기본 20-31
수도권 신도시 정책의 평가 및 향후 발전 방향
Evaluation and Directions of New Town Development Policies in the Seoul Metropolitan Area
김성수, 이다예, 문새하, 변세일, 김중은, 김현중, 김진유
￭ 저자
김성수, 이다예, 문새하, 변세일, 김중은, 김현중, 김진유
￭ 연구진
김성수 국토연구원 연구위원(연구책임) 이다예 국토연구원 부연구위원(공동연구원) 문새하 국토연구원 연구원(공동연구원) 변세일 국토연구원 연구위원(공동연구원) 김중은 국토연구원 연구위원(공동연구원)
￭ 외부연구진
김현중 루이지애나 주립대학교 박사(공동연구원) 김진유 경기대학교 교수(공동연구원)
￭ 연구심의위원
문정호 국토연구원 선임연구위원 이왕건 국토연구원 선임연구위원 김상조 국토연구원 선임연구위원 정소양 국토연구원 부연구위원 이동우 한일국토정책비교연구소 소장 윤정중 토지주택연구원 선임연구위원 이동민 국토교통부 과장
주요 내용
(핵심 이슈) 수도권 신도시 추진의 정책 목표 및 관련 정책 검토, 기사 분석 등을 종합하여 연구에서 다룰 핵심 이슈를 ‘수도권 주거 안정’, ‘수도권 균형발전‘, ’신도시 자족성 확보‘로 설정하고 세 가지 이슈에 대한 수도권 신도시 정책의 효과 평가
(주거 안정) 1, 2기 신도시 건설에 따른 대규모 주택 공급으로 인해 서울 아파트 가격의 변동 폭이 감소되어 신도시 정책이 주거 안정에 긍정적 영향을 준 것으로 평가
(균형 발전) 1기 신도시의 경우 인구 및 산업 분산 효과가 있었고 거점 역할을 수행하는 것으로 평가되나, 2기 신도시는 수도권 공간구조 재편에 대한 영향이 아직까지 미흡
(자족성 확보) 대체로 건설 초기에 비해 서울 의존성이 낮아지고 자족성이 향상되었으나, 일부 2기 신도시의 경우 고용 및 생활기반이 취약하여 자족성이 낮은 것으로 평가
정책제안
(주거 안정) 신도시 정책 추진 시 주변 택지개발 상황이나 서울과의 거리 등을 고려하고, 중산층을 위한 임대주택, 토지임대부 주택, 환매조건부 주택, 지분적립형 주택 등 공공자가 주택을 확대
(균형 발전) 급작스러운 대규모 주택공급을 지양하고 광역도시계획 등 상위계획과의 정합 성을 고려하여 중장기적 시각에서 신도시 입지를 지정한 후 건설을 추진
(자족성 확보) 자족용지 확보 기준을 실효성 있게 개선하고 신도시 입지 선정과 계획 단계 에서부터 주변 지역과의 연계를 고려하여 생활권 단위에서 자족성을 제고하도록 유도
주요 내용 및 정책제안
FINDINGS & SUGGESTIONS
1. 서론
□ 연구의 배경 및 목적
∙ 최근 정부가 서울의 주택가격 안정을 위해 수도권 3기 신도시 건설계획을 발표 하면서 수도권 신도시 건설과 관련된 다양한 이슈가 표출되고 있음
∙ 특히 3기 신도시를 포함한 향후 수도권 신도시의 지속가능한 발전을 위한 시사 점 도출을 위해 그 동안 추진되었던 수도권 1, 2기 신도시 건설의 성과에 대한 다양한 논의도 활발
∙ 본 연구는 수도권 주거 안정, 수도권 균형발전, 신도시의 자족성 확보 측면에서 기존 1, 2기 신도시를 평가하고, 여건변화를 고려하여 향후 바람직한 수도권의 신도시 발전 방향을 도출해 보고자 추진
□ 연구의 범위 및 방법
∙ 연구 목적상 지난 30여년간 수도권 내에서 추진되었거나 추진될 1~3기 대규모 신도시를 대상으로 주로 정책적 목표를 중심으로 효과 분석과 발전 방향 도출을 시도
∙ 신도시 정책의 정량적 효과 분석을 위해 통계자료, 가구통행실태조사, 스마트 카드 자료를 사용하였고, 정성적인 측면의 정책 평가와 방향 도출을 위해 전문 가 설문조사를 수행
요 약
SUMMARY
2. 수도권 신도시 추진의 문제점 및 주요 이슈
□ 신도시 추진 및 관련 정책의 문제점
∙ 수도권 1~3기 신도시는 각 시기마다 주택가격의 앙등과 주택시장 불안을 해소 하고자 대규모 택지를 공급하고자하는 정책적 시급성에 따라 추진되어 왔음
∙ 신도시의 입지, 규모, 기능 설정도 장기적인 도시공간구조의 효율성 보다는 당 시의 여론과 정부의 정책적 상황에 따라 서울과의 근거리/원거리, 특화기능/지 역거점/베드타운 등을 반복하여 옴
∙ 신도시 추진과 밀접한 관련이 있는 주택공급정책도 장기적인 도시계획에 근거 하기 보다 당시의 주거공급정책에 따라 추진됨으로써 기존 신도시 발전과 갈 등, 수도권 공간구조 비효율 초래, 기반시설 공급 불일치 등의 문제 발생
□ 뉴스 및 문헌에 나타난 신도시 관련 이슈
∙ 빅카인즈 뉴스 분석을 통한 수도권 1~3기 신도시 관련 이슈는 자족기능 부족과 난개발, 부동산 분양가, 교통대책 등이 핵심을 이룸
∙ 기사의 내용과 문헌에는 자족기능의 확보와 특화 기능 부여, 과도한 통근의 발 생, 주변 택지개발과 입지에 따른 미분양 문제, 간선교통시설 미흡과 개통 불일 치로 인한 갈등 이슈가 주로 제기되고 있음
□ 연구 이슈 설정
∙ 신도시 추진의 정책 목표, 관련 정책의 검토, 뉴스 및 기사 분석 등을 종합하여 연구에서 다룰 핵심 이슈를 설정하여 그 효과를 분석하고 발전 방향을 논의
∙ 연구의 핵심 이슈로는 그 동안 수도권 신도시 건설의 1차적 목표인 ‘수도권의 주거 안정’, 장기적인 수도권 대규모 신도시의 중요한 역할인 ‘수도권 균형 발 전’, ‘신도시 자체 혹은 주변과 연계된 자족성 확보’ 등으로 설정
3. 수도권 신도시 건설의 효과 분석
□ 수도권 주거 안정 측면
∙ 그 동안의 수도권 1, 2 신도시 건설은 주택 공급부족에 따른 주택가격 폭등의 대책으로 추진
∙ 신도시 건설 정책은 수요억제정책과 더불어 서울의 아파트 가격 안정에 어느 정 도 효과가 있었음. 즉, 1기 신도시가 등장하기 이전에는 낮은 주택보급율과 유 동성의 증가로 주기적인 주택가격 변동 현상이 나타났으나 신도시를 통한 대규 모 공급으로 변동폭은 점차 감소되었음. 전문가들도 수도권 신도시 정책이 전 반적으로 주거안정에 긍정적인 영향을 준 것으로 평가
∙ 또한 신도시 아파트 공급 확대 정책은 주택 가격 안정외에도 수도권 주민에게 쾌적한 주거 환경을 제공함으로써 수도권 주민의 주거 수준 향상에도 기여한 것 으로 판단
□ 수도권 균형발전 측면
∙ 1기 신도시의 서울 인구 분산은 효과적이었으나 2기 신도시는 경기도내 인구 이동이 주를 이루어 서울의 인구 분산보다는 경기도내 공간구조 재편에 영향
∙ 수도권 기능 재편도 1기 신도시는 분당, 평촌을 주축으로 어느 정도 중심기능을 형성하고 있으나, 2기 신도시의 경우 판교 신도시 외에 아직 기반시설이나 중심 기능 형성이 미흡
∙ 서울로의 통근거리를 보면 일부 1기 신도시는 감소하는 경향도 있으나, 1, 2기 신도시 대부분은 여전히 서울로의 통근통행의 비중이 높음을 알 수 있음
□ 신도시 자족성 및 편의성 확보 측면
∙ 1기 신도시의 경우 자족지수가 0.1~0.2, 내부고용률은 0.2~0.3정도로 자족 성이 낮은 것으로 나타나 직주 불일치가 높음을 알 수 있음
