1) 정부간 협력의 참여자
지방정부 관점에서의 정부간 협력에 대한 참여자의 범위는 사실상 도시들과 카운티 등 지방정부만을 대상으로 하지는 않는다. 워싱턴주의 정부간 협력법 163 장 1절(1967)에 따르면 정부간 협력에 참여할 수 있는 기관은 다음과 같다.
예를 들어, 전미 주정보시스템 협회(National Association for State Information Systems; NASCIO)는 양질의 사업행위, 정보관리, 정보정책을 통하여 정부의 능 력을 향상시키기 위하여 협력한다. 주정부의 정보 통신 담당 최고 책임자는 정보 기술관리를 위한 토론과 정책결정을 위하여 서로 회합하는데 회의에는 정보 통 신담당 최고 책임자뿐만 아니라 연방정부, 도시, 국제정부로부터의 대표들, 주정 부 공무원, 민간부문 회사들이나 비영리단체 직원들에 이르기 까지 참여자가 다 양하다. 이는 정부간 협력에서 다양한 참여자가 관여함을 보여주는 한 예라 하겠 다(NASCIO, 2006).
2) 정부간 협력의 유형
정부간 협력의 유형 또한 제한이 없으며 다양한 프로젝트를 위한 확장된 의미 의 협력 또한 가능하다. 협력 프로젝트의 예로는 공공서비스 제공은 물론 정부간 공동구매, 장비 공유, 경찰력의 공유 및 협력, 위락시설의 공유, 도시 및 지역계 획, 세금징수, 교통계획과 환경보전에 이르기까지 매우 다양하다(Kurtz, 2002).
3) 정부간 협력의 이유
지방정부들이 상호협력을 원하는 것은 여러 가지 이유가 있는데 일반적으로 지방정부들은 상호협력에 의하여 공공서비스를 제공함에 있어 경제적 이득을 얻 고 정부의 예산을 절감할 수 있기 때문이다. 경제적 이익에 더불어 행정적, 정치 적 이유 등도 정부간 협력의 원인이 된다(MRSC, 1993; NYSDS, 1998).
(1) 경제적 이유
정부간 협력의 가장 중요한 이유 가운데 하나는 하나의 지방정부가 다른 기관 혹은 다수의 기관들과 연계함으로써 공공서비스의 공급량을 늘려 단위 서비스 공급비용을 줄이는 "규모의 경제"를 이루려는 것이다. 이로 인하여 지방정부는 특정 공공서비스에 있어 시설을 공급하거나 유지하는데 비용을 최소화 할 수 있 는 최적점을 찾아 낼 수 있다. 예를 들어 수자원 공급이나 하수시설 서비스는 소 규모의 도시의 경우 해당정부는 시설공급에 부담을 갖고 시민들의 입장에서도 세금부담이 늘어나게 된다. 하지만 같은 이해관계를 가진 정부간의 협력은 서로 의 비용을 줄이는 결과를 낳는다. 소규모의 지방정부는 개별적인 지역예산에 의 해서는 공급할 수 없는 서비스를 정부간 협력으로 가능하게 해준다(Kurtz, 2002).
한 예로 허리케인 카트리나의 피해 이후 미시시피 주지사는 지역 상하수도 계 획을 확립하였다. 그 계획의 목적은 연방정부로부터 미시시피주에 할당 받은 보
조금 가운데 6억 달러를 출연하여 상하수도 처리시설을 범람원(floodplain) 바깥 으로 이전시키고 성장이 예상되는 소외지역에 새로운 상하수도 처리시설을 건설 하는 것이다. 이 계획은 여섯 개의 카운티 지역을 포함하는데 이들은 협력과정을 통하여 처리시설들이 어떤 곳에 우선적으로 위치하여야 할 지를 정하였다. 이 결 과는 상하수도 시설 투자에 대한 지역적 협력의 예이며 각각에게 경제적 이득이 될 것으로 기대되고 있다(Gulf Region Water and Wastewater Plan, 2006).
