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세션 Ⅲ

가족문제와 사회안전망

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가족문제와 사회안전망 20)

양 옥 경 (이화여대 교수, 사회복지학)

1. 서론

전통적으로 가족은 가족 구성원에 대한 복지제공자로 인식되어 왔다. 가족을 평생의 복지 제공자(never-ceasing)로 지칭하면서, 가족구성원의 사회적 위험으로부터의 보호를 가족의 가장 중요한 기능(Esping-Anderson, 1997)으로 인식한 것이다. 그러나 산업화․민주화․정보 화로 인한 사회 환경의 변환 속에서 여성의 지위향상 및 가족 가치관의 변화는 가족의 구조 와 기능의 변화로 이어졌으며, 한국사회 역시 예외는 아니었다. 가족과 관련된 여러 지표가 말해주듯이, 한국사회에서의 가족은 엄청난 변화를 보이고 있다. 특히 가족주의 전통을 바 탕으로 가족을 단위로 하여 모든 활동을 이루어 오면서 사회안전망으로서 주요한 역할을 담 당하던 한국사회의 가족은 여러 가지 문제에 직면하게 되었다.

이러한 거시환경의 변화와 함께 1997년 경제위기는 가족의 위기로 나타났다. 산업분야 전반에서 있었던 구조조정으로 인한 정리해고는 실업률 최고 10%대에 이르는 대량 실업사 태로 이어졌고, 이러한 위기는 경제 분야뿐 아니라 여러 분야에서 심각한 사회문제를 낳았 으며, 이 중 가장 심각하게 우려되는 문제가 바로 ‘가족해체’21)의 문제였다. 가족 동반자살, 가출, 자녀 및 노부모 유기, 이혼 및 가정폭력 등은 가족의 경제적인 문제에 물리적․심리적 불안정성까지 높이는 원인이 되었다. 실제로 경제위기 직후인 ’98년 보건사회연구원의 ‘실 업가정의 생활변화 실태조사’에 의하면 실업 후 생계유지에 어려움이 있었다는 가구가 전체 실업가구의 70.1%였으며, 가족구성원의 역할변화와 실업 후 부부사이가 좋지 않고 싸움을 한다는 가구도 23.6%나 되었고, 경제적 이유로 아이를 시설이나 친지에 위탁한 경험이 있 는 가구가 2%나 되었음을 보고한 바 있다. 가족의 사회안전망으로서의 역할에 위기가 온 것이다.

이렇듯 거시환경의 변화와 경제위기는 한편으로는 여성의 지위향상 및 가족가치관의 변 화와 함께 다른 한편으로는 빈곤 문제 뿐 아니라 아동과 노인을 비롯한 가족구성원의 보호 및 가족원의 역할과 관계에까지 급격한 변화를 초래하였다. 가족이 갖는 사회안전망으로써 의 역할은 경제위기를 통해 그 중요성이 더욱 크게 인식되었고, 이 기능에 문제가 발생하거 나 한계가 있을 때, 미래 세대를 준비하는 가장 기본적 사회제도인 가족을 위한 사회안전망 에 대한 점검의 필요성이 새롭게 대두되고 있다. 오늘의 한국사회가 처한 상황이다.

사회안전망의 일차적인 기본 장치는 ‘가족’이다. 한국사회의 경우 전통적으로 가족은 가 족구성원의 경제적 지원과 의료보호, 그리고 아동 및 노인의 부양의 역할을 담당하였다. 이 는 한국사회의 제도적 사회안전망인 공공부조나 사회보험에서조차 부양능력이 있는 자녀의

20) 본 연구는 이화여자대학교 BK21 뉴가버넌스의 지원으로 이루어졌다.

21) 기든스(2000)는 가족은 해체하지 않는다고 했다. 가족은 관계로 이루어진 것이기 때문에 해체할 수 없으며, 해체하는 것은 결혼이다라고 말했고, 본 연구자도 이에 동의한다. 따라서 우리사회에서 자주 사용하는 가족해체라는 말은 신중하지 못한 표현이라고 생각하지만, 인용을 하기 위해서는 사 용할 수밖에 없음을 밝히고자 한다.

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부양의무 이행 및 가족단위의 보험가입 규정 등 1차적으로 가족중심적인 가치관을 내재하 고 있는 것에서도 잘 나타나 있다. 가족을 1차적 부양주체로 여기고 최소한의 가족기능을 유지하고자 하는 가족중심적 가치관에 입각한 제도를 갖고 있는 것이다. 그러나 문제는 사 회보장 제도의 가족중심적 가치관 자체에 있는 것이 아니다. 가족이 1차적 안전망으로서의 책임을 다하고 그 기능을 유지할 수 있는 능력이 약화되고 있는 상황에서 가족을 유지할 수 있도록 지원하는 정책이 미비하다는 것이다.

한국사회의 중요한 사회안전망으로 기능하고 있는 가족의 역할이 약화되는 상황에서 2004년 2월 ‘건강가정기본법’이 제정되었다. 건강한 가정생활의 영위와 가족의 유지․발전, 가정문제의 적절한 해결방안 및 가족원의 복지증진에 이바지할 수 있는 지원정책의 강화로 건강가정을 구현한다는 목적 하에 제정된 것이다. 이는 가족을 위한 사회안전망 구축의 제 도적 장치 마련이라는 점에서 의미가 있는 것이라 하겠으나, 아직 그 시행 방향이 정해지지 않아 본 논문에서의 본격적인 논의는 유보하고자 한다.

이에 본 연구는 가족을 사회안전망으로써 기능하는 사회적 구성단위이면서, 동시에 보호 되고 지원받아야 할, 보다 큰 제도적 사회안전망의 대상이라는 새로운 관점에서 재조명 해 보고자 한다. 심각한 우려를 낳고 있는 가족해체론에도 불구하고, 한 사회를 유지하고 세대 를 재생산하는 최소한의 사회제도로써 고유하고 독특한 정서적 공동체로서의 가족의 가치를 존중하고 가족을 유지해야 한다는 데에 기본 가치를 두면서, 선행연구와 각종 통계자료를 통해, 약화되는 사회안전망으로써의 가족문제를 살펴보려 한다. 또한 우리나라의 사회안전 망에서 기본적으로 규정한 가족중심적 가치에도 불구하고 실재 지원 프로그램은 가족 구성 원 개개인에게만 초점을 두었다는 데 문제를 제기하며, 가족이 사회의 기본적 사회안전망으 로 기능할 수 있도록 하는 정책목표의 전환과 제도개선의 필요성 및 정책대안을 제시하고자 한다.

2. 사회안전망

1) 사회안전망의 개념

사회안전망(Social Safety Net)은 사회보장체계가 있음에도 여전히 위기에 있는 사람들 을 위한 조치들을 나타내기 위해 브레튼우즈 체제에서 사용된 용어이나(Pak et al. 1999), 임시적 조치뿐 아니라 기존의 사회보험이나 공공부조 등의 제도적 사회보장체계와 기타 사 회복지프로그램들을 총 망라하는 개념으로 확대되어 사용되고 있다. 여기서는 사회안전망에 대한 일반적 논의와 더불어 가족과 관련된 정의를 통해 가족이 사회안전망에서 어떠한 위치 에 점하여 있는가를 살펴보도록 하겠다.

IMF에서는 ‘사회안전망이란 일련의 개혁조치(reform measures)들이 빈곤한 사람들에게 미칠 수 있는 악영향들을 최소화하는 것을 목적으로 한 장치들로 사회보험, 공공부조, 보편 적 부조(아동수당, 노인수당 등)와 생애 주기의 다양한 위기국면에 대비한 조치를 포 함’(Chu and Gupta, 1998)한다고 정의하고 있다. 이 개념은 사회안전망이 ‘사회보장’의 제 도화된 보호조치들 뿐 아니라 일시적 조치들도 포함한다는 의미이다. World Bank는 오랫동 안 노동을 할 수 없거나 돈을 벌 수 있는 능력이 없을 경우, 또는 예비로 비축해놓은 것으 로는 생존을 위한 최소한의 수단을 제공하기에 한계적인 상황에 대비해서 개인이나 가정을

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보호하는 프로그램이라고 사회안전망을 정의하고 있다(Subbarao et. al, 1997, Pak et al, 1999 재인용). 가족이 '사회안전망의 대상'이 되고 있음을 구체적으로 명시하고 있는 것이 다. 이러한 포괄적 의미는 사회보험, 공공부조, 주택수당, 교육비, 자립을 목적으로 한 소자 본 대부 등과 일시적 수입유지 프로그램을 포함하고 있다. 반면에 OECD 국가들의 경우 사 회안전망은 사회구성원들을 빈곤으로부터 보호하기 위한 최후 수단인 사회적 장치이며 그것 은 취약계층이 정상적인 경제․사회적 삶으로 돌아갈 수 있을 때까지 인간으로서 존엄하게 살 수 있게 하거나 준비하도록 돕는 수단이 되어야 함을 강조하고 있다(정형선, 1998).