∙ 서울로의 통근통행비 변화를 보면 대체로 신도시의 서울 의존성은 점차 낮아지 고 있으나 한강,옥정·회천 등 일부 2기 신도시의 고용기반이 미약하여 서울의 존성이 여전히 큰 것으로 판단됨
∙ 생활자족성의 경우 신도시가 계획적으로 편의시설을 공급하기 때문에 전반적으 로 생활자족성이 좋은 편이나 조성 초기의 2기 신도시 중 일부는 생활자족성이 낮은 것으로 나타남
4. 향후 수도권 신도시 발전 방향 및 제도개선 방안
□ 신도시 건설의 효과적 주거 안정 기여 방안
∙ 1, 2기 신도시의 주택 가격 안정 효과의 차이를 고려할 때, 새로운 신도시를 추 진할 경우에는 주변 택지개발 상황이나 서울과의 거리 등 입지요인을 고려하여 추진하는 것이 바람직 함
∙ 또한 신도시 주민의 서울로의 재전출을 막기 위해서는 기존 신도시의 일자리 확 대, 교통 편의성제고 등 자족 기능의 확충이 필요
∙ 3기 신도시 등 향후 새로운 신도시를 추진할 경우 중산층을 위한 임대주택공급, 토지임대부 주택, 환매조건부 주택. 지분적립형 주택 등 공공자가주택 확대를 위한 노력이 필요
∙ 이를 위해서는 (시도)주거종합계획과 광역도시계획, 도시기본계획과의 연계성 강화를 통한 주거 수요와 기반시설과의 정합성 확보에 대한 제도 개선이 필요
□ 수도권 균형발전을 위한 신도시 건설의 방향
∙ 기존 1, 2기 신도시의 서울의 인구 분산효과 분석을 고려할 때, 서울로부터의 근거리 신도시의 경우 서울로부터의 이동가능한 수요에 맞춘 신도시 개발 전략 이 필요하고, 원거리 신도시의 경우는 경기도 주변 지역의 주거 수요에 부응한 신도시 개발 전략이 필요
∙ 수도권내 효율적인 기능 재배치를 위해서는 서울로부터의 거리별, 개발축별 특 성을 고려한 신도시 특화 발전이 필요. 예를 들어 수도권 북동·북서측 신도시는 환경친화적 신도시로 건설하고 수도권 남동측은 주변 지역과 연계된 고용기반 강화 전략이 필요
∙ 수도권의 다핵분산형 공간구조 형성을 위해서는 아직 중심지 형성이 미흡한 북 동, 북서 방향의 신도시의 거점 기능 강화 전략이 필요하고, 남동측 원거리 신
도시의 고용기반 강화 전략이 필요
∙ 수도권의 균형있는 발전을 위한 제도개선방안으로 신도시 계획시 상위 광역도시계 획에서 구체적인 신도시 입지를 지정(시가화예정용지 등)한 다음 추진하도록 개선
∙ 또한 그 동안 즉지적인 주택공급 확대로 훼손되어 왔던 개발제한구역의 해제를 더욱 엄격하게 제한하도록 제도개선이 필요
□ 신도시의 자족성 제고 방안
∙ 신도시 입지 및 특성에 따른 자족성 차이를 고려할 때, 신도시가 중심도시로부터 원거리에 위치한 경우 자체적인 기능 강화를 통한 자족성 제고에 집중하고, 중심 도시에 근접한 경우 기능 강화와 더불어 주변지역 연계를 통한 자족성 확보에 집 중하는 전략이 필요
∙ 자족용지의 충분한 확보, 교통망 개선과 대중교통체계 확보, 양질의 편의시설 확보 등은 신도시의 자체적인 도시 기능을 강화하여 자족성을 제고하는 중요한 수단임
∙ 인접한 중심도시 또는 소규모 택지지구와의 연계를 통해 서로 부족한 기능을 상 호 보완하는 것도 생활권 단위에서 자족성을 확보하는 방안이 될 수 있음
∙ 신도시의 자족성을 제고하기 위해서는 현행 원단위 자족용지 확보 기준을 실효성 있게 개선하고 자족용지의 효과적 지정을 위한 계획기준을 마련하는 것이 필요
∙ 또한 입지 선정과 계획 단계에서부터 광역도시계획, 도시기본계획 등 상위계획에 기반하여 주변 지역과의 연계를 고려토록 택지개발업무처리지침, 공공주택업무 처리지침 등의 개선 필요
차 례
CONTENTS
주요 내용 및 정책제안 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제1장 서론
1. 연구의 배경 및 목적 ···3
2. 연구의 범위 및 방법 ···5
3. 연구의 틀 ···7
4. 선행연구 검토 및 차별성 ···9
제2장 수도권 신도시 정책 및 주요 이슈 1. 신도시 개념 및 대도시권 성장관리 ···13
2. 수도권 신도시 추진 목표와 현황 ···18
3. 수도권 신도시 관련 계획·정책 검토 ···28
4. 수도권 신도시 관련 이슈 ···41
5. 연구 이슈 설정 ···52
제3장 수도권 신도시 건설의 효과 분석 1. 분석의 틀 ···57
2. 수도권 주거안정 측면 ···60
3. 수도권 균형발전 측면 ···67
4. 신도시 자족성 및 편의성 확보 측면 ···96
제4장 수도권 신도시 발전 방향 1. 수도권 신도시 건설의 정책 평가 종합 ···109
2. 수도권 여건 변화와 전망 ···112
3. 수도권 신도시 발전 방향 ···126
제5장 결론 1. 연구의 종합 ···143
2. 연구의 한계와 향후 과제 ···145
참고문헌 ···146
SUMMARY ···153
부 록 ···155
기본 20-31
수도권 신도시 정책의 평가 및 향후 발전 방향
차 례
CONTENTS
<표 1-1> 선행연구 검토 및 차별성 ···10
<표 2-1> 개발 목적별 신도시의 유형 ···15
<표 2-2> 1기 신도시 개요 ···19
<표 2-3> 1기 신도시의 계획 특성 ···20
<표 2-4> 2기 신도시 개요 ···22
<표 2-5> 1,2기 신도시 개발여건 비교 ···23
<표 2-6> 1,2기 신도시 계획특성 비교 ···23
<표 2-7> 3기 신도시 개요 ···26
<표 2-8> 수도권 주택 공급 정책 연혁 ···30
<표 2-9> 전체년도 주요 키워드 및 이슈 ···42
<표 2-10> 10년 단위별 주요 키워드 및 이슈 ···42
<표 2-11> 1, 2, 3기 신도시별 주요 키워드 ···44
<표 2-12> 2기 신도시 아파트 매매가격 연간 추이 ···49
<표 2-13> 2기 신도시 주택 미분양 사례 ···49
<표 2-14> 3기 신도시 관련 광역교통계획 ···51
<표 3-1> 1기 수도권 신도시별 현 주택으로 이동요인 ···63
<표 3-2> 판교, 운정 신도시 전⋅출입 요인 순위 ···64
<표 3-3> 1기 신도시 인구변화(1995-2019) ···67
<표 3-4> 출발지별 1기 신도시로의 순이동자 수 ···70
<표 3-5> 2기 신도시 인구 변화(2010-2019) ···71
<표 3-6> 전출지별 2기 신도시로의 순이동자 수 ···73
<표 3-7> 전국, 수도권, 비수도권 인구추이 ···75
<표 3-8> 1기 신도시 사업체수 추이 ···77
<표 3-9> 1기 신도시 종사자수 추이 ···77
<표 3-10> 2기 신도시 사업체수, 종사자수 추이 ···78
<표 3-11> 1, 2기 신도시 직주비 추이 ···79
표차례
LIST OF TABLES
<표 3-12> 1, 2기 신도시의 연결중심성 및 위세중심성 변화(2002~2010) ···86
<표 3-13> 1, 2기 신도시의 연결중심성 및 위세중심성(2016) ···87
<표 3-14> 임계치 조정에 따른 1,2기 신도시의 중심지 추출 여부 ···88
<표 3-15> 2기 신도시 주변의 지역 거점 형성(2017) ···90
