국토인프라연구부문

2012년 국토연구원 연구성과 릴레이 세미나

국토인프라연구부문

■일시 2012년 3월 16일 (금) 10:00~12:00

■장소 국토연구원 3층 중회의실

10:00-10:10

정일호 (국토연구원 국토인프라연구본부장)

10:10-10:30

「녹색도시 구현을 위한 대중교통회랑 구축방안」

서민호 (국토연구원 연구원)

10:30-10:50

「인구구조 변화에 대응한 교통정책 방향」

김준기 (국토연구원 책임연구원)

10:50-11:10

「교통부문의 사회적 형평성 제고방향」

정일호 (국토연구원 국토인프라연구본부장)

11:10-12:00

좌장 : 문동주 (명지대학교 겸임교수)

강갑생 (중앙일보 차장)

고승영 (서울대학교 교수, 대한교통학회장) 김상도 (국토해양부 종합교통정책과장) 송상석 (녹색교통운동 사무처장)

이승일 (서울시립대학교 교수)

이용재 (중앙대학교 교수)

12:00

일 정

주제발표 1

녹색도시 구현을 위한 대중교통회랑 구축방안 01

주제발표 2

인구구조 변화에 대응한 교통정책 방향 25

주제발표 3

교통부문의 사회적 형평성 제고방향 52

목 차

1

녹색도시 구현을 위한 대중교통회랑 구축방안

서민호 연구원 외

1. 대중교통을 활용한 녹색도시 정책․사례 1) 국내 녹색도시 정책․사례

2) 국외 녹색도시 정책․사례 3) 종합 및 시사점

2. 녹색도시 구현과 대중교통회랑 개념 및 계획모델 1) 회랑형 대중교통중심개발 도입 필요성

2) 대중교통회랑의 개념과 계획원칙

3) 녹색도시 구현을 위한 대중교통회랑 계획모델 3. 대중교통회랑의 교통․환경적 영향 : 안양시 사례 1) 교통․환경적 영향 분석 방법론

2) 안양시 도시․교통 현황 분석

3) 대중교통회랑 구축에 따른 교통․환경적 영향 4. 정책 및 제도 개선방안

1) 정책 추진방향 2) 제도 개선방안

2

1. 대중교통을 활용한 녹색도시 조성 정책․사례

“왜 아직 많은 사람들이 지구 온난화의 위기가 허구 또는 정치적인 문제라고 믿는 가. 왜 사람들은 온난화가 실제 벌어지고 있는 건 사실이지만 우리가 어떻게 손 쓸 도 리가 없으니 그냥 살던 대로 살자고 주장하는가. ... 아마도 기후 위기에 대한 진실은 불편한 진실이라 그럴 것 같다. 우리 생활 방식을 바꿔야 하니까 불편한 진실이다”.

- 앨 고어(Al Gore), 불편한 진실, 2006 -

최근 지구 온난화를 억제하고 지속가능한 사회와 공간을 형성하기 위한 노력이 전 세계 국가와 도시 차원으로 확대되고 있다. 녹색도시 조성은 이러한 노력이 집약된 대 표적 정책 의제(agenda)라 할 수 있으며 향후 국가와 도시의 경쟁력 강화를 위한 핵심 전략으로 평가되고 있다. 우리도 예외가 아니어서 정부는 미래 국가비전으로 ‘저탄소 녹색성장’ 전략을 추진하고 있다. 특히 친환경적 도시 운영을 목적으로 압축형 도시공 간구조, 복합적 토지이용, 대중교통중심교통체계, 녹색도시를 핵심 도시개발 정책으로 채택하여 다각적인 노력을 경주하고 있다. 그러나 기존 녹색도시 조성 정책은 단편적 선진사례를 중심으로 효과 검증 없이 추진되었다는 평가가 일각에서 꾸준히 제기되고 있다. 2013년 교토의정서에 의해 2차 온실가스 감축 대상 국가 지정이 확실시 되는 최 근의 상황을 감안하면, 대중교통체계가 상대적으로 발달된 우리 도시 여건과 부합되는 녹색도시 계획․개발기법 마련이 시급한 시점이다.

1) 국내 녹색도시 정책․사례

대중교통을 활용한 국내 녹색도시 조성 정책은 시범 추진과 점적 개발 경향이 강하 고, 단일 복합시설물 개발에 의존하거나 토지이용 또는 교통체계 분야에 편향된 특징 을 갖고 있다. 최근에는 토지이용과 교통체계를 융합하여 개발하려는 시도가 있기는 하나, 구체적 시행방안은 마련되지 않은 실정이다. 또한 교통시설과 도시개발계획의 개별적 추진으로 녹색도시 조성사업의 실효성이 저하되고 있다. 특히 주변지역 개발과 괴리된 대중교통 이용 활성화 및 보행환경 개선사업 추진으로 녹색도시 조성 사업효 과가 미흡하다는 지적이 제기되고 있다. 대구 중앙로에서 추진된 대중교통전용지구 시 범사업을 사례로 들면, 물리적 시설확충 중심의 사업추진으로 대중교통 이용 증가와

주변지역 상권 활성화에 한계를 노정하고 있다. 또한 복합환승센터 조성 사업 역시 도 시 교외지역 복합역사의 물리적 개발에 중점을 두고 있어 도시전체의 개발효과 확산 에는 한계가 있다.

[그림 1-1] 대구 대중교통전용지구 사업현황 (2010)

위 치 도

시 행 전

시 행 후

주: 동 사업은 대구 중앙동(반월당~대구역네거리, 1.05km)에 98억원의 사업비를 투입하여 차로축소(4→2차로), 보도 확대, 버스정류장쉘터 및 의자 등을 설치한 시범사업으로 사업기간은 2년 소요됨(2008~2009년)

자료: 국토해양부 보도자료, “대중교통전용지구 점진적으로 확대”, 2011. 6. 3

또한 지구단위개발 중심의 녹색도시 조성으로 주변 지역과의 대중교통 연계와 탄 소저감 효과 미흡하다는 지적도 제기되고 있다. 국내에서 추진된 TOD형 친대중교통 정책은 대중교통역세권의 고밀․복합개발에만 집중하여 상대적으로 대중교통 접근 과 보행환경 개선에는 취약한 것으로 인식된다. 그리고 고밀․복합개발이나 자전거 도로 등 녹색교통시설의 물리적 확충 중심의 녹색도시 개발 평가로는 실효성 있는 녹색도시 사업 추진성과의 확보가 곤란할 것으로 판단된다. 따라서 대중교통체계 공 급과 도심 상업가로 정비, 구도심 도시재생사업을 병행 추진하여, 복합용도 활성화와 BRT 등 녹색교통체계 확대 보급을 동시에 달성하는 통합적 정책 추진을 고려할 필 요가 있다.

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[그림 1-2] 단일․복합화 경향의 복합환승센터 TOD형 구축방향

자료: 국토해양부, 제1차 복합환승센터 개발 기본계획(2011-2015), 2010. 9

2) 국외 녹색도시 정책․사례

반면 선진국의 경우에는 대중교통 활성화와 도시개발․재생을 통합적으로 추진하 여 개발효과를 극대화하고 있다. 미국의 경우 대중교통노선을 중심으로 주변 지역에 공 공․상업․주거기능을 확충하는 회랑형․통합형 개발을 확대 추진하고 있다. 이는 과 거 대중교통 시설 확대 공급만을 목표로 하는 기존 정책의 한계를 인식하고, 대중교통 을 통한 저소득․서민층 커뮤니티 결속 강화 및 지역상권 활성화를 유도하고자 하는 목적에서 출발한 것이다. 구체적으로 지역여건에 따라 개발효과를 극대화시키는 데 주 력하고 있는데, 개발입지에 따라 도심형․근린형, 도입수단에 따라 경전철형․버스형, 사업특성에 따라 커뮤니티형․상업가로형 등으로 개발유형을 차별화하고 있다. 또한

