(1) 2020년 수도권 광역도시계획
2020년 수도권 광역도시계획에서는 서울로의 통행 집중을 완화할 수 있는 위치(서 울로부터 35㎞권 이상)에 입지하여 거점도시를 중심으로 인접 도시들 간 연계성을 높 이고 산업 및 서비스 기능을 보완하는 자족도시권을 형성하도록 하였다. 수도권의 산 업입지는 주요 산업클러스터를 기반으로 하여 거점도시를 중심으로 지식산업 집적지를 계획적으로 조성하며, 이와 상호 연계된 지식산업 집적지 네트워크를 구축하도록 하였 다. 도시개발의 방향은 거점도시 일원의 원거리 개발을 우선 지원하고 신규 개발은 중·
저밀도 수준으로 환경 친화적으로 진행하도록 하였으며, 도시 연담화를 지양하고 기반 시설 연동을 단계적으로 추진하도록 하였다.
그림 2-3 | 2020 수도권 광역도시계획 공간 구조 골격구상도
자료: 수도권 광역도시계획(2020)
(2) 수도권 정비계획
제3차 수도권정비계획에서는 서울 중심적 공간구조를 다핵연계형 공간구조로 전환 하여 서울 및 주변지역의 과밀을 완화하고자 하였고, 지역별 중심도시를 육성하여 서 울 중심의 도시구조를 자립적 다핵도시구조로 전환하고자 하였다. 이에 통근권과 생활 권, 역사성 등을 고려하여 인천·경기지역에 10개 내외의 자립적 도시권 지정하였는데, 당시 조성중인 2기 신도시 대부분이 자립적 도시권에 포함되었다. 제3차 수도권정비계 획에서 지정한 자립적 도시권은 인천-부천-김포권, 수원-화성권, 성남-용인권, 안양 -군포-의왕권, 남양주-구리권, 평택-안성권, 의정부-양주-동두천권, 안산-시흥권, 파주-고양권, 이천-광주-여주권 등이다.
제1차 수도권정비계획 제2차 수도권정비계획 제3차 수도권정비계획
그림 2-4 | 제1차, 2차, 3차 수도권정비계획 공간구조
대규모의 주택공급은 수도권의 공간구조를 변화시키는 데, 경기도와 인천시 증가 인 구의 60%를 흡수할 수 있는 1기 신도시의 등장은 서울로 집중된 인구를 분산시키는 데 큰 기여를 하였다. 분당과 일산 신도시의 개발로 인해 경부축과 경의축 광역 교통망 이 생겨나면서 인접지역과 연계와 주변지역 개발이 활발해지면서 새로운 성장축이 생 겨났다. 서울 근교에 위치한 2기 신도시(판교, 위례, 광교 등)는 김현수 외 (2009)에 의하면 주변 개발가용지의 부족에 따라 수도권 공간구조에 미치는 파급효과는 제한적 일 것으로 평가되었다.
2) 주택 정책의 변화
(1) 3저 호황과 1기 신도시
5공화국 초기인 1980년 9월 건설부는 1981년부터 1991년까지 11년에 걸쳐 추진하 는 ‘주택500만호 건설계획’을 발표했다(임서한 2005). 신속한 택지확보를 위해 1980 년 12월 「택지개발촉진법」을 제정하여 대규모 택지지구 지정과 지구지정 당시의 가격 으로 토지강제수용이 가능하도록 했다. 개발과 관련한 많은 법률의 허가사항을 의제하 여 실시계획승인을 얻으면 다른 법률 허가를 받은 것으로 보아 택지를 신속하고 저렴하 게 공급할 수 있는 기반을 마련하였다.
1989년 2월 노태우 정부는 저소득층을 위한 영구임대 25만호를 포함하여 5년간 총 200만호 건설을 발표하고 같은 해 4월 주택난 해소를 위해 수도권 5개 신도시의 건설 계획을 발표했다. 1986년 아시안게임과 1988년 올림픽 이후 발생한 주택난으로 주택 매매가격과 전세가격이 급등하였으며 세입자들은 지하나 달동네, 외곽으로 밀려나는 등 심각한 사회문제가 제기되었다. 따라서 정부는 그린벨트 외곽에 분당과 일산 독립 형 신도시 2개와 기존 도시와 연결된 평촌, 산본, 중동의 신시가지형 신도시를 계획하 여 총 30만호를 공급하였다.