<표 3-16> 수도권 통근통행 패턴 변화(2002, 2016년) ···92
<표 3-17> 신도시 출발 통근통행 패턴 변화(2002, 2016년) ···93
<표 3-18> 신도시 도착 통근통행 패턴 변화(2002, 2016년) ···94
<표 3-19> 선행연구에서 활용한 신도시 자족성 평가 지<표 ···98
<표 3-20> 신도시 자족성 평가를 위한 분석 지<표 ···98
<표 3-21> 1, 2기 신도시의 직주비 및 유출대비 유입지수 변화(2002~2010) ···100
<표 3-22> 1, 2기 신도시의 직주비 및 유출대비 유입지수(2016) ···101
<표 3-23> 1, 2기 신도시의 자족지수 및 내부고용률 변화(2002~2010) ···102
<표 3-24> 1, 2기 신도시의 자족지수 및 내부고용률(2016) ···102
<표 3-25> 1, 2기 신도시의 서울통행비 변화 ···103
<표 3-26> 1기와 2기 주요 신도시의 통근집적지역 변화 ···104
<표 3-27> 1, 2기 신도시의 생활자족성(유출대비 유입지수) 변화(2010, 2016년) · 105 <표 4-1> 1기 신도시 인구피라미드(2000, 2019) ···116
<표 4-2> 2기 신도시 인구피라미드(2019) ···118
<표 4-3> 4차 산업혁명에 따른 국토도시부문에의 영향 전망 ···121
차 례
CONTENTS
<그림 1-1> 연구 흐름도 ···8
<그림 2-1> 성장수요 전략과 분산전략 ···16
<그림 2-2> 수도권 신도시 위치 ···27
<그림 2-3> 2020 수도권 광역도시계획 공간 구조 골격구상도 ···28
<그림 2-4> 제1차, 2차, 3차 수도권정비계획 공간구조 ···29
<그림 2-5> 1기 신도시 입주 전후의 수도권 통근통행 패턴변화 ···38
<그림 2-6> 3기 신도시의 택지 준공 시점과 광역교통시설 준공 시점 ···40
<그림 2-7> 1990년~2020년까지 신도시 키워드 검색 빈도 ···41
<그림 2-8> 수도권 택지개발지구 현황(2020. 1. 29 기준) ···48
<그림 2-9> 수도권 신도시 GTX 교통망 ···52
<그림 2-10> 연구 이슈 설정 과정 ···53
<그림 3-1> 분석의 틑 ···59
<그림 3-2> 수도권 신도시 건설과 서울 아파트 가격 변화 ···60
<그림 3-3> 1기 신도시 건설과 주택보급률 변화 ···62
<그림 3-4> 1기 신도시 건설에 따른 서울 아파트가격 변화 ···62
<그림 3-5> 2기 신도시 건설에 따른 서울 아파트가격 변화 ···64
<그림 3-6> 수도권 주거안정에 대한 전문가 평가 결과 ···66
<그림 3-7> 1기 신도시 총인구 변화 ···68
<그림 3-8> 1기 모도시 총인구 변화 ···68
<그림 3-9> 1기 신도시 순이동자의 전출지별 비중 ···69
<그림 3-10> 2기 신도시 총인구 변화 ···72
<그림 3-11> 2기 모도시 총인구 변화 ···72
<그림 3-12> 2기 신도시 순이동자의 전출지별 비중 ···73
<그림 3-13> 수도권 총인구 거점 분석결과 및 수도권 20-64세 인구 거점 분석결과(읍면동) ··· 76
<그림 3-14> 수도권 제조업 종사자 거점 분석결과(읍면동) ···80
<그림 3-15> 수도권 서비스업 종사자 거점 분석결과(읍면동) ···80
그림차례
LIST OF FIGURES
<그림 3-16> 수도권 스마트카드 데이터 구축에 활용된 수도권 내 역 및 정류장의 공간적
분포(2017년) ···82
<그림 3-17> 수도권 중심지 식별 절차 ···83
<그림 3-18> 수도권 중심지의 공간적 분포 (임계치 10%) ···89
<그림 3-19> 수도권 균형발전에 대한 전문가 평가 결과 ···95
<그림 3-20> 신도시 통근 및 비통근 집적지역 분석 절차 ···99
<그림 3-21> 신도시 자족성 및 편의성 제고에 대한 전문가 평가 결과 ···106
<그림 4-1> 총인구 및 구성비 (2017-2040) ···112
<그림 4-2> 총인구 및 구성비 (2019, 2067) ···113
<그림 4-3> 시도별 총인구 증감(2017년 대비 2047년) ···113
<그림 4-4> 총가구 및 가구증가율(2000-2047) ···114
<그림 4-5> 가구유형별 구성비(2017-2047) ···114
<그림 4-6> 가구원수별 구성비(2017-2047) ···114
<그림 4-7> 1기 신도시 고령화율 ···115
<그림 4-8> 수도권 고령화율(2000-2019) ···115
<그림 4-9> 2기 신도시 고령화율 ···119
<그림 4-10> 수도권 고령화율(2019) ···119
<그림 4-11> 경제·사회 여건변화와 산업입지 주요 트렌드 ···122
<그림 4-12> 수도권 공간 및 교통 구조 전망 ···123
<그림 4-13> 수도권 광역간선교통망 계획 ···124
<그림 4-14> 수도권 광역공간구조 구상도 ···125
<그림 4-15> 수도권 신도시와 택지개발지구 분포(2020. 10. 21. 기준) ···134
CHAPTER 1
1. 연구의 배경 및 목적 ···3
2. 연구의 범위 및 방법 ···5
3. 연구의 틀 ···7
4. 선행연구 검토 및 차별성 ···9
서론
01 서론
본 장에서는 연구를 추진하게 된 배경과 목적, 범위를 기술하고, 연구에서 사용된 정량적, 정성적 방법론에 대해 설명한다. 그 다음 전체 연구의 틀과 기존 연구 검토 및 본 연구의 차별성에 대해 기술한다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
정부는 1980년대 말부터 수도권 주택시장 안정을 목적으로 신도시 건설을 추진하였 고, 1990년대에 1기 신도시, 2000년대에 2기 신도시를 건설하였다. 2기 신도시 건설 이후 한동안 신도시 건설 논의가 이루어지지 않았으나 2018년 9월에 3기 신도시 정책 이 발표되면서 수도권 신도시와 관련된 이슈들이 다시 제기되고 있다. 먼저, 과거에 추진되었던 신도시 정책들이 수도권 주택가격의 안정과 서울의 인구 및 기능 분산, 신 도시 자족성 확보 등에 충분히 효과적이었는지 논의가 이루어지고 있다. 또한, 신도시 건설과 관련하여 기반시설이 적기에 확보되었는지, 거주환경과 교육환경 등 신도시의 환경적 여건이 잘 조성되었는지, 이를 기반으로 신도시가 수도권 내의 인구집중 문제 를 해소하는데 기여하였는지, 혹은 수도권으로 비수도권 인구를 끌어온 것이 아닌지에 대한 논의가 활발하다. 이러한 이슈들은 수도권 3기 신도시 건설을 앞둔 현시점에서 신도시 건설을 통한 정책목표 달성 가능성을 높이고 지속가능한 신도시를 건설하기 위 한 방안이 충분히 논의되어야 할 필요가 있다. 즉, 수도권 1기 신도시와 2기 신도시
정책의 성과와 한계를 고찰함으로써 현재 건설 중인 2기 신도시와 건설 예정인 3기 신 도시, 그리고 미래에 추진될 수 있는 또 다른 수도권 신도시의 바람직한 발전방향에 대해 모색해보아야 하는 것이다.