[표 1-1] 미국 TOD 입지유형별 계획원칙 및 개발전략 사례

구 분

중심형 지구/근린형 회랑형

도 심 형 (City Center)

교외중심형 (Suburban

Center)

대중교통거점형 (Transit Town

Center)

도시근린형 (Urban Neighborhood)

대중교통근린형 (Transit Neighborhood)

복합용도회랑형 (Mixed-Use Corridor)

특 징 도시권 차원의

경제․문화 중심 지역 차원의

경제․문화 중심 생활권 차원의

경제․문화 중심 지역/생활권 거점에서

접근 용이한 주거지역 대중교통결절점 인근 주거지역

지구 '중심' 없는 경제․커뮤니티

활성화 지역 권 역범 위 5,000 - 30,000 Units 2,500 - 10,000 Units 3,000 - 7,500 Units 2,500 - 10,000 Units 1,500 - 4,000 Units 2,000 - 5,000 Units

거 주

밀 도 125 - 750

Units/ha 85 - 250

Units/ha 50 - 185

Units/ha 100 - 250

Units/ha 50 - 125

Units/ha 60 - 150 Units/ha 고 용자 수 40,000 - 150,000 7,500 - 50,000 2,000 - 7,500 - - 750 - 1,500

대중교통연계 모든 대중교통수단 모든 대중교통수단 통근열차, 페리,

간선버스환승센터 트램/경전철, BRT,

통근열차, 지선버스 트램/경전철, BRT,

통근열차 트램/경전철,

지선버스

사례지역주 요

San Francisco, San Jose, Portland,

Oakland

Pleasant Hill,

Dublin/Pleasanton Hercules Waterfront,

Suisun City, Napa Fruitvale in Okland,

San Francisco El Cerrito del Norte,

Glen Park Arlington Corridor, San Pablo Avenue

사업효과를 극대화하고 사회적 갈등 해소와 사업 추진 효율성 제고를 위해 대중교통 의존계층을 위한 공공주택을 병행 개발하고 있다. 덴버(Denver)의 경우 연소득 6분위 이하 서민층을 위한 공공주택 공급에 집중하여, 유권자들의 지지에 의한 세제형 사업 비 확보와 사업 추진과정에서 예상되는 사회적 갈등 최소화를 유도하고 있다.

유럽의 경우는 트램(Tram) 등 노면형 대중교통수단을 도시재생사업에 도입하여 역사․문화자원을 보존하고 상업․관광․문화 부가가치를 창출하고 있다. 독일 브레 멘(Bremen)은 도심에 트램을 도입하여 도심 진출입 통행의 52%를 대중교통으로 분담 하고 다양한 도시기능의 연계․결합을 강화하는 성과를 달성했다. 프라이부르크 (Freiburg)의 경우에도 트램을 중심으로 한 대중교통체계 도입으로 주민의 83%, 고용 의 88%를 대중교통역세권에 집적시키는 녹색도시 조성 효과를 창출했다. 프랑스 파리 (Paris)의 경우 도심에 트램(Tram)을 도입하고 주변 도시재개발 사업을 병행 실시하 여, 지역 내 대중교통이용률 2배 증대, 시내 자동차 사고율 40% 감소, 예술․문화회랑 인 ‘초록리본(Ruban Vert)'을 구축하는 성과를 얻었다. 영국 런던(London) 역시 도시 외곽 업무단지(Dockland) 재개발시 경전철 도입과 함께 가로환경 개선사업을 병행 추 진하여 대중교통시설 접근성 및 보행 쾌적성 향상을 도모하였다.

그림 [1-3] 독일 브레멘 트램 운영현황(좌), 지역별 트램 탑승률(우)

자료: Drechsler, G. 2007. “LRT Integration in Traffic Patterns and City Fabric”. Joint International Rail Conference in Transportation Research CIRCULAR E-C112: 107-129. Transportation Research Board.

일본의 경우에는, 정부기관 및 지자체간 정책 연계를 통해 노면형 신교통수단 도입 과 노선 주변의 보행구역 및 상권 활성화 정책을 병행 추진하는 회랑형 녹색도시 개발 에 주력하고 있다. 히로시마(Hiroshima)의 경우 도심부 주요 이동수단을 트램 중심으

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로 정착시켜 도심부내 자가용 진입을 최대한 억제하고 보행중심의 도심환경조성을 통 해 시민들의 커뮤니티 공간확보 및 연선(沿線) 도심활성화를 유도하였다.

[그림 1-4] 일본 히로시마의 LRT 중심 종합대중교통체계

교통체계 비전

도심부 대중교통체계

자료: 新たな交通ビジョン, 2004. 広島市

3) 종합 및 시사점

상기의 국내․외 사례 분석결과를 종합하면, 녹색도시 조성을 위해서는 토지이용 과 교통 등 정책 패키지형 개발이 필요하고, 도심부 활성화와 역사․문화자원 보존, 마을 만들기 등 지역적 개발여건을 반영한 도시재생사업과의 연계 개발을 추진할 필 요가 있다고 판단된다. 또한 대중교통 접근성 및 보행 환경 개선에 효과적이면서도 주 변 가로 활성화나 역사․문화자원 보존에 효과적인 트램 등 노면형 신대중교통 수단 을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 즉 도시기반시설을 공급이나 특정 지역 개발에 초 점을 둔 기존 정책에서, 수단 공급보다는 ‘커뮤니티 조성과정’과 지역적 컨텍스트 이해, 다양한 도시구성요소를 ‘통합적으로 고려’하는 데 초점을 맞추어 관련 정책과 계획을 전환하는 노력이 절실하다.

국내에서 추진되는 대중교통전용지구 구축에 있어 주거․업무․상업․산업 기능 복합화와 BRT 등 녹색교통체계 확대 보급이라는 정부의 녹색도시 추진목적에 부합할 수 있도록, 도심 상업가로 정비와 주변 구도심 도시재생사업의 병행 추진을 고려할 필

요가 있다. 대중교통전용지구 시범사업으로 추진된 대구 중앙로는 사업전․후 대비 NO2 54% 감소, 대중교통이용객 22% 증가 등 녹색도시 구현에 긍정적 효과도 창출하 고 있어 정책적 잠재력은 크다고 판단된다. 이제는 본격적으로 대중교통전용지구를 교 통이 혼잡하고 대기오염 지수가 높은 도심 전역으로 활성화 시킬 방안에 대한 고민을 할 시기이다. 또한 복합환승센터의 경우 연계․환승기능 강화라는 교통체계적 활용목 적과 지역적 파급효과를 강화하기 위해서, 복합환승센터와 지선교통정비구역 개발을 동시에 통합 추진하는 권역․회랑형 개발로 전환하는 것이 타당하다. 복합환승센터를 중심으로 설정되는 지선교통정비구역은 도시외곽지역에 위치한 도시철도역에서 도심 까지의 직선거리가 통상 5∼10㎞로 정의되며, 도심으로의 대중교통 이용 접근성 향상 을 위한 BRT 및 신교통수단 도입을 검토할 수 있다. 따라서 대중교통체계 개선과 지 역개발을 병행하고 전체 도시공간 차원의 파급효과를 지닌 융합․체계적 녹색도시 개 발기법을 강구할 필요가 있다. 또한 다양하고 중장기적 녹색도시 개발경험을 가진 선 진 국외사례를 참조하여 국내 도시여건에 적합한 녹색도시 개발모델에 대한 계획적 접근과 정책적 활용에 대한 고민이 시급하다고 판단된다.

