고품질규제를 위한 시장친화적 유인규제수단의 탐색
李 成佑 (한성대학교 행정학과)
I. 서론
일반적으로 하나의 정책목표의 달성을 위한 정책수단에는 여러 가지가 있을 수 있 다. 이들 여러 가지 수단들 중 주어진 목표의 달성을 위하여 가장 비용효과적인 정책수 단이 선택되었는가의 문제가 곧 목표와 수단간의 조화 또는 附合(match and mismatch) 의 문제이다. 이와 관련하여 미국 등 OECD 각국에서는 저비용-고효과의 고품질 규제 수단으로서 시장친화적 규제수단이 규제개혁의 차원에서 새롭게 조명 받고 있다. 규제 개혁의 추진에 있어 규제철폐와 필요규제의 품질개선간의 조화와 균형을 위해 노력하고 있는 이들 나라가 규제개혁과정에서 내 건 다양한 정치적 슬로건들도 이들 두 가지 개혁 전략을 보다 잘 추진하기 위한 표현들이다.1) 규제개혁(regulatory reform)2)의 목적은 경 제적 성과의 개선, 정부부문의 효율성 제고 및 민주적 정부의 구현으로 요약된다. 선진 국뿐만 아니라 우리 나라에 있어서 정부규제가 개혁의 대상이 된 이유는 규제를 통하여 달성하고자 하는 정책목표에 문제가 있어서가 아니라 이러한 목표를 달성하기 위한 규 제수단에 문제가 많았기 때문이라고 할 수 있다.
우리 나라의 경우 1998년 국민의 정부 출범이후 규제개혁위원회를 중심으로 규제개 혁을 위한 노력은 기울이고 있으나 주로 기존의 규제를 없애거나 단순 완화노력에 치중 하고 있는 실정이다. 즉, 선진국들이 규제개혁을 위해 중점을 두고 있는 보다 나은 규제 (better regulation)를 위한 규제의 고품질화 정책수단에 대한 연구와 도입노력은 미흡하 다고 하겠다. 본 연구는 전통적 명령통제적 규제수단들에 대한 대안으로서 시장친화적 이며 보다 비용효과적인 새로운 규제 대안(regulatory alternatives)들을 제시한다.
II. 전통적 규제수단의 문제점
전통적으로 정부규제3)는 공익을 위하여 필요하고 또 당연하다는 규범적 차원에서 논
* 논문 심사과정에서 유익한 논평을 해 주신 두 분의 심사자께 감사드린다.
1) 몇 가지를 소개해 보자. 호주의 ‘최소 효과적 규제(minimum effective regulation)’ 카나다의 ‘보다 지혜로운 규제(regulating smarter)' 일본의 ’원칙 자유, 규제 예외‘, 스웨덴의 ’보다 나은 규제 품질‘ 영 국의 ’보다 적게, 보다 좋게, 보다 간단히 (fewer, better, simpler)' 등이 그 예이다. OECD(1997, Volume II: 194).
2) OECD(1997, 요약편:12)은 규제개혁을 규제완화(regulatory relief), 규제폐지(deregulation) 및 보다 나은 규제(better regulation)를 포괄하는 광범위한 개념으로 정의하고 있다.
3) 정부규제는 ‘개인, 기업 등 민간활동 주체의 행위를 유인 또는 강제함으로써 공공정책의 목적을 실
의되어 왔다. 이러한 규범적 규제이론은 규제의 주체인 정부가 항상 공익을 대변할 수 있는 전지전능한 능력과 의지와 선의를 가지고 있음을 그 근거로 삼고 있다. 그러나 현 실의 규제를 연구하는 학자들에 의하면 정부규제가 공익의 추구와는 전혀 다른 私益의 추구의 결과로서 만들어진다고 설명하고 있다. 정부규제의 본질이 무엇이냐는 규제의 본 질론 중에서 정부규제의 문제점을 가장 잘 설명하는 이론으로는 포획이론과 주-대리인 이론이 있다.4)
스티글러(G. Stigler), 펠츠만(S. Peltzman), 베커(G. Becker) 등이 주장하는 포획이론 (capture theory of regulation)에 의하면 규제는 정치적 시장을 통해 거래되는 공적 재화 로서 궁극적으로는 규제기관이 피규제자에게 포획되어 규제가 피규제자의 사익추구에 봉 사하는 수단으로 전락한다는 것이다. 소위 지위의 역전에 의한 주객전도현상이 나타난다.
규제의 수요자는 기업, 소비자나 이익단체, 선거구민 등으로 사익을 추구하는 집단이며, 규제의 공급자는 정치인, 관료 등 공권력의 행사자로 이들 역시 사익의 추구를 위하여 정치적 영향을 발휘하는 집단이다. 규제수준은 공권력의 거래를 매개로 한 정치 시장에 서 수요공급의 원리에 의해 결정된다. 포획이론에 의하면 정부규제는 정경유착과 부정부 패5)의 온상이 되며 경제적 비효율의 근본원인이 된다.
배런(D.P. Baron), 홈스트롬(B. Holmstrom) 등 규제의 본질을 主-代理人 模型 (Principal-Agent Model)에 의하여 파악하는 이론에 따르면 규제자인 정부(주인)와 피규 제자인 기업(대리인)사이의 추구하는 목표의 차이와 소유하는 정보의 차이(비대칭정 보:asymmetric information)때문에 규제자는 피규제자의 행태를 완전히 감독할 수 없어 규제가 실패할 수밖에 없다고 본다. 규제의 실패는 자원배분상의 비효율로 나타난다. 정 보의 불균등에서 오는 사전적 선택의 어려움 또는 역선택 (adverse selection) 때문에 발 생하는 사전적 비효율성의 문제와 감독의 불충분성을 이용한 피규제자의 기회주의적 또 는 전략적 행위인 도덕적 위해(moral hazard) 때문에 발생하는 사후적 비효율의 두 가지 유형이 있다.
한편, 윌슨(J.Q. Wilson)의 규제정치이론에 의하면 정부규제는 공익을 위하여 즉, 불
현하는 통제적 성격의 정책수단’이라 할 수 있다. 가장 단순하게 정의하면 ‘정부에 의하여 민간활동에 부과된 제약조건’이라고 할 수 있다. 1997년 8월 제정된 행정규제기본법 제2조 제1항에서는 행정규제를
“국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부 과하는 것으로서 법령 등 또는 조례, 규칙에 규정되는 사항을 말한다”고 정의하고 있다.
4) 이외에도 포스너(R. Posner) 등이 주장하는 허무주의적 규제이론(nihilistic theory of regulation)도 있다. 이 이론에 의하면 규제는 소수에게만 이익을 주는 매우 비효율적인 제도이기 때문에 시장의 실 패의 경우에 있어서조차 공정거래질서의 유지 외의 모든 규제는 폐지되어야 한다는 것이다.
5) P. Bardhan은 부패(corruption)를 “공직을 이용한 사익의 추구행위(the use of public office for private gain)” 또는 “대리인 문제(the agency problem)"의 한 유형으로 매우 잘 정의하고 있다.
(Journal of Economic Literature, Vol. 35, September 1997, p.1321).
특정 다수를 위하여 소수의 행위를 규제함에 그 존재의 근거와 정당성이 있으나 현실의 규제는 시간이 흐름에 따라 본말이 전도되어 결국은 다수의 피해, 소수의 이익보호로 전 락되는 현상이 있다는 것이다. 규제개혁의 필요성은 바로 여기에 있다. 소수규제-다수보 호로 환원하고자 하는 규제개혁의 초기에 기득권층의 반발과 저항이 있음은 모든 개혁에 공통된 당연한 현상이다.
정부규제는 또한 후진국, 독재국가 등에서 비민주적 국가통치의 수단으로도 사용되기 도 한다. 정치학의 국가조합주의 이론이나 관료적 권위주의 이론이 이를 잘 설명해 주고 있다. 우리 나라는 1960년대 이후 1980년대 후반까지의 기간동안 정부주도하의 경제발전 과정에서 한정된 자원의 효율적인 이용과 급속도의 경제성장을 위하여 민간활동에 대한 정부의 지도, 간섭, 통제 등의 규제를 광범위하게 도입, 확산하여 왔다. 과거 권위주의적 정권시절 정부규제가 관치경제의 핵심적 정책수단으로 동원된 것은 분명하다. 규제개혁 은 민주주의의 발전을 의미한다. 이는 관료적 권위주의정부하의 정부개입적 정책수행방 식으로부터 다원적 민주주의적 민간주도의 방식으로의 전환을 의미하기 때문이다. 특히, 현 정부의 정책기조인 ｢민주주의와 시장경제｣의 완성과 IMF관리체제의 극복을 위해서는 정부규제의 개혁은 필수적인 과제이다. 규제개혁은 지난 30여 년 동안의 정부주도의 권 위주의적 관치경제, 대기업 중심의 불균형 성장정책, 정경유착 등에 따른 폐해를 시정하 기 위한 것이기 때문이다.