신도시 정책이 처음으로 등장한 1980년대 말은 물론이고 2기 신도시가 계획된 2000 년대와 비교하여 보아도 현재의 사회·경제·공간적 여건이 급격히 변화한 상황이다. 특 히, 인구 감소와 1인 가구 증가 추세로 인해 인구구조가 변화하고, 제조업에서 첨단산 업 중심으로 산업구조가 변화하는 등 사회·경제적 여건이 크게 바뀌었다. 따라서 현재 의 변화된 여건에 맞춰 조성이 완료된 1기 신도시와 2기 신도시를 평가하고, 건설 중이 거나 추진 예정인 일부 2기 신도시와 3기 신도시의 발전방향을 제시할 수 있어야 한다.
더 나아가 생활양식의 변화에 대응한 신도시 발전 모델을 제시하는 것이 요구된다.
따라서 본 연구는 수도권 신도시 정책 추진의 목표에 기반하여 기존 신도시 정책이 목표 달성에 얼마나 기여했는지를 살펴보고, 이를 바탕으로 향후 수도권 신도시의 발전방향을 도출하여 보고자 한다. 수도권 1, 2기 신도시 정책의 추진 목표를 종합하여 보면 수도권 주거안정, 수도권 균형발전(인구 및 기능 분산, 거점 형성), 신도시 자족성 확보로 정리 할 수 있다. 신도시 정책은 수도권 내에 양질의 주택을 공급함으로써 주택가격을 안정 시키려는 목적을 가지며, 서울로 집중된 인구를 분산시키는 동시에 수도권 내 지역들 의 기능적 균형을 달성하려는 목적을 가진다. 또한, 지속가능한 신도시 발전을 위해서는 적정 수준의 고용 및 일상생활의 자족 기반 확보가 매우 중요하므로 신도시 자체의 자족성 확보에도 초점을 둔다.
2) 연구의 목적
본 연구는 수도권 주거안정, 수도권 균형발전, 신도시 자족성 확보 측면에서 건설이 완료된 수도권 1기 신도시와 2기 신도시 정책을 평가하여 보고, 수도권의 사회·경제·
공간적 여건변화를 고려하여 신도시 정책목표를 달성하기 위한 수도권 신도시의 바람 직한 발전방향을 도출하는 것을 목적으로 한다.
2. 연구의 범위 및 방법
1) 연구의 범위 (1) 공간적 범위
본 연구의 공간적 범위는 수도권 지역으로 한정하였고 1, 2, 3기 신도시를 연구의 대상으로 설정하였다. 정부에서 공식적으로 발표한 1, 2, 3기 신도시 중 수도권에 위 치한 신도시만을 연구 대상에 포함하였다. 1기 신도시의 경우 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 5개 신도시, 2기 신도시의 경우 성남 판교, 화성 동탄1, 화성 동탄2, 김포 한강, 파주 운정, 수원 광교, 양주 옥정·회천, 위례, 평택 고덕, 인천 검단 등 10개 신도시, 3기 신도시의 경우 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 고양 창릉, 부천 대장 등 5개 신도시가 연구 대상에 포함된다.
한편, 통계자료를 기반으로 하는 신도시의 인구·산업 변화, 중심성, 자족성 분석에 는 2기 신도시 중 입주가 시작되지 않은 고덕신도시와 검단신도시 및 3기 신도시를 제 외하였다.
(2) 시간적 범위
본 연구의 시간적 범위는 1기 신도시가 건설되었던 1990년부터 2020년 현재까지이 며, 30년간의 변화를 분석하고 평가하여 미래 발전방향을 구상하였다. 다만, 인구·산 업 변화, 중심성, 자족성 분석은 1기 신도시가 충분히 성숙되고 2기 신도시의 입주가 시작된 2000년 이후를 대상으로 하였다.
(3) 내용적 범위
먼저 수도권 신도시 관련 이론 및 선행연구를 검토하였으며, 신도시 정책의 추진 배 경과 과정, 관련 정책 변화를 살펴보고 신도시 관련 주요 이슈를 도출하였다. 이후 도
출된 내용을 바탕으로 신도시 정책의 평가 틀을 구축하고 정량적 분석(통계 및 계량분 석)과 정성적 분석(전문가 설문조사)을 통해 수도권 1, 2기 신도시 정책의 성과를 평 가하였다. 마지막으로 향후 수도권의 사회·경제·정책적 여건의 변화를 검토하였으며, 정책 평가 결과와 여건 전망 등을 토대로 앞으로 수도권 신도시의 발전 방향과 관련 제도의 개선방안을 제시하였다.
2) 연구의 방법
(1) 수도권 신도시 추진 현황 고찰 및 이슈 도출
수도권 1, 2기 신도시 관련 계획서와 관련 법령 및 지침 등을 검토하여 수도권 신도 시의 추진 현황을 정리하였으며, 수도권 신도시 관련 선행연구를 검토하고 수도권 신 도시 관련 기사 빅데이터 분석(빅카인즈 활용)을 수행하여 주요 이슈를 도출하였다.
(2) 수도권 정책의 정량적 평가
수도권 정책의 성과를 정량적으로 평가하기 위해서 다양한 통계자료를 활용하여 분 석을 수행하였다. 먼저 수도권 주거안정 측면의 평가를 위해 주택보급률과 주택가격 변화를 살펴보았으며, 균형발전 측면의 평가를 위해 인구 및 산업 관련 통계 분석과 가구통행실태조사와 수도권 스마트카드 자료에 기반한 네트워크 분석 및 거점 지역 분 석을 수행하였다. 마지막으로 자족성 측면의 평가를 위해 가구통행실태조사 자료를 토 대로 자족성 평가지수(직주비, 자족지수, 내부고용률 등)를 산출하였다.
(3) 수도권 정책의 정성적 평가
수도권 1, 2기 신도시에 대한 정성적인 평가를 위해 전문가 설문조사를 수행하였다.
주택, 도시계획, 교통 등의 분야에 종사하고 있는 대학, 연구기관, 공공기관 관계자들 을 중심으로 수도권 주거안정, 수도권 균형발전, 신도시 자족성 확보 측면에 대한 신도 시 정책평가를 진행하였다.
(4) 수도권 신도시 발전방향 도출
수도권 정책평가 결과와 여건변화 전망을 바탕으로 향후 수도권 신도시 발전방향을 도출하였으며, 이 과정에서 전문가 자문회의를 진행하여 의견을 수렴하고 반영하였다.