위와 같은 국제적 차원에서의 논의 외에 아시아 태평양 지역에서의 사회안전망은 사회보 호에 기여하는 다른 체계들(친족, 학연, 기타 형태의 연대집단 등의 지원망과 NGO의 활동) 과 함께 작동하는 공적 사회보장체계의 또 다른 형태를 의미하고 있다(ICTU/APRO, 1998).

친족을 포함시키면서 확대가족까지의 넓은 의미의 가족이 어느정도의 ‘사회안전망 기 능’(pak et al., 1999)을 하고 있다는 것을 보여준다. 비교적 유교의 영향을 받은 것으로 보 여지는 국가들에서 비공식적 체계를 사회안전망에 포함하고 있음을 알 수 있다.

사회안전망과 관련된 국내 문헌들은 매우 제한적이다. 유길상 등(1998)은 사회안전망은

“삶의 주기에 따라 누구에게나 나타날 수 있는 노령, 질병, 재해, 장애, 실업, 부양자의 사 망, 출산, 아동양육 등의 다양한 위험으로 인하여 빈곤의 상태로 떨어지지 않도록 사회적 차원에서 보장하고, 이미 빈곤의 상태에 있는 사람들에게는 최저한의 생활을 보장하여 빈곤 으로부터 탈피하도록 도와주는 각종 제도적 장치”라고 정의하였다. 따라서 현재 우리나라에 서 실시하고 있는 고용보험과 공공부조 외에 공공근로사업, 실업자 대부사업 등 일시적 소 득보장 프로그램도 넓은 의미의 사회안전망에 포함된다는 것이다. 반면, 박보희 등(pak et al., 1999)은 우리나라에서의 사회안전망은 예견되거나 그렇지 못한 재난에 대비해 사회구 성원을 보호하기 위한 공적인 제도적인 장치 뿐 아니라, 사회․종교 또는 ‘가족 내에 존재하 는 사적이고 비공식적 조치를 포함’하고 있다고 주장하였다. 가족의 사회안전망으로써의 기 능을 지적한 것이다. 이같은 사회안전망의 개념을 박찬용 등(2000)은 3개 차원으로 구조화 하였다. 일반국민을 대상으로 한 사회보험을 1차안전망으로, 저소득층의 기초생활 보장을 위한 공공부조와 실업대책을 2차안전망으로, 그리고 긴급구호 등을 3차안전망으로 구분하여 개념화 하였다. 이외에도 사회안전망을 우리나라의 ‘97 경제위기와 대량실업 사태 등의 상 황적 맥락에서 사용되는 미시적인 용어(최일섭, 1999)라고 주장하는 것과 근로자나 실업자 를 중심으로 발달된 제도적 장치로 개념화(노동부, 1999; 유길상, 1998)하는 것을 볼 수 있 다.

지금까지 논의된 개념들을 정리해 보면, 사회안전망은 ‘모든 국민을 노령, 질병, 실업, 산 업재해, 빈곤 등의 사회적 위험으로부터 보호하기 위한 제도적 장치로 사회보험과 공공부조 의 소득보장제도와 제한적 사회복지 서비스 및 일시적 조치를 포함할 뿐 아니라, 가족이나 민간단체 등의 비공식체계도 포함한다’라고 정의할 수 있다.

2) 변화하는 가족의 개념

가족은 “상호작용하는 인성의 통합체(a unity of interaction personalities)”라는 Burgess(1926)의 정의를 시작으로(박민자 1995:6, 양옥경 2000 재인용) “부부와 그들의 자녀로 구성되는 기본 적인 사회집단으로서 이들은 이익관계를 초월한 애정적인 혈연집단이며, 같은 장소에서 기 거하고 취사하는 동거집단이고, 그 가족만의 고유한 가풍을 갖는 문화집단이며, 양육과 사

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회화를 통하여 인격형성이 이루어지는 인간발달의 근원적 집단(유영주 1993; 조흥식 1997 재인용)으로 정의되고 있다. 그러나 가족은 ”시간을 따라 계속해서 움직이는 사회변화에 민 감한 체계“(Carter & McGoldrick, 1999)이므로 변화하는 가족에게 부합하는 새로운 개념 의 정의가 요구된다. 가족의 기능이 종족보존, 혈통유지, 가계계승 등의 제도적 기능에서 좀 더 사랑과 애정을 나누는 협동체로서의 정서적 기능으로 변화하고 있기 때문이다(양옥경, 2000).

Murdock(1949)은 가족의 주요 기능을 성적 기증, 경제적 기능, 출산기능, 그리고 교육기 능으로 보았으며, 함인희(1995)는 이같은 기본 기능에 여성학적 견해에 입각한 몇가지 기능 을 첨가하여 경제공동체, 성행위와 출산통제, 자녀양육과 사회화, 사회보장, 정서적 유대 및 여가, 지위계승, 가사노동, 그리고 성역할 사회화로 정리하였다. 반면에 사회복지학에서는 아동의 사회화와 각 가족 구성원 개인의 만족과 신체·정신적으로 건강할 수 있는 환경을 제 공하는 것을 가족의 최대 기능(NASW, 1987)으로 들고 있다. Walsh(1993)는 정서적 교류 를 하는 공동체로서의 가족의 기능을 강조하고 있다. 가족구성원간 상호 지지적이고 관심을 보이는 하나의 공동체로서 서로 연결하고 관여하는 기능, 가족구성원간 자율과 욕구를 존중 하고 세대구성원의 성장과 복지를 조장하는 기능, 부부간에 상호존경하고 지지하며 책임과 권한을 균등히 공유하는 기능, 아동이나 취약한 구성원을 양육·보호·사회화하는 기능 등을 나열하고 있으며, 큰 사회체계 안에서 기본적인 경제보장과 심리사회적 지지를 가족원에게 자원으로 제공하는 지지적 기능을 가장 적합한 기능으로 꼽았다. 이를 정리하면, 출산 및 양육의 기능, 경제적 기능, 교육 및 사회화기능, 성적기능, 사회통제기능, 사회보장기능, 지 위계승기능, 정서·애정적 기능, 그리고 문화활동기능이다(양옥경, 2000).

여기서 사회보장의 기능의 범위를 어디까지로 할 것인가에 대해서는 많은 논의가 필요하 겠으나, 아동, 노인, 장애인 등 가족구성원에 대한 보호제공과 정서적 지지기능을 가족의 기 본적 사회보장의 기능이라 할 수 있을 것이다. 가족․국가․공동체가 개인의 소득안정에 미치 는 효과를 연구한 홍경준(2003)은 가족을 통한 개인의 소득 안정화 효과가 성별, 연령, 계 층을 불문하고 가장 높은 것으로 나타나 한국 사회복지체제에서 가족이 담당하는 역할이 여 전히 지대함을 알 수 있다. 가족의 사회보장 기능이 점차로 약화되고 있음에도 불구하고 그 구성원에 대한 경제적, 정서적 지지의 역할이 여전히 강조되는 가족을 위해 사회적․제도적 지원이 요구된다.

3) 가족과 사회안전망

앞서 살펴본 사회안전망과 가족의 개념을 통해 사회안전망으로써의 가족을 바라보는 두 가지의 관점이 도출된다.

하나의 관점은 가족 자체가 가족구성원들에게 하나의 사회안전망으로써 기능을 한다는 것이 다(Pak et al., 1999). 이는 가족이 의식주라는 기본적 생활환경의 제공, 아동양육, 노인부양, 장애인 보호 등의 기능 및 가족구성원들의 의료적 보호 기능을 일차적으로 담당하는 것을 의미한다. 아무리 사회가 복잡해지고 가족의 기능이 변하더라도 가족이라는 구조자체가 유 지되는 한 아무리 사회에서의 완전한 사회보장적 기능과 서비스가 제공된다 하더라도 가족 에서 담당하는 고유의 기본적 기능이 사라지지는 않을 것이다. 가족은 어디까지나 가족이 며, 여전히 중요하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 이러한 기본적 사회보장 기능이 가족의 전적인 책임으로 전가될 수는 없으며, 현대사회에서는 더 이상 가능하지도 않다. 따라서 가

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족 내에서 문제를 해결하고자 하는 경우 이를 보완하고 유지할 수 있는 사회적 제도적 지원 책이 필요한 것이다. 특히 유교적 전통이 강하게 남아 있고 여전히 가족부양의 책임의식이 남 아 있는 한국사회의 경우 더욱 중요하다 하겠다.