전통적으로 관료에 의해 선호되고 실제로 추진되어 왔던 대부분의 규제는 명령통제적 (command and control)이며 지시적인 접근방법(prescriptive approach)을 따르는 경향이 많았다. 이러한 전통적 규제수단으로는 가격 또는 이윤규제, 인‧허가에 의한 진입규제, 신규투자의 규제, 인플레이션의 방지나 기타 사회적 목적을 위한 수요공급 규제, 환경기 준 또는 안전기준 등 기준의 설정(standard setting) 등이 있다. 이들 규제수단들은 정부 가 시장의 실패를 직접적으로 치유하기 위하여 도입한 경쟁제한적인 수단이라 할 수 있 다.
전통적 규제방식은 세 가지의 주요 특성을 지니고 있다. 첫째, 피규제자의 행태에 대 한 상세한 사전적 지침과 기준을 통하여 행태를 변화시키고자 한 점. 둘째, 피규제자의 규제 준수여부를 점검하기 위하여 공무원의 검사, 감독, 단속에 주로 의존하는 점. 셋째, 규제위반자에 대하여 벌금 등과 같은 징벌적 제재조치를 가하는 점이다. 이러한 사전적, 명령통제적, 획일적 규제방법이 잘 정의되고 안정적인 문제를 다루는데 효과가 있지만 다음과 같은 많은 문제점들이 있다.6)
6) 본 논문을 심사한 익명의 심사자에 의하면 세상은 매우 동적으로 움직이는 존재로 안정적인 상태는 사실상 존재하지 않는다고 보는 것이 타당하다는 지적을 하였다. 그 예로서 미국 ICC의 철도규제를 예 로 제시하였다. 즉, 철도의 독점규제가 ICC의 본래 임무였지만 나중에는 철도의 대체수단인 트럭에
(1) 비효율적 자원배분의 조장
규제에 의한 인위적 시장개입은 일반적으로 산업구조를 왜곡시켜 시장기구를 통한 효율적인 자원배분을 沮害한다. 수급조절규제의 경우 미래의 불확실한 수요공급에 관한 정확한 예측이 어려워 효율적인 수급조절을 하기가 매우 어렵다.7) 자유경쟁시장하의 기 업은 기업의 유지와 발전을 위하여 기술변화와 소비자 선호, 경쟁기업의 전략 등을 고 려하여 시장환경 변화를 고려하여 경영전략을 수립하지만 정부규제하의 피규제 기업은 정부규제에 安住하거나 또는 규제자의 규제의도를 고려할 수밖에 없어 자율적인 기업합 리화 노력이나 신상품 및 신기술의 개발과 고품질 서비스를 제공하고자 하는 인센티브 가 약하다.
진입 또는 가격규제의 경우 규제기관의 개입, 조정으로 진입 또는 가격 등에 관한 경쟁이 저해된다. 결과적으로 비효율적인 限界企業의 존속이 가능할 뿐만 아니라 몇몇 기업은 초과이윤을 얻게 되며 소비자의 이익이 침해되는 것이다. 상품 또는 서비스의 내용과 질에 대한 규제에 있어서도 획일적인 규제가 이루어지게 되어 상품개발이나 신 규 서비스의 제공에 대한 인센티브가 없어 소비자 욕구에 적절하게 대응할 수 없게 된 다.
(2) 경쟁제한적 기업체질의 유도
규제하에서는 피규제 기업간의 談合行爲가 발생할 가능성이 많다. 왜냐하면 비록 사 업의 일부분에 한정하여 규제를 하는 경우에도 규제를 받는 피규제기업들 사이에는 연 대의식이 생겨 규제받지 아니하는 사업부분에 있어서까지도 서로 경쟁을 회피하게 될 가능성이 높기 때문이다. 특히 규제대상 업종에 대하여 정부가 획일적인 지도를 하거나 사업자 단체를 통하여 지도, 단속을 하는 경우에는 기업간의 담합을 초래하기 쉽다. 규 제기관이 신규사업자의 진입을 인허가 함에 있어 기존의 사업자나 사업자 단체간의 자 율적인 조정을 실질적 요건으로 삼을 경우에도 진입저지적 색채가 강하여 경쟁을 제한 할 가능성이 크다. 결국 소비자나 관련 사업자들의 이익이 침해되게 된다.
(3) 규제기관의 포획 가능성과 기득권의 보호
불리한 규제를 만들도록 그 속성이 변질되었다는 것이다. 필자도 현실이 그러하지 않는 경우가 대부분 임을 인정하지만, 안정적인 상황과 완전정보하에서는 명령지시적 규제가 효과가 있음은 당연한 논리적 귀결이기 때문에 언급한 것이다.
7) 우리 나라의 경우 석유, 천연가스 등 에너지 비축을 위한 수급조절규제가 제대로 작동하지 못했던 것이 그 대표적인 예이다.
규제는 일정한 정책적 목적의 달성을 위하여 도입되지만 일단 규제가 행하여지면 시 장 환경변화에의 대응뿐만 아니라 규제에의 대응이 경영상 중요한 요소가 된다. 이 때 문에 피규제 기업은 규제가 적어도 스스로의 경영에 유리하게 이루어지도록 규제기관을 상대로 로비할 인센티브가 생긴다. 또한 규제의 목적달성을 이유로 규제기관이 민간기 업의 경영에 개입하는 한 피규제기업의 경영상의 안정에까지도 개입하게 될 가능성도 있다. 이리하여 규제는 점차 기존 사업자의 이익을 보호하는 양상을 띠어 신규참여나 가격경쟁으로부터 기존 기업의 사업을 보호하는 방향으로 규제가 이루어질 가능성이 높 다. 특히 진입규제나 가격규제는 업계의 기득권을 보호하는 방향으로 운용될 가능성이 크다.
(4) 규제 수혜집단의 저항과 회피에 의한 규제 변경의 곤란성
규제의 시행초기에 있어서는 그 나름의 합리성을 지녀 그 당시의 상황에 적합한 규 제에 있어서도 그후의 경제, 사회의 변화에 따라서 시의적절하지 못하게 되는 경우가 있기 때문에 규제는 수시로 개선될 필요가 있다. 그러나 규제가 일단 도입되면 규제를 전제조건으로 한 새로운 이해관계가 발생하게 되며 규제의 폐지나 완화에 강한 저항을 보일 가능성이 있다.8) 그 동안 규제를 담당하여 왔던 공무원 조직 역시 규제를 전제로 한 권한이나 조직의 축소에 부정적일 가능성이 높다.
한편, 규제는 도입된 당시의 목적이외에 갖가지 목적이 추가되어 정당화되는 경우도 있다.9) 소위 규제자와 피규제자간의 끊임없이 쫓고 쫓기는 게임(perpetually chasing and escaping game)속에 중복, 누더기 규제 현상 (the tar baby effect)10)이 나타난다.
이 때문에 규제 도입 당시와는 다른 상황이 발생하여도 규제의 개선과 변경은 어려워지 게 되어, 규제 기간이 장기화 또는 확대되며, 점점 더 많은 규제를 필요로 하는 내부 메 카니즘을 갖는다. 예를 들어 기존의 규제를 새로운 환경에 적응시키기 위해서나 규제가 잘 지켜지지 않는 문제를 해결하기 위하여 더욱 더 많은 규제가 필요하게 된다. 또한 규 제내용이 현실과 동떨어져 법규 따로, 현실 따로 현상 때문에 우리 나라는 소위 ‘준법투
8) 1998년도 대폭적인 규제정비과정에서 각종 사업자 단체나 협회의 복수 임의단체화를 위한 규제개 혁위원회의 개혁방안에 대한 변호사회, 공인회계사회, 세무사회, 변리사회, 관세사회 등의 반대 로비나 저항, 각종 자격증 소지자 관련 협회 등의 개혁 저항 사례가 그 예이다 (중앙일보, 1998. 10.26).
