공공택지 조성원가 및 공급가격체계 개선방안 연구 Policy Tasks for Improving the Land Supply System :

공공택지 조성원가 및 공급가격체계 개선방안 연구 Policy Tasks for Improving the Land Supply System :

Focusing on Development Costs and Supply Prices of

Serviced Land Developed by the Public Sector

국토연 2006-4․공공택지 조성원가 및 공급가격체계 개선방안 연구

글쓴이․진정수, 정희남, 최수 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 6월 26일 / 발행․2006년 6월 30일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474

ISBN․89-8182-411-8 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2006, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2006­4

공공택지 조성원가 및 공급가격체계 개선방안 연구

Policy Tasks for Improving the Land Supply System : Focusing on Development Costs and Supply Prices of Serviced Land Developed by the

Public Sector

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진정수․정희남․최 수

연 구 진

연구책임 진정수 연구위원 연 구 반 정희남 연구위원

최 수 책임연구원

연구심의위원 정석희 국토연구원 선임연구위원(주심) 손경환 국토연구원 선임연구위원 이동우 국토연구원 연구위원 최혁재 국토연구원 연구위원

연구협의(자문)위원 김상렬 우림건설 상무 민태욱 한성대 교수 변창흠 세종대 교수

송현담 대한주택건설협회 정책본부장 신상규 안진회계법인 회계사

P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리나라 부동산시장은 외환위기 동안 규제완화 및 주택공급 축소와 함께 외 환위기 이후 나타난 저금리, 과잉 유동성 등으로 '01년부터 과열 조짐이 나타났 다. '01년 이후 ‘03년까지 아파트 매매가격은 연평균 10% 이상 상승하여 GNP 성 장률과 소비자물가 상승률을 크게 상회하였다.

외환위기 극복 이후 기존 집값 및 땅값 상승, 마감재 고급화 등에 따라 분양가 인상요인이 일부 있었더라도 '98년부터 '03년까지 기존아파트 거래가격이 72%, 신규아파트 분양가격은 102.9% 상승하여 소비자물가와 도시근로자 소득 상승률 을 크게 상회하였다.

이와 같이 분양가가 급등하면서 공공택지 분양차익에 대한 사회적 환수 및 아 파트 분양원가 공개를 둘러싼 사회적 갈등이 심화되었다. 주택건설업체는 공공 택지를 저가로 분양받지만 주택분양가는 주변시세대로 결정함으로서 과다한 개 발이익을 가져갔다는 지적도 있다. 건설업체의 과다한 분양가 산정이 주택가격 폭등의 주된 원인으로 인식되면서, '03년 하반기부터 시민단체를 중심으로 아파 트 분양원가 공개 요구가 증가하였다.

마침내 정부는 2005년 12월 31일 주택법을 개정하여 주택분양원가 공개를 제 도화 하였고, 2006년 2월 24일 택지개발촉진법을 개정하여 공공택지의 조성원가 공개를 제도화하였다.

이러한 주택분양원가 및 공공택지 조성원가의 공개가 정책적 효과를 발휘하기 위해서는 ‘합리적 조성원가 산정’과 ‘공공택지 공급가격체계 조정’ 마련 등이 추 가적으로 필요하다. 따라서 이에 대한 심층적 분석 및 정책방향을 모색할 필요가

있는 시점이다.

이 연구는 이러한 상황인식에 기초하여 앞으로의 택지 조성원가 공개시 발생 할 수 있는 여러 가지 문제점을 개선하는데 연구의 초점을 맞추었다. 따라서 이 연구는 택지조성원가의 개념을 정의하고 택지조성원가의 산정원칙과 구체적 산 정방법을 제시하였다.

연구결과는 택지조성원가의 객관성과 투명성을 제고할 수 있을 것이며, 택지 공급체계를 일부 조정함으로써 택지공급가격을 낮추는데 기여할 것이다. 나아가 주택공급가격을 낮추어 서민의 주거안정에도 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

그 동안 이 연구를 성실히 수행해 준 진정수 연구위원, 정희남 연구위원, 그리 고 최수 책임연구원의 노고를 치하하는 바이다.

2006년 7월 국토연구원장 최병선

F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

이 연구는 주택분양가격 공개, 택지조성원가 공개 추진에 따라 한국토지공사 , 대한주택공사, 지자체 개발공사 등 사업주체별로 상이한 공공택지 조성원가 산 정기준을 합리적으로 조정하는데 주된 목적이 있다. 아울러 공공택지 공급의 투 명성을 증대시키고, 택지공급가격을 인하함으로써 궁극적으로 공공택지 내의 주 택분양가격을 인하하여 국민의 주거복지를 향상시키고자 하는데 기여할 것이다.

연구의 내용은 서론과 결론을 제외하면, 크게 다섯 부문으로 나누어진 다. 첫 번째 부문에서는 택지조성원가 공개의 배경이 되는 택지공급의 여 건변화와 택지공급가격체계에 대해서 살펴보았다. 두 번째 부문에서는 택 지조성원가 개념과 산정방법에 대해서 살펴보았다. 세 번째 부문에서는 공공택지 공급가격체계에 대하여 살펴보고 문제점을 제시하였다. 네 번째 부문에서는 공공택지 개발비용 및 수익을 분석하고, 택지공급가격 조정에 따른 파급효과를 살펴보았다. 마지막으로 다섯 번째 부문에서는 공공택지 공급가격체계의 개선방안을 제시하였다.

이 연구의 특징은 다음의 다섯 가지로 요약할 수 있다.

우선 택지조성원가의 명확한 개념을 정의하고, 택지조성원가의 산정원칙을 제 시하였다.

둘째, 택지조성원가 산정 및 적용 시기를 명확히 하였다. 즉, 조성원가산정 및 재산정 시기, 조성원가 공개시기 및 공개횟수, 조성원가 산정기준 및 공개대상 지구 등에 대하여 명확히 하였다.

셋째, 택지조성원가는 용지취득 및 조성공사에 직접 소요되는 용지비․조성

비․직접인건비․이주대책비로 등 직접비와 사업시행자의 영업활동과 관련하여 발생하는 판매비․일반관리비․그 밖의 비용 등으로 구성되어있는데 이들 구성 요소의 구체적 산정방법을 제시하였다.

넷째, 택지조성원가의 신뢰성 확보 노력의 일환으로 “택지조성원가 자문위원 회”를 운영할 것을 개선방안으로 제시하였다.

끝으로 공공택지의 공급가격 기준 조정방안을 제시하였다. 이 방안에 의하면 공공택지 공급가격은 약 13.7% 정도, 공동주택 신규분양가격은 약 10% 정도 하 락시키는 효과가 있을 것으로 분석되었다.

본 연구는 건설교통부의 요청에 의거 정책과제로 수행되었기 때문에 택지조성 원가 산정방법에 관한 연구결과를 토대로 “택지조성원가 산정기준(안)”을 작성 하여 건설교통부에 제시하였다.

물론 공공택지의 조성원가 공개시 발생할 수 있는 문제를 해결하고자 노력하 였으나, 제시된 개선방안은 어느 정도 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 앞으로 제도시행 후에 나타나는 문제점은 보다 심도 있는 연구를 통해 해결할 필요가 있다.

2006년 7월 연구위원 진정수

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 서론

부동산 시장과 서민주거안정을 위한 정부 역할은 10.29대책(2003), 8.31대책 (2005), 3.30대책(2006) 등 부동산종합대책을 수행하면서 강화되고 있다. 정부는 국민임대주택 100만호 건설 등 공공주택 공급을 확대하고 있으며 분양가를 규제 하기 위하여 원가연동제 및 분양가 상한제를 실시하고 있다.

그러나 여러 가지 정책수단에도 불구하고 근본적인 신규 분양주택의 가격인하 에는 한계가 있다. 이에 정부는 8.31 후속대책인 3.30대책에서 토지와 건축 원가 를 공개하도록 하고, 공공택지 공급가격 인하를 통하여 주택분양가격을 낮추고 자하였다.

본 연구는 주택분양가격 공개, 택지조성원가 공개 추진에 따라 한국토지공사, 대한주택공사 및 SH공사 등 사업주체별로 상이한 공공택지 조성원가 산정기준 을 합리적으로 조정하는데 목적이 있다. 그럼으로써 공공택지개발의 공익성을 증대시키고 조성원가 산정표를 체계화하여 공시함으로서 공공사업의 투명성을 확보할 수 있다.

연구의 주요 내용은 ① 택지조성원가 산정기준 및 방법 분석, ② 공동주택지 의 공급방법 및 가격 분석, ③ 택지개발사업의 개발비용 및 수익분석, ④ 택지 조성원가 산정방안 및 공동주택지 공급가격 조정안 제시이다.