이같은 관점을 택하게 된 근거는 한국가족의 가족성원에 대한 기본적인 보호기능에 대한 책임의식이 높은 것으로 판단되기 때문이다. 경제위기 상황에서도 가족 간의 정서적 위로와 배려라는 가족 사랑의 힘은 강조되어 실업가정에서의 청소년 가출문제를 해결한 가정해체 극복사례를 위시하여(’99. 5. 5 중앙일보), ‘어떠한 경우도 이혼해서는 안된다’는 응답이 48%를 차지하였다. 또한 ‘부모를 모시고 사는 것이 좋다’, ‘자식을 위해 부모가 희생해야 한 다’는 생각이 전년도에 비해 각각 2% 포인트, 4% 포인트가 높아지는 등(’98. 9. 16) 가족의 기능과 구조를 유지하고자 하는 욕구는 심각한 경제적 위기 상황에서도 여전히 남아있다고 하겠다. 뿐만 아니라 최근 가족과 복지에 관한 실태조사 결과(Yang, 2001)에 따르면 노인부 양과 아동양육이라는 전통적 가족 기능이 여전히 강조되어지고 있음을 알 수 있다. <표1>에 의하면 노인과 아동․청소년의 복지에 대한 일차적 책임이 가족에 있다는 경우가 각각 37.5%, 30.1%로 가장 많은 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다.

<표 1> 복지책임 의식 (단위 : %)

구분 자기 자신 가족 및 친척 지역사회 기업 정부

빈곤 52.5 6.4 10.6 3.7 20.9

실업 28.1 4.2 9.4 15.7 36.7

노인 17.2 37.5 8.2 5.6 24.2

아동‧청소년 10.1 30.1 24.9 5.1 24.1

장애인 7.7 14.1 23.2 6.4 41.9

여성가장가족 16.0 14.3 20.7 6.2 37.2

소년소녀가장가족 6.7 14.5 23.9 5.6 43.9

자료 : Yang(2001), "Changing Role of the family in Social Security Net in Korea", Presented at 29th Asia Pacific Regional Conference of ICSW.

다른 하나의 관점은 가족이 사회안전망으로서의 기능 뿐 아니라 가족자체가 보다 큰 제 도적 사회안전망의 대상이 된다는 것이다(Subbarao et. al, 1997, Pak et al, 1999 재인용;

Kamerman & Kahn, 1978). 이는 사회안전망이 모든 국민의 생활에서의 위험요소를 방지 하고 최소한의 기본적 삶을 유지하기 위해 마련된 것이라고 할 때, 사회안전망의 대상은 개 인 뿐 아니라 가족까지도 하나의 대상으로 설정하여야 한다는 것을 의미한다. 일반적으로 가족은 주부양자의 실직이나 가족구성원의 사고를 경험하게 될 때 우선적으로 가족 내에서 의 대처와 해결방안을 강구하게 되고 이때 가족이 사회안전망의 기능을 담당하게 된다. 그 러나 가족이 제 기능을 다할 수 없을 때 이 가족을 보호하는 최후의 사회적 보호장치가 필 요한 것이며, 이때 사회안전망이 가족 전체를 보호해야 한다는 것이다.

이에 본 연구에서는 이 두 관점을 혼합한 관점을 채택한다. 즉, 가족이 가족구성원들을 위한 최소한의 사회안전망 기능을 유지할 수 있도록 가족을 대상으로 한 제도적 사회안전망

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이 마련되어야 한다는 것이다.

3. 사회안전망으로서의 가족의 문제

현재 한국사회에서 대두되는 사회안전망으로서의 가족이 갖는 문제는 세 가지로 정리할 수 있다22). 첫째는 단독가구, 이혼 및 재혼가구 등의 증가와 함께 발생하는 가족구조 변화 에 따른 비정형 가족의 문제이다. 이는 가족구조의 변화 및 다양한 유형의 비정형 가족의 증가 자체가 직접적인 문제로 나타나는 것이 아니라, 비정형 가족의 구성원 각자가 사회의 일원으로써 생활하는데 존재하는 많은 장벽들로 인해 발생하는 문제인 것이다. 둘째는 여성 의 경제활동 참여와 가족가치관의 변화로 인해 그간 가족이 담당하는 보호(care)기능의 과 부하 문제이다. 세 번째는 세대 및 성별 간 발생하는 가족가치관의 차이로 인한 폭력 및 정 신건강의 문제이다. 이같은 가족의 문제는 사회안전망으로써 자리하는 가족의 불안정을 초 래함으로써 결과적으로 사회구성원들을 사회안전망 안에 보호하지 못하는 결과를 낳고 있 다.

1) 비정형 가족이 갖는 문제

지난 수년 간 한국가족은 구조적으로 많은 변화를 경험하였다. 부모와 자녀로 구성된 가 족이 정형이고 정상이며, 모든 가족이 그 형태를 유지해야 한다고 믿어 왔으나, 정형가족은 꾸준히 줄어들고 부부가족과 1인 가구 등 비정형 가족이 늘어가고 있다. 현재 한국사회에서 별거, 이혼, 유기, 사망 등으로 혼인관계가 파괴되거나 부부 가운데 한 사람이 장기간 부재 하여 가족이 구조적으로 불안전한 경우가 늘고 있으며 이로 인해 가족 내 성인과 자녀 모두 경제적, 심리적 문제를 경험하는 경우가 증가하고 있다. 따라서 비정형가족 형태의 증가를 통해 가족구조의 다양화로 인한 가족이 겪는 문제를 가늠해 볼 수 있다.

<표 2>는 통계청 자료를 바탕으로 구성한 세대별 가족구조의 변화를 나타낸 것으로 가 족의 구조가 변화하고 있음을 알 수 있다. 1975년도에 가장 보편적인 2세대 가구의 비율은 거의 70%에 이르렀으나, 부부와 자녀로 구성된 가구와 함께 부부가족, 1인 가구 등이 증가 하면서, 2000년도 2세대 가구의 비율은 60%대로 감소하였다. 편부․편모가정과 조부모/손자 녀 가구가 감소경향을 보이고 있는데, 이는 사회 인식의 변화로 재혼이 증가하여 나타난 결 과로 보인다. 가족구조를 통해 비정형 가족의 비율을 산정했을 때, 전통적인 비정형 가족 비율 a는 이혼율23)의 증가에도 불구하고 재혼율의 동시증가로 인해 낮아지고 있으나, 1인 가구와 비혈연 가구를 비정형 가족에 포함하여 산정한 비정형가족비율 b는 급격하게 증가 함을 보인다. 1975년 18.8%였던 것이 계속해서 증가하면서 2000년에는 편부모가구, 조부 모와 손자녀가구 , 1인가구, 비혈연가구 등 광의의 비정형가구가 차지하는 비율이 전체 가 구의 4분의 1 수준인 24.7%에 이른 것이다. 어느 유형이 정형이라는 것이 무의미해지는 것

22) 사회안전망으로서의 가족이 갖는 문제에는 빈곤을 뺄 수 없으며, 질병과 장애의 문제도 있으나, 빈곤과 의료문제가 별도로 다루어지기 때문에 본 논문에서는 제외하였다.

23) 우리나라의 조이혼율(CDR)은 80년에 0.6, 85년에 1.0, 90년에 1.1, 95년에 1.0, 2000년에 2.5, 그리고 2003년에 3.5로 계속하여 증가하는 추세에 있다(통계청,『인구동태통계』연도별 자료).

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이라고 봐도 무방해 보인다.