9) 안전규제의 경우 대형사고만 발생하면 더욱 더 많은 인허가와 지시, 단속적 규제가 그 효과에 대한 검증도 제대로 이루어지지 않은 채 졸속으로 대량 도입되고 있다. 1994년 성수대교 및 1995년 삼풍백 화점 붕괴사고, 1994년 아현동 가스폭발사고, 1995년 대구지하철 가스폭발사고, 1998년 부천 및 익산의 LPG 가스충전소의 폭발사고 이후 건설교통부나 산업자원부의 안전에 대한 규제만능주의적 대응방식과 그럼에도 불구하고 계속되는 사건, 사고를 보면 우리 나라 안전규제행정의 문제점을 알 수 있다.
10) Mckie (1970), p. 9.
쟁이 가능한 나라’라는 자조적 표현11)도 등장하게 된다. 참으로 한심한 일이 아닐 수 없 다.
(5) 규제의 불투명성과 자의성
규제 중에는 법령 등에 의하여 그 내용, 방법 등이 규정되어 있는 것 외에도 행정지 도에 의하여 사실상의 규제로서 행하여지고 있는 것도 적지 아니하다. 예컨대 법률상으 로는 신고로 되어 있어도 행정당국이 신고를 접수하지 않음으로써 사실상 인가와 같은 효과를 지니거나, 법령에 요건이 규정되어 있더라도 그의 판단이 규제기관의 재량에 위 임되어 있는 경우가 있어 신청이 거부되는 경우 그 이유가 피규제자에게 불명확한 것도 있다. 규제의 불투명성은 사업을 시작하려는 기업가 (entrepreneur)에게 불확실성을 가 중시켜 과도한 부담을 지우게 한다. 규제가 불투명한 경우에는 규제자의 자유재량성이 높아져 기업경영상의 불확실성과 부담을 가중하고 부정부패를 조장하는 원인이 된다.
소위 우리 나라 행정에 있어 “되는 일도 없고 안 되는 일도 없다”는 냉소적 표현은 곧 규제의 자의성과 불투명성에 기인한다고 하겠다.
III. 시장친화적 유인규제수단
1. 시장친화적 유인규제수단의 장단점
전통적 유형의 명령통제적 규제는 안정적이고 표준화된 해결책을 필요로 하는 문제에 가장 적합하다. 그러나 실제로 이러한 기준에 맞는 문제는 거의 없기 때문에 많은 나라 에서는 시장기능을 전략적으로 이용한 유인규제(incentive regulation)의 방법을 연구, 도 입하고 있다.12)
유인규제(incentive regulation)는 대리인 이론(agency theory)에 의한 최적 규제의 설 계(design of optimal regulation)와 불가분의 관계가 있다. 즉, 규제자와 피규제자간의 정 보의 불균등과 감독의 불충분 때문에 규제의 실패가 발생하기 때문에 직접적 통제방식으 로는 이 문제를 효율적으로는 해결하기 불가능하다. 이 문제를 가장 효율적으로 해결하
11) 김종석 외 (1998) 참조.
12) “시장유인규제가 정부의 개입이 없는 시장에서 자연스럽게 진화할 수는 없는가?”라는 심사평이 있 었다. 매우 의미있는 질문이다. 잘 조직되고 제 기능을 다하는 완전경쟁시장에서는 외부효과 등 시장 의 실패요인이 있다 하더라도 자연스럽게 진화가 가능하다고 본다. 그러나 현실의 시장에서는 시장이 완전하지도 못하며, 환경오염, 안전사고, 과대광고 등 정보의 왜곡 제공 등 시장의 실패가 존재한다.
특히 사회적 규제의 필요성과 수준에 대해서는 선진국일수록 엄격히 인정하고 있다. 시장친화적 유인 규제수단의 개발과 현실정책에의 도입이 피규제기업에게나 국민일반에게 바람직하다.
기 위해서는 피규제자의 사적 인센티브를 전략적으로 이용하는 수단 또는 메카니즘을 개 발, 적용하여야 한다. 즉, 유인규제수단은 피규제자의 사적 이기심과 시장기제를 활용하 여 간접적으로 규제의 목적을 달성하는 방식이다.
이러한 대체적 방법들은 명령통제적 규제수단에 비해 두 가지 장점이 있다. 첫째, 그 것은 개인과 기업들이 최소의 비용으로 주어진 규제 목표를 달성하게 해준다. 둘째, 시장 유인 접근법은 비용을 절감시킨 사람들에게 보상을 지불하거나 혁신과 기술개발의 촉진 을 자극하여 훨씬 더 높은 수준의 규제목적을 달성할 수 있게 만든다. OECD 각국에서 도 규제의 실패를 최소화하며 규제의 성과를 최대화할 수 있는 규제수단으로서 시장친화 적 유인 규제수단이 새롭게 조명받고 있다. 신축성, 대응성, 결과 지향성, 투명성, 종합적 목 표성, 비용효과적, 효율적 수단 강구, 민관협조적이라는 점이 유인규제수단의 특성과 장 점으로 정리되고 있다.
1) 비용 절감
규제에 대한 명령통제적 접근법은 광범위하고 다양한 피규제자들에 대하여 획일적으 로 적용됨으로써 동일한 규제사항들을 -심지어는 동일한 설비기준을- 부과한다. 획일적 규제를 준수하는데 필요한 비용들이 모든 피규제 기업들과 행위들에서 결코 동일하지 않 기 때문에 그런 기준들은 규제준수에 따른 한 단위의 편익 당 한계비용이 상당히 차이가 있을 가능성이 많다. 교환을 통하여 이익이 발생할 수 있는 이유는 바로 이 한계비용의 차이 때문이다. 그러나 비시장적 접근법은 보통 이러한 교환이 발생하는 것을 사전적으 로 금지한다. 시장에서 매매가 가능한 허가증과 같은 경제적 유인책들은 일반적으로 주 어진 규제목적을 달성하는 전체 비용을 최소화할 수 있게 해준다.
2) 혁신
시장유인책들이 혁신을 이끌어내는 반면, 명령통제적 규제들 특히 기술에 기초한 기 준들은 규제대상 집단들이 특정 기준을 달성하기 위해 비용이 적게 들거나 더 효율적인 수단을 찾도록 만드는 동기를 거의 제공하지 않는다. 시장유인책들은 규제준수를 위한 비용절감적 수단을 찾도록 할뿐만 아니라 최소 규제조건들을 초과하여 달성하는 방법도 개발하기 위한 강력한 인센티브를 제공한다. 시장유인적 접근에서는 규제조건들을 만족 시키고 초과하는 저비용 방식을 찾아낼 수 있었던 사람들에게 보상, 예컨대 규제조건들 을 초과 달성함으로써 생산된 크레디트(credit)에서 발생한 비용절약이나 순수익 등, 을 직접적으로 제공한다.
유인규제수단에도 단점은 있다. 유인규제수단은 사전적 규제수단이 아닌 사후적 규제
수단이다. 성과규제가 그 예이다. 사후적 규제수단의 단점으로는 규제효과의 불확실성과 감독 및 집행상의 애로가 있다는 것이다. 또한 현실의 다양한 문제를 해결하는 데 적용 가능한 시장친화적 유인규제수단은 없다. 이러한 경우 시장친화적 유인규제수단들은 상 호 배타적인 것이 아니기 때문에 다양한 규제수단을 적절히 배합하여 규제의 효과를 높 일 수밖에 없다.
2. 시장친화적 수단의 예13)
(1) 무 조치 (no specific action)와 독점금지제도에 의한 비규제시장의 관리
정부의 규제조치가 문제를 개선하지 못할 가능성도 있고, 또는 문제가 스스로 해결되 는 경우14)도 있으며 때로는 문제를 잘못 이해한 경우도 있을 수 있다. 정부의 조치는 그 문제를 단순히 다른 곳으로 전가할 수도 있으며, 새로운 조치의 비용이 문제 자체의 비 용보다 훨씬 더 많을 수도 있다. 때문에 다른 대안들은 고려하기에 앞서 정부가 개입하 지 않는 선택도 고려하여야 한다. 또한 문제가 과거에 취해진 정부조치에 의해 초래된 것 인지의 여부를 검토해 보는 것도 매우 필요하다. 왜냐하면 그 문제를 해결하기 위해 서는 제거, 간소화 또는 개정될 필요가 있는 규제를 확인시켜줄 수도 있기 때문이다.