2. 녹색도시 구현과 대중교통회랑 개념 및 계획모델

1) 회랑형 대중교통중심개발 도입 필요성

국내․외 정책 사례 검토 결과를 종합하면, 선․면적으로 계획되는 회랑형 대중교 통 중심개발은 지역적 컨텍스트의 통합․연계, 사업추진 효율성 강화, 집적․클러스터 효과 창출 등의 관점에서 계획적 차별성 확보와 효과 담보가 가능하다. 또한 도시 전체 에 선적으로 확산․연계될 수 있어 대중교통을 중심으로 직주를 연계하고 회랑 내 토 지이용과 교통의 통합개발을 가속화하여 교통 에너지 소비 저감 및 대기환경을 개선 하는 강점을 갖고 있다. 그리고 대중교통을 활용한 회랑형 개발은 대중교통체계를 공 급하고 주변지역 재정비 및 토지이용 복합화를 병행하는 방식으로 추진이 가능하에 경제적 차원에서 효율적이라는 장점을 갖고 있다.¹⁾

1) Cervero & Murakami(2009)는 홍콩의 철도와 부동산 통합 개발 사례를 소개하면서 공공이 대중교통체계 공 급 뿐 아니라 주변지역 도시개발사업을 패키지로 기획하고 실시하는 정책은 교통시설 공급에 따른 우발이익 회수(Value Capture)와 재투자에 효과적이라 평가하였다. 도시와 교통정책 패키지인 회랑형 개발은 개발이 익 일부를 대중교통시설 공급에 재투자하거나 회랑 주변 공공주택 공급 재원으로 활용할 수 있다는 측면에서

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이 같은 대중교통을 활용한 회랑형 개발의 중요성은 최근의 국내에 여건 변화에 의 해 더욱 부각되고 있다. 근래 들어 국내 중․소도시들은 고가식 경전철 일변도의 중형 대중교통수단 도입 대신 상대적으로 저렴하고 세계 150개 이상의 도시에서 운영성과 가 검증된 트램의 본격 도입을 예정․추진하고 있다. 이는 중규모의 대중교통체계를 공급하면서도 상대적으로 저렴한 사업투자로 향후 수요의 불확정성에 따라 발생할 수 있는 지속적인 공공의 재정부담을 감소시키고자 하는 의도에 기인한다. 그러나 1968 년 이래 트램이 구축․운영된 국내 사례는 전무하고, 향후 트램 도입에 따라 노선 주변 지역에 발생할 다양한 도시적 변화에 대해서도 진지하게 고민된 바 없다. 특히 유럽과 미국 사례에서 파악되듯이 트램 노선 주변지역에 형성될 회랑형으로 형성될 상업․문 화 클러스터를 어떻게 조성하고 개발할 것인가에 대한 방안 마련이 미흡하다. 따라서 국내에 트램 등 노면형 신교통수단이 본격 도입될 경우에 대비하여, 주변지역 개발을 포괄적으로 고려한 새로운 계획개념․원칙, 개발방향 및 기법 마련이 필요하다.

[그림 1-5] 트램 운영 예시도(좌), 서울 위례 트랜짓몰(중) 및 광명 시흥 트램 계획(우)

자료 : 국토해양부 보도자료. “울산시 2015년부터 노면전차 운행” 등. 2008. 10. 22

공공이익의 사회적 선순환을 강화하는 효과를 기대할 수 있다고 판단된다.

2) 대중교통회랑의 개념과 계획원칙

본 고에서는 회랑형 대중교통중심개발의 대표적 계획개념 중 하나로 ‘대중교통회 랑’ (Transit-oriented Corridor, TOC)을 제시하고자 한다. 대중교통회랑은 ‘승용차 의 존적 도시공간구조를 극복하기 위해, 노면형 대중교통(BRT, LRT, 트램(Tram) 등) 노 선 주변 반경 400～600m 지역의 토지이용을 중․고밀도로 복합화하고 보행․자전거 친화적인 대중교통중심생활권을 회랑형으로 조성하는 도시․교통 통합개발’로 정의된 다. TOC는 기존 TOD의 지역적 파급 한계를 극복하기 위해 도시 전체에 점적으로 산 재되어 있던 승용차 의존적 도시공간구조를 도시간선대중교통축 중심으로 개선하는 것을 중요한 계획목표로 설정한다. 또한 대중교통회랑은 도시공간구조적 개발효과를 극대화하기 위해 기존 TOD의 거점개발방식을 대중교통노선 전체로 확대하는 개념이 며, 물리적 환승저항을 최소화하고 회랑 주변지역의 보행 및 지역경제 활성화를 꾀하 기 위해 대중교통체계를 노면형으로 제한한다. 그리고 회랑 주변지역 토지이용은 TOC가 가로중심의 선형계획적 개발특성을 갖고 있음을 고려하여 각각의 입지특성에 적합하도록 중․고밀도 개발한다.

구 분 TOD TOC

계획목표 승용차 의존적 도시 탈피 대중교통간선축 중심형 도시공간구조 개선 입 지 대중교통결절점

(철도역 또는 버스정류장 주변)

노면형 대중교통 노선 주변지역 (LRT 또는 트램(Tram) 노선 주변) 규 모 거점(역) 반경 600～800m

(약 1.2～2.1km²)

노선(회랑)축 주변 400～600m 반경 (약 6.4～14.4km², 8～12km 노선 가정) 토지이용 주거․상업․업무 복합화 주거․상업․업무․문화 복합화

밀 도 고밀도 중․고밀도

가로체계 대중교통 + 보행․자전거 도로 대중교통 + 보행․자전거 도로 (개발지역 내 자동차 도로는 최소화) [표 1-2] TOD와 TOC의 주요 계획개념 비교

TOC는 다양한 유형으로 적용될 수 있다. 기능복합형 TOC의 경우 도시 내 다양하 게 입지해 있는 주거지역 및 근린과 업무, 상업, 문화거점을 연계하여 대중교통을 중심 으로 도시활동 관련 통행 지원할 수 있다. 직주연계형 TOC는 도심에 입지한 업무․고 용 중심지와 도심주변 및 교외지역의 주거지역을 연계하여 가장 많은 통행량․빈도를

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유발하는 출근․통학통행의 대중교통 전환 유도할 수 있다. 도심환상형 TOC의 경우 도심 내 산발적으로 입지한 업무․상업․문화․교육 거점을 환상형으로 연계하여 승 용차 혼잡 저감을 통한 도심 통행․대기환경 개선, 도심 대중교통 접근성 향상, 보행․

공공공간 확충을 통한 쾌적성(amenity) 향상을 꾀할 수 있다.

TOC는 도시기능을 지리적으로 집중시켜 도시 활동의 상호작용과 파급속도를 높이 고 도시공간의 효율․집약적 활용 및 산업․문화기능의 클러스터화가 촉진되는 효과 를 창출할 수도 있다. Porter(1998)는 클러스터를 상호 연계된 기업, 전문화된 공급자, 서비스 제공자, 관련 기관들의 지리적 집적체로 정의하고 있는데, 도시 경쟁력의 중요 한 평가기준인 문화경제의 창조와 혁신이 사회현상의 지리적 집적과 시너지 효과에 의존하고 있다는 측면에서 도시 내 클러스터 구축은 중요하다 할 수 있다(Scott, 1999).

실제로 미국의 경우 저소득․서민층을 위한 공공주택을 대중교통노선 주변에 확충하 고 상업 및 업무기능을 강화하는 일종의 복합용도 클러스터 회랑(Mixed-Use Corridor)을 많은 도시에 구축하고 있다.

[그림 1-6] TOC 유형 개념도(좌), 미국 알링턴(Arlington) 기능연계형 TOC 구축 현황

이러한 개념과 역할․기능을 수행하는 TOC를 실효적으로 구축하기 위해서는 몇 가지 계획원칙을 정립할 필요가 있다. 본 고에서 정립한 TOC의 계획원칙은, TOC가 TOD의 회랑형 확장개념으로 출발한 연유에서 TOD 계획원칙과 근본적으로 유사할 수 있으나, 회랑형 개발에 의한 도시공간구조적 연계 측면을 추가적으로 주목할 필요 가 있다. 기존 TOD 계획원칙은 대중교통 서비스 제공이 가능한 수준의 고밀도 유지, 역 주변 보행거리 내 주거․상업․업무기능 복합개발, 보행친화적 가로망 설치, 밀도

․비용․유형별 주택 혼합배치, 공공․녹지공간 확보, 근린 생활 중심지에 공공시설 배치 등이다. TOC 계획은 여기에 다음의 사항을 추가적으로 고려하는 것이 필요하다.

