 ① 규정 준수 조직체제 구축, ② 임직원의 규정준수 의식 고양, ③ 내부견제기능 강 화, ④ 보고제도 확립, ⑤ 사건 재발방지책 수립 등을 정비하고 지속적으로 개선할 것을 권고하였다.
다. 보험법 시행과 농업공제와의 관계
메이지 32년(1899년) 일본 상법을 제정한 이래, 보험계약 관련 규정은 현재까지 실질적으로 크게 바뀌지 않았다. 그동안 크게 변화한 사회 여건 에 걸맞게 보험계약에 관한 규칙(rule)을 정할 필요성이 대두되었다. 이에
36 1m×1m의 화상 자료도 확보할 수 있으나 비용이 매우 많이 들어 실용화 단계 에는 이르지 못했다고 한다.
37 全国農業共済協会. 2010. 全国 NOSAI를 참고하였다.
38 허위 청구를 하여 보험료를 착복하거나 개인 정보를 유출‧도난하는 사건 등이 대표적이다.
39 일본농림수산성. 2006. 통달 제18 경영. 제945호를 참고하였다.
따라 평성 22년(2010년) 4월 1일 보험법을 도입·시행하였다.
상법상 보험계약 관련 규정은 공보험에 적용되지 않으며, 보험법에서도 농업재해보장법(농재법) 등 공보험은 적용 대상에 포함하지 않고 있다. 그 러나 농재법 등 공보험은 손해보험과 구조가 비슷하기 때문에, 필요한 경 우 상법 중 보험계약 규정 일부를 준용하고 있다.40 이러한 점을 반영하여, 아래 조항에서는 농재법을 보험법 시행에 맞추어 일부 개정하였다. 개정된 조항은 2010년 4월 1일부터 시행하였다.
① 상법에서 규정한 내용이 보험법에서 실질적으로 동일한 내용으로 볼 수 있어, 보험법 규정을 계속 준용할 수 있는 것.
② 보험법에서 실질적으로 재조정한 규정을 준용하는 것이 적합한 것.
2.2. 일본 농업보험의 성과
작물보험은 생산자가 사전에 예측하기 어려운 자연변동 때문에 발생하 는 수확상 피해로 인한 소득의 불안정을 안정화시키기 위해, 다수 농업인 이 모여 보험료를 모아 상호간에 손실을 보전하는 수단이다. 따라서 작물 보험의 본래 기능은 개별 농업인의 수량 변동에 수반한 소득 변동을 평준 화하는 것에 있다. 그러나 작물보험의 이 일차적 기능이 초래하는 파급효 과도 크다. 예를 들어 작물보험제도 수립은 생산자에게 신용 능력을 부여 하여 농업금융의 확립에 기여할 수 있다. 또는 보험금 지급은 재해로 인해 발생하는 지역경제 내지 국민경제 규모 축소를 방지하는 역할을 담당할 수 있다. 이러한 의미에서 작물보험은 개별경제만이 아니라 국민경제의 안정 에서 중요한 역할을 한다.
일본 작물보험은 1938년 이래 농업보험이라는 이름으로 농업정책 중 하 나로 활용되어 왔다. 특히 농지개혁 후에는 새로이 창설된 독립자영농민을
40 西山祐里江 “保險法の制定と農業災害補償法について.” 月刊NOSAI. 平成 22年 7月號를 중심으로 정리하였다.
자연재해로부터 보호하고, 경영 안정을 도모하여 농지개혁의 성과를 유지 발전시키는 것을 목적으로 하여 농업재해보상제도로서 발전하였다. 말하자 면 농업재해보상제도41는 자작농민 육성을 위한 기능을 수행해 왔다. 농업 재해보상제도 유지를 위해 소요되는 국가 재정부담은 매우 큰 편이다.
이와 같이 일본 작물보험은 전후 농정에서 중심을 차지하였지만, 운영 면에서 두 가지 중대한 문제에 직면하고 있다.
첫째, 일본 농가경제와 농작물보험제도가 조화되지 못하여 농가가 불만 을 가지고 있다는 점이다. 이 때문에 제도운영이 당초 예상대로 이루어지 지 못하였다. 구체적으로 1) 보험료가 높고 2) 보험금을 받는 사람이 일정 하다는 점이 불만의 주요 원인이었다. 특히 재해 빈도가 낮은 지역 가입자 들이 불만을 많이 가졌다. 이 결과 보험료 징수 난항, 손해평가 과대화 경 향, 가입자별 평가와 보험금 지급 규모 불일치 등의 문제가 나타났다.
둘째, 일본 작물보험 수지가 매년 거액의 적자를 기록하였다는 점이다.
적자가 누적되어 사업 운영에 장애가 되었다. 작물보험 수지 불균형은 전 쟁 이전에도 중요한 문제였지만, 가입자 불만 문제와 달리 표면화되지는 않았었다.
2.3. 일본 농업보험의 당면과제와 전망
일본 농업보험은 주곡인 벼를 대상으로 처음 실시되었는데, 당시 자연재
일본 농업보험은 주곡인 벼를 대상으로 처음 실시되었는데, 당시 자연재