경제․인문사회연구회 협동연구총서 06-08-04 국토연 2006-14-3
지방분산․분권과
국토균형발전의 대응과제(II)
국가균형발전 정책의 지방화를 위한 대응과제
Policy Guidelines for Regionalization of
the Balanced National Development Strategy(II)
자료집 (3)
주관연구기관 : 국토연구원
협력연구기관 : 산업연구원, 과학기술정책연구원, 한국지방행정연구원, 경희대학교 호텔관광대학
지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제(II)
- 국가균형발전 정책의 지방화를 위한 대응과제 -
Policy Guidelines for Regionalization of the Balanced National Development Strategy
자료집 (3)
국토연 2006-14-3 ․ 지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제(II)․자료집 (3)
지은이․서태성, 이원섭, 정옥주, 강호제, 임상연, 박정은 외/ 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 12월 20일 / 발행․2006년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470
값․6,000원 / ISBN․89-8182-420-7 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170100
http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2006, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2006―14―3
지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제(II) - 국가균형발전 정책의 지방화를 위한 대응과제 -
Policy Guidelines for Regionalization of the Balanced National Development Strategy
• 자료집
(3)
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
제 1장 프랑스의 지방분권과 산업클러스터 거버넌스 ···1
1. 들어가는 말 ···1
2. 국토개발에서 지역개발로 ···2
1) 하향식 국토개발정책(1950-70) ···3
2) 지방분권 이후 주체의 다양화 및 정책수단들의 변화(1980-2000) ··· 5
3) 지역개발 전략의 이점과 한계: 프랑스 테크노폴 경험 ···10
3. 지역주체들의 위상: 경쟁거점 정책 ···14
1) 경쟁거점 정책 구축 과정 분석 ···15
2) 경쟁거점 정책에서 지역주체들의 위치 ···25
4. 맺는 말: 상호연계의 필요성 ···33
참 고 문 헌 ···35
제 2장 일본의 주민참여형 마을가꾸기 ···39
1. 들어가는 말 ···39
2. 마을가꾸기의 정의와 추진경위 ···40
1) 마을가꾸기의 정의 ···40
2) 마을가꾸기의 추진 경위 ···41
3. 주민참여형 마을가꾸기의 전개 과정 ···44
1) 마을가꾸기 활동단계 ···44
2) 개별활동의 연계 단계 ···45
3) 협동 마을가꾸기 단계 ···45
4. 정부 및 지방자치단체의 마을가꾸기 지원 ···46
1) 중앙정부에 의한 특정비영리활동촉진법(NPO법) 제정 ··· 47
2) 지방자치단체의 마을가꾸기 지원 ···50
5. 국가사업에 대한 PI의 실시 ···73
1) 개요 ···74
2) 사례 ···75
6. 기존 정당들의 시민활동 및 NPO에 대한 지원 ···77
7. 향후 마을가꾸기 전망 ···78
1) 자립적으로 운영할 수 있는 시민단체의 등장 ···78
2) 지방정부의 시민단체, 지역단체에 대한 아웃소싱(outsourcing)의 확대 ···79
3) 마을가꾸기 협의회, 지역 자치 조직의 활동의 확대 ···80
4) 시민에 의한 지방 지자체의 정책 개발의 확대 ···80
5) 시민단체와 의회의 대립과 조정 ···82
참 고 문 헌 ···83
제 3장 미국의 정부간 협력 ···85
1. 들어가는 말 ···85
2. 미국의 정부간 협력 개론 ···86
1) 정부간 협력의 배경 ···86
2) 정부간 협력의 정의 ···86
3) 미국의 정부간협력 약사(略史) ···87
3. 미국의 정부간 협력 메커니즘 ···88
1) 정부간 협력 형태에 따른 지방정부의 유형 ···89
2) 정부간 협력의 연계와 역할 ···94
3) 미국의 정부간 협력 법적 체계 ···97
4. 정부간 협력 ···102
1) 정부간 협력의 참여자 ···102
2) 정부간 협력의 유형 ···103
3) 정부간 협력의 이유 ···103
4) 정부간 협력의 특징 ···106
5) 비용할당 ···110
6) 정부간 협력 과정의 사례 ···111
5. 정부간 협력 사례 ···113
1) 오하이오 1세대 교외지역 콘소시엄 (Ohio First Suburbs Consortium; OFSC) ··· 114
2) 중부 오하이오 지역계획 위원회 (Mid-Ohio Regional Planning Commission; MORPC) ··· 120
3) 미주리주 캔사스시티의 지역투자위원회 (Local Investment Commission; LINC) ···124
6. 정부간 협력의 한계와 개선책 ···128
1) 한계 ···128
2) 개선책 ···129
7. 결론 ···131
참 고 문 헌 ···133
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 I-1> 경제개입 관련 권한 분배 ···6
<표 I-2> CPER 재정규모의 증가(단위: 10억 유로) ···7
<표 I-3> 공공정책에 수반되는 다양한 절차들 ···16
<표 I-4> 국가 및 국가기관에 의한 경쟁거점 지원규모 ··· 23
<표 I-5> 경쟁거점에 대한 대규모 연구기관 참여 현황(협력 건수로 측정) ··· 32
<표 II-1> 도시계획과 마을가꾸기의 개념비교 ···41
<표 II-2> 일본의 마을가꾸기 경위 ···43
<표 II-3> 정부 및 지방자치단체의 지원제도 ···46
<표 II-4> 특정비영리활동의 종류와 비중 ···49
<표 II-5> 미노오시의 NPO에 대한 업무위탁(2004년도) ···61
<표 II-6> 지방자치단체의 마을가꾸기 지원사례 ···63
<표 II-7> 2006년도 현과 NPO와의 공동사업 ···66
<표 II-8> 지자체의 NPO 대상 융자 사례 ···67
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 II-1> 마을가꾸기 활동단계의 이미지 ···44
<그림 II-2> 개별활동의 연계 단계 ···45
<그림 II-3> 협동 마을가꾸기 단계 ···46
<그림 II-4> NPO의 정의 ···47
<그림 II-5> NPO법으로 인정받은 NPO 수의 추이(매년 3월말 현재) ··· 48
<그림 II-6> NPO센터의 위상 ···57
<그림 II-7> 지방자치단체 사무의 외부위탁 상황 ···59
<그림 II-8> 지방자치단체 사무의 외부위탁기관 ···60
<그림 II-9> 마을가꾸기 조직을 포함하는 지자체 경영체계 ···80
<그림 III-1> 오하이오주 클리브랜드 대도시권의 1세대 교외지역과 신규지역의 인구변화 (1990년부터 2000년 사이) ··· 115
<그림 III-2> 남부 오하이오 1세대 교외지역 콘소시엄 회원 지자체 현황(황색지역) ···118
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
프랑스의 지방분권과 산업클러스터 거버넌스
Christophe Demazière
(프랑스 투르(Tours) 대학 지역계획학과 조교수)
Pierre Ménage
(프랑스 투르(Tours) 대학 지역계획학과 학생)
1. 들어가는 말
20년 전 프랑스의 사회학자 Bernard Ganne(지역산업체계의 전문가)는 "연구와 정책, 농촌과 도시, 경제와 문화, 어느 쪽으로 돌아보더라도 지역을 새롭게 등장 하는 명백한 실체, 새로운 영역으로 간주하고 있다"고 말했다(Ganne, 1985, p.23).
그 후 지역을 향한 국가의 반복적인 독려와, 협력하며 새로운 능력들을 느끼고 다양한 스케일의 공간과 시간의 시도들을 통합하라는 요구에 의해 ‘지역에 대한 경주’가 가속화되어 왔다. 1980년대 초에 시작된 지방분권화와 함께 지역개발은 일종의 나침반이 되었으나, 지방자치단체들은 산업지대나 테크노폴 정책의 경우, 지역을 시설들을 입지시키는 곳만이 아닌 흐름들이 교차하는 공간으로 인지하는 데 어려움을 겪고 있는 것 같다.