첫째, 토지이용․교통 통합계획 수립․시행방식으로 추진해야 한다. 둘째, 구축 대 상지역은 도심 또는 생활권 내 입지한 주거․상업․업무․문화거점 중 2개 지역 이상 을 연계하도록 장려해야 한다. 셋째, 계획구역 내 저소득․서민층 거주를 위한 공공임 대주택 또는 부담가능주택 공급을 확대해야 한다. 넷째, 노면형 대중교통노선 주변 가 로에 보행․대중교통 전용지구를 회랑형으로 설치해야 한다. 다섯째, TOC 계획구역 내 승용차 진입․통행 최소화 및 도로다이어트를 촉진해야 한다. 여섯째, 계획구역 내 소(小)블록․혼합용도형 건물 공급을 확대해야 하며, 일곱째, 계획구역 내 역사․문화 자원 보존 등 경관관리계획 수립․시행해야 한다. 상기 TOC 계획원칙은 TOC 구축목 적과 규모․입지 등 지역적 특성에 따라 조정될 수 있으나, 녹색도시 구현을 위한 TOC의 역할․기능․효과를 고려할 때 대부분 준용하는 것이 바람직하다고 판단된다.

그러나 회랑형 보행․대중교통 전용지구 조성, 2개 이상 거점연계는 필수적으로 추진 할 필요가 있다.

3) 녹색도시 구현을 위한 대중교통회랑 계획모델

대중교통회랑은 지구적 차원에서 기존 역세권과 역세권간 공간적으로 단절된 도시 기능을 TOC의 보행․대중교통체계를 중심으로 연계․강화하여, 다양한 도시기능이 보행․통행체계를 매개로 지구 내․외적으로 연계․확산되도록 유도시키는 것이 계 획목표이다. 지구형태․통행 차원에서 TOC 주변지역의 보행․대중교통체계 개선․

강화를 통해 대중교통 접근성을 개선하고, 지구 내 도로망에 의해 분절된 도시조직을 혼합․통합하여 TOC 내 복합기능 활성화를 기대할 수 있다. 또한 회랑권역 내 용도혼 합을 강화하여 주거․상업기능의 대중교통 접근성을 향상하고 TOC를 매개로 지구간 보행활동 연계성을 강화시킨다. 경제적 차원에서는 TOC 내 보행․대중교통 이용 활 성화를 통해 TOC 주변지역의 상업․문화적 개발 잠재력 발현을 유도하고, 주변 거주 민의 TOC 내 도시활동 집중을 통한 지구 차원의 공공서비스 접근성 및 존립 기반을 강화시킬 수 있다. 그리고 사회적 차원에서는 기존의 역(노드)을 중심으로 방사형으로 확산되는 보행체계가 아닌 TOC 축으로 평행하게 연계된 보행체계를 중심으로 접근통 행을 유도하여 지구 내 사회적 교류를 증진시킬 수 있다.

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[그림 1-7] 기존 TOC형 역세권 개발(상) vs. TOC 계획모델(하)

국내 도시의 녹색도시 구축 여건 분석결과를 참조할 경우, 국내 도시에 적용하기 위 한 대중교통회랑은 기존 TOD 계획원칙 외에 도시공간구조적으로 대중교통체계에 기 반한 회랑형 도시개발을 유도할 수 있는 추가적 원칙에 의해 계획할 필요가 있다. 구체 적으로 도시계획 차원의 대중교통회랑은 도시기본계획에 의해 도심과 부도심, 지역․

지구중심으로 설정된 지역 중 도시공간․기능연계가 필요하고 선형 도시간선 교통축에 위치한 약 8～12km 연장의 회랑형 지구를 중심으로, 관리형 지구단위계획 지정․개발 등의 구체적 계획목표를 수립하는 방향으로 계획되어야 한다. 또한 직주연계․도심환 상․기능복합형 등 대중교통회랑 구축 유형을 회랑 구축 대상지역의 지역적 특성을 반

영하여 정의하고, 회랑 전 지역을 대상으로 도시 기능 및 용도지역 재배분하는 계획방 법을 고려할 필요가 있다. 그리고 대중교통회랑에 의해 연계되는 세부지역별로 대중교 통회랑 구축을 통해 개선․강화하고자 하는 지구차원의 개발 이슈사항 중 보행․대중 교통이용 증진을 통해 구현 가능한 특화전략을 수립하는 것을 고려해야 한다.

지구적 차원에서는 대중교통과 보행체계의 개선이 매우 중요하다. 대중교통회랑의 교통체계는 기존 도로의 일부 차로를 노면형 대중교통수단 설치와 보행로로 개선하는 기법을 통해 회랑 내 승용차 이용 억제와 보행 확대를 꾀하는 방향으로 계획되어야 한다. 구체적으로 회랑 주 교통축에 노면형 대중교통수단노선으로 배정하고, 보행체계 는 노면형 대중교통수단 노선과 평행한 보행로를 확보해야 한다. 또한 정류장에서 회 랑 영향권역 내 주거지역으로 최단접근이 가능한 보행로를 확보하며, 보행로 내 공공 시설물의 통합․조정을 통해 보행장애를 최소화해야 한다. 이러한 체계를 지원하기 위 해 회랑축에 위치한 자동차 도로는 상황에 따라 보차혼용이 가능하도록 하여 보행․

대중교통 중심 교통축의 기능을 지원하도록 조정할 필요가 있다.

대중교통회랑의 성공여부는 토지이용 복합화를 통한 가로 활성화 수준에 크게 영 향을 받을 수 있다. 따라서 노면형 대중교통수단이 도입․설치되는 교통축의 반경 40 0～500m를 대중교통회랑 영향권역으로 설정하고, 교통축 반경 약 200m 지역을 복합 용도개발 강화권역으로 설정하여 용도를 조정․강화할 필요가 있다. 구체적으로 복합 용도개발 강화지역 중 대중교통정류장 인근 지역은 일반․근린상업지역을 중점 배치 하고 주변지역은 준주거지역을 배치하여 주거․상업 혼합용도 활용을 장려해야 한다.

특히 노면형 대중교통수단 영향권역 내 주거밀도 강화가 필요하다.

[그림 1-8] 지구 차원의 대중교통회랑 적용 예시도

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3. 대중교통회랑의 교통․환경적 영향 : 안양시 사례

상기에서 제안한 대중교통회랑이 녹색도시 조성에 있어서 어떠한 영향을 미칠 수 있는지에 대한 분석은 정책적 실효성을 검증하는 데 있어 중요한 역할을 수행한다고 판단된다. 본 고에서는 녹색도시 효과 중 교통․환경적 측면에 초점을 맞추어 이를 실 증분석하고자 했다. 분석대상지는 안양시 구도심과 신도시 지역을 연계하는 도시간선 교통축 약 9km와 그 주변지역이다. 또한 계량분석을 위해 대중교통회랑의 도시계획․

설계적 계획요소와 보행접근거리 및 대중교통수단선택확률 간의 관계분석을 통해 회 귀분석모형과 다항로짓모형(MNL)을 구축하였다.

1) 교통․환경적 영향 분석 방법론

본 고에서는 대중교통회랑 계획요소와 대중교통수단분담률간 영향관계를 살펴보 기 위해, 우선적으로 수도권 71개 시․구를 대상으로 순인구밀도․직주혼합도․산업 혼합도․도로율과 통행량 기준 대중교통수단분담률간 다중회귀분석모형(Stepwise 방 식)을 구축하여 판단하였다. 그리고 단위면적당블록수와 통행량 기준 대중교통수단분 담률간 영향관계는 안양시 31개 행정동의 시가화지역 62개 표본을 중심으로 구축한 회귀 분석모형을 통해 파악하였다. 모형 구축 결과 모든 변수가 통계적으로 유의한 영 향관계를 갖고 있음이 파악되었으며, 도로율이 낮고 산업혼합도가 높을수록 대중교통 수단분담률이 높아지는 경향을 보이는 것으로 판단되었다. 순인구밀도가 높을수록 대 중교통분담률이 높아지는 관계도 파악되었으나 영향수준은 크지 않았다. 또한 단위면 적당블록수가 많을수록, 또는 블록조직이 조밀할수록 해당 지역의 대중교통 분담률은 높아지는 경향을 보인다고 판단되었다.