3. 연구의 틀
본 연구의 내용은 크게 신도시 추진 현황 검토 및 이슈 도출, 수도권 신도시 정책평 가, 수도권 신도시 발전방향 제시 세 부분으로 구분하여 볼 수 있다. 먼저 신도시 관련 이론과 관련 문헌 및 선행연구 검토를 바탕으로 신도시 정책의 추진 연혁과 현황을 조 사하고 관련된 도시 및 주택 정책의 변화를 살펴본다. 또한, 선행연구에 제시된 내용과 관련 기사 분석을 토대로 수도권 신도시의 주요 이슈를 도출한다.
다음으로 수도권 신도시 정책 추진 목표와 도출된 주요이슈를 바탕으로 정책평가 항 목을 구성하고, 수도권 주거안정, 수도권 균형발전, 신도시 자족성 확보 측면에서 수 도권 신도시 정책을 정량적·정성적으로 평가한다. 여기서는 수도권 주택가격 안정과 주택재고 변화, 주거수준 향상을 평가하고, 신도시의 인구 및 산업구조 변화와 수도권 거점 지역 형성에 대해 분석하며, 신도시의 고용자족성과 생활자족성을 분석한다. 통 계자료 및 공간자료를 활용한 정량분석 외에도 전문가 설문조사를 토대로 한 정성적 분석을 병행하여 평가를 진행한다.
마지막으로 평가 내용을 종합하고, 수도권의 사회적·경제적·공간적 여건변화를 분 석하여 지속가능한 수도권 신도시 발전방향을 제시한다.
그림 1-1 | 연구 흐름도
자료: 저자 작성
4. 선행연구 검토 및 차별성
수도권 신도시와 관련한 기존 연구는 1기 신도시 및 2기 신도시 건설 정책을 평가하 는 연구, 신도시의 자족성 및 중심성을 분석하여 신도시의 위상 및 기능을 살펴보는 연구, 수도권 신도시 정책 추진에 따른 수도권 공간구조 변화를 분석하는 연구들이 진 행되었다. 그러나 신도시 정책평가 연구는 2기 신도시 건설이 추진되었던 시기 이후 오랜 시간 수행되지 않았으며, 수도권 신도시의 자족성·중심성 및 공간구조 분석 연구 는 건설이 완료된 1기 신도시 위주로만 진행되었고 빅데이터를 활용하여 수도권 거점 지역 형성까지 구체적으로 살펴본 연구는 진행된 바 없다.
이현주 외(2012)는 수도권 1기 신도시에 대한 만족도와 자족성 평가를 통해 향후 신도시에 대한 개편방안을 제안하였으며, 김현수 외(2009)는 2기 신도시 건설 중 중 간평가를 통해 개선방안을 제안하였다. 이희연·이승민(2008)은 수도권 신도시 개발로 인한 인구이동과 통근통행패턴을 통해 자족수준 변화를 분석하였으며, 정다운·김흥순 (2010)은 1기 신도시의 자족성·중심성 분석을 통해 신도시의 자족수준을 평가하였다.
이수기 외(2015)는 통근통행과 공간구조를 통해 자족성과 중심성을 분석하였으며, 김 진유(2010)는 수도권 신도시의 인구 및 고용분포와 개발과 미개발시 중심이동 변화를 보아 도시공간구조를 분석하였다.
본 연구는 수도권 1기 신도시 및 2기 신도시가 추진 된 이후 30여 년이 지난 시점에 서 1, 2기 신도시의 성과를 평가한다는 점에서 의미가 있으며, 3기 신도시가 건설되는 시점에서 지난 신도시들의 성과와 한계를 바탕으로 신도시의 발전방향을 모색하는 연 구로 의미가 있다. 또한, 선행연구와 달리 빅데이터를 이용하여 수도권 공간구조와 지 역거점 형성 등을 보다 체계적으로 분석하고 향후 발전방향을 모색한다는 점에서 차별 성이 있다고 볼 수 있다.
구 분 선행연구와의 차별성
연구 목적 연구 방법 주요 연구내용
신도시 평가
1
⦁과제명: 이현주 외 (2012) 수도권 제1기 신 도시에 대한 평가 및 향후 재편방향 제안(LH 기존 연구 정리)
⦁연구목적: 수도권 1기 신도시의 만족도 및 자족성 평가 자료를 기초로 향후 개편방안 제안
- 주민 거주 만족도 조사 - 공공시설 만족도 조사 - 개발계획서 등 문헌 연구
- 기능간 위계를 고려한 도시 구조 개편
- 인구 변화에 대응한 주택단 지 개선
- 대중교통 중심 교통체계 개편 - 건물녹화 등 녹색도시 구현
등
2
⦁과제명: 김현수 외 (2009) 2기 신도시 건설 의 중간평가와 개선방안(LH 2기 신도시건 설의 중간평가 정리)
⦁연구목적: 주민 만족도, 자족성 평가를 통한 2기 신도시 개선방안 제시
- 신도시 건설 영향 분석 - 주민 만족도 평가 - 자족성 평가
- 2기 신도시 건설의 영향 분 석, 주거환경 만족도, 계획수 법 평가
- 2기 신도시 자족성 평가 및 보완 방안
자족성과 중심성 분석
3
⦁과제명: 이희연·이승민 (2008) 수도권 신도 시 개발이 인구이동과 통근통행패턴에 미친 영향
⦁연구목적: 수도권 신도시 개발에 따른 인구이 동과 통근통행패턴 변화(1995-2005) 분석
- 인구이동 분석 - 통근통행 패턴 분석 - 자족성(통근·통학) 분석
- 수도권의 인구이동 변화 분석 및 신도시 개발의 영향 파악 - 신도시 개발에 따른 통근통 행 패턴 및 신도시 자족수준 변화 분석
4
⦁과제명: 정다운·김흥순 (2010) 수도권 1기 신도시의 자족성 및 중심성 분석
⦁연구목적: 1기 신도시의 자족성 및 중심성 분석을 통해 신도시 자족 수준 평가
- 중심성(통근, 쇼핑, 여가) 분석: 직주비 지표 활용 - 자족성(통근, 쇼핑, 여가)
분석: 자족지수 지표 활용
- 자족성·중심성 개념 및 평가 지표 논의
- 1기 신도시의 자족성·중심성 분석(2006) 및 수도권 주요 도시와의 비교를 통한 특징 도출
수도권 공간구조
5
⦁과제명: 이수기 외 (2015) 수도권 1기 신도 시 통근통행특성과 공간구조의 변화 (1996-2010): 자족성과 중심성 분석을 중 심으로
⦁연구목적: 1기 신도시의 자족성 및 중심성 변화(1996-2010) 분석
- 자족성(통근) 분석 - 중심성 분석 - 수도권 공간구조 변화
분석
- 자족성의 개념과 평가 지표 논의
- 1기 신도시의 자족성·중심성 변화 분석(1996-2010년) - 통행 자료를 토대로 신도시,
원도시, 서울의 관계를 파악 하고 공간구조 변화 고찰
6
⦁과제명: 김진유 (2010) 신도시 개발이 도시 공간구조에 미친 영향 –수도권 1기 신도시 가 인구 및 고용분포 변화에 미친 영향을 중 심으로-
⦁연구목적: 수도권 1기의 5개 신도시를 대상 으로 도시공간구조 분석
- 인구분포 변화 분석 - 고용분포 변화 분석 - 신도시 개빌과 미개발(가
정)을 비교한 공간구조 변 화 분석
- 신도시 인구 및 고용변화 분석 - 신도시 개발이후 및 미개발
시 공간구조변화 분석 - 신도시 개발과 미개발 중심
이동 비교분석
본 연구
⦁과제명: 수도권 신도시 정책의 평가 및 향후 발전방향
⦁연구목적: 수도권 균형발전 차원에서 1,2,3기 신도시 진단 및 전망과 향후 발전방향 제시
- 부동산 가격변화 분석 - 수도권 공간구조 변화 분석 - 수도권 신도시 자족성 평
가 및 전망
- 개발방식 및 실태 등 문헌 분석
- 기존 신도시 평가 및 이슈 검토 - 수도권 주거안정 반안 - 자족성 확보를 위한 개선방안 - 수도권 균형발전을 위한 수
도권 신도시 발전방향 표 1-1 | 선행연구 검토 및 차별성
CHAPTER 2
1. 신도시 개념 및 대도시권 성장관리 ···13 2. 수도권 신도시 추진 현황 ···18 3. 수도권 신도시 관련 계획·정책 검토 ···28 4. 수도권 신도시 관련 이슈 ···41 5. 연구 이슈 설정 ···52
수도권 신도시 정책 및
주요 이슈
02 수도권 신도시 정책 및 주요 이슈
본 장에서는 수도권 신도시 건설을 추진하는데 있어 이론적 배경이 되는 신도시 목적, 유형 그리 고 대도시권 성장관리 이론에 대해 살펴본다. 다음으로 그 동안 추진되었던 수도권 신도시 건설 현황과 신도시 건설과 관련된 도시 및 주택정책의 변화를 검토하고, 신도시와 관련된 뉴스나 문헌에 나타난 이슈를 검토한다. 이를 바탕으로 연구에서 다룰 핵심 이슈를 설정하였다.
