지방정부들은 다른 이해 당사자와의 협력행위 자체에 대한 선택권을 가지고 있으며, 협력에는 몇 가지 유형이 있다. Agranoff와 McGuire(2003)는 정부간 협력 을 수행 정도에 따라 지방정부 즉, 지방도시들을 여섯 가지 유형으로 분류하였 다. 이들은 분류의 기준으로 해당 도시의 "협력활동의 결속정도"와 "협력에 대한 전략적 태도"를 지표로 사용하였다. 이러한 분류는 상위정부에 의한 보조금에 관 한 입장과 정부간 협력에서 수평적 입장에 있는 당사자와의 관계를 고려한 것이 다.
<표 III-1> 정부간 협력 유형에 따른 지방정부 분류
유형 협력활동의 정도 협력의 전략적 태도
관할지역우선 모형 적극적 기회주의적
제한 모형 소극적 수동적
상의하달 모형 중간 수동적
증여-수령 모형 적극적 중간
반응 모형 중간 중간
만족 모형 소극적 기회주의적
출처: Agranoff & McGuire. 2003.
상기한 바와 같이 협력활동에 관하여는 여섯 가지 모형들로 분류되는데 관할 지역우선 모형, 제한 모형, 상의하달 모형, 증여-수령모형, 반응 모형, 만족 모형 이 그것이다. 여섯 가지 모형을 상위정부로부터의 보조금을 기준으로 간단히 설 명하자면 다음과 같다. 관할지역우선 모형(Jurisdiction-based model)에 해당하는 지방도시들은 연방정부나 주정부로부터의 재원을 당장에 필요하지는 않다. 따라
서 지방도시는 기금 지원 기관을 상대로 재원의 사용처 변경을 요구할 수 있다.
제한 모형(Abstinence model)에 해당하는 지방정부들은 연방정부나 주정부로부터 의 교부금 수령에 뒤따르는 규제나 의무 등을 부담스럽게 생각하기 때문에 상위 정부로부터의 교부금 지원 프로그램에 참여하지 않으려는 경향이 있다. 상의하 달 모형(Top-down model)에서는 지방정부들이 보조금을 선호하지 않지만 해당지 역의 프로젝트를 위한 자금 조성에 있어 다른 대안이 없기 때문에 보조금을 수령 하려고 한다. 이들 지방정부들은 상위정부로부터 받는 보조금을 토대로 지방정 부가 실질적으로 원하는 추가 자금을 끌어들일 수 있다고 믿는다. 증여-수령 모 형(Donor-recipient model)에 해당하는 지방정부는 상위정부에서 지원 가능한 보 조금 전액을 원하지 않고 일부만을 필요로 하며 상위정부와 그 자금의 이용처를 협상하기도 한다. 반응 모형(Reactive model)에서 지방정부는 상위정부로부터의 협력프로그램이 해당지역의 이익에 부합하는 경우에만 상위정부로부터의 기금 을 받아들인다. 마지막으로 만족 모형(Contented model)의 경우 해당지방정부의 수입원이 다양하고 재정적으로 충분히 자유롭기 때문에 협력프로그램을 필요로 하지 않는 경우이다(Agranoff & McGuire, 2003). 위의 협력 유형을 구체적으로 설 명하자면 다음과 같다.
(1) 관할지역우선 모형(Jurisdiction-based model)
관할지역우선 모형의 최우선 고려사항은 해당지역의 목표를 달성하는 것이며 정부간 협력을 그 지방의 목표 달성을 위하여 전략적으로 이용한다. 해당 지방 도시들의 지역 매니저는 목표달성을 위하여 다양한 상대나 기관들과 전략적으로 조정하고 협력한다. 그와 동시에 지방정부의 관점에서 다양한 기관들과 협력관 계를 유지하며 이러한 정부간 협력의 궁극적인 목적은 지방정부의 이익을 최대 화하는 것이다. 이 모델에서 교섭과 협상은 지방정부의 정부간 협력에 있어서 중 요한 수단이 되며, 협력을 위한 교섭은 규범이나 규칙에 의하는 것이 아니라 지 역이익을 최대화하기 위한 지방성(locality)이 최우선 기준이 된다. 이러한 행위들
은 연방 혹은 주정부의 목적지향적인 조건(objective condition)이라기 보다는 개별 지방정부를 위한 주관적 조건(subjective condition)을 의미하기 때문에 "조정모색 활동(adjustment-seeking activity)"이라고 불린다. 한마디로 관할지역우선 모형에 따른 협력은 상위기관에 대한 맹목적인 순응이나 수용보다는 해당지역의 이익을 최우선시한 계산과 대화에 기초한다(Agranoff & McGuire, 2003).
이 모델은 수직적 협력과 수평적 협력에서 동시에 고려될 수 있다. 수직적 모 형이 주로 상하위 정부간 혹은 다른 공공기관과의 관계를 주로 고려한 것이라면 수평적 모형은 공공기관 뿐만 아니라 민간부문 등을 모두 고려한 것이다. 물론 수직적․수평적 협력관계에 관계없이 관련단체들은 각각의 운영목표와 정책전 략을 가지고 있는데 네트워크화된 수평 및 수직적 협력은 상호비용절감, 자원보 호 등과 같은 이점이 있다. 하지만 이러한 연계활동은 위험요소 또한 포함하고 있는데 미래 환경에 대한 예측이 어렵고 개별 기관에 의한 업무에 비해 업무 처 리가 복잡해진다는 것이다. 이 모형에서는 자신의 이익을 최우선시 하는 지방정 부들은 협력사업으로부터 상당한 이익을 얻을 수 있지만 상대방측에서 협력에 의한 이익의 공유를 꺼리는 경우 분쟁이 발생하기도 한다(Agranoff & McGuire, 2003).