또한 대중교통 접근성이 대중교통수단 선택에 미치는 영향을 분석하기 위해 안양 시 대중교통이용자의 대중교통시설 접근 보행통행을 분석하여 한계보행거리에 대한 누적분포를 파악하였다. 안양시 2개 전철역(안양역, 범계역)과 인근 4개 버스정류장 이 용자들을 대상으로 접근통행을 표본 조사한 결과, 안양시 지하철․전철 이용자의 한계 보행접근거리는 약 713m, 버스 이용자는 약 525m로 분석되었다. 또한 대중교통 시설 접근성이 교통수단선택에 미치는 영향을 계량적으로 분석하기 위해 다항로짓모형 을

이용하여 안양시 대상 교통수단 선택모형으로 구축하였다. 안양시 내 이동 시간․비용 시나리오를 가정하여 분석한 결과, 주거지 또는 고용지에서 대중교통시설까지의 보행 접근시간에 따른 대중교통 선택확률을 로지스틱 곡선(logistic curve)으로 추출할 수 있었다. 도보․승용차․대중 교통의 이동시간 및 비용에 따른 수단선택확률모형구축 결과, 지하철역이나 버스 정류장까지의 접근시간이 짧을수록 해당 교통수단을 선호 한 다는 결과가 도출되었다.

[그림 1-9] 안양시내 권역간 통행 시나리오별 대중교통수단 선택확률

2) 안양시 도시․교통 현황 분석

본 고에서는 대중교통회랑 모델 적용에 따른 교통․환경 측면의 효과를 추정하기 위해 안양시의 도시형태 관련 물적공간 구성요소와 통행행태적 특성 관련 주요 지표 에 대한 현황을 검토하였다. 검토결과를 종합하면, 안양시 전체 직주비는 0.333이며, 동안구(신도시)가 0.371, 만안구(구도시)가 0.282로 나타나 만안구의 직주불균형이 상 대적으로 심한 것으로 파악되었다. 제조업 고용비율은 만안구가 17.5%, 동안구가 12.7%로 나타나 만안구의 2차산업 의존도가 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 안양 시 행정동별 단위면적당블록수(블록/ha)는 0.86이며 아파트 단지가 혼재되지 않은 구 도심 지역인 안양3～6동의 경우 1.34～1.49 수준이나 아파트 단지 밀집지역인 부흥․

평안․달안동의 경우 0.16～0.30 수준으로 파악되어 평균블록 규모가 9.3배까지 차이 를 보이는 것으로 나타났다. 승용차 통행분담률의 경우 만안구가 19.4%, 동안구가

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22.6%로 분석되었고, 외곽순환고속도로에 인접한 신도시 조성지역인 갈산동이 30.2%

로 최고수준으로 파악되었다. 지하철․전철 통행분담률은 만안구가 33.3%, 동안구가 26.7%로 분석되었고, 지하철․전철역 인접지역이 주거단지가 형성되어 있는 행정동 9개 지역(안양1․4․6․8동, 석수1․2동, 관양2동, 평안동, 범계동)의 평균 통행분담률은 34.4%로 나타났다.

[그림 1-10] 안양시 주요 역세권 현황 : 토지용도(상), 블록구성(중), 대중교통 접근보행 분포(하)

본 고에서 대중교통회랑의 영향을 검토하고자 하는 분석대상지는 안양시 구도심과 신도시를 연결하는 약 9km 구간의 도시간선교통축 주변지역(579.8ha)이며, 인덕원 역․평촌역․범계역․명학역․안양역이 주요 대중교통결절점이다. 인덕원역세권의 경우 단위면적당블록수(블록/ha)가 2 이상인 고밀 블록조직이 혼합용도로 형성되어 있으며, 역세권 인근에 대규모 공업지역․녹지가 분포하여 주변 역세권과 연계가 용이 하지 않은 대표적인 점적 개발 사례지이다. 범계역세권의 경우, 단위면적당블록수가 1 이상, 주거지역은 0.5 이하인 대조적 도시조직이 혼합되어 있는 지역이며, 보행․자 동차 통행이 매우 혼잡한 지역으로 평촌 신도심을 대표하는 중심가로가 형성되어 있 다. 안양역세권은 주변을 고밀의 연립․다세대 주거지역이 둘러싸고 있는 상업․주거 중심으로, 24시간 통행․보행이 빈번한 지역이나, 중심상업가로 및 배후 주거단지에서 안양역으로 접근은 안양복합역사 개발에 따른 환승저항이 높아 용이하지 않은 상황이 다. 안양 구도심 중심가로의 역할로 안양과 서울․광명․군포․평촌을 연계하는 자동 차 통행이 많아 주․야간 모두 상시 도로혼잡이 발생하고 있었다.

3) 대중교통회랑 구축에 따른 교통․환경적 영향

본 연구에서는 대중교통회랑 구축에 따른 교통․환경적 측면의 효과를 분석하기 위해, 안양시 실증분석 대상지역을 중심으로 국내․외 사례와 국내 도시의 녹색도시 구축 여건을 종합하여 도출한 대중교통회랑 계획모델을 적용하였다. 먼저 블록구성의 경우, 대중교통회랑 영향권역에 위치한 도시블록 규모(개/ha)가 1.5 수준 이하인 블록 은 1.5～2.5 수준으로 분할하였다. 용도혼합은 대중교통회랑 중 복합용도개발 강화권 역 (축반경 200m)에는 공공청사 또는 주상복합 건물 등 근래 신축 등으로 철거나 재개 발이 어려운 건축물을 제외하고 복합용도 활용이 가능한 일반․근린상업건물을 집중 배치하였다. 주거 등 건축물 배치는 대중교통회랑 영향권역내 필지 중 재개발이 가능 한 제2종․준주거지역 일부(축반경 200～400m 권역)에 8～12층 규모의 집합주거 건 물을 추가 배치하거나 합필을 통해 밀도(용적률)를 상향 조정하였다. 대중교통회랑 계 획모델 적용 후 상황에 대한 <그림 1-11>를 참고하면 빨간색(상업․업무용), 주황색 (주상혼용), 노란색(주거용)으로 표시된 건물들이 조정 대상이다.

노면형 대중교통수단 도입과 관련해서는 먼저 자동차 도로는 기존 차로수 중 중앙 인접 편도 1차로를 노면형 대중교통차로로 할애하고 보행로를 확충하여 전체 자동차

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차로를 편도 2～3차로 축소하였다. 그리고 대중교통체계는 인덕원역-평촌역-범계역- 명학역-안양역(약 9km)을 통과하는 노면형 트램 노선 신설을 가정하였다. 정류장은 기존 정류장과의 관계를 고려하여 400～500m 간격으로 총 17개 정류장을 배치하였다.

[그림 1-11] 안양시 도시 현황(좌), 대중교통회랑 모델 적용 후 변화(중․하)

대중교통회랑 계획모델을 적용하여 분석한 결과, 대중교통회랑 도입은 녹색도시 조성에 상당한 기여를 할 것으로 판단되었다. 수복재개발형 시나리오의 경우, 대상지 역 내 인구밀도를 7%, 산업혼합도를 2.8% 상향하고, 도로율 1.1% 축소, 단위면적당블 록수(개/ha)를 0.448에서 0.777 수준으로 상향하는 것을 전제로 하고 있다. 도시재정비 형 시나리오는 타 계획요소의 변화수준은 첫 번째 시나리오와 동일하게 하고 순인구 밀도를 현황 대비 15%, 산업혼합도를 현황 대비 6.7% 상향 조정하는 것을 전제하였다.