<표 2> 가족구조의 변화 (단위 :

%)

가족구조 1975 1980 1985 1990 1995 2000

1세대 부부가족 4.8 6.3 7.1 8.3 10.8 12.3

기타 1.9 2.3 2.5 2.4 1.8 1.9

2세대

부부+자녀 51.7 53.0 52.8 51.9 50.4 48.2

편부모 가구

편부가구 11.2 9.3 8.9 7.8 1.3 1.5

편모가구 6.1 6.3

부부+양친 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

부부+편부모 0.4 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8

부부+자녀+부부의형제자매 2.1 2.3 2.3 1.7 1.0 0.6

기타 조부모+손자녀 3.4 3.2 2.3 4.0 0.3 0.3

기타 3.3 2.8

3세대

부부+자녀+양친 1.9 1.9 1.9 1.7 1.3 1.1

부부+자녀+편부모 8.5 7.9 7.2 6.7 5.5 4.5

기타 8.8 6.7 5.3 3.8 3.0 2.6

4세대이상 0.9 0.5 0.4 0.3 0.2 0.2

1인 가구 4.2 4.8 6.9 9.0 12.7 15.5

비혈연가구 - 1.5 1.7 1.5 1.4 1.1

비정형 가족 비율 a* 14.6 12.5 11.1 12.0 7.7 8.1 비정형 가족 비율 b** 18.8 18.8 19.7 22.5 21.4 24.7 자료 : 통계청, 해당연도별 『인구주택 총조사 보고서』를 재구성함.

*비정형 가족 비율a = 편부모가구+ 조부모와 손자녀가구

**비정형 가족 비율b = 편부모가구+ 조부모와 손자녀가구 + 1인가구 + 비혈연가구

<그림 1>은 가구 유형별 평균소득 및 평균지출을 나타낸 것이다24). 가구유형별 월 평균 소득을 보면 모든 비정형가구는 일반 가구에 비해 평균 소득이 낮다. 구체적으로 편부 가구 가 월 평균 소득 93만 9천원으로 가장 많았고 편모가구는 월 평균소득이 78만3천원으로 일반가구의 1/2수준이었다. 모든 비정형 가구 역시 평균 지출에 있어서도 일반가구 보다 낮 은 수준이다. 편모가구의 경우 평균소득 대 지출비가 가장 높은데 이는 가구주인 여성의 임 금은 사회적으로 낮게 책정되어 있는데 비해 자녀 교육비 등 비용지출의 수준은 어느 정도 고정되어 있기 때문으로 보여 진다. 노인단독 가구의 소득은 27만 3천원으로 가장 낮으며 일반가구의 15%수준으로 가장 큰 차이를 보인다.

24) 가구유형별 생활실태는 한국여성개발원이 2000년 조사한 “최근가족해체실태 및 복지대책”에서 발췌하 였음. 조사의 표본은 무선표집하였으며 전국의 총 10,400가구, 조사결과 편부가구 119가구(1.2%), 편모가 구 423가구(4.1%), 소년소녀가장가구(새싹가정) 106가구(1.0%), 노인1인가구 664가구(6.5%), 청장년 1인가 구 506가구(5.0%)로 비정형가구를 총 1,818(17.8%)로 집계하였다.

(9)

<그림 1> 가구유형별 평균소득 및 평균지출 (단위 : 만원 )

93.9

78.3

44.7

27.3

90.8

159.6

71.3

39.1

24.7

65.9

124

77.3

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

편부가구 편모가구 새싹가정 노인1가구 청장년1인가구 일반가구

평균소득 평균지출

자료: 변화순 외(2000), “최근가족해체실태 및 복지대책”, 한국여성개발원

특히, 비정형가구의 빈곤문제와 관련해서 비정형가구들에 대해 사회안전망으로서의 역할 을 수행해야 할 사회보험과 공공부조가 제 역할을 수행하지 못하고 있음에 근본적인 문제가 있다고 하겠다. 다시말해, 빈곤과 소득저하의 주요원인인 노령, 장애, 실업으로 인한 근로능 력상실에 대해서는 사회안전망은 사회보험의 형태로 근로능력 상실 이전의 소득을 보전해 주려는 역할을 수행하고, 절대적 빈곤문제에 대해서는 공공부조를 통해 최저생계를 보장해 주고 있으나, 가족해체라는 빈곤과 소득저하의 또 다른 원인에 대한 대응은 직접적으로 이 루어지지 못하고 있는 실정이다(윤홍식, 2003).

<표 3>은 가구유형별 ‘97 경제위기 이후의 생활변화내용을 나타낸 것이다. 일반가구의 34.6%가 IMF이후 생활상의 변화가 있었다고 했으며 이중에는 “자녀 사교육비 축소”가 가 장 높았다. 반면 편부 가구는 62.1%, 편모가구는 60.0%가 경제위기 이후 생활상의 변화를 겪었다고 응답해 일반가구에 비해 생활의 변화가 컸음을 알 수 있다. 변화의 내용으로는 일 반가구의 변화내용과 비슷하다고 할 수 있으나 편부가구의 경우는 ‘가족원의 해체’가 일반 가구 보다 높은 것이 주요한 특징이라고 볼 수 있다. 이를 통해 경제적 위기가 사회안전망 으로써 기능하는 일반가구는 물론 비정형가구에 어떠한 영향을 미치는지 알 수 있다.

(10)

<표 3> 가구유형별 IMF 이후의 생활변화내용 (단위:

가구수(%)) 가구 유형

생활상의 변화 편부가구 편모가구 새싹가정 노인1가구 청장년

1인가구 일반가구

변화없었음 44(37.9) 135(40.0) 50(58.1) 509(86.1) 315(86.1) 4,624(65.4)

변화 있었음

*

자녀출산연기,낙태 - - - 134(2.1)

자녀사교육축소 18(5.5) 90(26.6) 7(8.1) - - 1,089(16.7) 자녀진학포기 4(3.4) 14(4.1) 4(4.7) 2(0.3) - 114(1.7) 주택축소,이사 10(8.6) 49(14.5) 3(3.5) 37(6.3) 8(2.2) 505(7.7)

세대결합 - 4(1.2) - - - 122(1.9)

가족원해체 20(17.2) 23(6.8) 11(12.8) 29(4.9) 14(3.8) 146(2.2) 기타 20(17.2) 23(6.8) 11(12.8) 14(2.4) 29(7.9) 146(2.2) 계 116(100) 338(100) 86(100) 591(100) 366(100) 6,520(100)

*복수응답임

자료: 변화순 외(2000), “최근가족해체실태 및 복지대책”, 한국여성개발원

2) 가족구성원 보호기능 과부하문제

전통적으로 가정의 일이 여성의 영역으로 간주되어 왔고 보살피는 행위는 여성적인 특성 에 맞는다는 관념 때문에 대개 딸이나 며느리 등 여성들이 아동양육과 노인 수발, 즉 돌보 는 이로서의 역할을 담당해 왔다. 그러나 여성의 고학력화, 여성지위의 향상 등으로 여성의 취업이나 사회참여가 계속 증가하고 있으며, 이는 장기적으로 보호를 요하는 의존 가족원의 보호에 대한 문제를 야기하고 있다. 가족의 사회보장적 기능의 주 역할자인 여성들이 더 이 상 그 역할을 담당하지 못함으로써 가족구성원의 보호기능이 약화되고 있기 때문이다. 이와 더불어 육아와 노인부양을 비롯하여 가족성원에 대한 보호의 의무를 국가와 사회가 일정 부 분 책임져 주기를 바라는 여성들의 욕구는 더욱 증가하고 있다(양옥경․김혜영, 2001). 이는 국가와 사회가 가족이 담당하는 보호기능에 대해 적절한 지원을 제공하여야 함을 의미한다.

가족 내에서 보호를 필요로 하는 대상은 크게 아동과 노인을 들 수 있다.

<표 4>는 취업여성 자녀의 보육시설 수탁률을 연도별로 산출한 것이다. 경제활동을 하는 기혼여성의 50%정도가 현재 보육시설을 통해 아동보호를 하고 있으나, 이는 친족 등 비공 식 보육보다 공식적 보육형태를 희망하는 것에 비해 미비한 수준이라고 할 수 있다. 현재 우리나라는 저소득층 보육을 국가가 책임지는 자유민주주의 유형의 보육정책 국가로 분류되 고 있으며, 정부의 분담 수준은 2002년 기준으로 보육비용의 25% 정도를 부담하는 것으로 추정된다(서문희 외, 2002). 따라서, 정부가 일부 빈곤계층에 대해서만 전부 또는 일부를 보 조하도록 규정한 결과 보육시설이 공공시설로 발전하지 못하고 과도하게 민간에 의존하게 되면서, 일반 가정의 보육에 대한 과부담이 문제가 되고 있다.