경제의 세계화 현상으로 인해 국가 개입권이 점차 약화되고 있다면, 이를 근거 로 경제나 타 영역에서 지방자치단체들이 국가가 떠난 빈 공간을 대신하기 시작 하였다고 보는 데는 이견이 있을 수 있다. G. Colletis와 B. Pecaueur는 10여 년 전 에 "국가 규제 정책의 쇠퇴와 통합수준을 조절하는 초국가적인 메커니즘의 부재 로 인하여, 지역에 따라 차별화된 규제들이 나타난다"고 기술하고 있다(Colletis
& Pecqueur, 1993, p.490). 이러한 관점에서 볼 때, 국가의 역할은 성장지원을 위한
직접 개입보다는 상향식 정책 틀에서 지방자치단체들의 행위의 범위를 정해주는 데 머물게 된다. 그런데 이와 같은 주장은 개입 방식의 재편성을 통해 국가가 권 력을 회복하여 복귀하고 있다는 이론과 대립된다(Jobert, 1999). B. Jessop(1992)에 의하면 케인즈의 복지국가(welfare state)는 슘페터주의적 근로국가(workfare state) 에 자리를 내어주고, 경쟁력은 그 자체로서 거시경제의 목표가 된다. 이때 이러 한 목표에 도달하는 것은 이율이나 환율조정 등이 아닌 부문별 공공정책과 지역 들의 경제적 가치의 활용을 통해서 가능하다.
프랑스에서 정책 목표로서 경쟁력은 공공교육 및 연구시스템에 영향을 미치고 있다. 최근의 몇몇 정부 주도형 사업이 이를 보여주는데, 대학이나 대형 연구 기 관들을 대상으로 하는 고등교육 및 연구거점 프로젝트가 그 한 예이다. 또 국가 는 국가 경제의 경쟁력에 기여할 수 있는 국가 하위의 공간을 특별히 부각시키면 서 공간에 대한 새로운 관계를 채택하기에 이르렀는데, 프랑스 도시들의 유럽 차 원의 경제적 영향력 제고를 위한 2004년 주요 대도시 협력프로젝트 공모가 그 한 예이며 이에 많은 도시들이 참여하였다(Motte, 2005). 그리고 경쟁거점 정책이 새로운 산업정책으로 시행되었는데, 본 연구에서는 경쟁거점의 선정 절차, 여기 서의 정부와 지방자치단체들의 역할에 대해 살펴볼 것이다.
2. 국토개발에서 지역개발로
오늘날 프랑스의 국가 및 지역단위 국토개발정책들은 무(無)에서 나온 것이 아 니다. 여기서는 먼저, 역사적 관점에서 경제활동과 국토개발에 있어서의 프랑스 상황을 이해하는데 핵심이 되는 몇 가지 사항을 제시하고자 한다. 전체적으로 보 면 하향식에서 상향식으로, 그리고 다차원적 접근방식으로 전환하였다. 기술혁 신, 국제경쟁 등과 같은 쟁점들이 더욱 다변화되기 시작한 1970년대부터 관련 참 여주체들의 수는 더욱 늘어났다.
1950년대
산업의 지방분산을 향해서
․ 1949: Direction de l'Aménagement du Territoire
․ 1950: Fonds National d'Aménagement du Territoire
1960년대
제도 확립과 정책 적용 대상 공간의 선정
․ 투자예산의 레지옹화(1962, 제4차 국토개발 계획)
․ DATAR 설치(1963)
․ 행정구역으로서 21개 레지옹-레지옹 도지사-레지옹경제발전위원회 (1964)
․ 제5차 국토개발계획을 레지옹 차원에서 협의
․ 지방 균형거점 도시와 신도시(1965)
1970년대
국토개발 절차의 쇄신
․ Etablissements Publics régionaux 창설(1972)
․ 중간규모 도시 정책(1974)
․ 산업전환기금(1978)
․ 레지옹별 예산 할당(1980)
1980년대
지역화와 지방자치단체 자율성 확대
․ 1982-3: 지방분권 관련법들의 제정
․ 1984: CPER(Contrats de Plan Etat-Région; 국가-레지옹 간 개발협약) 서명
․ 1988: 제2차 개발협약 협상
․ 1993: 제3차 개발협약 계약
․ 1999: 2000-2006 계발협약 협상
․ 1999: LOADDT와 Chevènement 법
․ 2000: 지방분권화의 미래에 대한 Mauroy 보고서
2000년대
국가역할의 복귀와 경쟁력의 절대적 필요성
․ 2002-2004: 지방분권화 정책 제2막의 시작
․ 2003: 국가의 개발협약 개정발표
․ 2004: 대도시권 협력 공모
․ 2004: 경쟁거점 정책 개시
․ 2005: DATAR가 DIACT로 개편
․ 2006: 국가-레지옹간 개발협약 협상의 어려움 2007-2013
<표 > 프랑스 국토개발과 지방분권화 단계
1) 하향식 국토개발정책(1950-70)
1950-60년대 프랑스 정부는 사회 각 계층의 경제적, 기술적, 사회적 진보를 이 끌기 위해서 저개발 지역의 경제에 힘을 쏟았다. 이로써 국가의 국토개발정책이
확립되게 되는데, 이 정책은 지역 개발의 경제적 측면에 초점을 맞추고, 대기업 들과의 전례를 찾아볼 수 없는 대화를 시도하며, 중앙집권적 경영(해결방안 제 안, 국가 전문기관의 연계, 지방 분권화된 업무를 통해 시행보장)을 지향하고, 가 능한 한 지방자치단체들의 참여를 제외 하려는 특성을 가진다.
프랑스 및 서구 국가들 대부분에서 국토개발의 주요 목적은 대도시들의 지나 친 성장을 억제하고 지역 간 격차를 줄여가면서 경제성장을 분배하는 것이다.
(F.Perroux(1961), B. Balassa(1961), W. Rostow(1963)와 같은 경제학자들의 영향으 로 당시 지배적이었던 시각은 개발이 "뒤처진" 농촌 지역들과 다른 한편으로는
"위기에 빠진" 옛 산업지대들이 기개발지역들의 모델을 따른다면 이들을 "따라 잡을 수" 있다는 것이다. 또한 인프라 구축에 대한 노력으로 자동차 산업에서 전 자 산업에 이르는 현대적 활동에 산업 거점을 확보할 수 있으며, 성장을 통해서 이들 거점들의 경제발전은 점차 그 배후지까지 확대될 수 있다는 것이다.
중앙 정부는 적어도 자동차, 전자 및 설비 등의 산업 분야에서 대기업이 투자 자이자 일자리 공급자로서 가지는 영향을 고려하여 대기업에 정책초점을 맞춘 다. 반면에 중소기업들은 소위 시대에 뒤떨어지는 것으로 간주되어 기업규모나 그 역할 면에서 비중이 점차 낮아지게 되었다. 재정지원이나 세금감면 등은 주로 대기업의 성장전략에 맞추어 졌다. 산업생산은 다음 두 방향으로 노동분화를 심 화 시킨다. 한편으로는 생산직 노동자들을 비숙련화시키며, 다른 한편으로는 개 념고안, 조정 및 관리 담당 노동자들을 증가시키는 것이다. 첫 번째 경우 노동력 및 임금 측면에서 볼 때 노동의 지리적 분업은 대기업에 큰 이익을 줄 수 있는 방안으로 보였다. 비숙련 노동력을 찾고 있던 대기업들은 자율적으로 지방으로 이동하였다(Demazière, 1996). 그리하여 이같은 노동의 공간분업은 활동 분야와 부문에 따른 레지옹별, 지역별 특수성보다는 노동 숙련도에 따른 전문화를 바탕 으로 정착되었다.
국토개발에 대한 공공의 개입은 중앙정부 차원에서 계획화되었다. 1963년에 창설된 국무총리산하의 DATAR는 지방분권화의 개념 설정 및 추진에 있어서 매 우 중요한 역할을 하였다. 시간과 공간적 측면을 고려하여 국토개발을 추진하기
위하여 국가는 레지옹, 지방 대도시들에 대한 코뮌간 협력체 등 새로운 정책공간 들과 제도들을 조직하였다. 국가는 지방자치단체에게 영향력을 행사하며, 지방 자치단체들의 권한은 주거, 대중교통 부문과 같이 경제성장에 국한되었다.
하향식 개발 정책의 효과는 국가 차원의 높은 경제성장에 의거한다. 그런데 이 러한 조건은 1974년 제 1차 석유 파동으로 인한 불경기시기에 접어들면서 사라 지게되는데, 따라서 일부 지역들(인구가 감소하는 농촌지역, 구산업지대 등)에서 는 닥쳐온 경제적 사회적 어려움을 타개하기 위하여 지역다양성에 부응하는 새 로운 접근들이 요구되었다. 이 과정에서 지방분권이 해결책으로 대두되게 된다.
2) 지방분권 이후 주체의 다양화 및 정책수단들의 변화(1980-2000)
1980년대 이후 지방자치단체들의 경제개입 규모가 커지기 시작했다. 코뮌, 데 파르트망, 레지옹은 기업들을 유치하고 발전을 돕는데 힘썼다. 고용증가와 공공 기관의 재정 확충, 지역 이미지, 미래 발전의 보장에 노력이 집중되었다. 5년 동 안 4가지 제도적 개혁들이 이루어졌는데, Voynet 법, Chevènement 법, Gayssot 법, 그리고 2004년 8월 13일 지방분권화 법 등이 그 예이며, 이들은 지역경제 활동의 새로운 형태를 제공할 수 있는 지역의 행정 강화의 원동력이 되었다.