순인구밀도의 상향은 대중교통회랑 내 주거 확충에 따른 권역 내 인구변화를 반영하 기 위함이며, 산업혼합도 상향 역시 주거․상업 복합기능 강화를 반영하기 위함이다.

계획수준에 따라 ‘수복재개발형’과 ‘도시재정비형’으로 명명된 대중교통회랑 적용 시나리오별로 분석한 결과, 대중교통분담률 향상에 도움을 주는 계획요소는 산업혼합 도와 단위면적당블록수인 것으로 파악되었으며, 개발수준별 시나리오에 따라 안양시 대중교통회랑 영향권역에 속해 있는 15개 행정동의 대중교통분담률은 7.4～12.1%까 지 향상될 수 있는 것으로 추정되었다. 안양시 전체적으로 3.5～5.9%의 대중교통분담 증가 효과를 가져올 것으로 판단되었으며, 대중교통 이용을 위한 접근보행의 증가로 회랑 내 가로에 형성된 일반․근린상업시설의 소득 증대를 촉진시킬 것으로 기대되었 다. 이 같은 효과를 교통에너지 소비 영향관계 모형에 대입할 경우, 상기 적용한 대중 교통회랑 계획모델은 시나리오에 따라 연간 161,006～292,840 kl의 교통에너지 소비 저감을 유발시켜 안양시의 연간 CO2 배출량을 40.2～73.1만톤 감축할 수 있을 것으로 추정되었다. 이 같은 효과는 지식경제부․국토해양부의 탄소환산가격(64.1만원/TOE, 2011년 기준)에 기준할 때 연간 2,577～4,688억원의 경제적 편익창출과 맞먹는 규모이다.

구 분 기 존 수복재개발형 시나리오 도시재정비형 시나리오

인 구 (명) 282,381 302,049 324,553

순인구밀도 (명/ha) 268.4 287.1 308.5

산업혼합도 (%) 31.4 34.2 38.1

도로율 (%) 17.7 16.6 16.6

단위면적당블록수 (개/ha) 0.448 0.777 0.777

대중교통분담률 (%, 안양시 전체) 31.9 35.4 37.8

교통에너지 소비 저감량 (kL/년) - 161,006 292,840

CO2 감축량 (톤, TOE) - 402,032 731,222

CO2 감축 경제적 효과 (억원/년) - 2,577.3 4,687.7 [표 1-3] 안양시 대중교통회랑 구축 시나리오별 교통․환경적 효과 종합

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4. 정책 및 제도개선 방안

1) 정책 추진방향

본 연구의 주요 연구결과와 시사점을 종합할 때, 녹색도시 조성 목적의 대중교통 회랑의 구축을 위해서는 다음과 같은 단계적 정책 추진과 법․제도적 개선이 필요하 다. 먼저 단기적 차원에서 현재 추진되고 있는 노면형 신교통수단 도입, 대중교통전용 지구, 복합환승센터 등 관련 정책을 검토하여 대중교통회랑형 도시개발 추진을 위한 개선모델을 도시 여건․유형에 맞게 구체화하는 노력이 필요하다. 구체적으로 대중교 통 전용지구 및 복합환승센터 등의 개발사업을 도시 내 철도․도로망 확충 및 도시재 생사업 등과 연계하여 도시․교통개발사업 패키지 확대방안을 마련해야 한다. 또한

‘고밀복합형 재정비촉진지구’를 역세권과 간선도로 교차지역을 연계하는 대중교통회 랑지구에 지정하여, 도심형 중밀․중층주택 확대 및 대중교통 이용 활성화를 도모할 필요가 있다. 이를 위해서는 대중교통전용지구 사업 등 초기사업에 대하여 대중교통 이용객, 유동인구, 대기환경, 주변상가 매출 등의 변화에 대한 평가가 필요하다. 특히 주변 상인과의 갈등, 주차, 택시통행 등 사업추진의 장애가 되고 있는 문제점들에 대한 극복방안이 검토되어야 한다. 그리고 대중교통회랑 주 구성요소 중 하나인 보행의 활 성화를 위하여 현재 진행 중인 보행우선구역 조성 정책과의 연계가 필요하다. 국외 사 례에서도 검토된 바와 같이 유럽에서 지역적 개발특성을 반영한 도시재생사업과 대중 교통체계 개선사업이 연계 개발되는 경향이 확대되고 있다. 미국이 저렴주택이나 다양 한 유형의 도시 주거를 대중교통노선 인접지역을 중심으로 공급하여 개발효과를 극대 화 하는 등의 정책을 추진하고 있음에 주목할 필요가 있다.

중장기적으로는 정부․지자체에서 추진되는 다양한 녹색도시 개발사업과 도시기본 계획 등에 대중교통회랑 구축모델 적용방안을 포함해야 한다. 일반적인 교통개선사업 과는 달리 대중교통회랑을 효율적으로 구축하기 위해서는 토지이용의 변화가 필요하 며, 장기적으로는 도시공간구조의 변화까지 검토해야 한다. 따라서 계획과정 중 상호 피드백을 포함한 교통과 토지이용의 효율적인 연계가 보완되어야 하며, 이를 위한 다양 한 계량기법의 도입 및 개발이 필요하다. 그리고 대중교통 중심의 효율적인 토지이용을 강조하는 미국의 스마트성장(Smart Growth) 전략 등을 참고하여 대중교통결절점간 연 계성을 강화시킬 수 있는 도시․교통계획 수립 및 관련 제도개선이 필요하다.

[표 1-4] 대중교통회랑 도입을 위한 단계적 정책 추진방향

단 기 중․장기

․ 노면형 신교통수단 도입

․ 대중교통전용지구 지정

․ 복합환승센터와 연계

․ 보행전용구역과 연계

․ 대중교통회랑 및 스마트성장 전략을 도시기본계획 등 중장기계획에 반영

․ 토지이용과 교통계획의 연계 강화

⇨

2) 제도 개선방안

이 같은 정책방향을 구체화시키기 위해서는 먼저 복합적 토지이용 증진을 위한 제 도 개선이 요구된다. 관리형 지구단위계획과 대중교통회랑에 특화된 용도지구 설정, 대 중교통회랑 및 주변 가로를 중심으로 경관․미관․고도지구 등을 설정하는 방안을 개 선사항으로 고려할 수 있다. 특히 대중교통회랑이 적용되는 지역의 경우 관리형 지구단 위계획과 연동하여 건축물에 대한 용도․건폐율․용적률․높이 등에 대한 용도지역 제 한을 대중교통회랑 계획개념에 맞게 강화․완화할 수 있도록 용도지구로 설정하는 것 을 적극적으로 검토해야 한다. 또한 노면형 대중교통수단이 도입․설치되는 교통축 주 변지역을 대중교통회랑 영향권역으로 설정하고, 인접지역을 복합용도개발 강화권역으 로 설정하여 복합용도 기능을 강화하고 대중교통 접근성 향상의 주 수혜 계층인 저소 득․서민층을 위한 도시주거를 확대 공급할 필요가 있다. 본 연구 분석 결과에 따르면 대중교통회랑 계획요소 중 복합용도 기능 강화에 의한 산업혼합이 가장 높은 교통․환 경적 효과를 유발하는 것으로 판단된 사실에 주목할 필요가 있기 때문이다.

둘째로 교통과 토지이용 의 연계성 강화 노력이 수반되어야 한다. 영국의 지역공간 전략(RSS)이나 국내 ‘산단특례법’ 체계 등을 응용하여, 도시교통정비계획과 도시관리 계획 등 개별 사업을 통합적으로 기획․심의하는 방안이 강구될 필요가 있다.²⁾ 특히 녹색도시 구현 목적의 도시․교통 개발계획을 통합 심의․조정할 상시 조직인 도시․

교통통합심의위원회를 정부 합동으로 운영하는 방안을 고려해야 한다. 위원회는 심의 기능 및 운영 강화를 고려하여 대중교통회랑의 성공적 추진을 위한 정책목표와 시행 수단간 기능조정 및 통합을 기획․결정하는 역할을 수행하는 것이 바람직하다. 녹색도 시 조성과 관련한 각종 인허가 의제, 용도조정, 건폐율 및 용적률 완화, 인센티브 제공 등을 중앙도시계획위원회와 합동으로 논의하는 방안도 고려할 필요가 있다.