(11)

<표 4> 취업여성 자녀(0-5세)의 수탁율 추정치

연도 0-5세

아동수(A)

25-34세 기혼여성 경제활동참가율(B)

25-34세 최업모의 0-5세 자녀수(A×B)

보육시설 원아수(C)

수탁률 (C/A×B)×100 1990 3,870,483명 41.3% 1,598,509명 48,000개 3.0%

1995 4,192,911명 40.0% 1,677,164명 293,747개 17.5%

2000 3,969,179명 42.4% 1,682,932명 686,000개 40.8%

2001 3,854,184명 42.9% 734,192명 734,192개 44.4%

2002 3,720,013명 43.9% 1,633,086명 800,991개 49.0%

자료 : 한국여성개발원(2003), 『2003 여성통계연보』 재구성

<표5>는 가족에서의 노인부양을 실질적으로 살펴본 것이다. 부모의 생계부양 상황을 나 타낸 것으로, 1994년 부모를 부양하는 자녀 비율이 전국적으로 62.1%이던 것이 1998년에 는 58.2%로 감소한 것을 알 수 있다. 절반에 가까운 노인들이(41.6%) 가족들의 보호를 받 지 않고, 스스로 생계를 책임지고 있는 것으로 나타났다. 그러나 늘어나는 노인인구와 기대 수명의 증가로 스스로 생계를 책임지려는 노인은 늘어날 것이나, 노인의 건강으로 인한 지 출이 해마다 증가하고 있고, 요양을 필요로 하는 노인의 수 역시 동시에 증가하고 있기 때 문에 독립생활을 해오던 노인들의 부양의존성은 늘어날 것으로 예상할 수 있다.

<표 5> 부모의 생계부양 상황 (단위:%)

1994 1998

자녀가 부양 62.1 58.2

장남 33.1 27.0

장남 이외의 아들 7.6 10.9

아들들 8.7 8.9

딸, 딸들 1.6 1.8

아들과 딸들 11.1 9.6

스스로해결 37.6 41.6

기타 0.3 0.2

자료 : 통계청(2000), 『2000한국의 사회지표』.

<표6>에서는 인구 구조 변화에 따른 부양비 추산 추이를 보여주고 있다. 우리나라는 출 산율의 저하로 인한 0세~14세 미만의 유년층이 감소하는 반면 인구의 노령화로 인해 65세 이상 노인층은 지속적으로 증가하는 추세에 있다. 이러한 인구 구조의 변화에 따라 유년부 양비는 1990년 36.9%에서 2020년 19.6%로 감소할 것으로 예상되며, 노년부양비는 1990 년 7.4%에서 2020년 21.3%로 증가할 것으로 예상된다. 그만큼 사회는 노인부양에 대한 과 중한 부담을 안게 될 것이며 이를 모두 가족에게만 떠넘길 수는 없는 것이다.

(12)

<표 6> 부양비25) 추이 (단위: %)

구분 1990 1995 2000 2010 2020

총 부양비 44.3 41.4 39.5 38.8 40.9

유년부양비 36.9 33.0 29.4 23.9 19.6

노년부양비 7.4 8.3 10.1 14.8 21.3

주: 총부양비 = 유년부양비 + 노년부양비

유년부양비 = (0~14세 인구수/14~64세 경제활동 인구수) × 100 노년부양비= (65세 인구수/14세~64세 경제활동 인구수) × 100 자료 : 통계청(2001), 『장래인구추계』

3) 가족 내 폭력 및 정신건강의 문제26)

가족의 연령 및 성별 가치관의 차이에서 오는 가족관계상의 문제 역시 현대사회에서는 커다란 사회문제로 부각된다. 전통적으로 우리 사회에서는 가정은 사회의 다른 집단과 달리 사랑의 공동체로서 이해타산이나 경쟁없이 가족원을 수용하므로 폭력이나 살해, 동반자살 등이 일어날 수 있는 장으로 생각하지 않았다. 또한 부부싸움이나 자녀양육을 위한 체벌은 가족내부의 문제로 간주하고 그 해결을 가족원 당사자의 몫으로 여겨왔다.

그러나, 최근 아동학대 및 부부폭력을 비롯한 가정폭력의 문제가 심각한 사회문제로 대두 되고 있으며, 가정폭력방지법과 같은 법과 제도적 차원에서의 문제해결시도가 이루어지면서 가정폭력은 더 이상 가족만의 문제가 아닌 것이 되었다. 가정폭력 실태는 조사자 마다 현황 에 다소 차이를 보이고 있으나, 2000년에 전국 만 3천여 가구를 대상으로 실시한 한국보건 사회연구원 연구에 의하면, 15~64세 기혼 부인들이 있는 가구 중 부부학대 발생율은 7.4%

에 이르고, 아동학대 발생율은 24.7%로 나타났다27). 특히 아동학대의 경우 다른 유형의 가 정폭력과는 달리 신체학대가 전체 학대의 83.8%로 15.6%에 달하는 정서학대 및 0.6%를 차지하는 방임에 비해 월등히 높은 것으로 나타났다. 2003년 여성부의 전국가족조사 및 한 국가족보고서에 의하면 남편의 5.3%(85명)가 아내의 9.6%(153명)가 구타당한 경험이 있다 고 했으며, 실질적인 숫자를 비교해볼때 아내는 남편의 2배정도 구타당하고 있는 것으로 나

25) 부양비의 변화추이에 대한 해석에 있어 주의할 점은 노년부양비의 증가는 그대로 가족과 사회의 사회적 비용 을 가중시키지만, 유년부양비의 감소가 절대적인 부양비용의 감소를 의미하는 것은 아니라는 것이다. 예를 들 어 최근 10년간 가계 소비지출 중 교육비 지출비율의 변화를 보면 도시가구의 경우 1990년 8.1%였던 것이 1998년에는 11.2%까지 증가하였으며, 이러한 교육비(통계청, 1996년 교육비 부담정도)에 대해 부담을 느끼는 경우가 66.7%인데 비해 부담을 느끼지 않는 경우는 9.1%에 불과했다. 즉, 아동수는 감소하더라도 그에 소요되 는 양육비와 교육비 등 실질적 부양부담은 예전보다 더 증가한다는 것이다.

26) 지금까지 폭력 및 정신건강의 문제는 대부분의 경우 개인적인 문제로 다루어져 왔기 때문에 가족 내에서의 발생빈도를 자료화해놓은 것을 찾는데 한계가 많았다. 이같이 정신건강의 문제가 가족의 차원에서 연구되지 못하고, 사회안전망과 연관지어 연구되지 못한 것 역시 하나의 문제라고 지적할 수 있겠다. 이에 대한 연구가 시급히 요망된다.

27) 부부폭력만을 살펴본 김재엽(1998)의 연구에서 전국단위로 가정폭력 실태를 조사한 연구에서는 전체 조사가구 중 31.4가 폭력을 경험하였는데, 이중 경미한 폭력의 경우 전체 가구 중 31.0%가 폭력을 경험 하였고, 심각한 폭력의 경우는 9.1%가 경험하고 있는 것으로 나타났다. 이 같은 현황의 차이는 가정폭 력에 대한 개념정의의 차이에 기인한 것이다.

(13)

타났다. 이러한 가정폭력은 가족원의 경제적 혹은 정서적 문제로 인해 발생하는 현상으로 가정폭력의 실태는 가족관계에 심각한 문제가 있음을 나타내는 직접적인 징후라고 할 수 있 다. 이에 가정폭력 발생은 가족성원들 간의 부정적인 관계는 물론이고, 향후 가정의 해체로 까지 이어질 수 있는 가능성을 내포한다는 점에서 중요한 문제로 볼 수 있다. 여성부(2003 년)의 조사에 의하면 부부갈등 발생시 결혼을 유지할 의향이 없다고 밝힌 경우가 남편 24.1%, 아내 31.1%로써 가정해체의 가능성을 여실히 보여주고 있다.

<표 8> 가정폭력 발생률 (단위: %)

부부학대 아동학대 부모학대 기타 가족원 학대 계

가정폭력발생률 7.42) 24.73) 0.1 1.04) 30.01)

주: 1) 전체 조사완료 부인가구에 대한 가정폭력발생가구의 비율임.

2) 다른 유형의 폭력과 중복 발생하는 2.9%가 포함됨.

3) 다른 유형의 폭력과 중복 발생하는 2.9%가 포함됨.

4) 다른 유형의 폭력과 중복 발생하는 0.4%가 포함됨.

자료 : 김승권 외(2000), 『2000년 전국 출산력 및 가족보건실태조사』, 한국보건사회연구원

가족원 간의 폭력 뿐 아니라 가족원 개개인의 정신건강의 문제 역시 사회문제화되고 있 다. 이중에서도 특히 실업으로 인한 중년층 가장의 자살 및 이들의 가족과의 동반자살, 그 리고 주부우울증 등은 가족 내의 기본적인 기능을 마비시키는 사회문제로 지적되고 있다.