비규제 시장(unregulated market)은 有效競爭을 유지하기 위한 공정거래법 또는 독 점금지법의 적용을 받을 수 있다. 물론 공정거래질서의 유지 역시 정부규제의 한 형태 이긴 하지만 전통적 규제와는 그 목적과 방법에 있어 많은 차이가 있다. 독점금지제도 의 목적은 경쟁의 결과를 복제(replicate) 하거나 경쟁시장의 결함에 따른 폐해를 직접적 으로 시정하는 것이 아니라 경쟁적 시장조건이 파괴 또는 저해될 가능성이 있을 때 경 쟁조건을 형성 또는 유지하여 경쟁의 성과를 실현하고자 하는 데에 있다. 즉, 불공정거 래행위 또는 담합행위 등 민간의 경쟁제한적 행위를 일반적으로 금지하는 규정에 의하 여 규제받고 있지 아니한 시장을 감시함으로써 유효경쟁시장(workably competitive
13) 이하 제시된 예들은 기존의 전통적 규제방식에 대한 대안들이며 동시에 시장친화적 규제수단들이 라 할 수 있다. 이하의 모든 수단들이 소위 비규제적 수단은 아니다. 다만 유인규제수단이냐에 대해서 는 이론의 여지가 있을 수 있다. 유인규제수단을 협의로 정의하면 명령통제적 수단에 더하여 추가적으 로 유인적 성격을 갖춘 규제수단이라 할 수 있다. 사전적인 명령통제적 규제수단에 사후적 성과를 유 인요소로 고려하여 효율성을 높이려는 수단들이 그 예가 될 수 있다. 미국의 전력산업의 규제에 적용 되는 다양한 유인규제수단들에 대해서는 Joskow and Schmalensee(1986) 참조 바람. 그러나 유인규제 수단을 광의로 정의하면 비규제적 수단을 제외한 시장친화적 규제수단은 정의상(by definition) 유인규 제수단에 해당된다 할 수 있다. 즉 비규제적 수단과 광의로 본 유인규제수단이 곧 시장친화적 유인규 제수단이라고 필자는 본다. 개념들간의 관계도 학자들의 유익한 연구주제가 될 수 있다.
14) 특히 시장환경이 급속히 변할 때 그렇게 될 가능성이 높다.
markets) 또는 잠재적 경쟁시장(contestable markets)의 조건을 확보하여 경쟁의 성과를 실현하고자 하는 데에 그 목적이 있는 것이지 경쟁의 실패에 따른 사회적, 경제적 폐해 를 직접적으로 시정하는 데 그 목적이 있는 것은 아니다.
(2) 정보의 제공 및 교육
특정 정보의 공개를 요구하는 규제를 전통적 규제의 한 형태로 생각할 수도 있지만 이 방식이 생산과정, 생산량, 가격 등을 직접적으로 규제하는 것은 아니기 때문에 전통 적 규제에 대한 하나의 대안으로 볼 수 있다. 또한 적절한 정보의 공개에 의하여 자유 경제시장은 더욱 활성화되기 때문에 정보의 공개는 독점금지정책과 마찬가지로 경쟁대 체적 규제가 아닌 경쟁시장의 조건을 강화하는 수단이라 할 수 있다. 예컨대, 소비자 안 전의 확보에는 제품의 잠재적 위험에 대한 많은 정보의 소비자에의 제공이 제품생산의 금지나 기존 제품의 변경에 많은 비용이 소요되는 제품안전기준의 설정보다 더욱 효과 적인 경우가 있다. 제품안전에 관한 정보의 제공을 의무화하면 피규제 기업은 그들이 판매하는 제품의 설계단계에서부터 보다 많은 주의를 기울이게 될 것이다.15)
정보의 제공방식을 통한 간접적 규제방식은 소비자 욕구의 다양성과 소비자의 능력 을 전제로 하고 있다. 물론 정보공개의 강제 역시 규제의 한 형태이지만, 적어도 부분 적으로는 보다 나은 정부개입의 방식이 될 수 있다. 왜냐하면 정보제공의 의무화는 생 산과정에 직접 간섭하지도 아니하며 소비자의 선택을 제약하는 것도 아니며, 풍부한 정 보의 흐름에 의하여 시장이 보다 경쟁적으로 기능 할 수 있기 때문이다. 이들 수단은 사람들이 그들의 요구에 훨씬 더 부합하는 합리적 결정을 내리도록 함으로써 시장기능을 향상시킨다. 다른 대안들에 비하여 이 전략의 가장 중요한 장점은 모두에게 하나의 처방 을 주는 것이 아니라 개개인이 주어진 정보하에서 자기 책임하에 스스로에게 가장 바람 직한 선택을 내리도록 하는 데 있다. 식품 및 의약품의 내용물과 그 효과에 관한 정보를 공개하도록 규정하고 있는 상표법은 하나의 예이다. 규제당국이 정보공개의 규정을 집 행하기 위해서는 공개되어야 할 정보의 내용, 장소 및 방법에 관한 기준을 제시하여야 한다. 전통적 규제방식은 판매 제품 또는 생산공정의 지정 또는 금지에 의하여 소비자 와 생산자의 자유를 제한하지만 정보공개의 기준은 특정 정보의 공개강제를 제외하고는 그렇지 아니하다는 점에 양자의 차이가 있다.
교육, 정보의 제공, 설득 및 홍보에 의한 피규제자의 태도변화의 예로는 쓰레기 재활용
15) 정부의 정보공개 규제보다 민간에 의한 정보시장의 활성화가 정보 생산과 유통에 더 효율적일 수 도 있다. 그러나 정보의 공공재적 성격 때문에 시장이 불완전할 때에는 정부의 개입이 필요하다. 정부 규제에 의한 정보의 공개요구에도 문제가 있지만 이는 정보공개제도 자체가 문제가 아니라 운용상의 문제라고 본다.
을 위한 분리수거의 교육, 흡연자에 대한 금연 캠페인, 환경보호 프로그램, AIDS의 확산 을 막기 위한 건전 성문화 캠페인 등이 있다. 때로는 시장 자체가 정보를 제공하기도 한 다. 그 예로는 CHOICE지, Consumer Report지와 같은 잡지에서의 상품 비교 또는 자동 차 안전협회 등 민간기관에 의한 독자적 자동차 검사와 평가 등이 있다. 물론 시민단체 에 의한 정보의 제공도 가능하다.
이와 같은 장점에도 불구하고 정보가 단순하고 내용이 있는 방식으로 전달되지 아니 할 때는 정보공개제도는 그 기능을 충분히 발휘할 수 없게 된다. 정보공개의 또 다른 단점은 공개된 정보가 실제의 선택에 그다지 큰 도움을 주지 못하는 경우가 있다는 것 이다. 따라서 정보의 공개제도가 효과적인 것이 되기 위해서는 공개된 정보가 이해하기 쉬워야 하며, 선택의 자유가 보장되어야 하며 또한 정보가 실제 선택에 도움을 줄 수 있는 적절한 것이어야 한다. 정부가 정보의 제공을 시장의 자율적 기능에 맡기지 아니 하고 정보에 대한 기준을 마련하는 방법은 불필요한 정보를 소비자에게 과도하게 제공 하게 되어 오히려 비효율적일 가능성도 있다.
3) 제품 표시제(Labeling)
제품표시제는 정보제공의 또 다른 방법으로 소비자에게 위험의 가능성(hazard)이 있 는 제품이 그 주된 대상이다. 제품표시제는 생산자가 요구받지 않았더라면 공개하지 않 았을 수도 있는 제품의 잠재적 위험에 관한 정보를 구매자들에게 제공할 것을 요구하는 것이다. 제품표시제에 의하여 소비자들은 보다 많은 정보를 가지고 선택을 할 수 있다.
개인들은 이 정보를 받아 그 물건을 구매할 것 인지의 여부를 결정할 것이다. 이 방법은 모든 구매자에게 한가지 해결책만을 제시하는 제품을 판매 금지함으로써 특정 제품이 특 정 경우에 특정 사람들에게는 그다지 해를 일으키지 않는 다양한 상황을 고려하지 않는 방법보다 낫다.16)
제품표시제는 기업들에게 준수비용을 부과한다. 이들 비용은 제품에 대한 높은 가격 의 형태로 소비자에게 전가되기도 한다. 정부 역시 규제를 집행하는데 비용이 든다. 따라 서 제품표시제에 의한 편익이 비용에 비하여 미미하다면 이 규제는 필요가 없다. 표시제 에 의하여 제공되는 정보가 소비자들이 원하는 것이 아닐 경우, 의미있게 전달되지 않아
16) 제품의 안전도는 품질의 한 속성이다. 기업은 가격과 품질을 하나의 패키지로 삼아 다양한 특성을 갖는 상품을 소비자에게 제공할 수 있다. 제품표시제에 의해 소비자가 제품에 관한 적절한 정보를 잘 알 수 있다면 소비자들은 각자의 소득 수준과 위험에 대한 개인적 선호에 따라 소비를 결정할 것이다.
