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특집
도시 재생 의 통합 적 추진 전략
머리말
거버넌스(governance)란 개념 자체는 학자에 따라 다양하게 사용하고 있는데 ‘지역 의 공통 문제를 해결하기 위한 사회적 조정장치의 한 유형’으로 ‘행정과 시장, 시 민사회 사이의 수평적 네트워크 구축과 파트너십을 통한 새로운 협력 양식’ 정도 로 이해되고 있다. 주로 협치(協治)라는 용어로 번역되고, 때로는 민관협력체계 로도 해석된다. 우리나라에서 논의가 시작된 것은 1990년 초반으로 1980년대의 민주화운동과 1991년의 지방자치제 도입을 시대적 배경으로 한다.
지금까지 거버넌스의 필요성이나 장점에 대한 주장이 많았고, 지역 단위의 실 천 사례도 보고되고 있다. 하지만 시민사회의 경험이 부족하고 주민 역량이 미약 하며 지방자치 경험도 짧은 우리의 현실을 도외시한 당위론적 논의가 여전히 강 하다. 필자는 대학원에서 거버넌스론을 공부한 바 있고, 또 서울의 지역주민운동 현장을 조사하고 서울의제 제정과정에도 참여하면서 거버넌스와 관련된 논의에 공감하였다. 또한 6년간의 일본 유학생활을 거쳐 만 8년간 농촌 자치단체 계약직 공무원 생활을 하면서 행정과 민간의 가교 역할도 수행하였다. 현재는 2013년 12월에 개소한 진안군마을만들기지원센터라는 중간지원조직에 근무하며 ‘주민 주도 상향식의 마을만들기’를 통해 이론과 실천을 통합하려 노력하고 있다. 이런 20여 년의 경험을 통해 로컬 거버넌스의 중요성과 한계, 문제점을 현장에서 몸으 로 느낀 바가 크다. 따라서 이런 경험을 토대로 지역재생의 방법론 차원에서 제
지역재생과 로컬 거버넌스 구축
: 진안군마을만들기 10년의 경험을 중심으로
구자인 | 진안군마을만들기지원센터 부설 연구소장
안되는 로컬 거버넌스론을 비판적으로 검토해 보고자 한다.
로컬 거버넌스 구축, 왜 어려운가?
결론부터 말하자면 우리 사회에서 거버넌스 구축 이 어려운 이유는 20세기 한국 역사에서 찾을 수 있다. 풀뿌리 지역사회에서 시민혁명을 경험하지 못한 결과이기도 하다. 일제시기에는 독립운동의 근거지라는 이유로, 해방 이후에는 한국전쟁을 겪 으며 좌우익 대립으로 인해, 또 긴 독재시기에는 민주화운동이라는 이유로 풀뿌리 지역사회는 해 체되고 인재는 지역을 떠날 수밖에 없었다. 이로 인해 상호 신뢰의 공동체적 기반은 무너져버렸다.
1990년대 들어 민주화운동의 성과로 지방자치제 도가 뒤늦게 부활했지만 지역사회에서는 이를 실 천할 수 있는 기반이 없었다.
그럼에도 중앙 주도, 하향식, 양적 성장 위주 의 근대화과정에 대한 반성이 일어나고 1990년 대 중반 이후 ‘주민 주도 상향식의 지역발전운동 (이하 마을만들기)’이 이론적으로, 또 실천적으 로 확산되기 시작하였다. 2014년 현재, 마을만 들기 관련 중앙부처에서 법률안 제정 붐이 일고 있고, 활동 사례도 다양한 분야와 지역으로 확대 되고 있다. 2007년 전북 진안에서 시작한 마을 만들기전국대회는 2013년 9월 말에 완주에서 7년째를 맞이하게 된다.