OECD 국가 자살율 4위와 최근 10년간 연평균 자살증가율 1.0(2위)라는 통계는 자살의 심 각성을 말해주고 있는데(OECD, 2003), 이중에서도 동반자살의 증가는 더욱 문제라 하겠다.

동반자살 중 아동과의 동반자살은 아동학대의 극단적인 표현(손현균, 1997)으로도 보여지고 있어 문제로 지적된다.

김정진(1998)은 ‘97 경제위기 이후 경제적 문제로 인한 가족내 성원들의 동반자살에 관 한 신문기사를 분석한 결과, 경제위기 이후 일가족동반자살의 빈도가 2.5배이상 증가하였으 며 실패율이 1.5배이상 줄어들은 것을 발견하였다. <표9>가 이 변화추이를 보여주는 표이 다. 모자녀와 부부의 동반자살이 줄어든 반면 부자녀와 일가족 동반자살이 증가하였다. 부 자녀의 동반자살의 증가는 이혼 또는 모의 가출이 그 원인으로 분석되고 있으며, 자영업의 실패로 인한 빚에 쪼들림과 실업으로 인한 생활고의 비관 등이 일가족 동반자살의 원인으로 분석되고 있다. 모자녀의 동반자살에는 역시 이혼으로 인한 재정적 막막함과 우울 등이 그 원인으로 분석된다.

(14)

<표 9> 동반자살에 관한 기사분류 1996.1.1 -

1997.10.31 일가족 부자녀 모자녀 부부 실패 가족외 계

수 7 2 15 9 17 15 65

% 10.8 3.0 23.1 13.8 26.2 23.1 100

1 9 9 7 6 . 1 1 . 1 -

1998.6.15 일가족 부자녀 모자녀 부부 실패 가족외 계

수 12 9 4 3 8 10 46

% 26.1 19.6 8.7 6.5 17.4 21.7 100

자료 : 김정진(1998), “동반자살에 대한 사회보장 차원에서의 정신보건정책 및 예방프로그램 도입 방안에 관한 연구”, 정신보건과 사회사업 제6집

이같은 생계형, 가족형 자살은 개인적인 문제가 아니라 가족, 사회, 국가의 문제로 보아 야 한다. 자살은 동반자살일 경우 실패했을 경우 또는 동반되지 못하고 남은 생존자의 후유 증이 심각한 것으로 알려져 있다. 따라서 자살의 생존자에 대한 개입이 필요함과 동시에 자 살까지 가기 전 이들을 상담하는 전문가의 개입이 절실히 필요하다. 이때의 개입은 정서적 이고 물질적인 지지여야 하며, 이를 공식적으로 지원하는 제도가 필요하다. 이에 대해 김정 진(1998)은 사회보장제도를 통한 사회적 안전망의 확보와 가족기능향상과 정신건강을 위한 사회복지서비스로 사회적 지지망의 체계확보를 가능하게 하여 잠재적인 동반자살계층에 대 한 예방정책의 시급함을 주장하고 있다.

4. 가족을 위한 사회안전망

사회안전망이 제대로 구축되어 있지 못한 상태에서 발생한 사회의 변화와 실업 및 빈곤 등의 경제적 위기는 각종 사회병리 현상들을 야기하며 가정적으로는 이혼, 아동․노인 유기, 가출, 노숙, 자살, 결식아동의 증가 등의 양상을 가져온다. 우리나라 사회보장체계의 제 규정 들은 가족구성원의 복지에 대한 우선적 책임을 가족에게 부여하는 선 가족책임의 가치가 내재 되어 있으나 변화하는 사회에서 가족은 더 이상 그러한 능력을 상실하였으며, 가족으로서의 최소한의 기능을 유지할 수 있는 구체적 프로그램을 필요로 하고 있다. 이에 대상자별로 추 진되고 있는 현행 가족복지정책을 비판하면서 가족을 하나의 단위로 보고 통합적인 접근을 해야 한다는 주장은 그간 꾸준히 있어왔다(양옥경․박지혜, 2003; 김성천, 2000; 한국보건사회연 구원, 1999; 조흥식 등, 1998;권영자, 1977 ).

<표 10>는 제도적 사회안전망 뿐 아니라 일시적인 위기에 처할 경우 실시되고 있는 보 완적 사회안전망 프로그램을 가족에 관련된 것으로만 추려서 재구성한 것이다. 1차 사회안 전망에는 국민연금을 비롯하여 4대 사회보험을 포함하고 있다. 건강보험은 일반국민을 대상 으로 가구단위의 보험가입과 전 가족 구성원의 보건복지서비스를 제공하고 있다. 국민연금, 산재보험, 고용보험은 근로소득자의 노령이나 실직, 산업재해로 인한 소득의 상실을 예방하 는 소득보장적 장치이다. 가족 내 근로소득자인 주부양자가 주된 가입대상이 되며, 만약 이

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러한 보험체계가 저소득가구를 위한 기초생활보장제도와 함께 한 가족의 최저생활을 완벽히 보장해 줄 수 있다면 적어도 가족경제를 지원하는 사회안전망 체계가 갖추어졌다고 볼 수 있 다. 그러나 우리나라는 제도적 사회안전망의 사각지대에 있는 계층이 여전히 남아있으며, 대상자일지라도 보호의 수준이 최저생계비의 50~60%에 머무를 뿐이다(김승권외, 2000).

<표 10> 가족 관련 사회안전망 현황

사회안전망 제 도 사회적위험 대상계층 주요 급여내용

1차 (사회보험)

건강보험 질병 일반국민 의료비감면, 장제비, 요양비 등

노령연금, 유족연금 등

국민연금 노령

근로자

요양급여, 휴업급여, 상병보상연금, 유족급여 등

산재보험 산업재해

구직급여, 훈련급여, 개발급여, 상병급여, 실업수당 등

고용보험 실업

2차 (공공부조 및 대상별서비스)

국민기초생활보장 빈곤

저소득계층;

일반국민

생계비, 의료보호, 주택보호 등

노인복지서비스 노령 경로연금 등

소년소녀가장세대보호 빈곤 월 현금 급여 등

장애인복지서비스 장애,빈곤 장애수당 등

저소득모부자가정지원 빈곤 월 현금 급여 등

영유아보육서비스 탁아 직장보육시설, 국공립탁아 등

가정폭력관련 서비스 가정폭력 가정폭력 신고, 처벌, 치료 등

3차 (보완적 장치)

공공근로사업

실업 실직자

근로급여

직업훈련 무료 직업훈련 등

결식아동지원 급식비지원

한시적 생활보호사업 생계비 지원

2차 사회안전망은 저소득․요보호계층을 위한 프로그램으로 생활보호, 새싹가정, 저소득모 부자가정지원 등은 가족을 단위로 한 경제적 지원 장치로 볼 수 있다. 그러나 이 프로그램 들은 모두 문제가 발생한 이후 사후 치료적 대응책으로의 기능에 맞추어져 있어 가족문제의 발생 이전에 이를 방지할 수 있는 사전 예방적 제도는 아니다. 보호제공자를 보호하고 가족 을 유지하기 위해 활용되어야 하는 인센티브제도가 아닌 것이다.

3차 사회안전망은 긴급구호적이고 보완적인 것으로 실직자와 실직가구에 초점을 두고 있 다. 그러나 근본적인 실직상태에 대한 문제해결보다는 임시적이고 국가적 단위의 실업률을 낮추는 가시적 효과를 고려한(특히 공공근로사업) 프로그램이 많다는 것이 문제로 지적된 다.

현재 우리나라에서 사회복지비 지출 가운데 가족복지를 위한 지출은 매우 적은 것으로

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나타나고 있다. 사회복지비 지출 총량은 ’90년에 비해 ’98년도에 거의 6배 가량이 증가한 반 면, 가족복지 관련 지출은 거의 변화가 없어 우리나라의 가족복지정책 및 서비스가 어느 정 도의 수준에 있는가를 가늠할 수 있게 한다. <표11>에서 보여지듯이 1990년 0.7%에서 ‘94 년 1.2%로 증가하더니, ’98년 다시 0.9%로 낮아졌다. 이는 OECD 국가의 가족복지 지출규 모와 비교해 볼 때, 가장 낮은 비율이다.