2) 영국의 경우 교통 및 토지이용을 담당하는 DfT와 DCLG가 공동으로 정책 입안․관리를 추진하고 있으며 시설 공급보다는 커뮤니티 조성과 지역적 기여를 중심으로 심의하고 있다.

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[그림 1-12] 대중교통회랑의 복합적 토지이용 개선 및 지구․교통 계획 가이드라인

셋째로 지역 특성에 부합된 지자체 주도의 계획방안 마련을 유도할 필요가 있다. 대 중교통회랑 도입․운영이 필요한 중․소도시가 주도적으로 개발사업을 추진할 수 있도 록 지역 거버넌스 제도를 활성화시키는 노력이 필요하다. 중앙정부가 설정한 계획 목 표․원칙에 부합되면서도 사업규모․방식, 운영체계, 재원확보 등 다양한 지역 여건을 반영한 창의적이고 지역밀착형의 개발이 활성화 될 수 있기 때문이다. 이 과정에서는 중앙 정부의 평가․관리와 각종 인센티브 제공 등이 수반되어야 한다. 국가 차원의 정 책 방향에 부합되고 창의성과 사업 지속성을 중심으로 개별 정책들을 평가․관리하여, 지자체의 정책 경쟁력 및 정부 지원의 합목적성을 강화할 수 있기 때문이다. 따라서 먼 저 기존의 일괄적 정부 사업 지원방식을 개선하여 지역 여건별로 부합하면서도 다양하 고 차별성 있는 사업을 지자체 주도적으로 마련하는 체계를 확립할 필요가 있다. 그리 고 우수 평가․관리 사업에 대해서 제도․재정적 인센티브를 추가로 제공하여, 지자체 의 창의적이고 지속적인 사업 추진과 경쟁력 있는 사업추진을 유도해야 한다.

[그림 1-13] 대중교통회랑 정책활용을 위한 로드맵

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인구구조 변화에 대응한 교통정책 방향

: 고령층의 주거입지 및 통행특성 분석을 중심으로

김준기 책임연구원 외

1. 고령화 현황 및 교통정책 검토 1) 고령화 현황

2) 고령자 교통정책

2. 고령층의 주거입지 분포특성 분석결과 및 대응방안 1) 고령층의 주거입지 분포 추이

2) 고령층 주거입지와 건조환경과의 관계 분석 3) 정책 대응방안

3. 고령층의 통행특성 분석결과 및 대응방안 1) 고령층의 통행특성

2) 고령층의 통행특성 분석에 따른 정책 대응방안 4. 고령사회에 대응하는 교통정책

1) 목표 및 추진전략 수립

2) 도시부 지역 고령자 교통정책 3) 지방부 지역 고령자 교통정책 4) 관련 법․제도 개선 방안 5) 경제적 지원방안

6) 고령사회에 대응하는 교통정책 종합

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1. 고령화 현황 및 교통정책 검토

1) 고령화 현황

우리나라는 2000년 고령화사회(7.1%)로 진입한 이후에, 2018년 고령사회(14.3%), 2026년 초고령사회(20.8%)를 거쳐 2042년에는 인구 3명 중 1명이 고령자가 될 것으로 전망된다. 인구구조의 추이를 보면, 선진국은 고령화사회에서 고령사회로 평균 62년이 걸린 반면 우리나라는 18년으로 빠르게 고령화가 진행되고 있다.

자료: 통계청 웹사이트(http://kostat.go.kr) [그림 2-1] 우리나라 장래 인구분포추이

선진국 개발도상국

주 : 65세 이상 인구비율이 7%에서 14%로 증가하기 위해 기대 또는 요구된 년수 자료 : Kinsella and Gist(2009) 재인용

[그림 2-2] 국가별 고령화 추세 비교

고령자의 통행빈도는 연령이 높아짐에 따라 감소하는 경향을 나타내고 있으나 타 연령층과 비교할 때 그 감소폭이 크지 않은 것으로 조사되었다. 또한 2009년 현재 고 령자는 인구의 10.7%에 불과하나 전체 교통사고 사망자 중 31.3%를 차지하고 있어 교 통사고에 매우 취약한 계층으로 조사되었다. 고령자의 보행환경에 대한 조사결과 보행 시 계단 및 버스 이용에서 가장 어려움을 겪는 것으로 나타났으며, 저상버스의 도입은 10% 수준으로 정책목표에 비해 부족한 것으로 조사되었다.

2) 고령자 교통정책

선진국의 경우 1980년대부터 고령자의 이동편의를 보장하기 위한 다양한 정책을 추진하여 왔으며, 우리나라의 경우 2000년대에 들어 본격적으로 관련 정책을 추진하고 있다. 선진국의 경우 대중교통이용 및 보행 환경의 무장애화 정책을 지속적으로 추진 하여 왔으며, 최근 고령 통행자의 교통안전을 증진하기 위한 고령 운전자 관련 시설개 선, 교육, 고령 보행자를 위한 보행정보 제공 등 다양한 정책을 추진 중이다.

우리나라는 고령화에 대한 문제 인식을 통해 관련 법․계획을 추진하여 왔으며 2005년 ｢교통약자의 이동편의 증진법｣ 제정을 통해 고령자의 이동권을 보장하기 위한 정책을 추진하고 있다. 현재 우리나라 고령자 교통정책의 문제점은 추진주체의 중복 성, 고령자 특성에 대한 충분한 이해 부족, 지역간 특성에 대한 고려 부재, 물리적 시설 물 개선 집중 등을 지적할 수 있다.

2. 고령층의 주거입지 분포특성 분석 결과 및 대응방안

1) 고령층의 주거입지 분포 추이

2010년 기준으로 우리나라 인구의 82%는 도시화지역(동)에 살고 있으며, 수도권에 는 인구의 49%가 거주하고 있다. 도시와 지방부 지역의 고령층의 분포를 살펴보면, 도시부 지역에 많은 고령자들이 거주하고 있으나, 연령대별 비율을 보면 지방부 지역 의 고령층 비율은 도시부 지역에 비하여 높게 나타나고 있다.

수도권을 대상으로 통계청의 센서스 데이터를 활용하여 1998년, 2002년, 2006년, 2010년에 대하여 고령층의 주거입지 분포를 읍․면․동 단위로 분석한 결과, [그림 2-3]과 같이 고령자 수의 증가가 외곽지역으로 확산되고 있는 것으로 나타났다.

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반면, 고령인구가 15% 이상인 지역은 수도권 외곽에서 안쪽으로 확산되는 현상을 보이고 있다.

[그림 2-3] 수도권 지역 고령자(65세 이상) 분포 현황

고령층의 주거입지 분포추이를 살펴보기 위하여 Rudzits(1982)에 의해 제안된 상대 적 집중도(RC: Relative Concentration)를 활용하여 시계열적 변화를 분석한 결과, 수

도권에서는 사람들이 나이를 들어감에 따라 교외에서 도시로 이주(Suburban Flight) 하기 보다는 그들이 살고 있는 지역에서 나이들어가는 현상(Aging in Place)을 보이고 있는 것으로 판단되었다.

[그림 2-4] 고령자(65세 이상)의 상대적 집중도(수도권)

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2) 고령층 주거입지와 건조환경과의 관계 분석

고령인구가 집중된 서울을 포함한 주변지역에는 대중교통서비스가 잘 제공되고 있 는 것으로 나타났으나, 고령자 비율이 증가하고 있는 수도권 외곽지역에 대해서는 대 중교통서비스가 부족한 것으로 나타나고 있다. 또한, 상업시설¹⁾의 분포와 고령자수를 살펴본 결과 도시부 지역에는 상업시설의 분포가 매우 높으나 대중교통서비스가 부족 한 지방부 지역에는 매우 낮은 것으로 나타났다.