이처럼 주민 주도형 마을만들기 활동이 행정 지원을 매개로 양적 성장을 하고 있지만 행정과 민간의 갈등 사례는 오히려 빈번해지고 있다. 잘 못된 경험에 대한 반성은 부족한 채 행정사업만 남발되는 경향이 강하다. 한국적 이론도 없고, 사
례 보고는 너무 피상적이다. 그러다 보니 시행착 오는 수정되지 못하고 반복되는 상황이다. 이 문 제는 지역 문제를 주민 스스로 해결할 수 있는 역 량이 부족한 결과이며, 지역사회의 인재 고갈과 상호 불신 및 대립의 일상화로 연결된다. 20세기 역사의 엄청난 무게감을 떠안고 지역재생의 주체 와 방법론을 고민할 수밖에 없는 지점이다.
지역재생, 누가 어떻게 진행해갈 것인가?
1. 마을만들기, 민주주의의 기초 훈련장
흔히 거버넌스 구축이라 할 때 행정과 시장, 시민 사회의 협력관계를 중시한다. 하지만 시민사회 의 영역이 미약하고 행정과 시장이 비대해진 한 국 사회에서 이러한 협력관계는 요원해 보인다.
‘거버넌스’란 것도 민간과 행정의 대등한 힘의 관 계가 성립할 때 가능하다. 그래서 거버넌스라는 목적으로 다양한 위원회가 설치되고 공청회 자 리가 늘어나기는 했지만 실효성에 대해서는 여 전히 의문일 수밖에 없다. 지역재생과 관련하여
‘무엇을 할 것인가’에 대한 논의는 무성하고, 특 히 지방선거를 계기로 장밋빛 청사진(blueprint) 은 마구 쏟아진다. 하지만 ‘누가 어떻게 진행해갈 것인가?’에 대한 논의는 정말 부족하다.
한국 역사에서 도시란 ‘항상 떠날 준비가 되어 있는 사람들’이 모여 있는 공간이고, 농촌이란 ‘떠 나지 못해 남아 있는 사람들’의 공간이었다. 또 중앙과 지방의 수직적 관계는 개선되지 않고, 행 정 내부의 ‘칸막이 문화’는 여전히 강력하다. 지 역의 경제 조직(시장)은 ‘잘 드러나지 않는 권력’ 이고, 견제와 감시 장치는 매우 약하다. 지역 언
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론이 잘 작동하지 않으면서 ‘있는 사실 그대로’가 잘 전달되지 못한 채 ‘우리 마을 이야기’는 사라지고 국가와 행정 소식이 그 자리를 채우고 있다.
이러한 문화적 토양에서 ‘누가 어떻게’ 지역 문제를 풀어갈 것인가? 많은 문제 들이 서로 얽히고설켜 악순환을 반복하는데 과연 어디서부터 시작해야 할 것인 가? 작은 마을 단위에서 학습과 토론, 합의를 반복하며 절차적 민주주의가 문화 적으로 정착되어야 한다. 그래서 마을만들기를 ‘민주주의의 기초 훈련장’이라고 도 하는 것이다.
2. 행정과 민간의 대등하고 긴장된 협력관계
역사적으로 주민 주도 상향식 마을만들기의 출발점은 위와 같은 문제의식에서 출 발한 풀뿌리 주민자치운동, 생활운동에 있다. 1980년대의 거대담론 시대를 넘어 지방자치선거, 브라질 리우회의, 지방의제 등이 제기 또는 시작된 1992년이 중요 한 출발점이라 할 수 있다. 이 시기를 계기로 주민 생활세계에 익숙한 생활의제 들과 지역에 밀착된 다양한 주민활동이 제기되었다. 행정과의 접점도 넓어졌다.
현재 풀뿌리에 넓게 퍼져 있는 공동육아나 생활협동조합, 자활기업, 협동조합, 생태공동체 등은 그 활동의 단초를 모두 이 시기에 두고 있다. 예를 들어, 현재의 사회적기업이나 협동조합, 자활기업 등의 지역조직은 1990년대 초반의 재개발·
철거반대운동과 달동네 공동체운동, 그리고 「몬드라곤에서 배우자」(1992)라는 서적의 영향이 크다. <그림 1>은 이런 역사적 흐름을 간략하게 정리한 것이다.