연구방법은 2000년 이후 준공된 38개 지구 택지개발사업지구 사례를 이용하였 다. 그리고 택지조성원가에 관한 기존 논문 및 보고서를 검토하고, 택지개발사업

시행주체 관계자와 연구협의회를 통하여 문제점 및 개선방안을 협의하였다. 그 리고 학계, 건교부, 한국토지공사, 대한주택공사, 회계사, 민간건설업체 등 전문 가와 이해관계자를 포함한「연구자문회의」를 구성하여 활용하였다.

제2장 여건변화와 택지조성원가 공개

이 장에서는 최근 부동산시장 및 부동산 정책의 변화와 택지조성원가 공개, 택 지공급방식의 개편 등에 관하여 기술하였다. 정부는 '97년 말 외환위기가 발생한 이후 부동산가격 폭락과 부동산시장 동결로 아파트 분양가 자율화 등 주택 및 부동산시장에 대한 제반 규제를 대폭 완화 또는 폐지하였다.

'01년부터 부동산시장은 저금리, 과잉 유동성 등으로 다시 과열하기 시작하였 다. 그리고 '99.1월 아파트 분양가 자율화 이후 분양가가 급등하면서 공공택지 분 양차익에 대한 사회적 환수 및 아파트 분양원가 공개를 둘러싼 사회적 갈등이 초래되었다.

건설업체의 과다한 분양가 산정이 주택가격 폭등의 원인으로 인식되면서, '03 년 하반기부터 시민단체를 중심으로 아파트 분양원가 공개 요구가 증가하였다.

'04.4.15일 총선을 앞두고 각 정당에서는 공동주택의 분양원가 공개방안을 적극 지지하거나 수용한다는 정책을 공약으로 제시하기도 하였다.

이에 정부는 '02년 초부터 '06.3.30일까지 부동산시장을 안정시키고 부동산 및 주택 투기를 억제하기 위한 다양한 정책들을 발표하였다. 그리고 정부는 부동산 시장 과열, 개발이익 사유화, 원가공개 요구 등으로 증폭된 사회적 갈등을 조정 하기 위하여 시민단체/건설업체 등 이해당사자와 전문가를 중심으로 "주택공급 제도 검토위원회"('04.3～'04.6)를 구성․운영하였다.

'05.8.31 종합대책에서는 공공택지 중 85㎡ 이하 중소형 주택용 공공택지를 감 정가격 이하로 공급하여 서민의 주거안정과 주거복지를 증진하고, 85㎡ 초과 공 동주택용 공공택지는 채권경쟁입찰을 통해 시장가격으로 공급하도록 하였다. 환 수된 택지차익은 국민주택기금 조성재원 등으로 활용하여 임대주택 건설지원 및

서민의 주거복지에 활용하기로 하였다.

과거 분양가 상한규제는 '77년～'89.10월 기간 동안 주택의 규모에 상관없이 평 당 가격의 상한선을 규제하였다. '89.11～'98.12 기간 동안에는 분양원가 연동제를 실시하였다. 원가연동제는 민간아파트 분양가를 택지비와 건축비(적정이윤 포 함)의 합산가격과 연동시켜 규제하는 방식으로서, 분양가는 규제하되 택지비는 실비를 반영하고 표준건축비는 필요시 조정하였다.

그러나 경직적인 표준건축비 운용으로 청약이 과열되고 품질이 저하되는 등의 부작용이 커지면서 학계․시민단체는 분양가 자율화를 요구하였다. 따라서 '99.1 월 국민주택기금 지원을 받는 전용면적 18평 이하 주택(원가연동제 적용)을 제외 하고는 주택분양가를 전면 자율화하였다.

그 후 '02.4월 관계부처 회의에서 분양가가 과다하게 산정된 경우 지자체가 자 율 조정하도록 권고하는 수단을 이용하였다. 이러한 분양가 자율화는 신규 주택 의 질을 제고시키는 효과가 있었지만 신규 분양주택 가격은 지속적으로 상승하 게 되었다.

이에 정부는 '05.12.23일 주택법을 개정하여 06.2.24부터 공공택지에서 공급되 는 공동주택의 분양가 상한제를 85㎡ 초과주택으로 확대하기에 이르렀다. 그리 고 투기가 우려되거나 공공택지 내 주택공급의 공공성을 강화하기 위하여 필요 한 경우, 투기과열지구에서 조성되는 공공택지 중에서 주택공영개발지구를 지정 하여 공공기관이 직접 주택을 건설․공급하도록 하였다.

한편 정부는 주택가격 안정을 위하여 건교부는 ‘04.11.5일 공공택지 안의 85㎡

이하의 공동주택에 대하여 원가연동제를 2005.1.1일부터 적용하기로 하였다. 85

㎡ 이하의 공동주택이 적정가격으로 공급되도록 건설교통부령이 정하는 기준에 따라 분양가격을 산정하고 입주자 모집시 택지비 및 공사비 등 분양가격의 주요 항목을 공개하도록 주택법을 개정하였다. 원가연동제를 재도입함에 따라 건설업 체가 공개해야 하는 분양원가는 택지비․건축비․설계비․관리비․기타비용 등 5가지로 구성하였다.

그리고 경제정의시민연합 등 시민단체는 한국토지공사가 조성하는 공공택지

의 조성원가도 공개하도록 요구하였다. 택지조성원가 공개 요구는 주택업체의 건전하고 투명한 경영활동을 유도하고 폭리를 방지할 수 있다는 찬성의견과 기 업의 건전성은 기업공시와 회계감사를 통하여 확보하여야 할 사안이지 조성원가 공개를 통해 확보할 사안이 아니라는 반대의견이 첨예하게 대립하였다.

공익성 측면의 조성원가 공개는 국민의 알권리를 충족시키고, 정보이용자에게 합리적인 가격판단에 도움을 줄 수 있으며, 공공재로서의 토지의 사용목적을 달 성할 것이라고 주장이다. 기업성 측면은 조성원가의 영업기밀성을 강조하고, 재 산권으로서 원가정보를 보호받자는 입장이다. 이러한 논란 끝에 정부는 한국토 지공사 등 공영개발사업자의 공공택지 분양원가 공개방침을 결정하고, 2005.

12.31 주택법 개정, 2006.2.24 택지개발촉진법 시행령을 개정하여 주택분양가 및 택지조성원가 공개를 제도화 하였다.

공개 대상으로 주택분양원가는 공공택지 내 감정가격 이하로 공급받아 건설하 는 공동주택으로 분양가격상한제에 따라 공급하는 85㎡이하 주택, 국가․지자 체․대한주택공사․지방공사가 공급하는 85㎡ 초과 주택이다. 택지조성원가는 택지개발촉진법 제18조에 의거 택지를 공급하고자 하는 자는 건설교통부장관이 정하는 기준에 따라 공개해야 한다.

주택분양원가는 택지비, 직접공사비, 간접공사비, 설계비, 감리비, 부대비용, 그 밖의 가산비용 등 7개 항목이며, 택지조성원가는 용지비, 조성비, 이주대책비, 직접인건비, 판매비, 일반관리비, 그 밖의 비용 등 7개 항목을 공개해야 한다.

끝으로 정부는 공동주택용지 공급가격을 인하하는 조치를 취했다. 06.3.30 주 택시장합리화 방안을 위한 6개 분야의 부동산 대책을 제시하면서, 서민주거복지 증진을 위한 아파트 분양가격 인하대책의 일환으로 공영개발택지 중 85㎡이하 공동주택지를 조성원가 기준으로 공급하도록 하였다.

이와 같이 우리나라 부동산 정책은 1970년대부터 2000년대에 이르기 까지 아 파트 분양원가에 대한 규제정책과 자율정책이 반복되면서 많은 시행착오를 거쳤 으며, 분양가격의 적정화 또는 투명화를 위하여 정책변화는 계속되고 있다.

제3장 택지조성원가 개념과 산정 방법

이 장에서는 택지조성원가 개념을 정립하고, 택지조성원가 산정시기, 택지조 성원가의 구성요소, 구체적 산정방안 등을 검토하였다. 현행 택지조성원가 산정 방법은 택지개발촉진법 시행규칙 제11조(별표)에 제시되어 있다. 이러한 산정방 법에 대해 보다 구체적인 내용은 건설교통부장관 고시로 규정하도록 하였다.

그 동안 택지조성원가 산정상의 문제점을 지적하면 ① 일부 개념 정립 미흡(택 지조성원가, 조성원가의 재산정, 무상공급면적 등) ② 계획변경 예측 어려움 ③ 실제원가와 예정원가간의 feedback 미흡 ④ 회계적 기법 적용 한계 ⑤ 사업주체 간 산정방식의 차이 등을 들 수 있다.