1. 신도시 개념 및 대도시권 성장관리
1) 신도시 정의와 유형 (1) 신도시의 정의
신도시(new town) 혹은 신시가지(new urban settlement)라는 건설 목적과 입지, 규모, 기능 등에 따라 다양하게 정의되고 있다1)(Golany 1976). Campbell(1976)은 신도시를 “일정기간 동안 특정한 토지에 다양한 사회적, 경제적, 물리적 활동 등을 제 공하기 위해 계획적으로 조성된 도시”로 정의했다. 국내에서는 국토개발연구원(1996) 이 신도시를 “계획적으로 개발되는 신시가지 유형의 하나로서, 자족성을 어느 정도 유지 할 수 있는 인구규모와 기능을 수용하는 신시가지” 라고 정의하였으며, 자족성 확보가 미흡한 상태에서 개발되는 시가지 확장을 제외하면 우리나라의 본격적인 신도시 개발은
1) 신도시 관련 용어로는 신도시(new town), 새로운 지역공동체(new community), 도시내 신도시(new town in-town), 지역성장거점(regional growth center), 위성도시(satellite city) 등이 다양하게 사용되고 있다.
1980년대 말 1기 신도시로 보고 있다(국토연구원 2008)
법률적으로는 신도시를 “330만㎡ 이상의 규모로 시행되는 개발사업으로, 자족성, 쾌적성, 편리성, 안전성 등을 확보하기 위해 국가적인 차원의 계획에 의해 국책사업으 로 추진하거나, 정부가 특별한 정책적인 목표를 달성하기 위하여 추진되는 도시”로 정 의(지속가능한 신도시 계획기준 제1장 제4절)하고 있다. 이러한 다양한 정의를 고려하 면 신도시에는 “독립적 공간”과 일정 정도의 “자족성 확보”의 의미를 담고 있다는 것을 알 수 있다.
따라서 본 연구에서는 인구 규모나 기능에서 중심성과 자족성을 어느 정도 갖추기 위해 수도권 내 330만㎡ 이상의 대규모로 추진되는 신시가지로서 정부의 계획에 의해 추진되는 신도시를 대상으로 다루었다.
(2) 신도시의 유형
신도시 개발에 있어 목적별로 유형을 살펴보면 정치적·군사적 목적의 신도시, 대도 시 문제해결을 위한 신도시, 국토 및 지역개발 목적의 신도시로 구분이 가능하다. 먼 저, 국내의 현대 신도시는 1960년대부터 산업적 기능을 수용하는 신도시로서 울산과 창원 등이 계획되었다. 이후 대도시 문제를 해결하기 위한 신도시로 반월과 과천, 수도 권 1,2기 신도시가 등장하였고, 국토 및 지역개발을 목적으로 하는 신도시로서 세종과 혁신도시, 기업도시가 추진되었다(신정철 1996).
신도시 유형 건설 목적 정치적·군사적 목적의 신도시 ⦁국가안보 목적의 신도시
⦁통일대비 또는 사회적 화합을 위한 신도시
대도시 문제해결을 위한 신도시
⦁주택부족 완화
⦁성장인구의 계획적 수용
⦁인구 및 산업의 분산에 의한 과밀 혼잡 완화
⦁교통서비스 및 환경의 질 개선
국토 및 지역개발 목적의 신도시
⦁국토이용의 효율화를 위한 재배치
⦁낙후지역의 활성화
⦁천연자원 및 에너지 개발
⦁농촌지역의 활성화
⦁공업지역의 활성화 자료: 신정철(1996)에서 재정리
표 2-1 | 개발 목적별 신도시의 유형
세계 여러 나라에서도 경제기반과 자족성 확보 여부에 따라 다양한 신도시 개념을 제시하고 있다(Golany 1976)2). 경제적 자족성을 갖춘 독립적인 신도시로서 뉴타운 (new town, new city), 새로운 지역 공동체(new community), 기업도시(company town), 국가주도 신도시(development town), 지역 성장 거점(regional growth center), 독립적 지역공동체(freestanding community), 광역적 지역 중심도시 (accelerated growth center), 수평도시(horizontal city), 수직 고밀도시(vertical city)가 있으며, 모도시에 종속적인 신도시로서 위성도시(satellite town), 대도시 기 능분담 도시(metro town), 토지구획 개발(land subdivision), 계획단위 개발(planned unit development), 도시내 신개발(new town in-town)이 있다. 본 연구는 앞서 언급 한 신도시 유형 중에서 어느 정도 경제적 자족성을 갖고, 대도시의 문제를 해결하기 위해 수도권에 조성된 1,2,3기 신도시를 대상으로 한다.
2) Golany(1976)는 새로운 도시 정주공간(new urban settlements)의 4대 주요 요소로서 경제적 기반과 자족성, 토지이용패턴, 서비스의 공급, 통근행태 등을 제시하면서, 경제적 기반과 자족성 확보여부가 신도시 유형 구분의 핵심 요인임을 강조하였다.
2) 대도시권 성장 관리와 신도시 개발
대도시권의 성장 및 공간구조 개편과 신도시 개발은 밀접한 관련을 갖고 있다. 대도 시권에서 적정 입지와 기능을 갖춘 신도시 개발을 통해 효율적인 공간구조 형성을 도모 할 수 있다. 김형국(1996)도 대도시의 높은 집적 경제를 활용하고, 직주간의 거리를 줄임으로써 일체적인 대도시권 커뮤니티를 조성하는 것이 필요하다고 하였다. 이는 적 정 입지에 다수의 신도시를 건설하는 대도시권의 다핵(poly-centered) 도시화 전략을 통해 실현할 수 있다고 하였다.
대도시 성장관리 방안은 성장수요 전략과 분산 전략으로 크게 두 가지로 나눌 수 있 다. 성장수요 전략은 성장수요를 도시 안으로 수용하는 전략이며, 내연적 확장 전략과 외연적 확장 전략이 있다. 분산 전략은 집중되어 있는 인구와 산업을 대도시 밖으로 분산시키는 전략으로 원거리 분산 전략과 근거리 분산 전략이 있다(신정철 1996). 국 내 수도권 신도시의 경우 수도권 내 주택수요에 대응하기 위해 당시 여건에 따라 원·근 거리 분산전략과 내·외연적 확산전략을 선택적으로 적용하였다.