하지만 이처럼 지역주민 스스로 시작한 자치운동이 단계적으로 정부 정책 영 역에 흡수되면서 민간의 횡적인 연대는 상실되고 행정에 종속되는 경향이 강화되 었다. 행정사업을 매개로 중앙과 광역, 기초로 이어지는 수직적 관계가 민간에서 도 되풀이되고 있는 셈이다. 이제는 1990년대 이후의 역사성과 철학을 이해하고 풀뿌리 단위로 민간의 횡적인 네트워크를 강화해야 할 시점이다. 행정과 민간 사 이에는 ‘대등하고 긴장된 힘의 균형관계’가 있을 때 진정한 협력 파트너가 가능하 기 때문이다. 로컬 거버넌스 구축의 출발점은 이런 관점에서 가능하다.
3. 진안군과 마을만들기의 경험
진안군은 면적이 789km2로 서울시의 1.3배나 되지만 상주인구는 2만여 명에 불과 한 전형적인 오지 산촌 지자체다. 고령화율은 36.2%(2010년 인구센서스)로 이미 오
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도시 재생 의 통합 적 추진 전략
래전에 초고령사회에 진입했으며, 농경지는 전체 면적의 13.3%에 불과하여 농업의 규모화는 매우 어렵다. 또 전국에서 다섯 번째로 큰 용담댐 건설 로 인해 많은 우량 농지가 물에 잠겨 1만 3천여 명이 외지로 이주했던 뼈아픈 경험도 가지고 있 다. 이처럼 객관적 여건에서 진안군은 지역재생 에 아주 불리한 조건을 가지고 있다. 하지만 이러 한 객관적 상황이 오히려 진안군으로 하여금 풀뿌 리 마을 살리기에서 평생학습과 주민자치, 귀농귀 촌, 도농교류, 로컬푸드 등에 이르기까지 차별화 된 지역발전전략을 모색하게 하는 계기가 되었다.
농민운동 출신의 단체장이 2000년에 경제학 박사를 계약직 공무원으로 채용하고, 2001년부 터 주민 주도 상향식의 마을만들기 사업을 전국 최초로 도입하였다. 이후 진안군은 마을만들기 의 ‘백화점’이라 불릴 정도로 최초의 시도들이 많
았다. 또 다양한 민간단체들이 계속하여 설립되 었다. 이러한 경험을 통해 행정과 민간 사이의 ‘대 등한 협력관계 구축’이 모색되고 있다.
이러한 이유로 진안군마을만들기사업은 민 관 파트너십(거버넌스)을 형성하여 마을만들기 를 추진한 대표적인 사례로 소개된다. 과소 농촌 의 특수한 사례가 아니라 보편타당하고 미래지향 적인 시스템을 구축하기 위해 ‘더디 가더라도 제 대로 가는 길’을 걷고자 노력한 사례에 해당하는 것이다.