이 경우 저소득층의 소비자도 비록 안전도는 낮지만 저렴한 가격에 소비를 할 수 있게 되어 소비자 잉 여를 얻는 편익이 있다. 획일적인 안전규제의 경우에는 한계소득 이하의 소비자는 소비할 기회를 잃게 된다.
정보가 잘못 이해되는 경우 또는 소비자들이 제품을 사용할 것 인지의 여부를 결정할 때 정보를 읽지 않거나 이를 고려하지 않는다면 아무런 효과가 없을 것이다.17)
4) 과세, 보조금 및 사용자 부담금의 사용
경제적 인센티브는 피규제자의 행태를 바람직한 방향으로 변화시키고자 하는 규제체 계의 설계에 사용 가능하다. 경제적 인센티브를 이용한 규제수단은 개인이 자신의 행위 에 따르는 비용과 편익의 비교, 분석을 스스로 하도록 함으로써 최소한의 비용으로 규제 의 목표를 달성할 수 있기 때문에 명령지시적 규제보다 훨씬 더 효과적일 수 있다. 규제 기관 역시 집행비용을 감소할 수 있는 장점이 있다. 경제적 인센티브를 이용하는 수단들 은 시장이 사회전체의 관점에서 볼 때 특정 제품을 과대 혹은 과소 생산하게 유도하는 외부효과와 관련된 시장의 실패 문제들을 해결하는데 매우 유용하다. 공해배출에 대한 과 세 또는 부담금, 교육에 대한 보조금, 물과 같은 공유자원 사용에 대한 사용자 부담금 등이 그 예 이다. 우리 나라의 환경규제는 상당히 시장유인적, 성과지향적, 총량규제적으로 되어 있 다. 경제적 유인제도가 우리 나라의 환경정책에 최초로 도입된 시기는 배출부과금이 시 행된 1983년이었다. 이외에도 환경개선부담금, 폐기물부담금, 혼잡통행료 등이 예이다(환 경부 편역, 1997:143-145). 보조금, 사용자 부담금도 과세와 마찬가지로 피규제기업의 한 계비용 또는 한계편익에 변화를 가함으로써 피규제자의 공급과 수요의사결정에 직접적으 로 영향을 미친다. 이하에서는 과세를 중심으로 설명하겠다.
일반적으로 조세는 세수의 증가 또는 특별한 경우의 조세감면이나 損費의 인정에 의 하여 특정 행위를 유인하는 데에 그 목적이 있다. 그러나 규제가 소득의 移轉, 가격 또 는 이윤의 통제를 목적으로 사용되는 경우 조세제도는 전통적 규제수단에 대한 하나의 대안으로 고려될 수 있다. 또한 환경오염과 같이 사회적으로 바람직하지 못한 행위의 억제에도 조세는 이용될 수 있다. 즉, 조세제도는 전통적 규제방식에 대한 대체 또는 보 완수단이 될 수 있다. 원칙적으로 이윤의 규제와 소득재분배의 문제는 여타의 규제수단 에 의하는 것보다 조세제도의 활용에 의하여 그 목적이 보다 직접적으로 달성될 수 있 다. 정부는 조세제도를 이용함으로써 시장에 강력한 신호를 전달할 수 있다. 바람직한 환경조건의 유지를 위한 오염방지세 (또는 공해세)는 기존의 기준설정(환경기준 또는 배출기준 등)방식보다 더욱 효과적이며 저렴한 방식이 될 수 있다. 예컨대 공해유발산업 에 대한 세금인상과 공해유발적 소비에 대한 가격인상을 통하여 환경적으로 보다 바람 직한 생산 및 소비유형을 간접적으로 유도할 수 있기 때문이다. 즉, 환경을 오염시키는
17) 본 논문을 심사한 익명의 심사자는 “정보는 필요한 사람에게만 정보로서 가치가 있기 때문에 크게 우려할 사항이 아니며, 오히려 공개해야 할 정보의 종류에 대한 정부의 판단이 더 문제가 될 수 있다”
는 견해를 표명하였다.
것이 기업과 소비자 모두에게 실질적으로 도움이 되지 않는다는 것을 가격기구를 통하 여 인식시키는 가장 기본적인 방식이다. 가격체계는 환경오염기업으로 하여금 오염제거 비용을 고려하게 하는 반면에 기준설정방식은 비록 오염의 완전제거(zero pollution)와 같은 비현실적인 기준은 아니라 할지라도 매우 비효율적인 기준을 채택하기 쉽다. 배출 부과금제는 기업으로 하여금 부담금보다는 저렴한 비용으로 오염수준을 줄일 수 있는 방법을 찾도록 유인하는 장점이 있다. 즉, 배출부담금보다 저렴한 비용으로 오염방지의 방법을 찾아 낼 수 있는 기업은 오염방지시설을 하고자 할 것이며, 오염방지의 비용보 다 배출부과금을 부담하는 쪽이 보다 유리하다고 생각하는 기업은 오염물질을 배출하고 배출부과금을 부담하려 할 것이다. 배출기준의 설정은 기업간의 이러한 차이를 고려하 지 않는 획일적 특성 때문에 동일수준의 환경적 목적을 달성하는데 배출부과금제에 비 하여 비효율적이라 할 수 있다. 또한 기술개발 및 소비자 선택에의 제약없이도 기업과 소비자의 행동을 사회적으로 바람직한 방향으로 유인할 수 있다는 점이 배출부과금제도 의 가장 큰 장점이다. 따라서 가능한 한 기업이 오염방지수단을 폭넓게 선택할 수 있는 규제의 방식을 택하여야 할 것이다. 하나의 규제방식에 의해 다양한 수단의 선택이 제 약될 때에는 가능한 한 여러 수단을 제공하여 기업선택의 폭을 넓혀야 할 것이다. 물론 이때 여러 수단들간의 환경적 목표에 대한 상대적 효과성의 고려는 필수적이다. 가격체 계를 이용한 유인제도는 항상 추가적 오염의 제거에 대하여 보상적이다. 기업이 환경오 염을 덜 시키면 세액도 줄게 된다. 전통적 방식에 따른 구체적 기준의 설정에 의해서는 기업이 보다 효과적인 공해방지의 노력을 할 유인이 없다.
조세제도에 의한 전통적 규제의 대체에도 문제는 있다. 공익사업의 경우 과다 이윤 의 규제를 위한 비용보전적 이윤규제 대신에 조세를 이용하기 위해서는 조세행정기관은 조세부담의 한계를 정하여야 하며, 이의 전제조건으로 정부는 제품의 생산비용이나 시 장가격을 정확히 알아야 하지만 정보의 불균등에 따르는 한계가 있다. 외부효과의 문제 에 조세제도를 이용할 수도 있으나 바람직한 결과를 얻기 위한 적정 조세를 산정하기란 쉽지 않다. 예컨대, 오염세 제도하에서는 어떤 기업들은 오염방지시설을 하기도 하지만 또 다른 기업들은 오염물질을 배출하고 오염세를 부담하기도 한다. 이론적으로는 오염 방지시설의 한계비용이 오염세의 세율보다 낮은 限 기업은 오염방지시설을 하고자 할 것이다. 그러나 현실적으로 조세당국은 많은 정보의 제약때문에 사회적으로 적정한 세 율을 결정하기가 거의 불가능하다.
5) 거래가능한 권리의 신설, 허가
앞에서 지적한 정보의 제약 등의 문제로 과세, 부담금, 보조금 등의 수단에 의하여
외부효과에 의한 시장의 실패를 제대로 치유할 수 없는 경우에는 시장을 이용한 인센티 브제도에 의하여 부분적으로 극복 가능하다. 즉, 어떠한 행위, 예컨대 오염물질 배출행 위를 할 수 있는 일정한 범위의 권리를 신설하여 이 권리를 시장에서 매매가능케 하는 것이다. 이러한 조건이 갖추어지게 되면 오염권을 가장 필요로 하는 자가 이 권리를 살 것이다. 이 권리의 수효는 사회적으로 적정한 만큼 제한되어 있기 때문에 규제자는 오 염의 정도를 미리 알 수 있다. 조세제도와는 달리 이 제도하에서의 규제기관은 어느 기 업이 얼마에 이 권리를 살 것이며, 또는 오염방지비용이 얼마인지에 대해 알 필요가 없 다. 왜냐하면 사회적으로 적정한 수준의 환경질의 유지가 공해규제기관의 궁극적인 관 심사항이기 때문이다.