정부간 협력에서 모든 참여기관들은 초기구입과 유지에 막대한 비용이 소요되 는 장비나 시설, 인력을 공동으로 이용할 수 있다. 또한 자주 사용하지 않는 장비 나 시설도 협력활동을 통하여 상대적으로 저비용에 공유할 수 있다. 협력활동은 개별적인 장비구매나 추가적인 인력의 고용을 억제할 수 있으며 결과적으로 사 용 빈도가 낮고 고가인 시설과 장비와 인력을 둘 이상의 기관이 공유함으로써 비용지출을 줄이고 상호의 이익을 극대화하고자 하는 것이다. 예를 들어 미시시 피주의 패스크리스챤 시와 해리슨 카운티는 시의 서부지역과 카운티의 서부지역 을 담당하는 소방차와 소방관의 공유에 합의하였다. 그 결과 패스크리스챤 시의 경우 소방차의 추가구입을 막을 수 있어 비용감소에 도움이 되었으며 해리슨 카 운티는 소방관의 추가적인 고용이 필요 없게 되어 인건비 지출에 대한 감소 효과 를 보았다(Ladner, 2006).
(2) 자원 보존
자연자원은 지리적인 특성에 의해 지역적으로 편중되어 있다. 강, 호수, 지하 수 등은 상수원으로 주로 사용되는데 일부 지방들은 이러한 수자원이 없거나 부 족한 경우가 있다. 이러한 수자원의 공유는 자원의 편중 문제를 해결하는 하나의 방법이다. 일원화된 절차와 사용, 관리를 통함으로써 자연자원의 손상을 줄일 수 있으며 단위정부 모두가 개발함에 따르는 수질오염을 감소시킬 수 있다.
지역상황이 변하거나 지역정책의 변화, 인구의 증감에 따라 해당지역의 시설 물들이 남아 돌거나 부족해지기도 하는데 그 결과 지역간 협력이 발생하기도 한
다. 지역내 시설물을 다른 기관과 공유하거나 임대하는 것은 임차기관에게는 추 가적인 경제적 이득을 기대할 수 있으며 임대기관에게는 건설비용의 감소 효과 를 기대할 수 있다. 시소유 건물의 공유는 잉여시설에 대한 공유의 예 가운데 하 나이다.
또한 정부간 협력을 통하여 행정서비스에 대한 중복을 막을 수 있고 서비스의 효율도 높일 수 있다. 경찰이나 소방 서비스와 같은 긴급 서비스는 다수의 지역 에 걸쳐 공유될 수 있다. 서비스의 공유는 긴밀한 상호협력이 필요하며 다자간 공유로 인하여 서비스의 시간적 공간적 중복을 방지할 수 있을 뿐만 아니라 관리 상의 이득을 기대할 수 있다(MRSC, 1993; NYSDS, 1998).
(3) 행정적, 정치적 이유
행정적, 정치적 이유도 정부간 협력으로 정부와 주민들에게 이득을 주는 주요 원인 가운데 하나이다. 예를 들어, 도로 혹은 철도의 신규건설과 관리에 있어 효 율성을 증진시키고 기능을 다하기 위해서는 지역간의 유기적인 연계가 필수적이 다. 교통계획적 측면에서 단절되어 한 지역만을 서비스하는 도로나 철도는 그 효 율성이 대단히 낮고 존재가치가 거의 없는 시설로 평가된다. 그와 더불어 단위지 역을 초월한 규격화된 도로표지판과 연속적인 포장상태, 차선과 같은 노면표지 는 도로이용자의 혼란을 막기 위해 필수적이다. 이와 관련된 일련의 협력활동이 정부간 협력의 이유 가운데 행정적 이유라 할 수 있다.