진안군마을만들기의 거버넌스 시스템
1. 농촌형 인큐베이팅: 민간 주체의 양성
농촌지역은 도시와 달리 민간의 주체적 역량이 매
<그림 1> 풀뿌리 주민자치운동의 역사: 1992년 이후의 흐름을 중심으로
● 지방자치제 도입: 혁신적인 지방의원 출현
● 리우환경회의: 지속가능한 발전, 지방의제
●「몬드라곤에서 배우자」 김성오 번역(1992)
● 소비에트연방 해체, 중국·베트남 수교 지방자치운동
조례제정, 예산감시 로컬 거버넌스 생태적 귀농 자발적 가난
지역복지관운동
지역복지관운동 유기농업운동 2006~2007
살지만, 살도만 사업
2011 협동조합기본법
2007 사회적기업육성법 2002 「NGO지원법」
2010 마을기업 (행정안전부)
생태공동체운동
작은도서관운동 1999 「친환경농업육성법」
1999 「국민기초생활보장법」
평생학습운동 지역통화 지역신문
공동육아운동 신사회운동 위험사회론
● 혐오시설 반대운동(님비)
● 걷고 싶은 도시 만들기
● 한평공원, 생태도시론
●「이런 마을에서 살고 싶다」
김찬호 번역(1997)
● 도시 대형사고(성수대교, 삼풍백화점)
● 1996 녹색서울시민위원회 발족
● 「위험사회」 홍성태 번역(1997)
● 생태공동체, 생태마을,아파트공동체
● 달동네 공부방, 작은 교회
● 살기 좋은 가이주단지 만들기
● 생산적 복지, 생산공동체, 주거권
● 노동자협동조합(봉제, 의류, 건설 등)
● 한국도시연구소 「도시와빈곤」 시리즈 출간 주민환경운동
도시 생협운동 재개발·철거반대운동
● 공해추방운동연합(1989)
● 수도권주민자치연구모임(1989)
● 크리스천아카데미 대화마당(1991)
도시연대(1993) 부천YMCA 등대모임(1993)
열린사회시민연합 한국공간환경연구회(1991)
전국귀농운동본부(1996)
지방의제21전국협의회(2000)
주민운동정보교육원 (1996. 11)
● 도시빈민연구소(1988)
● 한국도시연구소(1994. 7)
지방의제21 지속가능발전전국대회
주민자치센터 전국주민자치박람회
마을만들기 마을만들기전국대회
협동조합 협동조합 주간행사
사회적 경제 사회적기업박람회
자활공동체 전국자활대회
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우 취약하다. 그래서 지역재생을 위한 정책은 민간의 주체 역량 함양에서 출발할 수 밖에 없고, 공공행정이 이런 관점을 더욱 명확하게 할 필요가 있다. 진안군은 ‘보완 적인 내발적 발전론’, ‘농촌형 인큐베이팅’이란 관점에서 민간단체 육성과 도시민 인재 유치를 정책적으로 도입하였다. 특히 농촌에서 공공성을 가진 민간 주체는 역 사적 조건에서 저절로 형성되지 않는다고 판단하였다.
먼저, 행정은 관련 부서가 협력하여 새로운 분야마다 다양한 교육 기회를 제공 하고 학습공동체를 육성할 수 있도록 하였다. 예를 들어, 마을만들기대학을 중심으 로 진행된 마을숲 해설사, 향토 해설사, 생태 건축, 공동체 라디오, 아토피 제로, 귀 농귀촌, 사회적기업, 대안여행, 약선요리, 공예공방 등을 들 수 있다. 나아가 커뮤니 티 비즈니스 방식의 다양한 공모사업 형식을 빌려 민간단체 설립 혹은 신규 창업 을 지원하였다. 대표적인 사례가 농촌관광협회, 마이숲사랑, 서각연구회, 약선요리 연구회, 천문동호회, 공정여행사업단, 살기좋은백운만들기모임, 적정기술연구회, 로 컬컴퓨터, 진안마을(주), (사)마을엔사람 등이다. 이런 방식으로 2006년 이후 약 15개 단체가 설립되었다.
물론 행정과 민간 사이의 적절한 긴장관계를 유지하기 위한 원칙은 강조되었 다. 또 마을과 단체, 행정 사이의 상호 협력과 횡적 네트워크도 구축해왔다. 우선 마을만들기 지구협의회를 중심으로 마을 네트워크를 형성하고, 마을과 단체 및 행정이 협력하는 공동사업 훈련도 계속 시도되어왔다. 예를 들어 개별 마을이나 단체로는 벌이기 힘든 마을축제나 농산물 공동 유통(로컬푸드), 지원센터 설립 등이 대표적이다. 사업과 활동, 조직을 통해 상호 협력의 풍토를 문화적으로 정 착시키려 한 것이다.