전통적 규제에 대한 대안으로서의 매매가능한 소유권의 신설은 환경규제 또는 외 부효과 일반의 문제에만 한정되는 것은 아니다. 공급의 부족시, 시장이 존재하지 아니한 경우, 또는 권리의 분배가 공익이나 비경제적 요인에 의하여 결정될 필요가 없는 경우 에도 적용 가능하다. 공항시설의 이용권, 전력, 수도, 석유 등 에너지가 공급 부족일 경 우의 에너지 사용권 및 미국에서 이용되고 있는 대기오염물질의 배출권에 대한 거래가 그 예이다. 이번송 교수(1998;21)는 우리 나라 그린벨트 정책의 개선방안으로 그린벨트 안의 개발가용토지를 소유하고 있는 사람에게 개발권(transferable development rights:TDR)을 제안하고 있다. 이는 싱가폴에서 자동차 소유를 원하는 사람에게 경매를 통하여 자동차소유권(Certificate of Entitlement: COE)을 정부가 파는 것과 비슷한 제도 이다.
6) 보험 및 책임 규정(insurance and liability laws)의 변경
전통적 직접규제방식에 대한 또 다른 대안으로 사법제도를 통한 개인적 권리의 보호 를 들 수 있다. 학자들은 제품안전과 직업안전 및 환경오염의 경우, 보다 안전한 제품의 생산이나 환경보전에 보다 유익한 생산기술의 사용을 유도할 수 있도록 불법행위법 (tort law)의 개정을 제안하고 있다. 이 제안의 기본 취지는 책임의 가능성을 높여 기업 의 부담을 높인다는 것이다. 공해의 피해자가 전통적으로 사용하여 왔던 수단은 ”사적 권리의 침해(trespass)" 또는 "불법방해(nuissance)"를 이유로 오염 유발자를 고발하는 방법이었다. 금지명령 또는 피해의 救濟를 구하는 소송에 의하여 오염발생행위는 어느 정도 억제 또는 금지될 수 있다. 공해와 사고유발적 행위는 시장에 결함이 있을 때 발 생할 가능성이 높다. 공해는 제품생산의 외부비용으로 규정할 수 있으며, 사고 또한 외 부비용을 발생시킨다. 특정 제품, 예컨대 각종 전기제품 등, 에 의한 사고는 그 제품의 구매자뿐만 아니라 제3자, 피해자의 가족 및 보험제도 등에 의하여 간접적으로 치료비
를 부담하는 일반 대중에까지 영향을 미친다.
제품안전과 관련된 법률은 생산자의 과실에 의한 사고에 대해서만 생산자에게 책임 을 지우는 “과실책임제도(negligence rule)"로부터 제품 또는 제조과정의 결함에 기인한 모든 사고에 대하여 생산자에게 책임을 묻는 ”엄격책임제도(strict liability rule)"로 변 화되었다. 이러한 책임제도의 변경에 의하여 기업으로 하여금 보다 안전한 제품을 생산 케 하여 제품안전사고의 위험과 비용을 줄일 수 있게 되었다. 하지만 실제로 책임규정 을 바꾼다는 것은 어려운 일이다. 첫째, 모든 책임규정 자체는 아주 복잡한 유인 (incentive)체계라 할 수 있다. 따라서, 책임규정을 바꾼다는 것은 곧 인센티브의 체계를 바꾸는 것이 된다. 새로운 책임제도에 의하여 인센티브가 구체적으로 어떻게 형성되는 가에 대한 정보를 얻기란 어려운 일이다. 예컨대, 엄격책임제도 아래에서의 생산자는 보 다 안전한 제품을 생산할 인센티브가 있지만 소비자로서는 보다 주의를 기울여 제품을 안전하게 사용할 인센티브가 없다. 이러한 이유를 들어 몇몇 학자들은 엄격책임제도에 의하여 사고율이 더욱 증가할 우려가 있다고 주장하기도 한다. 둘째, 사법제도의 기능 자체가 불완전하다. 대부분의 소비자는 그들의 권리를 알지도 못할 뿐만 아니라, 알고 있다 하더라도 소송비용의 부담, 재판의 지연 등 여러 가지 이유로 그들의 권리사용을 주저한다. 법원으로서도 사고책임의 귀속과 보상액 등을 결정하기 위해서는 수많은 법 적 쟁점들을 결정하여야 하는데 그 결정이 매우 어려우며 재판관에 따라 판결이 달라지 기도 한다. 셋째, 책임규정의 변화에 의하여 당사자간의 부의 분배상태가 달라진다. 예 컨대 환경오염의 경우 오염유발자와 피해자간의 권리 유무 (예: 기업의 오염권 또는 주 민의 환경권이나 생활권)의 차이에 따라 책임의 귀속여부가 달라지며, 이들 권리는 자본 주의 시장경제체제하에서 경제적 부로 전환이 가능하기 때문이다. 넷째, 책임제도의 변 경은 권리의무관계의 변화를 통하여 의도하지 않았던 사회적 영향을 초래할 수도 있다.
책임제도의 개선에 의하여 실제로 많은 안전문제가 성공적으로 해결되기도 하였지 만, 재판에 의하여 집행이 보장되는 책임제도만으로는 모든 환경문제나 제품안전문제를 해결할 수 없다. 피해정도의 결정, 생산자의 행위에 대한 기준의 제시, 획일적으로 적용 가능한 기준의 개발, 소송절차의 간소화 및 소송비용문제의 해결 등은 결국 행정절차에 의하여 해결하는 것이 바람직하다. 결론적으로 말하여 새로운 책임제도가 사전통제위주 방식의 전통적 규제에 대한 보완 또는 부분적 대체수단이 될 수 있다고 할 수 있다.
7) 성과 또는 원칙에 근거한 기준
기준에는 크게 1) 원칙에 근거한 기준 2) 성과에 근거한 기준 3) 지시적 기준의 세 종 류가 있다. 원칙에 근거한 기준은 추구하는 목표를 일반적 용어로 설명하고 상황에 따른
해석을 규정한다. 성과 기준은 바람직한 결과를 정확한 용어로 정의하고 개인들은 목표 의 달성을 위한 수단을 스스로 결정한다. 지시적 기준은 명시된 목표를 달성하기 위한 기술적인 수단을 구체적으로 지정한다.
지시적 기준은 피규제자들간의 다양한 준수비용을 고려하지 않고 특정 문제를 해결하 는 한 가지 수단에 초점을 두며 목표의 달성에 보다 중요한 영향을 줄 수도 있는 다른 요인들은 무시한다. 즉 지시적 기준은 전형적이거나 또는 평균적인 기업이나 당사자에 맞게 설정된다. 지시적 기준의 장점은 피규제자와 기준 부합여부를 판단하는 사람들에게 확실성을 증대해주는 데에 있다. 그러나 이러한 확실성의 증가는 규제자가 규제목표를 달성함에 있어서의 신축성의 감소를 의미하며 혁신을 감소시킬 수 있다. 그러므로 지시 적 기준은 목표 달성의 방법이 제한적일 때와 그 기준에 의해 해결하고자 하는 문제가 정태적일 때 가장 적용가능하고 적절하다. 이러한 경우에는 확실성이 신축성보다 더 중 요하다.
특정 문제에 대해 다양한 해결책이 있는 경우에는 보다 신축적인 접근방법이 선호될 것이고 따라서 성과 또는 원칙에 근거한 기준이 좀 더 효과적일 수 있다. 성과와 원칙에 근거한 둔 기준들은 피규제자들로 하여금 바람직한 목표를 달성하기 위해 가장 비용효과 적인 방법을 고안하게 한다. 성과기준은 목표를 쉽게 계량화할 수 있는 경우에 가장 적 합하다. 이는 목표의 달성 여부를 판단하는 가장 명확한 척도가 된다. 성과에 근거한 규 칙들은 목표달성의 수단선택에 신축성을 주는 반면 목표의 융통성은 허용하진 않는다.
지시적 기준과 성과기준의 예를 보자.18) 생산과정의 부산물인 유독 화학가스에 대한 근로자들의 노출감소를 규제의 목표로 가정하자. 지시적 기준은 기업에게 환기 시설의 설치를 의무화하여 유독 가스를 배출시킴으로써 근로자들의 노출을 감소토록 할 것이다.