본 연구는 이러한 문제점을 분석하고 조성원가의 적절성․명확성․일관성․

투명성을 확보하기 위하여 용어의 개념을 명확히 설정하였다. 그리고 사전적으 로 산정하는 택지조성원가(예정원가)의 특수성을 반영하여 최근 5년간 실적 평 균을 이용한 표준율을 적용하여 산정하도록 하였다.

먼저, 택지개발촉진법에 의하여 시행되는 택지개발사업에 있어서 택지조성원 가의 개념은 명확히 정의되어 있지 않다. 따라서 택지조성원가의 특성과 내용을 분명히 전달할 수 있는 개념정의가 필요하다. 본 연구에서는 택지조성원가의 조 작적 개념으로 “택지개발촉진법에 의하여 공급하는 국민주택 등의 건설용지를 조성하는데 소요되는 직․간접비와 투자비에 대한 자본비용을 사전적으로 산출 한 추정원가로서 확정된 공급 기준가격”으로 정의하였다.

택지조성원가 산정은 개발계획․실시계획 승인이나 택지공급계획 승인시에는 시기적으로 어려움이 있다. 따라서 택지조성원가는 택지공급계획 승인 후 법제 18조에 의거 최초로 택지를 공급하고자 할 때 산정하는 것이 적절할 것으로 판단 된다. 다만 택지공급승인 신청 전이라도 부득이 조기에 택지를 공급해야하는 경 우(법 규정에 의거 선수금을 받는 경우)에는 사후 조정을 전제로 산정할 수 있다.

그리고 택지개발사업은 장기적인 사업으로서 최초 택지조성원가를 산정한 후 특별한 사정변경으로 인하여 조성원가의 증감이 발생한 경우에는 택지조성원가

를 재산정할 수 있을 것이다.

택지조성원가는 직접비와 간접비로 구분할 수 있으며, 7개 항목으로 구성되어 있다. 직접비는 용지비, 조성비, 직접인건비, 이주대책비로 구성하고, 간접비는 사업시행자의 영업활동과 관련하여 발생하는 판매비, 일반관리비, 그 밖의 비용 으로 구성되어 있다. 다만 사업시행자는 조성원가의 기본 항목 외에 조성원가에 서 차치하는 비중이 상당하고, 내용이 중요하다고 판단되는 경우(예 기반시설설 치비, 자본비용 등) 항목을 세분하여 산정할 수 있도록 할 필요가 있다.

한편 택지조성원가를 산정하는 데는 가능한 회계의 일반원칙을 지키면서 택지 조성 및 공급의 특수성을 감안한 산정원칙이 필요하다. 지금까지 택지개발사업 에 있어서 조성원가 산정의 원칙을 규정한 내용은 없었다.

따라서 본 연구에서는 다음과 같은 택지조성원가 산정원칙을 제안하였다.

① 조성원가는 개발․실시계획에 의거 이해관계자가 신뢰할 수 있도록 객관적 인 자료와 근거에 의하여 산정하여야 한다.

② 세부 항목별 조성원가는 그 특성에 따라 원가집계 및 배부방법(배부율 또는 표준율 적용)으로 산정하여야 한다. 다만 사전적 조성원가와 사후적 조성원가(실 제 발생원가)와의 차이가 예상되므로 가능한 실제 발생원가에 근접하도록 객관 성과 공정성 있게 산정하여야 한다.

③ 조성원가는 원가집계 및 배부방법(표준율)에 의하여 사전적으로 추정하는 만큼 사후 결산을 통하여 추정가격과 실제가격간 상당한 차이가 발생한 경우 차 후 조성원가 산정시에는 조정표준율을 적용하여 산정하여야 한다.

④ 최초 조성원가 산정 후 개발․실시계획이 변경되거나 사정변경(수용재결에 의한 변동, 천재지변 등)으로 조성원가가 증감되는 경우에는 조성원가를 재산정 할 수 있으며, 이 후에 공급된는 택지는 변경된 조성원가를 산정한다.

⑤ 조성원가는 사업지구별로 산정하여 공개하며, 배부율 적용은 최근 5년간 운용실적(결산 기준)을 기준으로 한다.

제4장 공공택지 공급가격체계 분석

이 장에서는 공공택지의 공급가격체계를 분석하였다. 공공택지의 용도 분류, 배분기준, 용도별 가격기준, 그리고 공공택지의 공급가격체계상 문제점을 정리 하였다. 택지개발촉진법을 제정한 '80년 이래 '04년 말까지 4억 9885만㎡(1억 5090만평)의 택지개발예정지구를 지정하였다. 이를 근거로 택지개발예정지구 안 에서 개발된 공공택지는 '81년부터 '04년 말까지 모두 6억 1254만㎡(1억 8529만 평)이 공급되었다.

사업 시행자별로는 한국토지공사가 2억 6196만㎡(7,924만평(42.8%)), 대한주택 공사가 1억 129만㎡(3064평(16.5%)), 지방자치단체가 2억 4929만㎡(7541만평 (40.7%))의 공공택지를 개발 및 공급하였다. 지역별로는 수도권에서 2억 9,954만

㎡(9061만평(48.9%)), 5개 광역시에서 1억 928만㎡(3306만평(17.8%)), 기타 지역 에서 2억 372만㎡(6163만평(33.3%))의 공공택지가 개발 및 공급되었다.

지난 10년 동안('94년～'03년) 공공택지 안에서 건설된 주택은 모두 216만호에 달하여, 이 기간 동안 건설된 총 주택수의 40.3%를 차지하였다.

2003～2012년 기간 동안 추진되는 주택종합계획에서 소요될 공공택지는 매년 4300만㎡(1300만평, 10년간 총 1억 3천만평)으로, 이 중 3330만㎡(1000만평)은 택 지개발촉진법에 의한 공영개발을 통해 공급하고 나머지 990만㎡(300만평)은 도 시개발법․산업입지법 등에 의해 개발할 계획이다.

공공택지는 주택건설용지와 공공시설용지로 구분하여 개발 및 공급되고 있다.

주택건설용지는 토지이용계획에 따라 공동주택건설용지․단독주택건설용지․

근린생활시설용지로 구분하여 공급한다. 공동주택건설용지와 단독주택건설용지 비율은 지역별로 배분하되, 수도권․부산권과 기타 시 지역은 택지개발계획 승 인권자가 당해지역의 여건을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에 20% 포인트 범위 내에서 배분비율 조정이 가능하다.

공동주택건설용지는 주택 규모별로 배분하되, 60㎡ 이하 주택건설용지의 경우 택지개발계획 승인권자가 당해 지역의 여건을 고려하여 필요하다고 인정하는 경 우에는 10% 포인트 범위 내에서 배분비율 조정이 가능하다. 60㎡ 이하 주택건설

용지는 수도권 및 광역시 30% 이상, 기타지역 20% 이상, 85㎡ 이하 주택건설용 지는 60% 이상(60㎡ 이하 주택건설용지 포함), 85㎡ 초과 주택건설용지는 40%

미만으로 배분하고 있다.

임대주택법에서는 의무임대기간이 30년인 임대주택을 건설하기 위한 용지(이 하 ｢국민임대주택건설용지｣)의 경우 공동주택건설용지의 25% 이상, 의무임대기 간이 10년인 임대주택(85㎡ 이하 규모에 한함)을 건설하기 위한 용지는 공동주택 건설용지의 5% 이상 (특별법에 의한 국민임대주택단지 제외), 의무임대기간이 10년인 임대주택(85㎡ 초과 149㎡ 이하 규모에 한함)을 건설하기 위한 용지는 공 동주택건설용지의 5% 이상 확보하도록 하고 있다.

공공택지의 공급 방법은 공개추첨, 경쟁입찰, 수의계약, 채권입찰제 등이 있다.

공개추첨은 공공택지 공급의 기본원칙으로서, 사업시행자가 미리 정한 가격으로 대상자를 공개모집하여 추첨의 방법으로 분양 또는 임대한다. 경쟁입찰은 근린 생활시설용지, 판매시설 등 영리목적으로 사용할 시설의 설치를 위한 용지, 사업 계획의 승인을 얻어 건설하는 공동주택의 건설용지 외의 택지에 대해 적용한다.

수의계약은 공공기관의 주택건설용지, 일반에게 분양할 수 없는 공공시설용지, 존치건축물부지, 이주자택지, 협의양도인택지 등에 적용한다.

채권입찰제는 주거전용면적이 85㎡를 초과하는 공동주택의 건설용지(임대주 택 건설용지를 제외)를 공급하는 경우 국민주택채권을 가장 많이 매입하고자 하 는 자를 공급대상자로 결정하는 방법이다. 수의계약의 방법으로 공급하는 공동 주택의 건설용지에 대한 국민주택채권 매입금액에 관한 기준은 건설교통부령으 로 정하고 있다.