2. 마을만들기 행정 시스템의 전환: 주민으로부터의 신뢰 확보
민간과 행정의 협력은 상호 신뢰에서 출발한다. 지역사회에서는 서로에 대한 불 신이 팽배하고, 그래서 민관협력은 대개 구호에 그친다. 무엇보다 행정이 먼저 변 하려는 자세가 필요하다. 행정 스스로 주민들을 위해 노력하겠다는 의지와 자세 를 명확하게 보여줘야 한다. 주민들의 불신은 행정의 오래된 관행, 칸막이 문화, 순환보직제 등에서 유래한다. 이런 것을 행정 스스로 바꾸려고 노력할 때 비로소 민간의 신뢰를 얻을 수 있다.
진안군은 그동안의 경험을 기반으로 2007년 2월 농촌 최초로 마을만들기 전담 팀을 신설하고(2007. 2), 행정협조회의를 개최하였다(2007. 3). 마을만들기 담당은
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기존의 성과를 반영하여 행정사업의 총괄 사무국 역할을 수행하고, 도농교류 및 귀농귀촌 업무를 통합·신설하여 함께 사업을 진행하였다. 또한 계 약직 공무원을 통해 부족한 전문성을 계속 보완하 였으며, 순환보직제도 스스로 자제하는 방식으로 민간과의 밀착도를 높였다.
또 7개 행정 담당이 참여하는 행정협조회의 는 마을 관련 정보를 공유하고 5단계 지원시스 템을 구축하여 준비된 마을에 행정사업이 단계 적으로 지원하도록 하였다. 기존에 행정 편의로 대상 마을이 선정되던, 혹은 단체장의 ‘압력’이 나 의원의 ‘로비’가 통하던 관행을 파괴한 것이 다. ‘칸막이 행정’의 문제점도 어느 정도 해소할 수 있었다. 민간 또한 이러한 시스템을 숙지함으 로써 행정 ‘속도’에 쫓기지 않고 내부협력에 집중 할 수 있게 되었다. 결과적으로 행정시스템 정비 를 통해 사업의 투명성과 효율성이 확보되고, 예 측 가능성이 높아지며, 나아가 민관의 대등한 신
뢰관계는 강화되었다(<그림 2> 참조).
3. 마을만들기 중간지원조직 설립과 독립채산제 운영
민간의 역량을 강화하고 횡적 네트워크를 구축 함으로써 행정과의 대등한 협력관계는 강화된 다. 하지만 민간 내부의 공동협력과 연대는 저 절로 이루어지는 것이 아니다. 오랜 훈련과정을 통해 문화적으로 정착되는 것이다. 지역사회에 서 행정은 비교적 단일한 의사결정과 집행체계 를 가지고 ‘권력’도 강한 반면 민간은 그렇지 못 한 것이 현실이다. 특히 농촌에서는 행정의 주도 성이 더욱 강하다.
진안군마을만들기는 이런 점을 고려하여 오 래전부터 민간 영역의 활동을 연계하고 주민 의 견을 대변할 수 있는 마을만들기지원센터의 설 립을 추진해왔다. 활동성과를 공간적으로 축적 해 핵심 거점공간을 확보함으로써 마을만들기
<그림 2> 진안군의 거버넌스 시스템: 민간과 행정의 대등한 협력관계 구축
산촌생태마을
전통테마마을 건강장수마을
마을종합개발 전원마을
유기농밸리100
행정 지원과 정보통신
담당 행정
지원과 인재양성
담당 산림
자원과 임간소득
담당
농업 기술센터 생활자원 담당
건설 교통과 농촌개발
담당 농업 경제과 친환경농업담당
환경 보호과 환경정책 담당
그린빌리지 평생학습 주민자치 정보화마을
전략산업과 마을만들기담당 T/F팀 사무국의 역할
으뜸마을가꾸기 참살기좋은마을가꾸기
녹색농촌체험마을 살기좋은지역만들기
행정
마을만들기 행정협조회의
민간
마을만들기 민간 네트워크
마을만들기 지구협의회
한일교류 협회 마을축제 조직위원회
진안고원길
진안자활센터 진안마실,
공정여행
사업단 로컬푸드
사업단 진안마을㈜
귀농귀촌인 협의회 (뿌리협회)
평생학습 지도자 주민자치
위원회 (사)마을엔사람
마을만들기 지원센터
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민간 네트워크를 구축하려는 목적을 이루기 위해서였다. 2008년 8월 마을만들기 2단계 발전계획을 구상하면서 설립의 필요성이 공식적으로 제기되었고 이후 논 의가 지속되었다. 2010년 12월에는 ‘새로운 10년’의 2대 핵심사업 중 하나로 합 의되었다. 2011년의 제5회 마을만들기대학과 2012년의 실무추진단 회의를 통해 입지 선정과 리모델링 방향, 운영계획 등이 결정되었다.