그러나 지방자치단체가 지역경제 발전의 유일한 주체는 아니다. 지방분권의 실시에도 불구하고, 국가 이익이나 국토개발을 위해 혹은 기술혁신을 수월하게 한다는 명목으로 국가는 특정 기업들의 입지나 발전에 대해 선별적 지원 권한이 있다. 분권화된 중앙정부와 정부기관들은 보다 조심스럽게 지방자치단체들과 상 호조율하거나 독자적인 개입 프로세스를 정착시켰다. 요컨대 지방자치단체들은 경제활동에 대해 개입을 함에 있어서 국토개발 규정들과 평등성 원칙, 상공업 활 동의 자유 원칙 그리고 유럽공동체가 정한 자유경쟁 원칙 등 강제적이고 복합적 인 법적근거를 존중해야 한다.
(1) 지역경제 개입에 대한 공공주체들의 권한
코뮌, 데파르트망, 레지옹의 권리와 자유에 관한 1982년 3월 2일 법은 지방분 권에 대한 초기 개혁의 핵심요소이다. 이 법은 국가의 행정 감독을 적법성에 대 한 관리로 대체하고, 새로운 재원의 분배를 유도하면서 국가와 지방자차단체 간 의 새로운 권한 분배를 확립한다. 아래 표는 각 개입 주체의 역할 변화를 나타낸 것이다.
코뮌 (communes)
데파르트망 (Départements)
레지옹 (Régions)
국가 (Etat) 경제사회정책의
지휘, 책임과 고용보호
경제활동의 창출 및 확대: 허용된 상한선 내에서 레지옹 지원 보충 가능
직접적 재정 지원:
창업 보조금 지급 고용 보조금 지급
이익 배당 융자 및 대부
직접적 재정지원 조건을 결정,
적법성 통제
간접적 지원: 자유롭게 행함
(건물을 다시 팔거나 임대한다는 조건에서) 적법성 통제 Sociétés d'Economie Mixte Locales의 자본 참여
지방자치단체의 sociétés commerciales의 자본참여결정 어려움에 처해있는 기업을 대상으로 직접
혹은 간접 지원
Sociétés de développement régional의 자본형성에 참여
개발협약 계약: 경제, 사회, 문화 개발 중기목표
<표 I-1> 경제개입 관련 권한 분배
출처: Marchand. 2002
국가: 데파르트망 의회와 레지옹 의회의 집행 권한이 임명도지사에서 의회 의
장으로 이양됨으로써 국가의 역할이 축소되었다. 그러나 국가는 국토개발 보조 금을 통해 경제 개발에 계속 직접적으로 개입할 수 있으며, 보다 작은 규모의 기금들을 설치하였다. 최근까지도 Bernard Pecqueur(2000, p.118)는 "국가는 전통 적 산업정책을 버린 이후 그 대안으로 국가차원의 전략을 제시하지 못했다"고 지적한다. 국가는 지방자치단체들의 고삐를 쥐고 있으면서도 지역적 차원의 이 니셔티브에 대해서는 관망자로서 행동한다. 특히 국가는 공공행위를 함께 해나 가기 위해서 지방자치단체들의 재정 파트너가 되었다. 계약제 사례 중 가장 잘 알려진 것이 CPER(Contrat de Plan Etat-Région; 국가와 레지옹간 개발협약)이다.
이를 통해서 국가가 일방적으로 계획을 수립하던 절차에서 벗어나 합의를 통해 프로젝트를 고안하고 시행하는 방식으로 바뀐다. CPER은 레지옹 의회에 레지옹 내에서 수행되는 정책들을 연계시킬 수 있는 합법성을 부여한다. 이러한 협력 정 책에 배당되는 재정 총액은 CPER이 정착된 이래 끊임없이 증가하였다. 그러나 이러한 과정에서 레지옹은 어떤 권한을 행사하기 보다는 국가의 목표에 얽매이 게 되었다(Demazière, 2005).
1984-88 1989-93 1994-99 2000-2006
국가 분담 6.38 (60%) 8.59 (55.4%) 12.02 (52.1%) 16.63 (49.5%) 레지옹 분담 4.27 (40%) 6.91 (44.6%) 11.05 (47.9%) 16.97 (50.5%)
합계(DOM제외) 10.65 15.5 23.08 33.6
출처: DATAR
<표 I-2> CPER 재정규모의 증가 (단위: 10억 유로)
국가의 영향력이 강력하게 남아있는 또 다른 예는 레지옹 내의 경제활동관련 서류 회람 절차가 레지옹으로 인력 이양을 하지 못한 이유로 인하여, 오늘날까지 도 여전히 임명도지사 관할 행정조직에서 행해진다는 것이다. 결국 국가의 역할 이 여전히 명확하게 규정되어 있지 않은 것이다.
레지옹: 경제활동 관련 권한의 가장 큰 비중은 레지옹에게 주어졌다. 레지옹은 개발계획 계약을 통해서 국가와 가장 유리한 파트너십을 구축하고 있으며, Société de développement régional의 주주가 될 수 있으며 공공시설에 자금을 지원 하거나 기업을 지원해줄 수 있다.
데파르트망: 복지업무, 코뮌에 대한 지원, 농촌개발 권한 등 사회통합에 대한 전통적인 임무수행 범위 내에서 역할이 강화되었다. 그리고 "국가의 규정들로 데 파르트망의 모든 개입을 설명할 수는 없다"는 것이 확실시되었는데, 데파르트망 의회는 법조문 상 아무런 규정이 없다는 점을 이용하여 경제와 사회생활의 광범 위한 분야에 개입한다(Boumazel, 1988, p. 102). 데파르트망이 특별한 경제적 권한 을 부여받지 못했더라도 이 분야에서 그들이 가진 특권도 잃어버리지는 않았던 것이다.
코뮌과 코뮌연합: 1982년 3월 2일 법은 코뮌 전체에 경제적 개입을 할 수 있는 새로운 가능성을 열어주었다. 실질적으로는 충분한 재정 수단을 가진 코뮌들만 이 이 분야에서 프로젝트를 가질 수 있었다. 따라서 코뮌들 간의 경제적 개입에 의 가능성이 지역경제발전 주체들의 역할에서 가장 중요한 성격을 띠게 된 것이 다. 1992년 2월 6일 ATR(Administration Territoriale de la République) 법과 1999년 7월 13일 Chevènement 법은 국토개혁과 조세개혁을 결합하였다. 이 법들은 새로 운 코뮌연합에 국토개발 및 경제개발 부문의 필수적인 권한을 부여하였고, 이를 시행하기 위해서 사업소세에 기초한 고유의 세법을 부여하였다.
(2) 공공주체들 간의 경쟁
프랑스 정부의 규제 노력, Conseil d'Etat를 통해 나온 수많은 판례들과 유럽 집 행위원회로부터 나온 점차 강력해지고 있는 명령들에도 불구하고 지역경제활동 은 여전히 제대로 성문화 되지 못한 채 공공정책으로 머물러 있다. 이는 지역 발 전을 도모하고 지역조세 및 고용증진을 도모하기 위한 지방자치단체의 자율적인 활동에 불과한 것이다.
법조문에서 다루어지거나 규정되어 있지 않다고 하더라도 지방자치단체들의 지역 경제발전에의 개입은 지방분권화의 필연적 결과로 나타난다. 도시계획, 주 거, 사회보장활동의 영역에서 실질적인 결정권을 부여받은 지방자치단체는 재정 적 제약에 부딪혔으며, 따라서 사업소세를 가져다 주는 기업들의 유치와 발전에 지방자치단체들은 큰 관심을 갖게 되었다. 모든 지방자치단체는 지역 경제활동 에 개입해야할 충분한 이유가 있다. 다른 지방자치단체에서 행해진 경제 활동이 긍정적인 결과를 낳았다면, 이로부터 정치적 이득을 얻을 수 있는 가능성에 무관 심할 지역 정치가가 있겠는가? 지역 경제개발에서 조세 및 정치에 관한 논쟁은 지방자치단체에게 중요한 의미를 부여한다. 필자는 바로 이점이 지역경제개입에 있어서 자치단체의 분업을 계속 가로 막고 있다고 생각한다.