공공택지의 용도별 공급가격은 '98.12.23일자로 개정된 택지개발업무처리지침 에 따라 용도별로 공급가격을 다르게 적용하고 있다. 또한 지역별․도시권별로 공동주택건설용지의 공급가격을 차등 적용하고 있다. 그리고 정부의 토지정책 수행 상 또는 국토의 균형개발을 위하여 특히 필요한 경우 사업시행자는 주택법 에 의한 국민주택의 건설용지로 사용할 택지의 공급에 있어서 그 가격을 조성원

가 이하로 할 수 있도록 하였다.

정부는 공동주택 분양가격을 낮추기 위하여 '06.3.30대책에서 택지비 및 건축 비의 원가를 공개하는 한편, 공공택지의 공급가격을 인하하기로 결정하였다. 그 리고 용지보상을 합리화하기 위하여 택지사업 시행시 감정평가 기준을 강화하 고, 주민추천/시행자추천 평가사의 평가액 차이가 110%를 넘을 경우 재평가를 의무화하였다.

공공택지 공급가격 인하 방안으로는 25.7평 이하 서민용 분양주택 용지의 공 급가격을 현행 감정가격에서 「조성원가 + α」로 인하(α : 수도권 10%, 광역시 0%, 지방 -10%)하고, 분양가 상한제 적용 주택에 대하여 지자체에서 건축․토 목․회계 등 전문가의 검토를 거쳐 분양승인을 하도록 조치하였다.

제5장 공공택지 개발비용 및 수익분석

이 장에서는 공공택지의 개발비용 및 수익을 분석하였다. 공공택지의 개발비 용 및 수익은 용도별, 지역별로 분석하고, 지구특성에 따른 개발이익의 발생규모, 공공택지의 공급가격 조정이 개발비용 및 수익에 미치는 영향을 분석하였다. 이 러한 분석은 택지조성원가 공개, 택지조성원가 산정방법 고시와 더불어 공동택 지의 조성원가이하 공급에 따른 효과 등을 파악하기 위함이다.

본 연구에서 38개 사례지역을 분석한 결과, 택지개발사업지구에서 발생하는 개발이익은 평균적으로 약 278억원(사업비 대비 13.2%)으로 나타났다. 지역별로 보면, 수도권에서 시행하는 사업지구에서 전체 평균의 1.58배에 달하는 개발이익 이 발생하여 수도권에서 약 440억원(사업비의 17.7%), 비수도권에서 약 168억원 (사업비의 9.1%)의 개발이익이 발생한 것으로 나타났다.

시도별 개발이익의 발생규모를 보면, 지역적인 편차가 큰 것으로 나타나고 있 다. 이러한 원인은 수익측면보다는 용지비, 조성비, 간접비 등 지출측면의 요인이 큰 것으로 나타났다. 사업규모별로는 사업규모가 클수록 개발이익이 더 많이 발

생하였다. 사업규모가 100만㎡ 미만인 택지개발사업에서는 약 217억원의 개발이 익이 발생하나, 100만㎡ 이상인 경우는 약 501억원의 개발이익 발생하여, 전체평 균의 1.8배에 해당하는 개발이익이 발생하였다.

자금회수기간별로 보면 자금회수 기간이 짧은 사업지구의 개발이익 규모가 다 소 높게 나타났다. 자금회수 기간이 8년 미만인 사업지구의 개발이익은 약 286억 원, 8년 이상인 사업지구의 개발이익은 약 270억으로 전체 평균의 1.4배로 나타 났다.

개발비용을 항목별로 비교하면 총사업비 중 용지비, 조성비, 직접인건비, 이주 대책비 등으로 구성되는 직접비는 82.2%, 판매 및 관리비, 간접비용, 자본비용 등 으로 구성되는 간접비는 17.8%를 차지한 것으로 나타났다. 직접비는 용지비가 차지하는 비중이 48.7%로 가장 크고 다음으로 조성비가 30.8%를 차지하였다. 특 히 간접비 중 자본비용이 차지하는 비중은 총사업비의 14.3%로 간접비의 대부분 을 차지하였다.

용도별 택지공급가격 수준을 보면 유상으로 공급되는 공공택지의 공급가격은 조성원가의 108.9%로 공급되고 있으며, 수도권이 비수도권보다 높았다. 수도권 은 조성원가의 111.4%, 비수도권의 경우는 조성원가의 107.3%로 나타났다.

조성원가 대비 공급가격을 용도별로 보면, 단독주택용지 95.9%, 공동주택용지 97.6%, 임대주택용지 73.8%, 분양주택용지 102.6%, 공공시설용지 121.9%, 상업용 지 243.6%로 나타났다.

본 연구에서는 공공택지 공급가격 체계 개선방안으로 ① 이주자택지로 인한 손실분 조성원가 반영 제외, ② 60~85㎡ 공동주택 조성원가 공급, ③ 학교용지 등 공공시설용지의 조성원가이하 공급부분에 대해 유상공급면적 산정시 제외 등 을 제시하였다. 이 방안들은 조성원가 또는 공급가격을 하락시키는 요인으로 작 용하기도 하고 조성원가를 상승시키는 요인으로 작용하기도 한다.

24개 사례지역를 대상으로 분석한 결과, 이주대책과 관련한 개선방안은 조성 원가를 평균 1.0% 하락시키고, 60∼85㎡ 공동주택지를 조성원가로 공급하는 방 안은 현행보다 공급가격을 약 13.7%하락시키는 것으로 분석되었다.

공공시설용지를 조성원가 이하로 하는 경우, 그 손실분에 해당하는 금액을 면 적으로 환산하여 유상공급면적에서 제외하면 조성원가는 증가하게 된다. 예를 들면 학교용지를 초등학교와 중학교는 조성원가의 50%, 고등학교는 조성원가의 70%로 공급하는 경우, 조성원가는 4.2% 상승하는 것으로 분석되었다. 결론적으 로 말하면 본 연구에서 제시한 공공택지 공급가격 조정(안)에 의해 공공택지를 공급하면, 조성원가 또는 공급가격이 전체적으로 약 10.5% 하락하는 효과가 있 는 것으로 나타났다.

제6장 공공택지 공급가격체계 개선방안

이 장에서는 공공택지의 공급가격체계 개선방안을 제시하였다. 주요 내용은 공공택지 조성원가 공개방안, 공공택지 조성원가 산정방안, 공공택지 조성원가 검증을 위한 자문기구의 구성 운영방안, 그리고 용도별 공공택지 공급가격의 기 준 조정방안을 제시하였다.

먼저 택지조성원가 산정시기와 공개시기를 정하였다. 택지조성원가는 법제18 조에 의거 최초로 택지를 공급하고자 할 때 산정하며, 산정된 조성원가는 택지공 급 공고시 공개하도록 제안하였다. 다만, 택지공급승인 신청 전이라도 부득이 조 기에 택지를 공급해야하는 경우에는 사후 조정을 전제로 산정할 수 있다.

택지조성원가 공개시 예상되는 문제점으로는 ① 조성원가는 예정가격이기 때 문에 실제가격과는 어느 정도 차이가 발생할 것으로 예상되며, ② 택지개발사업 의 지구특성을 감안하면 정확한 조성원가를 산정하는 데는 많은 어려움이 있으 며, ③ 법령의 규정에 의한 조성원가 산정방법에 대한 이의를 제기할 수 있으며, 추가적인 자료 공개를 요구할 수 있다. 이러한 문제제기는 근본적으로 토지의 선 분양제도하에서 해결하는데 한계가 있으며, 추정가격과 실제가격의 차이를 해소 하기 위한 지속적 연구가 필요하다.

택지조성원가 산정을 위해서 우선 택지조성원가 개념을 정의하였고, 4가지의 산정 원칙을 제시하였다. 특히 조성원가는 원가집계 및 배부방법(표준율)에 의하

여 사전적으로 추정하는 것이므로 사후 결산을 통하여 추정가격과 실제가격간 어느 정도 차이가 발생할 가능성이 있으므로 추정원가와 실제원가 간 상당한 차 이가 발생하는 경우 조정표준율을 적용하여 산정하는 것을 검토하였다.

단위면적당 택지조성원가는 (총 사업비 / 택지유상공급면적, 원/㎡)으로 계산 되며, 택지유상공급면적은 (총 사업면적 - 총 택지무상공급면적)으로 계산된다.

그러나 기존 규정에는 무상공급면적에 포함되어야 하는 토지에 대한 명확한 개 념이 명시되어 있지 않다. 따라서 무상공급면적에 포함되는 대상토지와 산출방 식을 명확히 규정하여 조성원가 산정에 있어서 일관성과 적정성을 확보하였다.

무상공급 면적은 ‘관계법령의 규정에 의하여 무상으로 공급하는 면적과 공공 시설용지 중 조성원가 이하로 공급하는 토지의 조성원가 이하 부분 면적을 합한 면적’으로 정의하였다. 그리고 용지비․조성비․직접인건비․이주대책비․판매 비․일반관리비 ․자본비용․기타 비용 등 7개 항목에 대해 구체적 산정방법을 제시하였다.