2012년 8월에는 수탁법인으로서 (사)마을엔사람이 창립되고, 동년 12월에는 마을만들기지원센터가 개소되었다. 이를 통해 주민 교육과 마을 컨설팅, 연구용 역을 자치단체 독자적으로 수행하고 마을과 유기적으로 결합하여 행정과 대등한 협력관계를 구축할 수 있는 매개체를 확보하게 된 셈이다. 수탁법인인 (사)마을 엔사람은 행정으로부터 인건비와 운영비를 지원받지 않고 운영되는 독특한(어쩌 면 지극히 당연한) 중간지원조직이다. 이로써 지방자치단체장이 선거로 바뀌어 도 행정 정책과 민간 활동의 일관성을 유지할 수 있는 자치단체 시스템이 어느 정 도 갖추어졌다 할 수 있다.
4. 성과와 과제: 마을만들기 기본조례의 현재
진안군마을만들기지원센터는 작은 자치단체지만 지역재생의 새로운 철학과 전략 이 10년 이상 일관성을 가지고 추진되어온 사례다. 우리나라 어느 자치단체에서 도 시도된 적이 없으며, 그 경험을 모아 국토연구원 단행본으로 발간한 바도 있 다. 그럼에도 내부적으로 여전히 많은 과제를 안고 있고, 이것들은 지역사회의 구 조적인 문제와 연결되어 있으며 어느 자치단체에서나 부딪칠 수밖에 없는 과제들 이기도 하다. 그 예로 마을만들기 기본조례를 들 수 있다.
기본조례는 마을만들기 10년의 성과를 담아 제도적으로 통합·제정한(2010. 5 공표) 것으로 2년 이상 민간의 토론과정을 거쳤다. 기본정신으로 마을만들기 정 책의 공동 생산과 계획적 추진, 민관 역할분담(거버넌스) 등이 명시되어 있고, 총 9장 38조로 구성되어 있다(<그림 3> 참조). 여기에 근거하여 귀농귀촌 지원조례 와 마을만들기지원센터 설립 및 운영 조례도 제정되었다.
하지만 기본조례에 명시된 정책협의회 구성과 기본계획 수립 등은 여전히 추진되지 못하고 있다. 행정과 민간이 협력하여 정책을 공동으로 생산하고 기 본계획을 매년 수립하자는 약속이 지켜지지 않고 있는 셈이다. 그 이유는 진안 군의회가 정책협의회 참여에 비협조적이기 때문이며, 이것은 지역재생의 새로 운 전략에 대한 생소함과 불신감이 여전한 결과로 볼 수 있다. 다시 말해, 대규
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도시 재생 의 통합 적 추진 전략
모 토목사업 중심의 지역개발 전략을 여전히 선호하고 민관협력의 거버넌스에 익숙하지 않 은 문화적 풍토가 반영된 것이다. 모든 자치단 체에 걸쳐 있는 문제며, 현재의 지방자치 수준 이라 할 수 있다.