또한 협력적인 활동은 상위기관에게 보조금을 신청하는 경우 상당히 효과적으 로 작용할 수 있다. 여러 지방자치단체들이 단체를 이루어 연방정부나 주정부에 공동으로 보조금이나 기금을 신청하는 경우 상위정부로부터 채택될 가능성이 높 아진다. 상위정부의 입장에서는 단위 지자체들이 사업을 시행하는 것 보다는 협 력사업에 의하는 경우가 사업의 성공률이 높고 실패위험이 줄어들 것이라고 생 각하기 때문이다.
그와 더불어 자원과 공공서비스의 공동이용으로 단위지방정부 시스템의 변경
없이도 지역주민에게 자원 및 서비스제공이 가능하다. 협력 서비스는 작은 규모 의 정부에서도 큰 비용부담 없이 큰 규모의 도시에서만 제공할 수 있는 여러 공 공서비스들을 제공할 수 있게 하여 도시민의 삶의 질을 향상시키며 이러한 협력 활동들은 정치적인 공약이나 선거전략으로 사용되기도 한다(MRSC, 1993;
NYSDS, 1998).
4) 정부간 협력의 특징
일반적으로 지방도시에서의 공공서비스는 해당 지방자치단체에 의해 공급되 는 것이 일반적이다. 하지만 공공서비스 및 공공사업의 주체가 자치단체가 아니 거나 다수일 경우 공급주체는 다음과 같다.
ㅇ 민간기업과의 계약 ㅇ 자원봉사단체와의 계약 ㅇ 지역단체와의 계약 ㅇ 프랜차이징
ㅇ 직접 서비스 공급자에 대한 보조금 지급 ㅇ 자원봉사자의 이용
ㅇ 서비스 운영비용을 충당하기 위한 이용자에 대한 요금 부과 ㅇ 정부간 협력계약에 의한 협약(NYSDS, 1998)
위의 분류 가운데 정부간 협력 계약에 의한 협약을 제외한 나머지 일곱 가지 방법은 인근지역과의 연계보다는 주로 단위지역에 한정되어 이루어진다. 본 사 례집에서는 정부간 협력에서의 관계만을 다루므로 마지막 사례인 공공사업 및 서비스에 관한 정부간 협력에 대하여만 언급한다. 정부간 협력 계약은 연방정부, 주정부, 지방정부를 비롯한 정부기관과 기타 기관들을 폭넓게 포함하기 때문에 중요하다.
정부간 협력 계약을 세부적으로 분류한다면 여러 가지로 나뉠 수 있지만 주로 두 가지로 분류된다. 하나는 비공식적인 협약(handshake agreement로도 불린다)이 고 다른 하나는 공식적인 협약이다(Andrew, 2005).
(1) 비공식적 협약
비공식적인 협약은 일반적으로 둘 이상의 기관간의 문서에 의하지 않은 구두 협상에 의한 협약을 지칭한다. 문서에 의한 협약이라 할지라도 특정 법이나 규제 에 의한 것이 아니면 비공식적인 협약에 포함시키기도 한다. 비공식적인 협약은 매우 간단한 형식과 목적을 가지는 것이 일반적이며 건설장비 등과 같은 개별 장비의 임대는 비공식적 협약의 전형적인 예이다. 비공식적인 협약은 수주일간 의 임대와 같이 단기간의 협약에 적합하다(Andrew, 2005; Kurtz, 2005).
비공식적인 협약은 일반적으로 둘 이상의 기관간의 문서에 의하지 않은 구두 협상에 의한 협약을 지칭한다. 문서에 의한 협약이라 할지라도 특정 법이나 규제 에 의한 것이 아니면 비공식적인 협약에 포함시키기도 한다. 비공식적인 협약은 매우 간단한 형식과 목적을 가지는 것이 일반적이며 건설장비 등과 같은 개별 장비의 임대는 비공식적 협약의 전형적인 예이다. 비공식적인 협약은 수주일간 의 임대와 같이 단기간의 협약에 적합하다(Andrew, 2005; Kurtz, 2005).