한편 조성원가는 추정원가로서 공개시 이에 대한 적정성에 대한 논란이 대두 될 것으로 예상되고 있다. 이러한 근본적 한계를 극복하기 위해서는 보조적인 검 증 수단이 필요하다. 즉 사전적으로 산정된 조성원가의 신뢰성을 높이고 산정과 정의 객관성, 공정성 등을 제고하기 위해서는 산정과정과 결과에 대한 관계 전문 가의 검토 절차가 필요할 것이다.

본 연구에서는 “택지조성원가자문위원회”(가칭)를 제안하였다. 위원회는 공무 원, 실무자 및 관계전문가 10인 내외로 구성할 수 있다. 위원회 설치와 운용방법 은 ① 의무기구로 설치하는 방안 임의기구로 설치하는 방안, ② 상설위원회로 설 치․운영하거나, 사업지구별로 필요시 설치․운영하는 방안, ③ 운용주체를 건 교부로 하거나 사업주체로 할 수 있다. 본 제도가 도입초기인 점을 감안하고 위 원회의 실효성을 확보하기 위해서는 우선 의무기구로 하고, 운영의 효율성을 위 하여 사업주체에 상설조직으로 설치․운영하면서 추후 보완해나가야 할 것이다.

한편 공공택지 공급가격 기준 조정방안을 제시하였다. 공공택지 중 85㎡ 이하 택지는 서민의 주거안정과 주거복지를 증진할 수 있도록 현행 감정가격 기준을

조성원가를 기준으로 공급하도록 제안하였다. 공공임대주택과 60m² 이하 분양주 택 용지는 현재도 조성원가 이하로 공급하고 있다. 이를 확대하여 60㎡~85㎡ 이 하 분양주택용지도 조성원가를 기준으로 공급함으로써 저렴 택지 공급 → 저렴 분양가 → 주변 집값 상승 억제 → 해당지역 땅값 상승 억제 → 저 분양가로 이어지는 선순환 연결고리를 도출할 수 있다. 그리고 지가수준의 차이 등 지역별 특성을 고려하여 수도권은 조성원가의 110% 이내, 광역시는 조성원가의 100%

이내, 기타 지역은 조성원가의 90% 이내로 차등 적용할 필요가 있다.

한편 교육재정의 부담을 고려하여, 공공시설용지 중 학교용지의 공급가격을 종전의 감정가격 기준에서 조성원가 기준으로 조정할 필요가 있다. 이러한 방향 은 2006.6.30「학교용지확보등에관한특례법」이 개정되어 조정되었다. 공공택지 중 2천세대 이상 개발사업의 경우 초, 중학교 용지는 조성원가의 50%, 고등학교 용지는 조성원가의 70%로 공급하도록 규정하였다. 그리고 공공택지 중 2천세대 미만의 개발사업의 경우 초, 중, 고등학교 용지는 조성원가의 100%로 공급하고, 민간택지 중 학교용지는 현행처럼 감정가격을 기준으로 공급한다.

이와 같은 공공택지 공급가격 체계 개편은 여러 가지 긍정적 효과가 나타날 것으로 예상된다. 공공택지의 개발․공급은 본질적으로 택지를 저렴한 가격으로 안정적으로 공급하여 국민 주거수준을 향상시키는 데에 있다. 공공성이 강한 임 대주택 및 소형 분양주택과 같이 분양가격이 규제되고 있는 주택에 소요되는 공 공택지를 싸게 공급하는 것은 당위성이 인정된다.

공공택지의 택지비 공개와 원가연동제의 파급효과에 대해 원가연동제가 최초 로 도입된 화성 동탄지구를 사례로 분석한 결과, 최소 10% 정도의 공동주택 분양 가 상승을 억제하는 효과가 있는 것으로 나타났다. 그러나 공급가격체계 개편은 공영개발사업을 통한 지역간․용도간 상호교차보조(cross-subsidy)가 어려워질 가 능성도 있다.

그동안 공영개발사업의 상호교차보조 형태로 수도권 등 대도시 지역에서 발생 한 수익으로 지방의 택지개발 및 산업단지 조성(한국토지공사의 경우) 및 국민임 대주택 공급(대한주택공사의 경우)을 추진하였다. 따라서 상호교차보조 기능의

유지를 위해서는 택지개발사업의 수익을 적절히 확보할 수 있도록 개발밀도 관 련 기준의 조정방안 등을 동시에 마련할 필요가 있다.

제7장 결론 및 정책건의

본 연구는 주택분양가격 공개, 택지조성원가 공개 추진에 따라 보다 명확하고 합리적인 택지조성원가 산정기준을 마련하는데 목적을 두고 수행하였다. 주택분 양가격과 택지조성원가 공개는 2003년 10.29 대책을 시작으로 2005년 8.31대책, 2006년 3.30대책 등 부동산 종합대책의 일환으로 추진되었다. 이러한 정책의 목 적은 주택가격을 안정시키고 저렴한 택지를 공급함으로써 서민의 주거안정을 도 모하는데 있다.

본 연구는 공공택지의 공급가격 개선과 택지조성원가의 합리적 산정기준을 모 색하는데 주안점을 두고 수행하였다. 먼저, 그 동안 시행된 택지조성원가의 산정 상 문제점을 검토하고, 조성원가의 적절성․명확성․일관성․투명성을 확보하 기 위하여 택지조성원가의 개념을 명확히 정의하여 제시하였다.

그리고 택지조성 및 공급의 특수성을 감안하여 4가지의 산정원칙도 제시하였 으며, 택지조성원가의 7개 구성항목과 이에 대한 산정방법을 체계적으로 분석․

제시하였다. 이러한 연구결과는 그 동안 사업주체에 따라 달리 적용된 것을 체계 화할 수 있을 것이며, 통일된 산정기준을 적용함으로써 공공택지개발사업의 공 익성을 증대시키고 투명성을 강화할 것으로 기대된다.

한편 공공택지의 용도분류, 배분기준, 용도별 가격기준 등 공공택지의 공급가 격체계상 문제점을 정리하여 개선방안을 제시하였다. 특히, 공동주택의 분양가 격을 낮추기 위한 공급가격 인하 방안에 대해 중점적으로 검토하였다. 공급가격 인하방안으로는 60～85㎡이하 서민용 분양주택 용지의 공급가격을 종전 감정가 격 기준에서 조성원가 기준으로 변경하는 것을 제안하였으며, 학교용지 공급가 격도 인하하는 방안과 인하효과 등에 대해서도 검토하였다.

공공택지 공급가격 조정(안)에 의해 공공택지를 공급하면, 택지공급가격은 전

체적으로 약 10.5% 하락하는 효과가 있는 것으로 분석되었다. 그리고 공공택지 의 택지비 공개와 원가연동제의 파급효과에 대해 원가연동제가 최초로 도입된 화성 동탄지구를 사례로 분석한 결과, 최소 10% 정도의 공동주택 분양가 상승을 억제하는 효과가 있는 것으로 분석되었다.

이상과 같이 연구결과를 활용하면 여러 가지 긍정적 효과 있는 반면 연구의 한계점도 지적 할 수 있다. 택지조성원가는 사전적으로 추정한 원가이기 때문에 사후적 조성원가와의 차이가 발생할 수 있다는 점이다. 이에 대해서는 앞으로 운 용실적을 토대로 좀 더 정교한 산정방법을 연구해 나갈 필요가 있다. 그리고 사 전적 택지조성원가와 사후적 택지조성원가와의 차이를 최소화 할 수 있는 방안 (조정율 적용)에 대해 깊이 있는 연구가 필요 할 것으로 판단된다.

또한 택지공급가격 및 공공시설용지 공급가격 인하는 공영개발사업을 통한 지 역간․용도간 상호교차보조가 어려워질 수도 있다. 공영개발에 의한 택지개발은 여러 가지 공공성과 당위성이 인정되고 있지만 개발이익의 배분에 관해서도 지 속적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.

끝으로 그 동안 구체적인 택지조성원가 산정기준이 마련되지 못한 실정에서 본 연구결과는 향후 주택분양가 원가 공개와 더불어 택지조성원가 공개에 따른 택지조성원가 산정의 합리성, 투명성 제고에 기여할 것으로 기대된다.