로컬 거버넌스 구축을 위한 행정의 과제
지역재생을 위한 로컬 거버넌스 구축 전략과 관 련하여 여러 가지 쟁점이 남아 있다. 한국의 상 황에 맞는 거버넌스 시스템은 앞으로 이론적·
실천적으로 충분히 검토될 필요가 있다. 한국적 실천 경험들이 심층 연구되고 그 성과가 축적되 면서 과제는 더욱 명확해질 것이다. 앞서 소개
한 진안군의 경험을 통해 살펴본 결과 행정 스 스로 바뀌어야 할 부분이 훨씬 많으며, 특히 지 방‘자치’단체로서 행정은 지금까지와 다른 자세 와 관점을 가져야 한다. 이러한 점을 중점으로 몇 가지 개념 중심으로 행정의 과제를 제시하 고자 한다.
첫째, 민관 ‘협치(거버넌스)’인가, 주민 ‘자치’ 인가? 지역사회에서 행정은 비교적 단일한 성 격의 주체이고 강력한 권력을 가지고 있다. 그 래서 ‘말 뿐인’ 협치에 행정 선전용으로 사용되 는 경우가 많다. 따라서 협치를 하려는 기본자 세가 부족하기 때문에 이를 먼저 점검할 필요가 있다. 나아가 주민자치 영역을 인정하고 행정이 지나치게 개입하지 않도록 스스로 긴장감을 가
<그림 3> 진안군마을만들기 기본조례의 구성
건설교통과 기반조성
농업경제과 친환경농업
환경보호과 환경정책
농업기술센터
생활자원 산림자원과 임간소득
자치행정과 정보통신
자치행정과 총무평생교육 제22조
그린빌리지
제23조 으뜸마을가꾸기
제11조 마을만들기 행정협조회의
제12조 마을만들기 지구협의회 제9조 마을만들기 추진위원회
제10조 마을만들기 전담팀
(협조회의 사무국)
마을조사단
직거래사업단 농촌관광협회 제9장 마을축제 조직위원회 제17조
뿌리협회
제16조 도농교류센터
제15조 마을간사
협의회 제14조 마을만들기지원센터
제24조 5단계 사업구분
제6장 마을만들기 기본계획
매년 작성
행정 기구 민간 지원 기구
제13조 마을만들기 정책협의회
최고의사결정기구
<총 20명 이내>
의원 2명, 관련 실과소장 6명 내외 위원장 6명 이상, 전문가 6명 이내
마을 마을 마을 마을 마을 마을 마을 마을
마을
마을 마을
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져야 한다. 행정은 주민자치의 기반 위에 비로소 민관협치가 작동할 수 있다는 점을 분명히 인정해야 한다.
둘째, 주민 ‘참가’인가, 주민 ‘주도’인가? 1990년대에 지방자치제가 도입된 이 후 절차적, 형식적 민주주의는 확대되고, 주민 ‘참가’의 정당성과 제도화는 어느 정도 확보되어 있다. 하지만 주민 스스로 지역재생의 주체로 나서는 활동에는 여 전히 소극적이거나 대립적 자세를 취한다. 전국의 대규모 지역개발 사례에서 나 타나는 사회적 갈등은 대부분 ‘주민 주도 상향식’ 방식을 인정하지 않기 때문에 생긴다. 시간만 주어진다면(행정의 ‘속도’감만 버린다면) 주민 스스로 지역발전을 주도할 수 있다는 점을 인정해야 한다.
셋째, ‘무엇’을 위한 거버넌스인가? 행정이 말하는 ‘공공성’이 사실은 무엇인지 불분명하다. 대규모 지역개발사업일수록 ‘공공성’이란 명분으로 지역과 주민의 이해에 반하는 경우가 많았다. 때때로 지방행정은 국가의 ‘대리인’에 불과하고, ‘자치’ 단체이기를 포기했다. 이렇게 축적된 경험으로 인해 행정이 말하는 ‘공공성’은 주 민들로부터 항상 의심받아온 셈이다. 지역발전의 목표(공공성)에 대한 이해는 매 우 다양할 수 있다. 이러한 이견을 오히려 존중하고 공동학습과 토론을 통해 차선 의 합의 가능성을 중시해야 한다.