(2) 제한 모형(Abstinence Model)
제한 모형은 지방정부의 시장 또는 시의회가 정부간 협력을 반대하거나 협력 거부를 위한 행정명령을 내려 해당도시가 협력사업을 하지 못하는 경우를 말한 다. Farr의 연구(1989)에 따르면 연방정부나 주정부로부터의 보조금이 지방정부 의 재정확충에 현실적으로 큰 도움이 됨에도 불구하고 조사된 75%의 도시들이 보조금을 신청하지 않은 것으로 나타났다.
일반적으로 이 모형에 해당하는 지방정부들이 염려하는 것은 연방정부나 지방 정부로부터의 보조금에 따르는 부대조건이다. 정부간 협력을 기피하는 첫째 이 유는 제한모형에 해당하는 지자체의 행정부들이 다른 협력대상(특히 연방정부)
과의 협력 혹은 보조금 신청을 위한 서류작성에 대한 부담과 복잡한 절차나 규제 등을 꺼리기 때문이다. 두번째 이유는 지방정부가 상위기관들이 보조금 지급 후 자신들의 예산집행에 간섭하는 것을 꺼리기 때문이다. 수평적 협력에서 조차 지 방정부들은 예상되는 업무분담에 대한 부담과 지방정부의 정책결정에 대한 외부 로부터의 압력이 예상되어 협력을 꺼리기도 한다. 세 번째 이유는 해당 지역이 다른 협력당사자와 공유할 만한 자원을 보유하지 못한 경우로 그 원인에는 협력 사업을 수행할 만한 지방정부의 인력자원 부족도 포함된다(Agranoff & McGuire, 2003).
(3) 상의하달 모형(Top-Down Model)
상의하달 모형은 미국 연방중심주의(federalism)의 산물로서 1920년대부터 1970년대까지 널리 유행되던 방식이다. 이는 전국단위 프로그램의 개발과 연방 정부에 의한 중앙정부중심의 통제에 기초하며 연방정부가 계획을 수립한 후 주 정부와 지방정부에 교부금과 함께 집행규정을 함께 하달하는 방식이다. 상의하 달 모형은 상위정부와 하위정부간의 수직적 협력을 강조하며 이 모형의 목적은 연방정부가 주정부와 지방정부를 상대로 당근(교부금)과 채찍(법, 제도)을 동시 에 사용하여 연방의 정책 목표를 달성하는 것이다(Sundguist & Davis, 1969). 하위 정부가 재정적으로 어려움을 겪는 경우 재정확충을 위하여 연방정부 등으로부터 의 보조금이 필수적이기 때문에 상위정부와의 협력을 받아들이고 협력규약에 따 라 규제를 받는다.
(4) 증여-수령 모형(Donor-recipient Model)
증여-수령 모형의 특징인 상호협력 활동을 장려한다는 것이다. 협력에 참여한 기관들은 협력에 의한 정책 결과를 통제하기 위하여 정보나 전문지식, 기술 등을 공유한다. 주로 연방정부가 보조금의 증여자의 역할을 담당하기 때문에 증여-수
령 모형은 주로 수직적 협력으로 분류될 수 있다(Agranoff & McGuire, 2003) 이 모형에서 보조금의 수령기관은 증여자로부터 보조금을 받길 원하고 증여기 관은 보조금에 대한 수령예정기관의 적극적인 지원과 지방정부의 원활한 연방 프로그램의 수행을 희망한다. 증여기관과 수령기관은 서로를 완전히 통제하지 못하기 때문에 이들의 관계는 부분적인 협력, 대립, 종속관계 등으로 표현될 수 있다(Pressman, 1975). 증여-수령 모형에 따른 협력의 결과는 기본적으로 증여기 관의 목적에 따르는 것이 원칙이다. 하지만 수령기관도 해당지방의 이익이 달성 되길 원하며 일부수령기관은 보조금의 반려와 같은 형태로 증여기관의 일방적인 목적에 반발하기도 한다. 위에서 언급한 상의하달 모형의 정책 달성이 전적으로 지방정부가 연방정부의 목표를 달성하기 위해 매진하는데 있다면 증여-수령모형 은 연방정부의 목표를 달성함과 동시에 지방정부에게도 자원의 이용, 자율을 위 한 정책결정권 등을 부여한다는 차이가 있다(Agranoff & McGuire, 2003).
(5) 반응 모형(Reactive Model)
반응 모형에 해당되는 지방도시들은 정부간 협력이 지방 커뮤니티의 이익에 부합하는지의 여부에 따라 협력에 참여하기도하고 하지 않기도 한다. 정부간 협 력에 참여할지에 대한 결정은 해당지역 시민들의 선호도와 주민에 의해 선출된 단체장의 결정에 의한다. 다른 기관이나 단체에 의해 이미 제공되고 있는 공공서 비스와의 중첩여부 또한 참여 여부에 큰 영향을 미친다(Agranoff & McGuire, 2003).
(6) 만족 모형(Contented Model)
만족 모형에 해당되는 지방정부들은 정부간 협력을 바라보는 관점이 관할지역 우선 모형과 더불어 기회주의적인 성격을 지닌다. 해당 도시들은 충분한 재정상 태로 인해 독립적으로 지역의 경영이 가능하기 때문에 다른 정부 등과의 협력을
크게 원하지 않는다. 상대적으로 부유한 교외도시들 또한 상위정부로부터의 정
크게 원하지 않는다. 상대적으로 부유한 교외도시들 또한 상위정부로부터의 정