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

제1장 서론

1. 연구배경 및 목적 ··· 1 2. 연구범위 및 방법 ··· 3 3. 선행연구 현황과 차별성 ··· 8

제2장 여건변화와 택지조성원가 공개

1. 부동산시장 및 정책의 여건변화 ··· 11 2. 공공주택 분양원가 연동제와 분양가 상한제 확대 ··· 16 3. 주택공영개발제 도입 ··· 22 4. 택지조성원가 공개와 공공사업의 투명성 강화 ··· 22 5. 공동주택용지의 공급가격 인하 ··· 30

제3장 택지조성원가 개념과 산정방법

1. 택지조성원가 개념 ··· 33 2. 택지조성원가 산정 및 적용시기 ··· 36 3. 택지조성원가 구성요소 ··· 39 4. 택지조성원가 산정방법 ··· 41

제4장 공공택지 공급가격체계 분석

1. 공공택지의 위상 ··· 55 2. 공공택지의 용도분류 및 배분 기준 ··· 63 3. 공공택지의 공급방법 및 공급가격 ··· 69 4. 공공택지 공급가격체계 관련 문제점 ··· 86

제5장 공공택지 개발비용 및 수익분석

1. 개발이익의 발생규모 ··· 91 2. 개발비용 항목별 비교 ··· 95 3. 용도별 택지공급가격 수준 ··· 97 4. 공공택지 공급가격 조정에 따른 효과 ··· 99

제6장 공공택지 공급가격체계 개선방안

1. 택지조성원가 공개방안 ··· 101 2. 택지조성원가 산정방안 ··· 103 3. 택지조성원가 자문기구 구성․운영방안 ··· 109 4. 공공택지 공급가격 기준 조정방안 ··· 111

제7장 결론

1. 연구결과 요약 ··· 119 2. 연구결과의 기대효과 및 한계 ··· 122

SUMMARY ··· 125 참고문헌 ··· 129 부록· ··· 131

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 사례지구 개요 ··· 5

<표 1-2> 주요 선행연구와 본 연구의 차별성 요약 ··· 10

<표 2-1> 서울시의 분양가격, 도시근로자 소득 및 물가상승률 비교 ··· 12

<표 2-2> 참여정부의 주요 부동산시장 안정대책 ··· 13

<표 2-3> '05.8.31 대책의 주택공급제도 ··· 15

<표 2-4> 아파트 분양원가 상한가격 추이 ··· 17

<표 2-5> 표준건축비 변동추이 ··· 17

<표 2-6> 아파트 분양원가 규제와 자율화 연혁 ··· 19

<표 2-7> 분양가 상한제 내용 ··· 20

<표 2-8> 분양가격 산정기준 (별표 3) ··· 21

<표 2-9> 주택분양원가 및 택지조성원가 공시내용 ··· 29

<표 2-10> 3.30 부동산대책 주요 내용 ··· 30

<표 3-1> 택지조성원가의 특성 ··· 34

<표 3-2> 유형별 원가의 개념 ··· 35

<표 3-3> 추정조성원가 용어 사용 예 ··· 35

<표 3-4> 택지조성원가의 재산정 필요성 ··· 37

<표 3-5> 사례지구별 조성원가 변동 현황 및 주요 요인 ··· 38

<표 3-6> 사례지구별 조성비 세부 현황 ··· 41

<표 3-7> 회계의 일반 원칙 따른 조성원가의 산정 원칙 ··· 42

<표 3-8> 현행 택지조성원가 산정표 ··· 44

<표 3-9> 존치건축물 부지 및 현황보존지 성격 ··· 46

<표 3-10> 주요 사업비 증가요인 요약 ··· 47

<표 3-11> 배부율(표준율) 적용 필요성 ··· 47

<표 3-12> 예정가격 산정기준상의 일반관리비율 ··· 49

<표 3-13> 연도별 적용 배부율 현황 ··· 50

<표 3-14> 한국토지공사와 대한주택공사의 직접인건비 및 일반관리비 차이점 ·· 53

<표 4-1> 택지개발예정지구 지정실적 ··· 56

<표 4-2> 공공택지 개발실적 ··· 57

<표 4-3> 공공택지 내 주택건설 실적과 비중(1994년～2003년) ··· 58

<표 4-4> 수도권 신도시의 택지공급 전망 ··· 62

<표 4-5> 수도권 내 주택․택지 수급전망 및 공급확대 방안('06년～'10년) · 62

<표 4-6> 주택건설용지 배분 비율 ··· 64

<표 4-7> 공동주택 건설용지 배분 비율 ··· 64

<표 4-8> 단독주택 건설용지 세분 ··· 65

<표 4-9> 협의양도인 토지의 면적적용 기준 ··· 65

<표 4-10> 임대주택건설용지 확보 ··· 66

<표 4-11> 기타 공공시설용 토지 ··· 67

<표 4-12> 공공택지의 용지분류 및 배분 기준 ··· 68

<표 4-13> 공공택지 공급가격 산정기준(06.3.30일 이전) ··· 82

<표 4-14> 주택건설용지 외의 공공택지 공급방법 및 공급가격 ··· 83

<표 4-15> 개발관련법의 공공택지 공급원칙 비교 ··· 84

<표 4-16> 수도권 8개 택지지구 신규아파트 분양가격 ··· 86

<표 5-1> 지역별 비용 및 수익 분석 ··· 92

<표 5-2> 시도별 비용 및 수익 분석 ··· 93

<표 5-3> 사업규모별 비용 및 수익 분석 ··· 94

<표 5-4> 자금회수 연수별 비용 및 수익 분석 ··· 95

<표 5-5> 조성원가의 구성항목 비중 ··· 97

<표 5-6> 조성원가 대비 용도별 택지공급가격 수준 ··· 98

<표 5-7> 공급가격 조정에 따른 개발비용․수익 추정 ··· 100

<표 6-1> 조정 표준율 적용 방안 ··· 104

<표 6-2> 무상공급면적 산출 개선방안 ··· 105

<표 6-3> 자본비용 산정방법 ··· 108

<표 6-4> 택지조성원가 산정표 ··· 109

<표 6-5> 택지조성원가 자문위원회 설치․운영안의 장단점 비교 ··· 111

<표 6-6> 공공택지 공급가격 조정 방안 ··· 113

<표 6-7> 화성 동탄지구 원가연동제 적용효과 분석 ··· 116

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구 수행 절차 ··· 6

<그림 1-2> 연구 수행 흐름도 ··· 7

<그림 4-1> 지역별 택지개발예정지구 지정실적 ··· 56

<그림 4-2> 지역별 공공택지 공급실적 ··· 58

<그림 4-3> 수도권내 택지지구의 신규아파트 분양가격 추이 ··· 87

<그림 4-4> 용인시의 신규아파트 분양가격 추이(01-06년) ··· 88

<그림 6-1> 부동산지장에 대한 정책개입의 경제적 파급효과 ··· 117

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

이 장에서는 이 연구를 추진하게 된 배경과 연구 목적, 연구 범위와 방법, 선행연구 와의 차별성 등을 기술하고자 한다.

1. 연구 배경 및 목적

1) 연구 배경

◦ 정부역할과 주택의 공공성 증대

- 10.29대책(2003), 8.31대책(2005), 3.30대책(2006) 등 부동산종합대책을 수행 하면서 부동산 시장과 서민주거안정을 위한 정부 역할이 강화되는 추세 - 개발이익을 적절히 환수하고 공공이 주도적으로 주택공급을 담당하기 위

하여 주택공영개발을 확대 추진

◦ 공공주택 공급확대 및 분양가 규제

- 국민임대주택 100만호 건설과 더불어 신규주택 분양가 규제를 통하여 주 택가격 안정을 도모

- 분양가를 규제하기 위하여 원가연동제 및 분양가 상한제를 실시하기 위하 여 관련법 개정

◦ 근본적 분양가격 인하에 한계

- 10.29대책, 8.31부동산종합대책의 여러 가지 정책수단(예, 공공택지내 분양 가 상한제 재도입)에도 불구하고 근본적인 신규 분양주택의 가격인하에는 한계

- 정부는 8.31 후속대책인 3.30대책에서 토지와 건축 원가를 공개하도록 하 고, 공공택지 공급가격 인하를 통하여 주택분양가격 인하를 도모 - 따라서 근본적 대책으로서 기존 공공택지의 공급가격체계(합리적 조성원

가 산정, 공동주택지 공급가격 조정 등)를 개선할 필요가 있으며, 이에 대 한 심층적 분석 및 정책방향을 모색할 필요가 있음

2) 연구 목적

◦ 공공택지의 조성원가 산정기준 모색

- 주택분양가격 공개, 택지조성원가 공개 추진에 따라 한국토지공사 및 대한 주택공사 등 사업주체별로 상이한 공공택지 조성원가 산정기준을 합리적 으로 조정, 제시