결국 우리 사회에서 지역 단위의 로컬 거버넌스(민관협력체계)를 구축한다는 것은 중장기적 과제이며, 단기간에 가능한 것이 아니다. 20세기의 역사적 무게감 은 결코 가볍지 않다. 지역사회의 주체별 내부 역량은 여전히 미약하고, 토론과 합의의 문화적 풍토는 성숙되어 있지 못하기 때문이다. 이를 발전시키는 것이 거 버넌스를 논하기 이전의 당면 과제에 해당할 것이다. 행정이 먼저 변하는 모습을 보여주는 것이 순리라고 생각한다.
맺음말: 강력한 학습운동을 전개하자
우리 사회에서 로컬 거버넌스 구축은 많은 것이 바뀌어야 가능하다는 점을 거듭 강조하고 싶은 부분이다. 좋은 경험들이 지역사회에 지속적으로 축적되고 시행착 오를 수정할 수 있는 문화적 장치를 갖추고 있을 때 지역은 재생될 수 있다. 지역 에 살고 있는 주민 스스로 주인공이 되어 지역재생의 주체가 되어야 한다. ‘위’만 바라보거나 ‘앞’만 생각해서는 안 된다. 지역에 애착을 가지고, “우리 마을에서 아 이를 계속 키우고 싶다, 웬만하면 이사 가지 않겠다”는 주민이 많아야 한다. ‘부동 산경기 활성화’라는 정책을 비판적으로 바라볼 줄 알아야 한다.
특집
도시 재생 의 통합 적 추진 전략
이를 위해 지역 단위로 강력한 학습운동을 전 개할 것을 제안한다. 지역 내부를 잘 들여다보고, 지나온 지역사(地域史)를 이해하며, 토론과 합 의를 통해 공동의 목표(공공성)를 찾으려는 자 세를 가져야 한다. 지역재생의 목표를 합의하는 과정에서 최선만 고집하기보다 차선(차차선)에 도 합의하고 작고 소소한 실천 경험을 통해 많 은 것을 배울 수 있어야 한다. 진안군마을만들기 의 4대 목표 중 첫 번째가 ‘평생학습의 마을만들 기’다. ‘물고기’를 얻기보다 ‘물고기를 잡는 법’을 배워야 한다는 것이었다. 그래서 다양한 영역에 서 다양한 방식으로 학습 활동을 열심히 추진했 던 것이다(<그림 4> 참조).
풀뿌리 지역사회의 토대가 무너진 20세기의 역사를 복원하기 위해서라도 지나온 역사에 대 한 반성과 새로운 미래에 대한 성찰이 필요하다.
지역마다 자기 정체성을 확보하는 것이 장기적 인 경쟁력 확보의 기반이 된다는 확신을 가져야 한다. 시행착오에서 배우는 학습효과가 크고, 이 를 선순환시키는 방향에서 성장 동력이 확보될 것이다. 이해관계가 다른 다양한 그룹 사이에서 토론과 합의를 중시하며 신뢰관계를 조금씩 쌓
아가야 한다.
결국 로컬 거버넌스를 구축한다는 것은 중장 기 전략을 가지고 풀뿌리 현장에 주목하여 학습 운동을 반복하는 과정을 통해 ‘더디 가더라도 제 대로 가는 길’을 선택하는 것이다.
<그림 4> 진안군마을만들기의 다양한 학습활동
주: 매년 연말에 열리는 진안군마을만들기의 날(좌), 제5회 마을만들기대학과 마을만들기지원센터 설립 토론회(우).
참고문헌
구자인. 2013. “진안군 마을만들기 10년의 경험”. 아젠다 8월호. pp46-49.
구자인 외. 2011. 마을만들기 진안군 10년의 경험과 시스템. 경기 : 국토 연구원.