지역의 자유와 책임에 관한 2004년 8월 13일 법은 경제개발이 레지옹의 주요 개입 분야임을 명시하고 있다. 그러나 2003년 10월 1일 장관협의회가 내린 지역 권한 관련 법안이 명시하고 있듯, 레지옹이 반드시 그 책임자가 되지는 않는다.
데파르트망 의회는 그들의 활동에 대해 레지옹의 감독을 피하기 위해 강력하게 결속했다. 그리하여 레지옹은 자신의 영토에서 지방자치단체들과 협렵체들이 취 하는 경제 개발 활동들의 연계를 담당하는 한편, 모든 자치단체들이 경제활동에 개입하는 것이 가능하게 되었다.
레지옹은 데파르트망, 코뮌 그리고 코뮌연합과의 협의를 거쳐 SRDE(Schéma Régional de Développement économique: 레지옹경제개발계획)를 수립하는 권한을 갖는다. SRDE가 수립되면, 지금까지는 국가 권한이었던 것들이 레지옹에게 이양 될 수 있는데, 이러한 가능성은 "경제 개발 활동을 연계하고 레지옹의 균형 잡힌 경제 개발을 진흥시키며, 그 지역의 매력을 개발할 수 있도록" 시범적으로 5년 동안 부여된다. 법이 발효되는 시점으로부터 5년 즉, 2005년 1월 1일부터 2009년 12월 31일까지가 된다.
그러나 최근 국회의 한 보고서는 SRDE가 "모호한 성공"이라고 단정한다 (Assemblée Nationale, 2006). 실제로 2005년 3월 25일자 회람에는 SRDE 작업에서 정부가 레지옹으로 이양할 지원 범위를 레지옹 임명도지사가 제한할 수 있도록
명시하였다. 법조문의 내용과는 상이하게 이와 같은 제한이 부과된 것에 대해서 프랑스 레지옹 연합은 Conseil d’Etat에 이의를 제기했다. 2005년 개정된 재정법 제130조는 2004년 8월 13일 법 제1조를 수정하여 정부지원의 기업배분에 있어서 레지옹의 권한을 단지 부분적 지원에 그치도록 하였다.
2006년 4월 말에 26개 레지옹 중 12개의 레지옹이 이미 SRDE를 작성하고 승인 하였다. 11개 레지옹은 SRDE를 채택할 시점에 와 있다. SRDE를 통해서 레지옹 은 경제 활동에 있어서 다른 자치단체들과 협의 기회를 갖는다. Rhône-Alpes 레 지옹의 SRDE에 의하면, 기업들에 대한 개별지원을 위해서 레지옹이 "관할지역 내에서의 분산을 피할 수 있도록" 데파르트망 의회하고만 협약을 체결할 것을 명시하고 있다.
3) 지역개발 전략의 이점과 한계: 프랑스 테크노폴 경험
1970년대부터 연구, 혁신활동 및 기술이전에 관한 문제들이 프랑스와 같은 산 업화된 국가들에서 생산체제의 적응을 위한 본질적인 문제로 제기된다. 그런데 경쟁거점 정책이 나오기 훨씬 이전부터 지식경제와 지역개발을 동시에 이끌기 위해서 공공권력을 중심으로 정책들이 시행된 바가 있는데, 관련하여 가장 먼저 들 수 있는 사항은 인용할 것은, 레지옹이 전문인력 교육정책 시행의 권한을 가 지고 있다는 것이다. 기업들이 기대하는 바 중의 하나는 자신들이 원하는 수준의 인력을 채용하는 것이다. 기업의 요구와 주민들의 능력수준은 서로 일치하지 않 기 때문에 이는 끊임없이 연구할 가치가 있다. 지리적으로 집적되어 있는 특정산 업분야들(클러스터)의 경우 숙련된 노동력은 오히려 장애가 될 수 있다. 레지옹 의 정책은 신속하게 지역 기업들의 필요에 부응하는 인력 양성 프로그램을 정착 시킬 수 있다. 만약 어느 한 지역이 특정 분야의 양성 프로그램으로 널리 알려진 다면 이 지역은 잘 훈련된 지역 인력을 채용할 가능성을 가지므로 이를 찾는 기 업들에게 매력적인 곳이 될 수 있다는 것이다.
기업을 향한 기술이전을 위한 공공장치들 중에서 최근에 분석된 프랑스의 제
도적 특성을 찾아볼 수 있을 것이다. 기술이전 관련 몇몇 장치들이 중앙정부, 또 는 레지옹 의회와의 연계 하에 정착되었다(IGAENR, 2005). 지방자치단체의 자율 성과 전문성의 부재를 드러내는 다른 수단들도 있다. 그런데 여기서 자세히 살펴 봐야 할 중요한 예는 지역의 사고를 혁신 측면에서 구조화한 결과인 테크노폴이 다.
(1) 절반의 성공
1969년에 Valbonne 평원(Provence-Alpes-Côte d’Azur) 소피아앙티폴리스와 함께 탄생한 테크노폴들은 오늘날 프랑스 국토 전체에 분포해 있다. 이와 같은 발전은 특히 1980년대 지방자치단체들의 활동에 의거하는데, 과학연구단지라는 국가단 위의 정책을 도입한 일본과 달리 프랑스에서 테크노폴의 주도권은 지방자치단체 (코뮌에서 레지옹까지)가 가지고 있었던 것이다. 첨단기술개발, 연구와 혁신을 목표로 하는 테크노폴들이 지역개발의 수단으로 간주되었으나 1980년대의 열광 적 추진에도 불구하고 기대되었던 효과를 얻어내지는 못한 것으로 보인다.
대부분의 테크노폴들은 테크놀로지파크의 개념을 따른다. 다시 말해 주로 도 시의 외곽, 대학 및 연구기관 주변에 벤처창업단지와 함께 조성되었다. 대체적으 로 테크노폴은 고급 산업지대 형태로서 전통적 산업 도시지대와 격리되어 있다.
인프라 건설에 가깝고 이의 활용을 위한 부수적 재정지원이 없으며, 추진조직이 나 연구 및 고등교육 분야와의 교류도 없는, 단지 낮은 가격의 산업지대로 간주 될 수 있다. 힘찬 출발 이래 25년이 지난 시점에서 추진된 테크노폴 프로젝트들 은 명백한 실패를 드러내고 있다. 전체적으로 볼 때 처음부터 첨단 기술 분야에 서 잠재력과 역동성을 가지고 있던 도시지역만이 자신의 테크노폴 프로젝트를 부상시키고 그 위상을 유지해나갈 수 있었다. 성과는 매우 다양하다.
이러한 경험을 통해 얻은 중요한 교훈의 하나는 테크노폴 발달은 법령의 시행 처럼 간단한 것이 아니라는 것이다. 테크노폴 프로젝트의 성공은 커다란 부분에 서 그 사회의 역량 및 잠재력, 수용성에 달려있다. 테크노폴의 핵심은 제공된 물
질적 토대(토지, 부동산, 보조금 그리고 조세감면이나 사회비용의 감면)에만 있 지 않다. 이러한 요소들도 필수적이지만 물질적 측면을 떠나서, 공모를 통해 얻 을 수 있는 가치에 비할 수는 없다. 이들 양상들은 각각의 특수한 환경에서 기술 창조의 가능성 여부를 결정해주기 때문이다(Ménage, 2002).
기존 테크노폴들은 지방자치단체의 재정지원에 의존하였다. 그러나 토지와 부 동산의 매매에서 발생하는 어려움, 기업들의 잦은 이동, 공공 연구소들과 기업들 의 접촉의 어려움 등은 지방자치단체들을 소위 현실주의로 돌아가게 하였다. 오 늘날 테크노폴을 가지고 있는 자치단체는, 지원을 분배하는 일 뿐 아니라 지역 기술 환경을 북돋워주고 활기를 불어넣어줄 책임을 맡은 네트워크 내에서, 여러 주체들 중의 하나로서의 역할을 할 뿐이다. 프로젝트의 재정규모, 직종의 다양성, 코뮌상호간 상승작용, 계약 정책의 개발 등으로 이러한 변화는 필연적이었다. 때 로는 지역의 정치적 국면이 프로젝트를 선도했던 지방자치단체로 하여금 주도권 을 유지하게 하기도 한다. Rennes의 경우가 그 예이다(Ménage, 2002). 다른 곳에 서는 상당히 큰 변화가 있었다. 1987년에 구성된 Nantes Atlanpole의 경우 O.