우리나라의 사회복지비 재정 구조에는 가족복지라는 별도의 항목이 없으나 OECD 기준 에 의하면 총 12개의 재정 부문 가운데 1)가족현금급여와 2)가족복지서비스 2개의 항목이 자리를 잡고 있다. 이는 OECD 국가 내에서 가족복지가 사회복지 부문에서 매우 중요한 위 치를 차지하고 있음을 의미한다고 하겠다. OECD의 분류체계는 재정부담 주체에 있어 정부 뿐 아니라 기업, 모금 등의 민간재정까지도 모두 포함하고 있는데(고경환 외, 1998), 가족현 금 급여에는 ① 아동에 대한 가족수당, ② 가족지원급여, ③ 기타 피부양인, ④ 편부모, ⑤ 기타가족, ⑥ 육아휴직 등이 해당되며, 가족복지 서비스에는 ① 공식주간보호, ② 개인서비스,

③ 가족서비스 등을 포함한다. 이를 우리나라의 가족복지와 관련된 세부 프로그램 별로 분류해 보면(고경환 외, 1998), 가족현금 급여의 경우 저소득 모부자가정 지원, 국가보훈자녀 지원, 산 전산후휴가급여 등이 포함되며, 가족복지 서비스에는 영유아 보육사업, 아동시설보호, 모자 보호 및 직업보도시설, 사회복지관운영, 아동건전육성(결연사업, 입양기관 운영 등 포함) 등 이 포함된다. 개별 지원의 합으로 가족지원을 나타내고 있는 것이다.

<표 11> OECD 기준 한국 사회복지지출 중 가족복지 관련 지출 추이28) (단위:백만 원)

1990 1994 1998

가족현금급여 2,079 8.265 108,744

가족복지서비스 57,807 176,595 348,864

계(A) 59,886 184,860 457,608

사회복지지출 총계(B) 8,073,410 15,788,627 49,266,952

B/A(%) 0.7 1.2 0.9

자료 : 고경환 외(2000), 『OECD 추계방법에 의한 한국의 순 사회복지 지출추이』, 한국보건사회연구원, 재구성

2005년 법 시행을 앞 둔 ‘건강가정기본법’은 건강가정 구현을 위해 다양한 지원을 명시 하고 있다. 특히, 이 법을 근거로 가족정책위원회 및 실무단이 구성되고, 연도별 시행계획 및 수립이 추진될 예정에 있어, 법 실효성과 그 추진력에 기대가 모아지고 있다. 또한, 기본 계획에 포함될 내용으로 가정의 기능과 잠재력 향상을 통한 자립대책, 가족의 양육 및 부양 부담 완화와 가족해체 예방, 위기가족에 대한 긴급 지원책, 다양한 가족의 욕구충족 등이 포함되어 있어 실로 사회안전망으로써 미약해져만 가는 가족을 지원할 근거법으로 그 의미 28) 우리나라의 사회복지 재정을 가족복지와 관련된 것을 중심으로 재구조화한 변화추이표이다.

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가 크다고 할 수 있다. 그러나 많은 내용을 포함하고 있는 건강가정기본법의 법적 실효성은 추가되는 막대한 예산에 대한 정부의 의지가 보이지 않고 있어 문제로 지적되고 있다. 뿐만 아니라 이미 사회복지분야에서 대상별 가족성원 중심의 지원체제와 전달체계를 갖추고 있었 던 체제에서 가족단위의 지원체제로 조정 혹은 재편될 수 있는지, 이를 위한 전달체계를 어 떻게 재편하고자 하는지, 그리고 기타 고용 및 경제 정책들과 어떻게 조우하는지 등 아직도 많은 실질적인 문제를 해결하지 않고 있어 귀추가 주목된다.

우리나라의 경우 편부모 가정 및 요보호아동의 보호에 중점을 두고 있는 보건복지부, 가 족 내 여성평등에 중점을 두고 있는 여성부, 그리고 여성의 노동시장참여에 역점을 두고 있 는 노동부 등 가족문제를 해결하는 부서가 다양하다. 이 중에서 가정복지행정에 관한 종합 계획의 수립 등을 전담하는 곳은 보건복지부의 인구가정심의관실 내의 인구․가정정책과이나, 직원의 수나 과가 다루는 업무가 아동과 노인을 제외한 채 이루고 지고 있으며, 최근에는 보육업무가 여성부로 이관되는 등 가족에 관한 포괄적인 청사진을 제시하는 데 어려움이 있 다.

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5. 결론 : 정책제언

본 연구에서 가족은 사회의 기본단위로서 가족구성원에게 물질적 안정뿐 아니라 정서적 안정을 제공하고 가족구성원을 보호하는 우선적인 사회안전망의 기능을 하고 있으며, 이러 한 가족의 기능이 유지될 수 있도록 전체로서의 가족을 초점으로 한 사회적 지원과 제도적 사회안전망이 필요하다는 주장을 하여왔다. 따라서 가족복지정책은 가족과 사회가 협력하고 국가가 이를 지원하는 정책방향으로 전환해야 한다는 시각이다. 이는 최근 복지공급주체로 서의 기능분담이 국가, 시장, 비영리조직, 기업, 가족이 공히 분담해야 한다는 ‘복지혼 합’(welfare mix)과 관련된 논의와 맥을 같이 한다(신동면, 2000; Rose, 1989; Stein Kuhnle, 2001).

이에 현재 사회안전망으로써의 기능하는 가족의 문제를 고려하여 가족기능의 유지 및 지 원을 위한 가족사회안전망 모형을 제시하고자 한다.

<그림 3> 사회안전망으로써의 가족기능 유지․지원을 위한 제도적 사회안전망 모형

출처: 양옥경, 2002, 가족과 사회안전망, 사회복지, 제152호, pp.70을 재정리하였음.

<그림 3>은 가족이 가족구성원에 대한 사회안전망 기능을 유지할 수 있도록 기존의 1차․

2차․3차 사회안전망 이외에 별도의 가족복지정책과 세부 프로그램이 마련되어야 함을 강조 1차 사회안전망

․건강보험 ․국민연금 ․산재보험 ․고용보험

2차 사회안전망

․기초생활보장

․소년소녀가장세대 지원

․모부자가정 지원

․장애인복지서비스

․노인복지서비스

․영육아보육서비스

3차 사회안전망

․공공근로사업,

․직업훈련,

․한시적 생활보호사업

․결식아동지원 등

가족복지정책

아동수당, 노인수당, 보호자수당, 휴직제도,

가족폭력관련서비스, 가족종합상담서비스 가족사회안전망

아동양육, 노인부양 경제적 교환, 정서적 유대, 신체․의료보호,

의식주제공

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하고 있다. 즉, 1차 사회안전망인 각종 사회보험제도를 통해 가족의 사회적 위험에 대비한 소득을 보장하는 동시에, 2차 사회안전망을 통해 요보호가족에 대한 기초생활보장 및 사회 복지서비스를 제공하고, 3차 보완적 사회안전망을 통해 경제위기 등 급격한 위기시 보완적 사회안전망으로 가족을 지원하는 것을 기본으로 하면서, 평소에도 일반 가정을 위한 가족부 양 지원책과 가족의 형태 및 기능을 유지하기 위한 지지적 서비스 등을 중심으로 가족복지 정책이 마련되어야 함을 의미한다.

이에 가족과 사회가 협력하고 국가가 지원하는 방향으로 우리나라의 사회안전망 프로그 램을 보완하는 한편, 가족을 위한 사회안전망의 확충을 위한 정책방안을 제시하고자 한다.

우선, 정책방안의 제기에 앞서 정책 입안의 기초가 되는 목표 및 추진원리를 살펴보겠다.

국가의 가족에 대한 정책목표는 가정의 안정은 건강한 사회의 초석임을 인지하고 사회의 기초단위인 가정의 기능을 유지․지원하고자 전체로서의 가족을 중심으로 한 다각적이고 통 합적인 지원프로그램을 마련하는데 두어야 한다. 가족을 중히 여겨 가족을 체제 내의 중심 위치에 놓으려는 것이다. 이와 같은 정책목표는 도움의 초점 체계가 아동인가 가족인가에 따라서 아동복지 가 되기도 하고 가족복지가 되기도 하였던(정진영, 1997) 기존의 대상자 중심의 정책에서 가족단 위를 강조하였다는데 큰 의미가 있다.