◦ 공동주택지 공급가격 인하를 위한 공급가격 조정

- 현재 60㎡초과 분양주택용지는 감정가격을 기준으로 공급하기 때문에 저 렴한 택지공급에는 한계가 있음

- 공동주택지를 조성원가 기준으로 공급하는 경우 택지개발사업에 대한 비 용수익 변화 분석

◦ 공공택지 내의 주택분양가격 인하

- 공공택지 내에서 주택 분양가 상한선은 택지비와 건축비로 규제하고 있으 므로 택지비를 인하할 경우 주택분양가 인하 가능

◦ 택지개발에 있어 공공기관의 투명성 강화

- 공공택지개발의 공익성을 증대시키고 조성원가 산정표를 체계화하여 공시 함으로서 공공사업의 투명성 강화

2. 연구범위 및 방법

1) 연구 범위

◦ 시간적․공간적 범위

- 공공택지 공급가격 결정을 위한 조성원가․개발비용․수익 분석은 2000년 이후 준공된 택지개발사업지구를 대상으로 분석

- 공간적으로는 전국의 사례를 검토하며, 수도권 및 비수도권, 시․도별 로 구분하여 분석

- 그리고 연구내용의 특성(예, 기반시설설치비)에 따라서 사례가 있는 경우 이에 대한 분석

◦ 내용적 범위

- 택지조성원가 산정기준 및 방법 분석 - 공동주택지의 공급방법 및 가격 분석 - 택지개발사업의 개발비용 및 수익분석

- 택지 조성원가 산정방안 및 공동주택지 공급가격 조정안 제시

2) 연구 방법

◦ 기존연구 및 관련 자료 분석

- 택지조성원가에 관한 기존 논문 및 보고서 검토 - 회계학적, 감정평가상 조성원가에 관한 이론 검토

◦ 사례분석

- 2000년 이후 준공된 38개 사업지구를 대상으로 택지조성원가를 항목별로 분석, 개발비용 및 수익 분석

- 조성원가 산정개선방안에 따른 개발비용․수익의 변화 분석

◦ 관계자 의견 수렴

- 한국토지공사, 대한주택공사, SH공사 등 택지개발사업 시행주체 관계자와 연구협의회를 통하여 문제점 및 개선방안 협의

◦ 연구자문회의 운영

- 학계, 건교부, 한국토지공사, 대한주택공사, 회계사, 민간건설업체 등 전문 가와 이해관계자를 포함한「연구자문회의」구성․운영

<표 1-1> 사례지구 개요

사업

지구명 사업기간 사업

준공일

수용 인구(명)

총면적 (㎡)

유상공급 면적(㎡)

무상공급 면적(㎡)

총사업비 (백만원) 1 IJ '96.08~'00.06 '00. 6.30 5,858 228,670 128,417 100,253 67,498 2 JY '92.12~'00.03 '00.03.31 18,564 948,816 534,569 414,247 219,368 3 DN '95.11~'00.10 '00.10.31 36,040 1,957,070 1,007,358 949,712 511,427 4 KK '95.11~'00.12 '00.12.31 12,576 639,872 334,468 305,404 187,503 5 JS '92.12~'00.12 '00.12.31 16,791 348,468 348,468 - 139,458 6 ND1 96.01~'00.12 '00.12.31 10,252 379,520 200,952 178,568 66,927 7 DC1 '92.12~'00.12 '00.12.31 68,274 2,227,584 1,330,128 897,455 604,614 8 KS1 '95.12~'00.12 '00.12.31 12,378 605,148 332,420 272,728 111,933 9 AJ '96.01~'00.12 '00.12.31 9,880 524,459 285,889 238,570 60,382 10 KJ1 '94.11~'00.12 '00.12.31 108,933 4,738,609 2,356,025 2,382,584 922,412 11 SJ2 '95.11~'01.07 '01.07.31 10,116 377,366 200,417 176,949 115,336 12 SC2 '95.11~'01.08 '01.08.22 20,686 834,015 455,973 378,042 263,741 13 YS1 '95.11~'01.12 '01.12.31 18,947 844,750 422,483 422,267 264,678 14 HY '96.10~'01.12 '01.12.31 5,376 211,509 117,609 93,900 24,867 15 DS '96.06~'02.03 '02.03.31 17,965 599,608 348,104 251,504 125,309 16 GT '96.06~'02.06 '02.06.30 18,467 771,761 466,595 305,166 352,468 17 CY '96.11~'02.06 '02.06.30 36,673 1,633,230 902,939 730,291 28,288,733 18 GS '99.12~'02.08 '02.08.31 4,088 283,433 173,908 109,525 40,087 19 YS2 '94.12~'02.12 '02.12.31 24,349 964,622 471,114 493,508 334,060 20 CG '97.06~'02.12 '02.12.31 4,017 238,083 133,373 104,710 43,182 21 ND2 '99.12~'02.12 '02.12.31 5,439 144,623 104,000 40,623 27,732 22 DD '97.08~'02.12 '02.12.31 18,134 634,873 422,146 212,727 212,910 23 HU '99.08~'03.03 '03.03.31 5,060 278,335 182,055 96,280 40,959 24 NM '97.11~'03.12 '03.12.31 8,215 446,821 231,705 215,116 130,611 25 YD '98.12~'03.12 '03.12.31 5,808 665,418 351,117 314,301 252,774 26 KS2 '97.6~'03.12 '03.12.31 9,789 298,542 202,697 95,845 57,206 27 KB '99.5~'03.12 '03.12.31 9,059 327,831 204,316 123,515 67,788 28 BS '97.08~'03.09 '03.9.30 51,279 3,117,902 1,980,438 1,137,465 1,143,227 29 YS2 '98.08~'04.04 '04.04.30 8,905 665,418 351,117 314,301 252,774 30 NP '98.12~'04.12 '04.12.31 23,441 847,570 537,355 310,215 359,083 31 KS3 '97.08~'04.12 '04.12.31 29,730 1,244,277 734,978 509,299 308,066 32 BH '01.10~'05.04 '05.04.30 1,050 119,057 72,520 46,537 13,786 33 NH '98.12~'05.06 '05.06.30 29,264 1,101,124 696,668 404,456 460,008 34 PJ '96.12~'05.06 '05.06.30 10,035 388,600 227,300 161,300 94,185 35 DN '99.06~'05.12 '05.12.31 28,115 1,566,087 841,553 724,534 418,948 36 DC2 '03.06~'05.12 '05.12.31 3,989 145,810 92,520 53,290 48,996 37 KJ2 '99.09~'05.12 '05.12.31 16,594 636,104 404,083 232,021 144,881 38 CH '01.07~'04.12 '04.12.31 660 114,838 69,971 44,867 47,385,719 자료 : A공사

3) 연구 수행절차 및 흐름도

<그림 1-1> 연구 수행 절차

연구흐름 세부내용 연구방법

⇓ ⇓

여건변화와 󰋪 주택분양 및 택지공급의 여건변화 문헌 조사 택지조성원가 󰋪 택지조성원가의 개념 및 구성요소 관련 법제 조사 산정 󰋪 택지조성원가의 산정방법 및 기준

⇓ ⇓

공공택지의 󰋪 공공택지의 용도분류 및 배분기준 문헌 조사 공급가격체계 󰋪 공공택지의 공급가격 결정기준 관련법제 조사 분석 󰋪 공공택지의 공급가격체계상 문제점 도출 실무운용 실태조사

⇓ ⇓

공공택지의 󰋪 택지조성원가의 항목별 비용 분석 사례 분석 개발비용 및 󰋪 사례지구별 개발비용 및 수익분석 실증 분석 수익분석 󰋪 공급가격 조정에 따른 효과 분석

⇓ ⇓

조성원가 산정 및 󰋪 택지조성원가 산정방안 전문가 의견수렴

택지공급 󰋪 공동주택지 공급가격 조정방안 관계자 협의회

가격조정 󰋪 택지조성원가의 공개방안

<그림 1-2> 연구 수행 흐름도

3. 선행연구 현황과 차별성

1) 주요 선행연구 내용

◦「조성원가 산정체계의 합리성 제고방안 검토」(안진회계법인. 2005) - 이 연구에서는 조성원가 산정체계의 현황을 검토하고 개선안을 제시하였

으며, 개선안이 조성원가에 미치는 영향을 분석

- 조성원가는 실제 투입비를 기준으로 분석되어야 하나 사전적 기준에 의해 분석되어 사후적 조성원가와 차이가 날 수 있는 근본적 한계가 있음

◦「공공택지 조성 및 공급제도 발전방안 연구」(김근용 외. 2004) - 공공택지조성 및 공급제도 전반에 관한 발전방안을 제시

- 현행 택지공급방법에 의한 택지차익의 환수 방안을 모색하였고, 택지지구 의 자족성 강화방안과 주변지역의 난개발 방지대책 등이 검토됨

◦「공공택지 및 분양주택 공급제도 개선방안」(정희남 외. 2004)