Guichard를 앞세운 Pays de Loire레지옹이 주요 주창자였으며 Nantes는 Atlanpole 의 자본 중 아주 작은 부분만을 차지하고 있었다. 1989년 Nantes시의 주류 정치세 력의 변동은 오랫동안 테크노폴 장치를 경시하게 된 원인이 되었다. 2000년대 초, Nantes 코뮌간 협력체(communauté Urbaine)은 Atlanpole의 대주주가 되었고, 이의 임무에 발전을 꾀하면서 Nantes 지역개발공사(Agence de Développement Economique de l’Agglomération Nantaise)와 같은 기관들과의 파트너 관계를 수립 하게 되었다(Demazière, 2003b). 더 넓게 보면 "파트너십" 및 재정적 의무의 공유 의 차원을 넘어서 목표 및 사업 설정은 부서와 부서 사이에서 행해졌고 지역정치 가들은 제안을 검증하기 위한 절차에 개입했다(Ménage, 2002).
(2) 지역혁신체제 지향
어떤 기술 개발 정책이 정착될 때 개발 가능성의 한계를 정하고 그 환경적 역
량을 평가하는 것이 중요하다. 지역 개발 프로젝트에 환경(milieu)의 잠재력과 수 용성을 평가하는 것이 매우 중요함에도 그동안 충분히 고려되지 않았다. 테크노 폴 설립 시 범해진 오류 중 하나는 기존 주체들을 진정으로 고려하지 않은 채, 즉 그들의 필요를 분석하고 이들 주체들과 교류하려 하지 않은 채 직접적으로 물질적 지원을 적용한 것이었다.
테크노폴 절차에서 나타난 세 가지 필수적 요소들은 다음과 같다.
특화의 중요성: 무조건 많은 수의 기업을 모으려다 절차가 모호해 지고 결 국 어떤 기업에게도 매력적이지 못하게 되는 결과를 피하기 위해서는 특화가 필 요하다. 비록 지역 정책과 수단들이 어떤 한 종류의 회사나 한 가지 산업 분야에 만 적용되는 것은 아니지만, 효율성을 갖기 위해서는 그들이 요구하는 바에 충분 히 다가서야 할 것이다.
관련 산업과 지역 역동성의 개념 고려: 지역의 경제 환경에 대한 지원 정책 을 개발하는 도시들은 자신이 지원하고 더욱 발전시키기를 희망하는 혁신 경제 산업에 대한 진단을 실시해야한다. 이들 혁신 산업들을 도시 차원에서 연결해줌 으로써 시너지 효과를 창출하고 기존의 역동성을 발휘 할 수 있도록 해야 한다.
지원 형식의 변화: 혁신분야 혹은 첨단 기술 분야의 기업 자신의 논리와 그 들이 필요로 하는 바가 달라지면, 그 지원 형식들도 바뀌어야 한다.
현재, 지역혁신체제를 부상시키겠다는 야심을 가지고 지역 공공 주체들은 자 신의 기존 잠재력들을 협력적으로 발전시키기 위해 다음과 같이 노력하고 있다.
관련산업들에 대한 전단계에서 후단계까지의 지원: 기업이 창업하 고 1차 재원(숙련된 노동력...)을 찾도록 돕는다; 그 분야를 육성하기위한 수단 및 파트너(재정기관, 연구소, 대학)를 활용할 수 있도록 돕는다; "관련"기업들(기업
지원 서비스와 거래처/고객 관리 서비스)의 창업을 지원한다.
산업 분야간 교류와 시너지 효과 창출을 위해 기업 간 긴밀한 상호 관계 촉진: 이것이 쉽지 않으며 실제 적용까지는 오랜 시간이 걸리지만, 이는 역동성 효과 창출에 크게 기여한다.
지역의 기업연관조직(지역 환경, 도시의 경제 진단)과 비영리단체나 비공 식적인 차원에서 지역이 가지고 있는 역동성을 고려한다.
지역혁신체제의 목표는 특별히 첨단 기술 분야에 있어서 지역이 가지고 있는 잠재력을 조직화하고, 지역의 역동성과 기업의 매력을 부각시킬 수 있는 메커니 즘을 정립시키는 것이다.
3. 지역주체들의 위상: 경쟁거점 정책
앞에서는 프랑스 경제활동 조직 체계의 복합성에 대해 언급하였다. 국토개발 이나 기술혁신 동기부여 차원 측면에서 지방분권은 지역 상황별 여러 수단들의 동원을 가능하게 하였으나, 다른 한편으로는 관련주체들의 수를 늘리는 결과를 가져왔다. 게다가 지방자치단체들과는 별개로 국가 자신도 새로운 틀을 만들어 내거나 기업에 대한 보조금 지급, 혁신 장치를 고수하면서 계속적으로 영향력을 행사하고 있다. 즉, 이제 국가는 지방자치단체를 보완해주기 보다는 그 경쟁 대 상이 된다.
사실상, 상향식 지역 개발의 접근은 중앙집권의 전통이 깊게 뿌리내린 국가에 적용되었다. 최근 한 OECD 보고서는 프랑스의 제도적 장치들을 비판적 시선으 로 바라보고 있다(OCDE, 2006). 이에 의하면 1980년대 이후로 "많은 제도적 혁신 이 이루어졌지만, 그 영향은 그리 긍정적이지 않다. 지방자치단체들을 레지옹 정 책의 장치 내부로 통합시키고 지역의 경험에 대한 가치를 부여하려는 노력은 그
효과가 잘 드러나지 않으며, 벤치마킹의 대상도 없으므로 어려울 수밖에 없다".
이에 반해 본 연구에서는 프랑스가 추진하고 있는 정책들이 다른 국가들에서 추진되고 있는 정책들과 유사한 방향으로 전개되고 있음을, 특히 경쟁거점 정책 을 예로 들어 논하고자 한다.
세계화는 공공/민간 주체들에게 커다란 도전이 되며, 경제활동 지역화의 틀을 갱신한다. 이러한 의미에서 최근 정부의 경쟁력 정책들이 지역 주체들로부터 지 지를 얻어냈다는 것은 기념할 만하다.
본 연구는 기업 간 혹은 기업과 공공기관 간의 재화 및 서비스 교환을 강화시 키기 위한 "SPL: 지역생산체제" 정책 및 "경쟁거점" 정책에 대해 종합적으로 평 가하고자 한다. 이들 정책들의 성격상, 평가는 쉽지 않다. 따라서 여기서는 오히 려 이러한 접근이 성공할 수 있었던 지역적 그리고 국가적 조건에 초점을 맞추려 고 한다.
1) 경쟁거점 정책 구축 과정 분석
2004년 9월 프랑스는 프로젝트 공모를 통해 "경쟁거점" 구축을 추진하였다.
목표는 국제경쟁에 직면한 지역들이 역동성과 매력들을 유지 또는 개발하여 경 제, 과학, 기술적 측면에서 일정규모 이상에 도달하기 위한 것으로서, 이 새로운 정책은 공모 형태로 추진되었기 때문에 업계나 레지옹들을 열광시켰다. 지역주 체들은 여기서 어떤 위치를 차지하게 되는가? 이 질문에 답하기 위해 정부에 의 한 정책구상단계로부터 오늘날 시행에 이르기까지 이 정책이 거쳐 온 여러 단계 를 살펴보도록 한다.
단계 1단계 2단계 3단계 4단계 5단계
명칭
․ 문제 대두 단계
․ 계획 단계 ․ 정책 프로 그램의 작 성 및 채택
․ 정책 시행 ․ 정책 평가
내용
․ 문제 출현
․ 문제 인식
․ 문제를 정 의하고 문 제의 원인 에 대해 규 명
․ 문제의 공시
․ 공공 행위 요구
․ 출현한 문제 들을 선별
․ 인과모델의 형식화 시작
․ 인식된 문 제들을 정 책대상화하 기 전에 이 에 대한 공 공권력으로 부터의 답 변 도출
․ 인과모델을 확정
․ 문제에 대 한 해결책 을 채택
․ 이상적인 해결방안들 과 현실적 으로 가능 한 수단들 간의 선별
․ 시행도구 선택
․ 선택된 시 행 도 구 를 적용
․ 추진주체들 의 정책 시행
․ 정책으로 인해 초래 될 수 있는 효과 결정
․ 출현한 문제 에 대해 정 책이 갖는 효과, 효율 성 및 타당 성 평가
분석 핵심 사항
․ 문제에 대 한 인식이 어떻게 이 루 어 지 는 가?
․ 어떤 요소 들이 정부 를 움직이 게 하는가?
․ 정부와 국 회가 제안하 고 받아들이 는 해결방안 은 무엇인 가? 어떤 과 정을 거쳐 이 해결방안 들이 작성되 었는가?
․ 국회와 정 부의 결정 들이 적용 되었는가?
․ 정책의 직 접적, 간접 적 효과는 무엇인가?