성과기준 하에서는 각 기업은 ‘근로자의 유독가스에의 노출 감소’라는 목표를 달성하기를 요구받는다. 각 기업들은 지시적 기준에 명시된 방식을 통해 이 목표를 달성할 수도 있 고 또는 다른 방법을 사용할 수도 있다. 예를 들면 생산과정에 사용된 원자재를 변경하 여 총 유독 가스의 생산량을 감소시킬 수도 있다. 목표가 충분히 명확히 명시되어 기업 들이 최소 수준의 노출 감소목표를 달성하여야 한다면 성과기준방식은 기업들이 목표달 성을 하는데 보다 효율적인 수단을 강구케 할 수도 있다. 이 방식은 또한 유독 가스의 노출을 좀더 많이 감소시킬 수도 있다.
8) 행위 및 사업 규약
행위 또는 사업규약들은 종종 정부의 법과 규정들을 보완하기도 하지만 일반적으로
18) Australia(1997) 참조.
관련 산업에 의해 채택되고 관리된다. 규칙에는 자발적 규약과 의무적 규약이 있다. 자발 적 규약은 의무적 규약보다 신축적이기는 하지만 그만큼 불확실성이 크다. 규약의 장점 은 산업특정적이고 신축적이며 쉽게 개정할 수 있다는 데에 있다. 또한 특정 산업계 스 스로가 행위를 가장 잘 단속할 수 있는 경우가 있다. 규약은 회원 자격관리 과정, 사업 또는 제품 및 서비스 기준, 그리고 불만처리절차 등과 같은 문제들을 취급하는데 이용 될 수 있다. 공동체의 최상의 이익을 위하여 규약이 운용될 수 있도록 하기 위하여 정부 의 감독이 필요한 경우가 있다.
9) 협상(Bargaining)과 산업 자율규제(Self-regulation)
규제이해관계자들 사이의 협상은 전통적 방식의 직접 규제에 대한 대안이 될 수 있 다. 협상의 장점으로는 다음과 같은 것들을 들 수 있다. 첫째, 기준설정방식에 비하여 협상 참여자들이 스스로의 이익을 극대화할 수 있는 기회를 보다 많이 가질 수 있다.
협상의 참여자들은 서로 다른 욕구와 목표를 가지고 협상에 임하게 된다. 참여자들은 여러 가지 개인적 목표들을 명확히 하여 그들간의 우선 순위를 정하여야 한다. 참여자 들의 서로 상충되는 목표들은 협상과정에서 조정되어 합의점을 찾게 된다. 협상에 의한 결과는 외생적으로 주어지는 기준설정방식에 비하여 이해관계자들의 만족도를 높이게 된다. 둘째, 협상은 분권적 의사결정에 적합하다. 셋째, 협상에 의한 합의 (consensus)는 집행이 용이하다. 협상의 참여자들은 합의된 규칙을 보다 잘 이해할 수 있게 되며 자발 적으로 준수할 가능성이 많다. 이러한 장점에도 불구하고 협상방식에도 다음과 같은 문 제가 있다. 첫째, 불균등한 협상능력의 문제이다. 勞使간의 임금교섭이 그 예이다. 둘째, 협상에 의하여 협상당사자들은 이익을 볼 수 있지만 협상과정에 대표자를 참여시킬 수 없는 집단은 피해를 감수하게 되는 경우가 있다. 당사자들의 협상능력이 균등할 때, 분 권적 의사결정이 중요하며 타협 및 우선 순위의 확정이 가능할 때, 비대표집단에의 영 향이 미미할 때, 그리고 합의의 구체적 내용보다는 합의자체가 중요할 때 협상의 효과 가 크다. 이들 조건이 충족되는 경우 협상은 전통적 규제방식에 대한 매우 의미있는 대 안이 될 수 있다.
협상에 의한 규제의 대표적인 예로서 산업자율규제가 있다. 자율규제는 일반적으로 어떤 산업내의 기업들이나 어떤 직업의 구성원들이 상호간의 의무를 자율적으로 수용함 을 의미하며, 이 의무들은 행위규약 또는 사업규약의 형태로 나타난다. 일반적으로는 이 러한 합의하에 조직된 단체가 구성원들의 행동을 규제한다. 피규제 직업 또는 산업의 구 성원들에 의하여 규칙이 만들어지기 때문에 준수가능성이 높다. 또한 보다 신속하게 개 정될 수 있고 피규제자들의 전문성을 반영할 수 있는 장점도 있다. 이 방식은 정부가 갖 지 못하는 기술과 전문성을 어떤 산업체나 조직이 보유하고 있을 때 적절하다. 그러나
정부가 자율적 규칙의 세부 내용들을 통제 할 수 없는 단점이 있으며, 한편으로는 과도 한 규제의 가능성과 진입규제의 위험도 있다. 자율규제는 전문 자격증을 갖는 직업과 금 융산업에서 보편적으로 존재한다. 자발적 규정과 마찬가지이기 때문에 사회전체의 이익 을 위하여 정부의 감독이 필요하다. 우리 나라의 경우 의사, 변호사, 약사, 변리사, 공인 회계사, 토지감정사 등 각종 자격사들을 중심으로 한 직능단체와 정부기능의 위탁업무를 수행하는 각종 사업자 단체의 내부규제가 이에 해당된다.
10) 공동 규제(Co-regulation)
산업체나 전문직종들 스스로의 자율규제만으로는 원하는 결과를 얻을 수 없거나 담합 (collusion)의 가능성이 있을 때 정부가 자율규제를 강요하는 경우가 있으며 이것이 소위
“공동규제”이다. 공동규제는 협회가 만든 규칙이나 기준들을 정부가 감독하거나 비준하 는 것을 의미하기도 한다. 예를 들면 방송사업 기준들은 일단 규제자에 의해 결정되지만 이 기준들은 방송사업협회가 만든 사업규칙(예: 폭력장면 묘사의 자제 등)에 의하여 부 분적으로 대체되기도 한다. 공동 규제는 자율규제의 신축성 같은 장점과 보다 높은 수준 의 규정 준수도 확보할 수 있는 장점이 있다.19)
IV. 시장친화적 유인규제수단의 예: 미국의 경우
시장유인적 정부의 정책 중에는 경제적으로 가치가 있는 권리나 자원을 개인들에게 배분하고 분배하는 것과 관련된 것들이 많다. 정부가 정부의 통제하에 있는 광물, 숲, 목 초지, 어장, 대륙붕 광권 등과 같은 천연자원에 대한 접근권을 민간인들이 이용할 수 있 도록 배분하는 정책이 그 예이다. 정부규제는 때로는 새로운 권리를 신설하고 배분하기 도 한다. 혼잡한 공항에서의 이‧착륙권과 라디오 또는 텔레비젼 방송 허가권 등이 그 예 이다.
시장유인책은 개인과 기업들에게 희소자원의 사용에 따르는 점증비용(incremental costs)에 관한 정보 및 더 저렴한 방법으로 규제목표를 준수하기 위해 자신들의 행태를 변화시킴으로써 얻을 수 있는 경제적 인센티브에 대한 직접적인 정보를 제공한다. 시장 유인책은 스스로의 이익을 위해 행동하는 개인과 기업들이 독립적인 행동을 통해 공익을 증진시키게 유도하는 기능이 있다. 즉, C. L. Schultze (1982)가 지적한 민간인의 사적 이
19) 자연독점에 의한 시장의 실패문제를 극복하기 위한 수단으로 사용되는 것이 일반적이지만, 외부효 과에 따른 사회적 비용의 내부화를 위해서도 사용 가능한 국,공유화 (nationalization)도 규제에 대한 대안으로서의 세계 각국에서 공통적으로 사용되는 수단이다. 그러나 시장친화적 유인규제수단은 아니 기 때문에 국, 공유화는 본 연구에서 제외한다.
기심을 공공목적 달성에 활용하는 방식이다. 이 방식에는 중앙집권적인 명령통제적 규제 수단들이 초래하는 획일성과 비효율성은 없다.