실질적으로 전체로서의 가족을 지원하려면 정책의 정체성과 컨텐츠를 새롭게 정립함과 동시에 행정체계상으로도 변화를 동반하여야 한다. 따라서 가족을 위한 사회안전망 프로그 램 개발 및 접근방법에 있어 우리나라의 가족전통과 사회의 변화 환경을 고려하여 추진되어 야 하며, 그 추진원리는 다음의 3가지이다. ① 가족공동체 원리와 사회적 책임영역을 동시 에 강조하고 확대해야 한다. 변화하는 가족의 개념을 수용할 뿐 아니라 한국의 가족복지 정 책이 지나치게 ‘선 가족책임 - 후 국가개입’이라는 전통적 정책패러다임이 변화되어야 한다 는 것이다. 이는 앞서 설명한 우리나라의 전통적 가족 가치관을 존중하는 동시에 가족기능 이 변화할 수밖에 없는 환경 속에서 사회가 가족의 기능을 일부 대체하거나 지원해야 한다 는 것을 의미한다. 그렇다고 가족의 기능을 모두 사회에서 대체하는 정책은, 비교적 가족주 의 전통이 상당부분 유지되고 있는 우리나라의 정서를 고려할 때 바람직하지 않을 것이다.

단, 가족기능이 약화될 수밖에 없는 변화하는 환경 하에서 충분한 사회적 지원을 통하여 가 족의 유지와 가족구성원의 보호기능을 지속적으로 도모하는 정책이 필요하다는 것이다. 아 동의 보육서비스나 노인부양서비스에 대한 지원 등의 확대가 이에 해당될 수 있을 것이다.

② 보호주체와 보호형태를 다양화하여야 한다. 보호주체가 반드시 국가이기 보다 지역사회 나 민간단체 등 가족을 지원하기 위한 보호주체가 다양화되어야 한다. 또한 현금지원이나 시설지원 등의 보호형태에서 주요 가족 구성원의 욕구와 필요에 적합하도록 보호형태가 다 양화 되어야 하며 탄력적으로 적용되어야 한다. ③ 사전적이고 예방적인 서비스의 강화 및 서비스의 통합적 접근이 이루어져야 한다. 문제중심적이고 사후치료적인 서비스 제공이 아 니라 위기에 대비할 수 있는 능력을 저축할 수 있도록 사전적 서비스 개발을 강화하여야 한 다. 또한 가족 구성원의 특성과 문제에 따른 개별적 서비스 접근은 보다 전문화되어야 하는 동시에 이것이 가족전체 내에서 효과를 발휘할 수 있도록 통합된 서비스의 조정이 이루어져 야 한다.

이와 같은 정책목표와 추진원리에 기초한 가족사회안전망을 위한 가족복지정책방안은 다 음과 같다.

첫째, 기존의 사회안전망으로 기능을 해오고 있는 각종 사회보험제도나 국민기초생활보호 등 각각의 제도가 갖고 있는 문제점을 개선함으로써 일차적으로 국민개개인의 삶의 안정을

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보호해야 할 것이다. 또한 제도에서 해체가족이라고 일컬어지는 비정형가족들, 편부모가족, 새싹가정, 노인가족 등 가족구조에 따른 소득지원이 다루어져야 할 것이다.

둘째, 경제위기나 천재지변 등 급격한 위기와 사고에 처한 가족의 유지를 위해 보완적 장 치와 긴급조치를 사전에 마련해야 한다. 위기가족의 한시적 의료비 감면이나, 탁아, 교육비 감면 등 한시적 생활보호사업 조치들이 사전에 규정되어 위기 발생시 즉각적으로 대응할 수 있는 체제가 마련되어야 할 것이다. 또한 공공근로사업이나 직업훈련 등이 실질적인 도움을 제공할 수 있도록 내실화되어 실직으로 인해 가정을 이탈하는 일이 없도록 해야 할 것이다.

셋째, 가족의 소득보장을 강화하는 경제적 지원을 통해 부양부담의 경감 및 부양에 대한 장기적 대응을 위할 수 있도록 아동수당, 노인수당, 보호자수당 등 가족수당제도를 도입하 여야 한다. 자녀를 둔 가정의 빈곤을 예방하고 이를 통한 생활안정과 가족기능을 강화하기 위해 저소득가정에 대한 아동수당 도입이 이루어져야 할 것이다. 또한 아동을 입양하는 경 우에는 아동입양수당을, 장애인이나 치매노인, 만성질환 등의 가족을 부양하는 경우에는 보 호제공자를 위한 수당을 지급하여야 한다. 이는 가족의 부양기능에 대한 경제적 인센티브를 제공하는 것으로 노부모, 장애인, 요보호아동 등을 부양하는 가정이 빈곤 등의 이유로 부양 을 포기하여 가족원이 뿔뿔이 흩어지는 일을 방지하고, 가정 내에서 부양이 가능하도록 유 인하는 제도이다. 이러한 제도는 기존 사회안전망의 규정들이 단지 가족의 일차적 부양의무 만을 강조하고 정작 부양책임자나 보호제공자에 대한 지원이 없었던 제도적 문제점을 보완 하는 장점을 가졌다. 이때 주의할 것은 앞서 제기되었던 추진원리 ①에서의 변화하는 가족 개념의 수용이다. 증가하는 비정형 가족들이 사회에서 차별당하지 않고 가족기능을 유지할 수 있도록 지원의 혜택을 누릴 수 있는 정책적 탄력성이 요구되는 바이다.

넷째, 가족복지 관련 지출규모를 OECD 국가의 평균 수준까지 확충하여야 한다. 1993년 기준 OECD국가의 GDP대비 가족현금 급여는 캐나다 0.9%, 프랑스 2.12%, 스웨덴 2.78%, 미국 0.35%, 일본 0.2%인데 비해 우리나라는 겨우 0.003%에 불과했다. 또한 가족복지서비 스 지출에 있어서도 덴마크 2.05%, 프랑스 0.41%, 일본 0.22%, 영국 0.51%, 미국 0.29%

인데 비해 우리나라는 0.05%로 우리나라의 가족복지 관련 지출이 매우 미흡함을 알 수 있 다. 앞서 지적한 가족수당 지급과 다양한 가족유형을 서비스 대상자로 포함시키는 것 등은 지출을 1차적으로 올리는데 기여할 것이다.

다섯째, 빈곤 등 요보호 가정 뿐 아니라 일반 가정을 유지하고 그 가정의 안정을 도모하 기 위해, 또한 여성 인력의 경제활동 보장을 위해 육아나 부양 등과 관련된 휴직제도가 정착되 어야 한다. 이는 여성과 남성 모두를 대상으로 이루어져야 한다. 보호제공으로 인해 여성만 휴직해야하는 것이 아니라 여성이 해오던 보호를 남성이 제공하기 위해 남성이 휴직할 수 있으며, 이때 여성은 자신의 직장을 유지할 수 있는 것이다. 반대로 여성이 보호를 제공하 기 위해 휴직을 하게 되는 경우 유급의 휴직과 복귀의 보장은 보호제공으로 인한 소득경감 과 불안감을 불식시키는 장점이 있다.

여섯째, 가족의 고유기능인 정서적 유대와 지지 및 가정폭력을 예방하고 대응하며, 가족 의 정신건강 함양을 위해 가족상담 프로그램을 제공하고 기존에 대상자별로 분리된 서비스 를 통합 조정한다. 이를 위해서 공적서비스 제공기관인 행정부서의 아동상담원, 부녀상담원, 사회복지전문요원에 대한 상담기술 교육을 해야함은 필수요건일 것이며, 가정종합상담서비 스를 전담할 건강가정지원센터(건강가정기본법에 의한)에서의 상담을 활성화할 필요가 있겠 다. 또한 이미 존재하고 있는 지역사회정신보건센터와 종합사회복지관의 가족기능강화사업 및 가족복지서비스사업을 강화하는 것이 필요하다. 특히 한 가족에 대한 통합서비스 조정을

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위해 사례관리 전담자를 지정하도록 하여 지속적이고 연속적인 서비스의 제공이 담보되도록 하는 것이 중요하다고 하겠다..

마지막으로 일곱 번째, 새로 제정된 ‘건강가정기본법’이 실효성을 가지고 가족문제를 해 결 할 수 있도록 보건복지부를 비롯한 범정부차원의 노력이 요구된다. 또한 효과적이고 효 율적인 법 집행과 가족문제예방과 해결을 위해 아동, 노인 등 대상별로 집행되는 정책과 행 정체계의 대대적인 재정비가 요구된다. 노인이나 아동 등 특정 대상중심의 복지영역이 같은 서비스라도 보다 더 중요하게 간주되기도 하나, 대상별 지원이 가족에게 미치는 긍정적이고 부정적인 영향에 대한 실질적인 고려가 요구된다.

이같은 정책의 제언이 이루어진다면 <그림3>의 가족사회안전망은 제 기능을 발휘할 수 있을 것이라 사려된다.

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수치

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참조

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