출처: Knoepfel, Larrue & Varone. 2001., p.39. Jones. 1970.와 Mény, Thoenig . 1989. 를 참조하여 재작성
<표 I-3> 공공정책에 수반되는 다양한 절차들
경쟁거점 정책을 이해하기 위해서는 공공정책을 분석한 기존 작업들을 참조할 수 있을 것이다(Mény et Thoenig, 1989; Jobert, 1999). P. Knoepfel, C. Larrue et F.
Varone(2001). 저자들은 교육적 관점에서 공공정책을 문제의 출현에서부터 결과 평가까지 5 단계로 나눈다. 이들에 의하면 모든 공공정책은 현 상태와 희망하는 상태 간 차이에 대한 인식으로부터 출발한다. 불만족이라는 것이 지식의 전파나
압력단체의 캠페인 등을 통해서 정책 대상이 되며, 그리하여 공권력을 지닌 당국 에게는 "풀어야 할 문제"가 된다. 문제의 발단이 된 "대상 그룹"을 찾아내는 작업 이 행해지고 이들에게 방향을 제시하는 활동이 계획된다. 활용 가능한 수단들 중 에서 선택을 하고 직간접적 효과들에 대한 평가가 이루어진다.
(1) 문제제기와 추진계획 수립
최근의 국내외 보고서들은 경쟁의 심화, 세계화, 기업체의 이전 등이 프랑스 경제와 공공정책 차원에서의 적응을 필요로 하고 있다는 인식을 심어주고 있다 (Debonneuil et Fontagné, 2003; Fontagné et Lorenzi, 2004). 이 보고서들에서 제안하 고 있는 공공 행위 대상 중의 하나는 공공연구 기능을 결합하는 지역화 된 기반 위에서 산업분야 별 협력을 장려하거나 지원해주면서 경제주체들의 혁신능력을 향상시키는 것이다.
이러한 접근은 여러 이유에서 국가 정책결정자들을 매료시켰다. 무엇보다 유 럽연합 차원에서 수립되는 산업정책 관련 아이디어들보다도 훨씬 더 실행가능 하였기 때문이었다. 또 다른 한편으로 이는 연구 및 고등교육 관련 종사자들이 구조개혁을 하도록 자극하는 결과를 가져왔다. 실제로 프랑스에서는 기업에 의 한 연구 개발 활동이 미약하기 때문에 지역화 된 혁신정책은 공공연구기능의 참 여를 전제로 했다. 국가 입장에서는 연구 및 고등 교육 제도의 총체적 개혁에 착 수하기 보다는–이는 필경 실패로 끝나고 말 것이기 때문에- 불완전하기는 하지 만 별 잡음이 없다는 이점을 지닌 변화를 주도하는 것이 더 유리하였다.
한편 여기서 정책 계획단계에서 중요한 역할을 했던 Christian Blanc 의원의 보 고서를 언급할 필요가 있다. 당시 Raffarin 국무총리로부터 임무를 받은 Blanc 의 원은 "성장의 생태시스템을 위하여: Pour un écosystème de croissance(Blanc, 2004)"이라는 제목의 보고서를 작성하였는데 이는 강한 인상을 심어주었다.
Blanc의원은 전형적인 국회의원의 길을 밟아 온 사람은 아니다. 그는 2002년부터 정권을 잡고 있던 주류파와는 거리를 두는 보고서를 발표했다. 제 5공화국과 같
은 체제 내에서 국회의원 한 사람의 제안이 효과를 발휘할 뿐만 아니라, 광범위 하게 미디어를 통해 전파된 것은 놀라운 사실이다.
Blanc의원의 보고서는 우선 1945년 이래 프랑스 경제 조직의 변화양상과 그로 인한 결과를 분석한다. 그리고 다음과 같은 결론에 도달한다: 값싼 노동력과 기 술이전 역량을 갖춘, 즉 강한 모방 능력을 갖춘 국가들이 발생시키는 경쟁 때문 에, 프랑스가 진보된 경제의 산업조직에 머물러 있기 위해서는 무엇보다 지속적 인 혁신 능력이 중요하다. "지금부터 프랑스는 스스로 혁신하고, 지식의 전선에 위치하여 이 전선을 이동시키고 확장시켜서, 프랑스가 발명의 주체로서 경쟁력 을 행사할 수 있는 분야, 즉 신제품들과 신기술을 내보일 수 있어야 한다(p.5)."
"그런데 경쟁력은 이제부터 레지옹의 틀에서 형성된다(p. 4)." 저자는 "창조성을 위한 지역 네트워크 구축, 그리고 이를 지식경제를 위해 조직하는 것이 매우 중 요하다"고 주장한다(p.12).
Blanc 보고서는 이어서 다시 경제를 성장시키기 위한 개혁들을 다루고 있다.
그의 제안의 핵심은 현재 국가의 업무권한인 경제관련 정책권한을 레지옹 의회 로 이양시키는 것이다. 중소기업에 대한 지원, 혁신과 연구에 대한 지원 등이 이 에 해당한다. 이외에도 그는 경쟁거점 정책 추진을 레지옹 의회에 맡길 것을 제 안한다." 이 역할을 국가에 맡긴다면 결정적인 단계를 뛰어 넘을 수 없다(p. 25)."
또한 Blanc의원은 대학의 재정립과 연구시스템에 대한 재정확충을 위한 제안을 구체화 하고 있다. 그의 주장에 따르면 이러한 여러 개혁들은 경쟁거점 확립의 성공을 위한 필수적인 조건으로 보인다. 그가 기업 네트워크 형성에 대해서는 크 게 강조하지 않고 있는 것은 특기할 만하다.
그런데, 경쟁거점 정책을 다루는 데 있어서 기업네트워크에 관한 주장은 다시 살펴볼 필요가 있다. 사실 다음에 열거될 두 가지 정치적 사건들 때문에 Blanc의 원이 제안한 전체적인 정책의 수립과 적용은 어려워졌다. 첫째는 2004년 봄 레지 옹 선거에서 예상치 못한 좌파 야당의 압도적 승리이다. 22개 도시들 중 14개 레 지옹을 장악하고 있던 여당은 알자스 레지옹 단 한 곳에서만 승리를 거두었다.
2002년부터 시행된 지방분권의 초기 단계에서 이러한 사건은 정부로 하여금 새
로운 권한을 레지옹 의회에 이양하는 것에 대해 제동을 걸도록 하였다. 둘째, 연구 분야의 개혁은–이 역시 2004년 봄의 일인데- 연구원 및 노조의 강한 항의 에 부딪힌다. 정부는 연구원, 교수, 대학 자체의 위상에 대한 개혁 의지를 전격적 으로 포기하는 선택을 하게 된 것이다.
(2) 정책수립: DATAR의 주도적 역할
경쟁거점 정책의 수립과 채택을 설명하기 위해서는 다른 하나의 주요한 요소 에 주목해야 한다. 국가가 구성한 정치 행정 시스템에서 경쟁거점이라는 개념은 제한된 행위에 대한-제한적이라 함은 국토개발에 국한되기 때문인데- 권한과 수 단을 가진 기관인 DATAR에 의해서 추진되었다. 비록 이 기관이 범부처적 소명 을 가지고 있기는 하지만, 그의 적극적 행동력은 정부의 다른 부처(산업부, 연구 부, 교육부 등)와 직접 관련된 구조 개혁 거점들로부터 미래의 정책을 분리하는 데 기여하였음이 분명했다. 2002년 정권이 바뀌면서 국토개발정책은 완전히 새 로운 의미를 부여받게 되었다. 분명한 것은 이와 같은 정부의 활동 영역이 어려 움에 봉착한 것이 이번이 처음이 아니라는 것이다. 산업 구조개혁으로 야기된 사 회문제를 해결해야 했던 1970년대가 그러했었다. 그러나 이번에는 그 정도가 더 욱 심했다. 예산의 삭감이라는 환경에서 DATAR는 사라질 위기를 무릅쓰고 그 존속의 필요성을 증명해야 했다.
2002년 여름부터 유럽의 확대, 경제의 세계화와 지방분권화의 심화 등으로 정 부는 국토 개발 및 지역 개발 정책의 조정기능에 대해 숙고하게 되었다. 그리고 여기서 채택된 확실한 정책목표 중의 하나는 세계적 차원의 특화된 경제거점을 진흥한다는 것이다. 그것은 당시 "산업정책" 혹은 "경제개발에 지원 정책"을 정 착시키는 것이었다. DATAR는 산업부와는 반대로, 목표와 수단의 결정에 있어서 중심적 역할을 할 사명은 없었던 것이다. 그렇지만 정책 수립 국면에서는 DATAR가 중심적 위치를 차지했다. 따라서 "프랑스, 산업강국: La France, puissance industrielle(DATAR, 2004)" 라는 보고서가 DATAR의 경제개발팀에 의
해 만들어졌는데, 이 팀은 자신의 작업의 가치를 높일 수 있는 범위에서만 외부 의 분석을 참조했다.