- 이 연구에서는 공공택지 및 분양주택 공급방식에 대한 이론적․실증적 검 토와 정책대안에 대한 장․단점과 파급효과를 분석

- 아파트 사례지구의 개발이익의 규모를 추정하였으며, 공공택지 공급의 채 권입찰방식과 공동주택의 분양원가 공개 방안에 대해 검토함

◦「택지조성원가 산정기준 및 택지공급가격 결정체계 개선방안 연구」(한국 토지공사. 2000)

- 택지개발에 있어서 조성원가에 대해 집중적으로 분석한 연구로서 택지조 성원가 산정시 자본비용을 반영

- 조성원가 산정에 대한 이론적 검토는 심도 있게 다루었으나, 사례지구의 단순 수지분석에 그치고 개발택지의 용도별 비중 변화, 개발밀도, 개발규 모, 등 여러 요인을 종합적으로 분석하지 못함

◦「택지개발비용 변화요인에 관한 실증분석」(최막중. 1994)

- 이 연구에서는 택지개발의 비용함수를 도출하여 규모의 경제가 존재하는 지, 최소비용의 택지개발 개발규모가 어는 정도인지를 추정

- 개발규모 외에 사업지구 특성이 개발비용에 어떠한 영향을 미치는지 분석 - 이러한 연구결과는 조성원가를 산정하는데 여러 가지 시사점을 제시해주 고 있으나 실제 조성원가를 산정하는 기준으로 적용하기에는 한계가 있음

2) 선행연구와의 차별성

◦ 공동주택지 가격인하 방안 제시

- 학교용지 공급가격 인하(법안 통과), 공동주택지의 공급가격 조정(안) 등을 제시하고 이에 따른 효과 분석

◦ 택지조성원가의 구체적 산정방안 제시

- 본 연구에서는「조성원가 산정체계의 합리성 제고방안 검토」(안진회계법 인, 2005)의 연구결과를 토대로 당시 미비점으로 지적된 부분을 보완하여 구체적 택지조성원가 산정방법 등을 제시

◦ 택지조성원가 산정 및 공개시기 제시 등

- 택지조성원가 공개와 관련하여 산정시기, 공개시기, 공개대상 지구 등에 대해 검토하고 합리적 방안 제시

구 분

선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

<조성원가 산정체계의 합리 성 제고방안 검토>

- 조성원가의 합리성 제고 방안 제시

- 원가관련 선행연구, 이론 검토

- 한국토지공사의 조성 원가 산정 사례 분석

- 조성원가 개념, 산정 체계

- 2개 사례지구 원가 분석

- 조성원가 산정체계의 합리성 제고 방안

2

<택지개발비용 변화요인에 관한 실증 분석>

- 택지개발에 있어서 규모의 경제가 나타나는 개발규모 추정

- 69개지구 택지개발 사 업 택지조성사업비 자 료 활용

- 개발비용함수 도출(회 귀분석)

- 택지개발 비용곡선 추정

- 규모의 경제성에 영 향을 미치는 요인 파 악

3

<택지조성원가 산정기준 및 택지공급가격 결정체계 개 선방안 연구>

- 택지조성원가 산정시 자본 비용을 반영하고, 조성 용 지별 합리적 공급가격 결 정기준 방안 모색

- 문헌연구, 국내외 사 례연구

- 설문조사, 실태조사, 현장조사 및 관계 전 문가 자문 등

- 조성원가에 대한 이 론적 분석

- 조성원가 산정방식 의 문제점 및 개선방 안

- 택지공급가격결정 기 준과 공급방법의 문 제점 분석

4

<공공택지조성 및 공급제도 발전방안>

- 공공택지의 조성 및 공급 제도 전반에 대한 발전방 안 모색

- 기존 자료 및 선행연 구 검토

- 택지개발 사례조사, 해외사례분석

- 공공택지 공급제도 개선

- 택지지구 자족기능 강화방안

- 주변지역의 난개발 방지대책

5

<공공택지 및 분양주택 공급 제도 개선방안>

- 공공택지 개발이익조정 방 안과 분양주택 원가공개 여부에 대한 이론적 근거 와 정책대안 제시

- 선행연구 검토 - 설문조사 및 사례분석

(택지개발사업지구와 아파트사업지구) -연구협의회, 자문회의,

공청회 개최

- 분양주택시장의 이론 과 실제

- 공공택지의 개발이익 조정방안

- 공동주택의 분양원가 공개방안

본 연구

<공공택지 조성원가 및 공급 가격체계 개선방안 연구>

- 공공택지 조성원가 산정기 준 및 공공택지 공급가격 체계 개선, 주택공급가격 인하, 택지개발의 투명성 확보

- 기존연구 및 관련 자 료 문헌조사

- 사례분석(공영개발사 업 지구 및 국민임대 주택 단지)

- 전문가 의견 조사, 외 국사례 분석

- 전문가 및 관계자 연 구협의회 운영

- 택지조성원가 개념 및 산정기준 - 공공택지의 공급가격

체계

- 공공택지의 개발 비 용 및 수익 분석 - 공공택지의 공급체계

개선방안

<표 1-2> 주요 선행연구와 본 연구의 차별성 요약

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

여건변화와 택지조성원가 공개

이 장에서는 택지조성원가의 공개와 택지공급방식의 개편방안이 논의된 과정을 분석 한다. 이를 위하여 우선 부동산시장 및 부동산정책의 여건변화를 요약한다. 이어서 공 공주택 분양가격 원가연동제 재도입과 분양가 상한제 방침, 주택공영개발 확대방침, 공공택지 조성원가 공개와 공공사업의 투명성 강화방침, 그리고 공동주택용지의 공급 가격 인하방침을 정리한다.

1. 부동산시장 및 정책의 여건변화

1) 부동산시장 변화

◦ 외환위기와 규제완화

- '97년 말 외환위기 때 발생한 부동산가격 폭락과 부동산시장 동결은 기업 및 금융구조조정의 원활한 추진을 저해하는 등 부작용이 크게 나타남 - 정부는 환매규정 폐지를 통한 공공택지 전매허용, 아파트 분양권 거래 허

용, 아파트 분양가 자율화 등 주택 및 부동산시장에 대한 제반 규제를 대 폭 완화 및 폐지¹⁾

1) 정희남 외 4인. 1998.6. 경제구조조정에 대응한 국토현안과제: 구조조정기의 부동산시장과 대책. 국토 개발연구원. 정희남. 1999.2. "금융개혁이 토지시장에 미치는 파급효과에 대한 연구." 규제연구 7권 2 호. 한국경제연구원 규제연구센타. 정희남. 2000.1 "21세기 부동산시장의 메가트렌드와 부동산정책."

감정평가논집. 한국감정평가연구원.

◦ 부동산시장 과열

- 외환위기 동안의 규제완화 및 주택공급 축소와 함께 외환위기 극복 이후 나타난 저금리, 과잉 유동성 등으로 '01년부터 부동산시장이 과열 - '01년 이후 ‘03년까지 아파트 매매가격은 연평균 10% 이상 상승하여 GNP

성장률과 소비자물가 상승률을 크게 상회²⁾

- 외환위기 극복이후 기존 집값 및 땅값 상승, 마감재 고급화 등에 따라 분양 가 인상요인이 일부 있었더라도 '98년부터 '03년까지 기존아파트 거래가격 은 72%, 신규아파트 분양가격은 102.9%가 상승하여 소비자물가와 도시근 로자 소득 상승률을 크게 상회

구분 '98년 '99년 '00년 '01년 '02년 '03년 '04년

서울 평당 분양가 (만원)

543 632 686 687 823 1,102 1,225 (100.0) (116.3) (126.3) (126.5) (151.5) (202.9) (225.6) 도시근로자 가구소득

(만원)

213 222 238 261 279 282 311 (100.0) (104.2) (111.7) (122.5) (130.9) (132.3) (146.0) 서울 물가상승률(%) 100.0 100.8 103.4 107.9 111.4 115.7 120.3

<표 2-1> 서울시의 분양가격, 도시근로자 소득 및 물가상승률 비교

자료 : 정희남 등, 2004, 「공공택지 및 분양주택 공급제도 개선방안」, p.3. 보완

◦ 부동산시장을 둘러싼 사회적 갈등 심화

- '99.1월 아파트 분양가 자율화 이후 분양가가 급등하면서 공공택지 분양차 익에 대한 사회적 환수 및 아파트 분양원가 공개를 둘러싼 사회적 갈등이 심화

- 주택건설업체가 공공택지는 저가로 분양받지만 주택의 분양가는 주변시세 대로 결정함으로서 과다한 개발이익을 챙기는 반면, 건설업체의 과다한 분양가 산정이 주택가격 폭등의 주된 원인으로 인식되면서, '03년 하반기

2) 정희남 외 3인. 2004. 「공공택지 및 분양주택 공급제도 개선방안」. 안양: 국토연구원. .p.1-2.