시장은 더 적은 자원을 사용해서 바람직한 결과를 달성하는 방식을 찾아낸 사람들에게 추가적인 보상을 제공한다. 만약 정부가 기업들과 개인들로 하여금 규제 목표들을 달성 하면서 이윤을 얻도록 허락한다면 그들은 그런 목표들을 위해 노력할 것이다. 시장기능 을 이용하여 이러한 권리와 자원들을 보다 효율적으로 배분하려고 노력하여 온 미국의 예를 살펴보자.20)
1. 납 거래(Lead trading)
환경보호청(Environmental Protection Agency:EPA)의 납 거래와 저축프로그램(lead trading and banking program)은 지금까지 미국에서 있었던 가장 성공적인 시장친화적 규제수단들 중 하나이다. 휘발유에 함유된 납의 양을 제한하기 위해 1983년 이전의 EPA 의 규제는 본질적으로 명령통제방식에 근거한 것이었다. 다양한 정유업자들에게 다양한 납 수준을 규정하면서도 정유업자들이 EPA의 전반적인 납 감소 목표를 달성하기 위해 다른 신축성있는 방법을 사용하지 못하게 했다. 1983년에야 비로소 EPA는 동일 표준의 납 함유기준을 정하면서 휘발유 정유업자와 수입업자들에서의 납 크레디트 거래를 허용 했다. 정유업자와 수입상들은 평균 납 함유량을 정해진 수준이하로 감소시킬 경우 납 크 레디트를 인정받는다. 처음에는 모든 크레디트들이 그것들이 산출된 분기 말에 효력을 상실했다. 1985년에 EPA는 납 크레디트가 미래의 사용을 위해 저축 또는 거래되는 것을 허용함으로써 크레디트의 유효성을 1987년 말까지 연장시켰다. 납 저축 프로그램은 매우 인기가 있었으며 많은 편익을 만들어냈다. 정유업자들이 납 크레디트를 저축할 수 있었 기 때문에 EPA는 납 감소를 가속화시킬 수 있었다. 100억 그램의 납 크레디트가 저축되 어 2억 5천만 달러의 절약이 이루어졌다. 1985년에는 과반수의 정유업자들이 적어도 한 번 이상 크레디트를 판매 또는 구입했고, 전체 납 권리의 약 15%가 거래되는 등 납 시 장도 정유업자들 사이에서 활성화되었다.
2. 배출 거래허가(Emissions trading)
정유공장, 화학공장 등 비이동성 점 오염원(stationary emission sources)들은 엄격한 배출규제를 받는다. 환경보호청의 배출거래 프로그램에 의하면 비이동성 배출원은 다른 배출원들로부터의 오염감소에 의해 상쇄된다면 정해진 배출한도를 초과할 수도 있다. 기
20) 미국의 사례는 The White House, ｢Regulatory Program of the United States Government｣, 1993.
January. pp.12-17 을 참조한 것임.
업들은 각 배출원들이 규정된 배출수준을 준수함으로써 얻을 수 있는 수준과 똑같은 수 준의 총량배출수준을 유지하면서도 동시에 배출감소 크레디트를 거래할 수 있다. EPA의 배출거래 프로그램에는 4가지 방식이 있다.
A. “거품”정책(bubble policy): 한 공장 내의 개별 배출원들에게 개별적으로 기준을 맞 추도록 규제하는 대신에 일정한 공장지역을 하나의 단위로 취급하는 정책. 이는 공장관 리자들로 하여금 오염통제장치를 포함한 제반 시설을 최대한 효율적으로 운영하게 만든 다. EPA에 따르면 1986년 이전의 거품정책들이 순현재가치로 3억 달러를 절약해 준 것 으로 추정되었다.
B. “순”정책 (netting policy): 어떤 공장이 자신의 순배출량(net emissions)이 증가하지 않도록 공장의 기존시설들의 배출을 감소시킨다면 변경 또는 새로 도입한 시설에 대해서 는 규제를 면제해주는 정책. 1980년이래 5천에서 1만 2천으로 추산되는 배출원들이 netting거래에 참여했으며, 그 결과 5억2천5백만 달러에서 120억 달러에 이르는 비용절감 을 했다.
C. “상계”정책(offsets policy): 기존의 배출원들의 배출량을 줄임으로써 새로운 배출원 의 배출량을 상쇄시키도록 규제하는 정책. EPA에 의하면 약 2,500건의 상계거래가 이루 어졌다. 이들 중 10%는 기업간에, 그리고 90%는 동일 기업내에서 이루어진 것이다.
D. “저축”정책(banking policy): 배출기준 이상으로 배출을 감소시킨 기업이 나중에 이 를 사용할 수 있도록 배출감소 크레디트를 저축할 수 있게 하는 이 정책은 거품거래와 상계거래를 촉진시켰다.
3. 대형트럭 엔진 배출규제(Heavy-duty truck engine emissions)
1990년식(model year) 모델부터 본격적으로 시작된 프로그램에서 EPA는 대형엔진 제 조업자들이 질소산화물(NOx)과 분진(PM)배출 크레디트를 평균화하고, 저축하고, 거래하 는 것을 인정했다. 어떤 엔진류의 배출량이 기준 이하가 되는 경우 제조업자는 크레디트 를 갖는다. 이 크레디트는 같은 년식의 다른 모델류와 평균화하거나, 후속 년식의 모델에 이용되기 위해 저축 또는 다른 제조업자에게 매매할 수 있다.
이 규제의 구체적 내용은 다음과 같다. ① 저축된 크레디트는 그것이 산출된 뒤 3년 이 지나면 효력을 상실한다. ② 저축되고 거래된 크레디트는 자동적으로 20%의 할인을 받아 사용된다. ③ 휘발유 엔진에 의해 산출된 크레디트는 디젤 엔진기준을 맞추기 위해 사용될 수 없고, 그 역도 마찬가지이다.
4. 공항 이착륙권(Airport slots)
1985년 12월 교통부는 교통량이 많은 4개 공항(시카고 오헤어, 뉴욕의 라 과디아, 뉴 욕의 케네디, 워싱턴의 내셔널 공항)에서의 항공기 이착륙권(slots) 판매를 허락하는 최종 규제조치를 발표했다. 이 공항들에서의 이착륙권 숫자는 몇 가지 이유, 특히 소음 제한과 관제능력의 한계 때문에 항공회사들의 요구 숫자를 충족시키지 못하고 있었다. 1986년 4 월부터 효력이 발생한 이른바 “구매-판매” 규칙(“buy-sell" rule)에 의해 이런 제한적이 던 이착륙권이 교환 가능하게 되었다. 이전까지는 이착륙권이, 예를 들면 새로운 항공사 에게, 판매될 수 없고 오직 같은 공항에서의 다음 이착륙권과 1:1로 거래될 수 있을 뿐이 었다.
판매-구매 프로그램은 할당이나 선착자 우선 서비스제공 기준에 의해 이착륙권을 배 분했던 과거의 방식을 개선시켰다. 고밀도의 4개 공항에서 약 3,500에 이르는 항공기 이 착륙권의 전체 할당은 처음에는 항공기계획위원회에 의해 배분되었다. 이 위원회는 일년 에 두 번 모였고, 연방항공청(FAA)은 이들에게 이착륙권을 만장일치로 배분할 것을 요 구했다. 기존의 항공사와 신규 항공사들이 이 위원회의 구성원들이었기 때문에 이착륙권 의 효율적인 사용이 방해받는 교착상태에 빠지기도 했다. 더군다나 할당제는 신규항공사 들에게 상당한 제약을 가했다.
1986-87년 규제 프로그램은 또한 이착륙권 시장의 도입으로 항공사간의 경쟁이 개선 될 것이며 교통량이 많은 공항노선들의 요금이 내려갈 것이라고 예측했다. 이 예측은 지 금까지의 경험에 의해 증명된 것처럼 보인다. 라이커와 세네드는 이착륙권 시장을 채택 하고 있는 공항들(오헤어와 워싱턴의 내셔널)과 종전의 선착자 우선서비스 제공방식에 따라 배분하고 있는 다른 공항들(아틀랜타와 로스앤젤레스)을 비교하면서 전자가 승객이 용률 면에서 훨씬 효율적이고 요금인상폭이 더 작다는 것을 밝혀냈다. 그들은 또한 소도 시에 대한 서비스 감소율이 적으며 이착륙권의 판매와 대여와 관련된 시장활동이 활발함 을 지적하였다 (Riker and Sened:1991). 그러나 구매-판매 프로그램과 관련된 전반적인 효율성과 경쟁력 향상에도 불구하고 구매-판매 규칙들이 신규 항공사가 기존업체들과 경쟁하는 것을 막고 있다고 계속 주장하는 비판자들도 있다.
5. 산성비 허용량 거래(Acid rain allowance trading)
1990년의 수정 청정공기법은 미국의 발전소에서 연간 배출되는 이산화황(SO2) 양을 최고 8백 95만톤으로 (1980년 배출수준에서 매년 1,000만톤 감축) 정했다. 이 목표치는 2 단계에 걸쳐 달성되게 되어 있다. 이 프로그램의 규제를 받는 배출원들은 각각 일정한 양을 감산하도록 규제받게 되며, 과거의 사용량에 따라 ‘허용량’이 인정된다. 각 배출원들