첫 번째 부분에서 DATAR의 보고서는 프랑스의 산업해체와 기업이전에 관한 토론들을 종합하고 있다. 다음으로 산업부의 자료를 바탕으로 과학기술분야에서 프랑스가 차지하는 위치에 대해 평가하고, 기업 집적지들에 대한 통계 작업을 수 행한다. 연구의 세 번째 부분은 "기업과 그 지역들을 위한 경쟁력의 원천"인 기업 네트워크를 첫머리에 인용하면서(p. 72), 유럽, 아메리카, 아시아의 기업 네트워 크 지원에 대한 국가와 레지옹의 정책들을 포괄적으로 개관하고 있다.
프랑스의 네트워크 지원정책의 적용을 보여주기 위해 보고서는 1990년대 후반 DATAR가 실행한 "SPL"의 진행과정을 자세히 설명하고 있다. 또한 이태리처럼 다양한 산업지구들의 힘(이곳의 생산은 이태리의 총 공장 생산의 40%, 수출의 50% 이상을 차지한다)을 갖추진 못했지만, 프랑스는 그에 견줄만한 기업그룹의 지역 거버넌스를 발전시켰다는 것이 상기되었다. 1990년대 말 정부로부터의 재 정적 지원과 함께 SPL의 선정작업에 이르게 된 것이다.
DATAR의 연구(2004)는 이 정책에서 얻어진 몇 가지 사실을 강조한다. 먼저 지방자치단체들의 광범위한 재정적 개입이다. 이로서 국가는 원래의 바램대로, 점차적으로 손을 뗄 수 있게 된다. SPL 정책은 광범위한 지리적 분포와 넓은 범 위의 관련 활동들을 보임으로서 모든 산업분야와 지역에 연관된다. 그리고 프랑 스에서 전반적으로 산업 고용이 후퇴하고 있는 환경에서 긍정적 효과, 특히 선정 된 SPL에서 고용의 성장이 있었음을 상기시킨다.
그리고 이 세 가지 강점은 경쟁거점 정책을 고안하는데 참고가 되었다. 첫 번 째 강점은 심각한 예산상의 제약에도 불구하고 국가가 경쟁거점 정책을 추진할 수 있게 하였다. SPL은 프로젝트 제출주체 및 재정주체로서 지방자치단체들을 끌어들이고자 시도했다. 경쟁거점들도 마찬가지일 것이라고 생각할 수 있다.
2006년에 국가의 2007년-2013년 개발계획 계약을 위한 우선적 주제로 경쟁력을 내세운 것은 지방자치단체의 재정분담 덕분에 경쟁거점 정책을 지속화할 수 있 다는 전망에서 이다.
두 번째 강점에서는, 경쟁거점의 구축을 통해 넓은 분야의 새로운 산업정책 입 안이 가능하게 할 것이다. SPL의 경험은 기업들의 네트워크가 어떤 특정 활동부 문이나 기업들에게 한정되지 않는다는 것을 보여준다.
세 번째 강점은 네트워크 형성을 통해 산업고용을 유지해나가는 것으로서, 경 쟁거점 절차의 개시에 필요한 커뮤니케이션 과정에서 사용될 것이다. 2004년 9월 14일 CIADT(국토개발 장관회의)에서, Jean-Pierre Raffarin 국무총리는 언론을 통 해 다음과 같이 선언했다: "정부는 우선적으로 기업들이 해외로 빠져나가는 것을 막기 위한 방어적 전략을 취할 것이나, 동시에 미래의 경쟁거점의 설립을 통한 공격적 전략에 힘을 다할 것이다(Le Monde, 2004년 9월 14일자)."
SPL 정책에 대한 종합평가로부터 DATAR 연구가 제시하고 있는 것은 분명히 경쟁거점 정책이다. 예를 들어 보고서에서는 몇몇 SPL이 기술과 연구 혁신의 동 력이 되었다고 간주한다(pp. 108-109).
(3) 경쟁거점 공모
경쟁거점의 설립을 위한 프로젝트 공모가 개시된 것은 2004년 9월 14일 CIADT에서였다. 당시 경쟁거점의 개념은 "혁신적 성격을 가진 공공 프로젝트를 중심으로 하여 공조체제를 이루면서, 특정 지리적 공간에 위치한 기업, 교육기관, 공공 혹은 민간 연구단체들의 결합"으로 정의되었다. 또한 "이 파트너십은 연관 된 과학기술분야 및 시장을 중심으로 조직되며, 경쟁력과 국제적 가시성을 얻기 위해서 일정 정도 이상의 규모를 갖추어야 한다"고 언급한다. 경쟁거점은 산업 체, 연구센터 및 교육기관의 시너지 효과에 기초를 둔다. 그리하여 하나의 레지 옹이나 레지옹들이 연합한 특정 지리적 공간 위에 과학기술 연구, 교육기관 그리 고 산업개발의 역량을 결합하는 단지를 재규합시키거나 강화하는 것이다. 정책 목표는 이러한 집합체들이 역량을 강화함으로써 국제경쟁 속에서 스스로 자리를 찾고, 단순한 물리적 접근을 넘어 그 역량을 더욱 발전시킴으로써 지역들의 역동 성과 매력을 발전시켜나갈 수 있게 하는 것이다.
(4) 경쟁거점 선정기준
주요 주체들(기업, 연구 교육기관)이 프로젝트를 제출한다. 이 후보들은 정확 한 공모요강에 따라 자신의 프로젝트 서류를 준비하여야 한다. 선정의 기준이 발 표되었다.
1. 채택된 경제개발전략은 국제경쟁에 대응하여 역동적이고 역량 있는 지역경 제조직 속에 경쟁거점을 발전시킬 수 있어야 한다.
2. 거점은 산업 또는 기술의 차원에서 충분한 국제적 가시성을 나타내야 한다.
3. 협력 프로젝트들은 연구와 개발 부문의 시너지 효과의 창출을 할 수 있어야 하며 고부가가치의 새로운 부를 가져다 줄 수 있어야 한다.
4. 파트너십과 거버넌스가 중요하다.
그런데 특히 마지막 사항은 지역의 주체들의 위치에 관한 것인데, "어떤 거버 넌스의 형태가 적합한가"라는 항목에서 2004년 9월 14일자 CIADT의 자료는 지 방자치단체의 참여도를 정부가 매우 긍정적으로 고려하고 있다고 기술하고 있 다. "지방자치단체들이 재정적인 부분을 포함하여 그 정책과정에 개입함은 거점 프로젝트의 성공과 신뢰성을 위한 결정적인 요소이다. 따라서 그들의 적극적 참 여가 처음부터 필수불가결한 것으로 보인다. 레지옹을 필두로 하여 자치단체들 은 협력 프로젝트들의 구상과 정책 추진과정에 참여할 자격이 있다.
그런데 공모에 응한 서류 수(105건)가 매우 많아서 정부는 고민을 하게 되었다.
어느 누구도 3개월도 안 되는 기간 동안 기업, 연구원, 교수, 레지옹 책임자들이 그렇게 많은 프로젝트를 준비할 수 있을 것이라 예상치 못하였다. 국제적 가시성 을 바로 나타내는 계획은 10~15건에 불과했지만, 아주 많은 계획안들이 매우 흥 미로웠다. 프로젝트 분류는 어려운 일이었다. 이는 지원예산 한도를 높이고 거점 들의 등급을 매기는 일이기 때문이다. 심사 작업을 거쳐 2005년 7월에 67개의 프 로젝트가 선정되었는데, 그 중 6개의 "세계적 거점"들과 9개의 "세계적 거점후보"
들이 공공 재정지원의 대부분(3년간 15억 유로)을 지원받게 되었다1).
추진 개입 계
국가 3천 3백만 유로 3억 6천 4백만 5십억 유로 3억 9천 7백만 오십억 유로
관련 국가기관 3백만 유로 최소 8억 유로 최소 8억 유로
계 3천 6백만 유로 최소 11억 6천 4백만 유로 최소 12억 유로
세금면제와 사회분담금 경감 3억 유로
총 계 최소 15억 유로
<표 I-4> 국가 및 국가기관에 의한 경쟁거점 지원규모*
(단위: 백만 유로)
* 2006년-2008년 기간 동안의 지원액임
채택된 서류들을 심사하고 경쟁거점을 선정하는 작업은 두 가지 난점을 앞두 고 있었다(IGAENR, 2005): 1) "선정되지 못한 후보자들"을 실망시키고 따라서 지 역 주체들로부터 국토개발 정책 책임자로 올라가는 상향식 접근 효과를 감소시 키게 된다; 2) 후보 서류들의 질적 측면에 신경을 쓰지 못하기 때문에 재정지원 이 분산되어버릴 위험이 있다.