(a) 지하철/철도역의 점밀도와 고령거주인구 (b) 버스정류장의 점밀도와 고령거주인구 [그림 2-5] 교통시설 분포와 고령거주인구

또한 지하철/철도역, 버스정류장 및 상업시설²⁾에 대한 접근성을 살펴보았다. 고령 자수, 고령층의 상대적 집중도, 상업시설/버스 및 철도시설의 접근성간의 상관성을 살 펴본 결과 고령층의 상대적 집중도는 상업시설 또는 버스 및 철도시설의 접근성과는 높은 음의 상관성을 보이고 있는 반면에, 고령층의 인구수는 접근성과 높은 상관성을 나타내지는 않고 있는 것으로 나타났다. 이러한 사실은 다음과 같은 두 가지를 의미한 다고 볼 수 있다: 첫째, 수도권에서 고령자의 비율은 타 연령층에 비하여 접근성이 좋 은 지역보다는 그렇지 않은 지역에 높다. 둘째, 수도권 외곽지역에 사는 고령자들은 대중교통의 서비스와 삶의 질과 연관된 상업시설로의 접근성이 부족하다.

1) 상업시설은 슈퍼마켓, 재래시장, 대형전문상가, 대형할인마트, 백화점을 의미함

2) 접근성은 각 읍‧면‧동 동단위 안에 있는 지하철/철도역, 버스정류장 및 상업시설의 수를 해당 읍‧면‧동면적으로 나눈 값을 의미함. 따라서, 지하철/철도역, 버스 정류장 및 상업시설이 많이 위치해있으면 각 시설의 접근성은 증가하며, 읍‧면‧동의 면적이 커지면 접근성은 감소하는 경향을 보임

지하철 및 철도 접근성

버스 접근성

상업시설 접근성

65세 이상 인구의 상대적

집중도

65세 이상 인구 수 65세 이상

인구 수

0.052 (0.082)

0.083 (0.006)

-0.0242 (0.423)

-0.255

(< 0.001) 1 65세 이상

인구의 상대적 집중도

-0.058 (0.054)

-0.318 (< 0.001)

-0.185

(< 0.001) 1 상업시설

접근성

0.698 (< 0.001)

0.605

(< 0.001) 1 버스 접근성 0.490

(< 0.001) 1 지하철/철도

접근성 1

주: (‧)는 p-value 임

[표 2-1] 고령자 분포와 시절접근성과의 Pearson's correlation coefficients

[그림 2-6] 상업 및 대중교통 서비스 접근성과 고령층의 상대적 집중도 비교

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3) 정책 대응방안

수도권 고령층의 주거입지패턴 분석 결과에 따른 고령층의 주거입지 분포 특성은 두 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 수도권의 경우 고령화에 따라 교외에서 도시로 이주(Suburban Flight)하기 보다는 지역 고령화(Aging in Place)가 나타나고 있는 것으로 분석되었다.

둘째, 대중교통서비스와 주거입지와의 관계를 분석한 결과, 고령층은 지방부 지역보 다는 대중교통의 접근성이 높은 도시부 지역에 더 많이 거주하고 있는 것으로 나타났다.

이러한 분석결과를 종합적으로 고려할 때, 도시부 지역의 경우 고령층의 인구 밀집 도와 대중교통 접근도 모두 지방부 지역에 비해 높은 것으로 나타났다. 그러나 고령자 의 상대적 집중도가 대중교통서비스의 접근성과 높은 음의 상관성을 보이고 있는 사 실을 볼 때 고령자들은 접근성이 좋은 지역보다는 그렇지 않은 지역에 거주하고 있는 것으로 분석되었다.

지역 고령화 현상으로 장래 고령층의 주거입지는 현재 인구의 공간적 배분과 동일 한 추세를 보일 것으로 판단된다. 고령층이 집중되어 있는 도시부 지역은 대중교통체 계가 잘 구축되어 있으므로 대중교통수단에 대한 접근성을 향상시킬 수 있는 정책(무 장애화, 보행정보체계구축 등)이 필요하다. 반면, 지방부 지역은 대중교통수단의 확충 (노선, 운행횟수 등)이 경제성 등의 이유로 한계가 있으므로 우선적으로 특별교통수단 (예, Dial-a-Ride 등)의 확충이 필요하다.

지역 특성 도시부 지방부

거주지 분포 밀집 한산

고령자 통행수요 밀집 한산

고령자 통행횟수¹⁾ 1.4회 1.5회

이용가능 교통수단 다양 제한

대중교통 빈도 높음 낮음

60세이상 인구비율²⁾ 9.5% 25.5%

고령화 속도 ∙ 전체 인구 중 고령자 비율이 낮기 때문에 상대적으로 느림

∙ 전체 인구 중 고령자 비율이 높기 때문에 상대적으로 빠름 정책적 대응방향 ∙ 기존 대중교통 서비스에 고령

층을 배려한 정책 추가

∙ 고령층에 특화된 대중교통 서 비스 구축

자료 : 1) 국토해양부 종합교통정책과 보도자료, ‘요즘 고령자 통행 활발해져’, 20011.9.30 2) 이외희 외, 경기도 인구특성변화에 따른 도시관리방안, 경기개발연구원, 2009

[표 2-2] 도시 및 지방부 지역의 특성 비교를 통한 정책적 대응방안 도출

3. 고령층의 통행특성 분석 결과 및 대응방안

1) 고령층의 통행특성

본 연구에서는 고령층을 대상으로 통행수단이 없어서 원하는 활동을 하지 못한 경 험에 대하여 4점 리커드 척도로 설문하고 이를 분석 지표로 활용하여 고령층 통행환경 에 대한 분석을 수행하였다. 또한 고령층 통행환경에서 개인의 잠재적 성향이 미치는 영향을 파악하기 위하여 주성분분석을 통하여 잠재적 성향에 대한 요인을 도출하고 이를 모형에 반영하였다.

모형분석 결과, 교통수단의 부족을 경험할 경향이 감소하는 경우는 고령자가 대중 교통을 이용하여 가는 방법을 알고 있을때, 전철이 쉽게 걸어갈 수 있는 위치에 있는 경우, 20년 이상 한 동네에 거주하거나 노인정‧구민회관 등 다른 고령자들을 만날 수 있는 장소가 고령자가 쉽게 걸어갈 수 있는 곳에 있을 때 등으로 나타났다. 이와 반대 로, 연령이 75세 이상, 신체적 장애, 남성이면서 운전을 포기, 가구의 총 월소득이 200 만원 이하의 저소득층, 고등학생 이하의 아이들과 함께 거주하거나 마을에 오르막길 등이 많아 주거여건이 좋지 않을 경우에는 교통수단의 부족을 경험할 경향이 증가하 는 것으로 분석되었다.

구분

모형2 모형4

Odds비 매우 그렇다

/그렇다 아니다 전혀

아니다 개인특성　

연령 ≥ 75세 　- 44.8% 14.0% -21.6%

쉬지 않고 무리없이 걸을 수 있는 거리< 500m 2.663 82.5% 22.1% -33.8%

≥1,000m 0.494 -37.1% -14.6% 35.1%

신체적 장애를 가지고 있음 2.488 98.2% 24.6% -38.0%

남성이면 운전을 포기 2.005* 　- 　- 　-

가구특성

배우자와 삶 0.613 -24.2% -8.7% 20.3%

가구의 총 월소득 200만원 이하 2.331 69.3% 24.1% -27.1%

고등학생 이하의 아이들과 함께 거주 2.340 　- 　- 　-

20년 이상 동네에 거주함 　- -27.5% -11.1% 22.4%

[표 2-3] 요인별 고령층의 통행환경에 미치는 영향의 크기