그림 2-1 | 성장수요 전략과 분산전략
자료: 신정철(1996)에서 재정리
성장수요 전략의 내연적 확장전략은 도시의 성장 압력을 도시 내의 가용 토지를 이용하 여 수용하는 전략이다. 내연적 확장전략은 도시기능의 회복과 직주근접을 통한 교통난 완화, 토지이용 고도화 및 기존시설 활용으로 비용절감의 장점이 있으나 기반시설의 용량 부족으로 개발의 한계와 주민저항에 의한 개발지연 등의 단점이 있다(신정철
1996). 국내에선 1960~70년대 개발된 서울 강남의 영동지구와 잠실지구, 여의도 지 구 개발이 서울시내 가용지를 이용한 내연적 확장전략에 해당한다(국토개발연구원 1996).
외연적 확장전략은 기존 시가지를 도시 외곽으로 확장시켜 나가는 도시성장의 자연 스런 패턴을 계획적으로 수용하는 방안으로 기존 기반시설의 활용과 가용토지의 확보 가 용이한 장점이 있으나 주변 녹지공간의 고갈, 교통집중 심화로 인한 혼잡 가중의 우려가 있다(신정철 1996).
분산 전략의 원거리 분산전략은 대도시 외곽에 그린벨트를 설치하여 외연적 확장을 차단하고, 고도의 기능이 집적된 도심과 통근이 불가능한 교외지역에 자족적 경제기반 을 갖춘 신도시를 건설하여 대도시 비대화를 예방한다. 원거리 분산전략은 대도시의 비대화를 예방하는 데 있어 이상적인 전략이지만 모도시에 집적되어 있는 인구와 산업 을 유치하기가 상당히 어렵다. 초기에는 정부의 지원과 막대한 투자를 통해 어려움을 극복할 수 있지만 신도시가 자족적 기반을 갖추는 데 장기간 소요되기 때문에 단기적인 개발 수요에 대응하기엔 부적합하다(신정철 1996). 판교나 위례신도시를 제외한 대부 분의 2기 신도시는 원거리 분산전략에 해당한다. 2기 신도시는 서울의 인구를 분산하기 위해 서울의 원거리에 위치한 교외지역에 건설하였으나 대부분이 자족적 경제기반 형성이 미흡한 실정이다.
근거리 분산전략은 모도시에서 분리된 환경에 탁월한 주거환경을 구비한 신도시를 건설하고, 대중교통 수단으로 신도시와 모도시를 연결하여 모도시의 집적된 경제기반 을 활용하는 전략이다. 수요가 있는 곳에 개발하기 때문에 비교적 개발이 용이하며, 대도시의 무질서한 확장을 계획적으로 수용하는 장점이 있다. 하지만 도심 기능과 주거 기능의 지나친 분리로 도심 공동화가 우려되고, 모도시에 의존하면서 생기는 도심 집중 과 교통 유발로 도심 및 외곽 지역의 교통 혼잡 우려가 있다(신정철 1996). 수도권 1기 와 3기 신도시, 2기 신도시의 판교, 위례 신도시는 근거리 분산전략을 사용한 신도시로, 대부분 서울에서 대중교통으로 접근 가능한 지역에 서울의 인구와 기능을 분산하기 위해 추진되었다.
2. 수도권 신도시 추진 현황
1) 1기 신도시
1980년대 후반 대도시로 인구 집중이 계속되고, 경제적 호황에 따른 자금 유동성이 증가하면서 주가와 부동산 가격이 급등했다. 1986년에서 1988년 사이에 3년간 매년 12%이상 성장하고, 3년 동안 무역 흑자가 286억 달러에 이르는 등 막대한 자금이 국 내에 유입되었다. 자금이 풀리자 1989년 1월부터 4월까지 서울 강남지역 아파트값은 23%
상승하여 도시근로자의 주거비 부담은 가중되었다. 이에 정부는 집값 안정과 서민주택공급 을 목적으로 5개 신도시 건설계획을 발표하였으며, 서울시 내 가용지가 부족했기 때 문에 서울에서 20~25km이내에 계획되었다(윤정중 외 2012).
5개 신도시의 입지는 기존의 도시기반시설과 연계가 용이하고, 저렴한 토지가격과 쾌적한 환경을 갖춘 곳과 당시 대규모 개발이 제한되었던 서울 외곽 지역이 선정되었 다. 분당과 일산은 자족적인 도시 형성이 가능한 규모이며, 서울 동남부와 서북부 중심 도시를 목표로 하였다. 평촌, 중동, 산본은 기존 도시 연계형 신도시로 개발하였다(이 범현 2012). 1기 신도시는 주거안정이 주요 조성목적이며, 그 외 소득증가로 인한 중 대형 아파트에 대한 수요 증가와 주거 환경에 대한 질적 향상 요구에 대응하기 위해 조성되었다. 1기 신도시는 고밀화된 기존 도시와 부족한 녹지공간에서 탈피하여 쾌적 한 전원형 도시로 구상하였으며, 교육환경을 좋게 만들고 교통의 연결성과 편의성·자족 성을 높이고자 하였다.
1기 신도시는 약 50㎢의 택지를 개발하여 총 29만 2천호(수용인구 117만 명)를 공 급하였다. 주택 약 30만호는 당시 5년간 전국 공급목표인 200만호의 15%에 해당하는 규모이며, 수도권 90만호의 33%에 해당하는 막대한 공급량이다.
단기간에 대량으로 주택을 공급해야 했기 때문에 1기 신도시는 아파트 중심의 고층 고밀 주거지를 중심으로 계획되었으며, 5개 신도시의 평균 밀도는 234인/ha로서 1990 년 서울 인구밀도인 175인/ha보다 35%정도 고밀로 지어졌다. 특히, 신시가지형 신도 시인 산본(399인/ha), 평촌(329인/ha), 중동(304인/ha)의 경우에는 서울의 약 2배에
해당하는 고밀주거지로 건설되었다. 공원녹지율은 19%수준으로 2기 및 3시 신도시보 다 낮았으나 상업용지비율은 7.7%로 일반적인 도시지역보다 높아 장기간 미분양 현상 이 나타나기도 하였다.
구분 합계 분당 일산 평촌 산본 중동
위치 - 경기도 성남시 분당구 일원 경기도 고양시 일산구 일원 경기도 안양시 동안구 일원 산본동, 안양시 경기도 군포시 안양동 일원
경기도 부천시 중구, 남구 일원 서울로부터의
거리(㎞) - 남동 25㎞ 북서 20㎞ 남 20㎞ 남 25㎞ 서 20㎞
부지면적(㎢) 50.1 19.6 15.7 5.1 4.2 5.5
주택건설(천호) 292.0 97.6 69.0 42.0 42.0 41.4
수용인구
(천인) 1,168 390 276 168 168 166
인구밀도
(인/ha) 233 199 175 329 399 304
녹지율(%) 19.0 19.4 23.5 15.7 15.4 10.7
용적률(%) 198 184 169 204 205 226
개발기간 ’89~’96 ’89~’96 ’90~’95 ’89~’95 ’89~’95 ’90~’96
개발주체 - 토지공사 토지공사 토지공사 주택공사 부천시, 주택공사,
토지공사 사업비
(천억원) 104.7 41.6 26.6 11.8 6.3 18.4
최초분양 - ’89.11 ’90.10 ’90.05 ’90.06 ’90.10
최초입주 - ’91.09 ’92.08 ’92.03 ’92.04 ’93.02
자료: 국토교통부 2019 표 2-2 | 1기 신도시 개요
항목 내용 주거안정
∙ 주택가격의 안정
∙ 중대형 아파트 수요 충족
∙ 다양한 계층의 주거유형 공급
저밀전원형 ∙ 충분한 녹지공간
∙ 저밀개발
인구계층의 다양성 ∙ 다양한 인구계층, 특히 중산층 보호
∙ 비도시지역으로부터 인구유입 포용
연결성 ∙ 도시간 광역교통의 연결성
∙ 도시내 간선교통의 연결성 및 편리성
편익성 ∙ 생활편의시설
∙ 공공시설, 문화, 상업, 복지시설, 휴양, 레저시설 자족성 ∙ 도시로서 기능할 수 있는 산업, 기능도입
∙ 서울의 특정기능 이전
교육환경 ∙ 우수한 교육환경
자료: 윤정중 외 2012
표 2-3 | 1기 신도시의 계획 특성
2) 2기 신도시
2기 신도시는 2003년 참여정부가 양질의 주택을 대량으로 공급하고, 서울의 부동산 가격 폭등을 억제하기 위해 추진되었다. 주택이 부족하던 1기 신도시 건설당시에 비해 2000년대는 주택보급률도 높아지고 주거환경이 좋아진 상태였다. 하지만 정부는 집값 이 폭등하는 현상을 규제에 따른 부작용으로 보기 보단 수급 불균형 문제로 보아 공급 물량의 부족을 채우기 위해 2기 신도시를 발표했다. 2기 신도시는 과거 신도시에 대한 부정적 이미지를 바꾸고 소규모 분산 개발을 대체하는 계획도시로 개발하고자 하였다.