첫 번째 장애물은 피해갈 수 있었다. 정부가 취한 방침은 다음과 같은 국무총 리의 표현으로 요약된다. "경쟁력에 대한 요구와 국토개발에 대한 요구를 접목 시킨다". 이 두 가지 요구에 부흥하기 위하여 2005년 7월 12일 CIADT가 발표한 경쟁거점 수는 놀라움을 불러일으켰다(실제로 15개 남짓의 제안서를 예상했었 다).
선두 그룹에 선정된 15개 거점에 대해서는 거의 이의가 제기되지 않았다. 6개 의 "세계적" 거점은 연구 잠재력이 강한 레지옹들에서 추진된 것이었으며, "세계
1) 이 중 두 개의 거점은 합병되었다, 따라서 오늘날 거점으로 선정되어 이름이 붙은 곳은 66개이다.
적 거점 후보" 9개의 경우에는 레지옹 기반이 더욱 다양화된 곳이다. 두 번째 그 룹의 경우 몇몇은 벌써부터 세계적 명성을 이미 얻고 있다고 확신하고 있다. 국 토 개발의 기준에 부합하는 국가적 차원의 리스트를 구성하는 52개 거점들에 끼 지 못한 탈락자들은 이를 안타까워했고, 이 리스트의 몇몇 수상자들은 선두 그룹 에 들어가지 못한 것을 안타까워했다.
OECD(2006)는 재분배 정책에서부터 경쟁력 있는 장점을 부각시키는 정책에 이르기까지 프랑스가 택한 새로운 전환을 긍정적으로 판단하면서 경쟁거점의 구 축을 긍정적으로 평가하였다. 그렇지만 OECD는 지나치게 많은 거점의 수를 비 판하였다. 측정방법의 효율성과, 목표의 명료성에 대해서 의문을 가질 수 있다:
"국제적으로 두각을 나타내는 새로운 활동"을 부상시키려는 경쟁거점에 진정한 의미를 주려면 그 수가 제한되어야 했다. 오늘날 경쟁거점 수는 너무 많다는 것 을 인정해야만 한다. CIADT의 결정은 다수의 사람들을 만족시키는 반면 국가의 노력의 분산을 초래하는 우려를 낳는다.
(5) 선정이후의 추진현황
2005년 7월 CIADT의 결정이후 경쟁거점 실행의 성공 여부는 정부의 관계부처 와 지역 파트너들이 경쟁거점의 개발계약 체결을 위해 얼마나 신속하게 움직여 주는가에 좌우된다. 여기에서 필히 주체들의 분산을 막아야 했다. 그렇지 않으면 정책추진에 관여하는 국가주체들이 신뢰를 상실하게 되기 때문이다.
2005년 8월 2일 레지옹 임명도지사들에게 전달된 국무총리 회람은 거점개발 계약 관련 규칙들을 정하고 있다. 이 계약은 특별히 거점의 활성화와 거버넌스 기구, 국가와 지방자치단체의 지원이 필요한 협력 프로젝트 선정 방식, 지구지정 요소들(2005년 재정 법 제24조), 거점의 추진 및 평가 방식 관련 내용을 담고 있 어야 한다.
국무총리 회람에서 정하기를, 프로젝트 제출자들은 국가 행정조직들 및 관련 기관들과 함께 단일 창구를 이용할 수 있다. 경쟁거점 추진현황에 대한 "국가 거
점추진 현황보고"제도를 정착시킨다. 매년 발표될 이 자료는 거점별 지표(구역 지표, 프로젝트의 효과에 대한 지표, 파급 효과 지표)를 포함하게 될 것이다. 이 자료를 바탕으로 2008년에는 거점들에 대한 명확한 평가를 할 수 있을 것이다.
마지막으로 이 협약은 선정된 거점에 합류할 가능성이 있는 새로운 프로젝트 에 대해서도 문을 열어두고 있다. 이를 위해 1천 2백만 유로의 예산이 책정되어 있다.
경쟁거점의 정책 추진도 비판의 대상이 되었다. 비판은 특히 행정상의 결정방 식과 타이밍에는 전혀 익숙하지 못한 기업들에게서 나왔다. 그렇지만 국가는 예 정된 일정을 지켰다. 그리하여 레지옹 임명도지사가 계약서에 서명하고 구획이 이루어진 후 경쟁거점들의 협력 프로젝트들은 다시 국가로 되돌아왔다. 66개 중 53개의 거점의 225개의 프로젝트가 정부에게 재정지원을 요구했다. 프로젝트 총 비용 16억 유로 중에서 지급 요구가 접수된 총액은 6억 5천만 유로였다. 2006년 4월 2일 각 부처에서 그 해의 첫 후보자들이 제출한 프로젝트를 선정하는 임무를 맡고 있던 산업부가 최종 결정을 내렸다. 50여개 거점의 72개의 프로젝트가 선정 된 것이다. 이들은 기업 경쟁력 기금에서 지급되는 1억1천 5백만 유로를 공유하 게 되었다. 이 프로젝트들은 이와 병행해서 지방자치단체로부터 6천 2백만 유로 를, 혁신청으로부터 1억 4천만 유로를 받게 되어 총3억 유로 이상을 공공기금에 서 지원받게 된다. 이외에도 13개 경쟁거점의 19개의 연구 개발 프로젝트가 있는 데 이들은 2005년에 산업부로부터 4천 2백만 유로를 이미 지원받았다.
지원을 받은 프로젝트들을 보면 효과적인 농축백신 제조 프로젝트, 유방암 조 기 탐지기, 초당 1조 회의 연산을 수행할 수 있는 슈퍼계산기, 3D특수효과 제작 프로젝트 및 바이오매스의 에너지화 등 수많은 생태학 프로젝트가 있다. 보안상 민감한 프로젝트들은 기밀로 남을 것이다. 산업부는 벌써부터 7천만 유로가 할당 된 2006년 2차 공모를 준비하고 있다.
2) 경쟁거점 정책에서 지역주체들의 위치
경쟁거점 정책의 새로운 점은 정책의 고안과 의사결정면에서는 국가중심적인 성격을 띠면서 이를 구체화하고 발전시키는데 있어서는 지역적이며, 이것이 추 구하는 효과나 다른 산업화된 국가들이 취하는 정책과의 부합성 측면에서는 국 제적인 성격을 띤다는 것이다.
이 정책은 대규모 재정적 개입을 보장하는 국가에 의해서 추진되었는데, 이는 국가가 강한 예산제약을 받는 상황에서, 또한 지방분권의 새로운 단계가 시작되 는 상황에서 주목할 만한 사건이 아닐 수 없다. 그러나 이 정책은 민간 및 공공주 체들을 긴밀히 결합시키며, 여기서 국가는 상향적으로 세계화의 기회를 활용하 고 위협에 대처 가능한 지역발전 정책들을 주창한다. 경쟁거점 정책을 통해서 국 가는 각 레지옹과 그 역동성을 전략구상으로 이끈다. 이 경쟁거점 정책은 과거의 국토개발정책과 비교해 볼 때 획기적인 발전이 아닐 수 없다.
(1) 지방자치단체들의 참여
경쟁거점 정책에서 지방자치단체들과 국가 간 파트너십의 기반은 국가-레지옹 간 개발협약 기반과는 구분된다. 지방자치단체들은 자신이 수장이 될 가능성이 있는 프로젝트의 지원 서류 준비 과정에서 주도적인 역할을 담당하였다. 지방자 치단체들은 원한다면 레지옹 혹은 레지옹 간 경제 이익과 고용 파급효과에 따라 연구 및 기술개발 요소들을 균형 있게 통합시킬 수 있었다. 한편, 프로젝트들 간 에 경합이 벌어지기 때문에 지방자치단체들의 적극적인 개입은 거의 의무적이 된다.
① 지역차원의 3가지 참여형태
지역 차원에서는 경쟁거점 정책에 개입하는 지방자치단체의 태도를, 의사결정 자(레지옹 임명도지사 혹은 관련된 정부부처)를 보좌하는 전통적 역할에서부터 새로운 정책을 완벽하게 지역에 적용하여 그 효과를 최대화 하고자 노력하는 형