따라서 1기 신도시의 단점을 보완하기 위해 2기 신도시는 대규모 주택 공급보단 충 분한 녹지 확보와 주변 교통체계 구축, 신도시별 특화계획 등으로 차별화를 시도하였 다. 2기 신도시는 서울 도심에서 20~40km권에 위치하며, 지역 거점의 역할을 하는 자족복합도시로 계획하여 수도권 과밀해소와 주거안정에 기여하고자 했다.
2기 신도시 추진 당시에는 삶의 질에 대한 관심, 지속가능한 도시개발수법(뉴어바니 즘, 스마트성장 등) 도입 등 사회적 여건의 변화로 1기 신도시와 다른 특화 전략과 계 획 수법이 동원되었다. 판교 신도시는 테크노밸리, 동탄 신도시는 산업단지 조성을 통
하여 경제적 지속가능성을 강조하였고, 한강 신도시와 운정 신도시는 인공운하와 녹지 축 연계 등 환경적 지속가능성을 강조했다. 특히 2기 신도시는 민간합동형 프로젝트 파이낸스(PF:Project Finance)사업을 통해 자족시설과 복합 상업업무시설 개발을 초 기에 가능토록 하였다는 점에서 1기 신도시와 차이를 보인다.
2기 신도시는 평균적으로 서울 도심으로부터 30km권에 공급했으나, 수도권 남부지 역은 입지가 다양하였다. 즉, 남부지역은 20km권에 위례와 판교신도시, 40km권에 동 탄1과 동탄2신도시 60km권에 고덕 신도시를 공급하는 등 서울과 거리에 특별한 원칙 이 적용되지 않았다. 수도권 남부를 제외하면 2기 신도시는 대체로 1기 신도시로부터 10km 더 떨어진 외곽에 입지하고 있으며, 이는 수도권 확장에 따른 저렴한 택지의 고갈로 불가피한 입지선택이었다.
2기 신도시는 약 124㎢의 택지에 총 61만호를 공급하여 수용인구가 약 160만 명에 이른다. 이는 면적기준으로 1기 신도시의 2배, 인구기준으로 1기 신도시의 1.4배 수준 이다. 2기 신도시 중 가장 작은 규모인 위례 신도시도 6.8㎢(206만평)로 대규모로 계 획되었으며, 이는 1990년대 말 소규모 택지개발의 부작용을 최소화하기 위한 것이다.
그러나 지속가능한 개발 수법이 부각되면서 1기 신도시보다 저밀이면서 상대적으로 높 은 공원녹지비율로 계획되었다.
2기 신도시의 사업기간은 15~20년으로 1기 신도시에 비해 3~4배에 이른다. 1기 신 도시는 사업기간이 5~7년으로서 신속한 지구지정과 토지수용, 부지조성과 주택분양 등을 통해 공급기간을 최대한 단축하여 진행하였다. 하지만 2기 신도시는 보다 민주화 된 정치적 여건과 다양한 환경규제, 2배 많아진 공급물량 등으로 단기간 추진이 불가 능했다. 또한 단기간에 대량으로 공급하여 발생한 1기 신도시의 개발사업 부작용(노임 상승, 건자재값 상승, 기반시설 부족 등)을 최소화하기 위해 보다 장기간에 걸쳐 사업 을 진행하였다.
2기 신도시는 주택 공급만 목표로 하지 않고 일자리 창출과 지속가능한 자족 신도시 를 지향한 것이 가장 큰 특징이다. 1기 신도시가 서울에 종속된 위성도시로서 베드타운 역할을 한다는 비판을 고려하여 2기 신도시는 업무 기능을 적절히 도입한 판교 신도시 를 계획하였다. 또한 주택시장의 안정 측면에서도 1기 신도시와 가장 큰 차이점은 위례
와 판교 신도시같이 ‘강남의 주택시장’을 대체할만한 신도시를 공급한 것이다. 1기 신 도시는 일반적인 중산층의 자가 마련에 기여하여 1980년대 말 주택수급 해소가 목적이 었다면, 2기 신도시는 다양한 목적과 특성을 가진 신도시들로 개발된 것이 차이가 있다.
구분 합계 판교 위례 동탄1 동탄2 광교 한강 운정 옥정․회천 고덕 검단
위치 -
경기도 성남시 판교동 일원
송파구 거여동, 장지동, 성남시 창곡동, 하남시 학암동
일원
경기도 화성시 동탄면 일원
경기도 화성시 동탄면 일원
경기도 수원시 이의동, 용인시 상현동 일원
경기도 김포시 김포2동
일원 경기도 파주시 교하읍 일원
경기도 양주시 옥정동 외 10개동
경기도 평택시 서정동 고덕면 일원
인천시 서구 대곡동, 불로동, 원당동,마
전동, 당하동
일원 서울로부터
의 거리(㎞) - 남동 22㎞ 18km남동 남 40㎞ 남 45㎞ 남 30㎞ 30km서 북서 28㎞ 30km북동 60km남 26km서 부지면적
(㎢) 124.1 8.9 6.8 9.0 24.0 11.3 11.7 16.6 11.2 13.4 11.2
주택건설
(천호) 608.2 29.3 44.8 41.5 116.5 31.3 61.3 88.2 63.4 57.2 74.7
수용인구
(천인) 1,559 88 110 126 286 78 167 217 163 140 184
인구밀도
(인/ha) 127 98 163 139 119 69 142 130 146 104 164
녹지율
(%) 31.0 37.5 26.3 28.0 31.3 43.8 31.0 27.3 29.3 25.6 29.4 용적률
(%) 178 159 198 173 168 173 197 172 173 171 192
개발기간 ’01~’23 ’03~’17 ’08~’17 ’01~’20 ’08~’21 ’05~’19 ’02~’17 ’03~’23 ’07~’18 ’08~’20 ’09~’23
개발주체 - 성남시, LH경기도, LH,SH LH 경기LH,
공사 경기도, 수원시, 용인시, 경기
공사
LH 파주시, LH LH
경기도, LH, 경기공사, 평택공사
인천시, 인천공사, LH
사업비
(천억원) 950,167 87,043 111,003 42,353 161,144 93,968 87,872 129,767 71,540 81,603 83.868 최초분양 - ’06.03 ’11.11 ’04.06 ’12.08 ’08.09 ’08.08 ’06.09 ’12.10 ’17.상 ’18.상
최초입주 - ’08.12 ’13.12 ’07.01 ’15.01 ’11.07 ’11.06 ’09.06 ’14.11 ’19.하 ’20.상 자료: 국토교통부 2019
표 2-4 | 2기 신도시 개요