1기 신도시의 가장 큰 정책 목표는 주택공급 확대를 통한 주택시장 안정이며, 수도 권 주택난 해소를 통해 사회경제적 불안요소를 제거하고 지속적인 경제발전을 이루고 자 하였다. 도시 내 신도시(new town in town)인 평촌, 산본, 중동 신도시의 경우 기존 시가지와 연계를 강화하고 도시기반시설을 확충하였다. 신도시는 업무, 주거, 상 업, 공용의 청사, 체육시설과 공원. 녹지 등 생활편익시설이 완비된 도시로서 종합적 인 계획을 수립하여 건설하였다. 공공임대주택의 대량공급을 통해 서민주거 안정을 부 가적인 목표로 삼아 영구임대주택 25만호 공급계획을 수립하였으나 19만 천호를 건설 하고 1993년 중단되었다.
(2) 외환위기 극복과 2기 신도시
1991년 9월 분당 신도시 입주가 시작된 이후부터 1995년 입주가 완료될 때까지 수
도권 주택시장은 안정세를 보였다. 1기 신도시의 공급효과는 뚜렷하게 나타나서 1990
테크노밸리 등 일자리 창출이 가능한 거점 기능을 도입했다. 판교, 동탄, 위례 신도시
주택을 공급하는 것이 목표였다. 집 없는 서민의 자가 보유를 촉진하기 위해 주변의
행복주택은 철도역사나 유수지 등 상부에 건설하여 택지비를 절감하고, 저소득층이
했다. 화성 동탄2, 파주 운정3, 화성 봉담2 등 기존의 택지개발지구에서는 LH가 뉴스 테이 사업자를 공모를 통하여 모집하여 건설공급을 촉진했다.
(5) 수요억제책의 한계와 3기 신도시 추진
문재인 정부는 주택가격 안정을 목표로 2018년 12월과 2019년 5월 두 차례에 걸쳐 서울 근교에 6개의 신도시를 포함한 수도권 주택공급계획을 발표하였다. 2017년 출범 한 문재인 정부는 초기부터 주택시장 안정을 위해 강력한 수요억제정책을 시행하였고, 2기 신도시도 지속적으로 추진하였으나, 서울 강남을 중심으로 한 주택가격 상승을 막 기에는 역부족이었다. 1989년 ‘주택 200만호 건설’의 일환으로 수도권 1기 신도시가 추진되었듯이, 30년이 지난 2019년 수도권 30만호 주택건설의 일환으로 3기 신도시가 추진되고 있다. 그러나 2기 신도시가 안정되지 않은 상태에서 정부가 서울 근교와 수 도권 도심 지역에 저렴한 주택을 공급하는 이중적인 정책을 시행함에 따라 2기 신도시 의 경쟁력이 낮아지고 수요 부족으로 신도시 조성이 지연되었다는 비판도 있다.4)
3기 신도시의 정책목표는 수도권 주택시장 안정 및 주거복지 확대로서 수도권에 30 만호를 공급하는 계획의 일환이다. 수도권 30만호 공급을 위해서 대책을 발표하고 추 진하였으나 서울 주택 수요를 흡수할만한 기성시가지 내 택지 확보로는 공급목표를 달 성하는 데 한계에 부딪혔다. 서울에 집중된 주택 수요를 분산시키고 입지적으로 우수 한 공공임대의 공급을 확대하기 위해서는 서울에서 가까운 지역에 택지개발이 효과적 이라고 판단하고, 자족성 강화, 교육환경 조성, 교통접근성 제고, 거버넌스를 통해 기 존 신도시 개발의 부작용을 최소화하고 도심접근성이 좋은 서민주거를 대량으로 공급 하고자 한다.
30km권 서울 외곽 신도시의 공급으로는 서울수요를 대체하기 어렵고, 특히 분양주 택 위주의 신도시 공급으로는 서울의 서민주거안정 효과를 기대하기 어려운 상황으로 3기 신도시는 서울과 경기·인천의 경계부의 개발제한구역을 해제하여 서민을 위한 주
4) 매일경제(2011.11.23.) 위기의 신도시.
택을 대량 공급하는 전략을 채택하였다. 다만 3기 신도시 역시 서울과 근접한 곳에 입 지하게 됨에 따라 노후화된 1기 신도시와 아직 추진 중인 2기 신도시의 주택가격이 하 락하는 등 주민 반발 이 우려되는 상황이다.
3) 문제점
(1) 중장기적인 계획의 부재
1~3기 신도시의 추진에 있어 가장 큰 문제점은 중장기적인 도시계획의 바탕에 기초 하지 않았으며 주택 정책의 일관성 없이 1기 신도시의 경우 추진되었다는 것이다. 1기 신도시는 1980년대 3저로 인한 경기호황과 아시안 게임 및 올림픽을 통한 경기 활성화 로 주택시장이 불안해지면서, 이를 해소하기 위해 대량 주택공급이 급하게 추진된 것 이다. 2기 신도시도 IMF 외환위기를 극복해가는 과정에서 2000년대 초 주택시장이 불안해지자 다시 대규모 주택공급을 위해 신도시를 추진하였다. 현재 추진 중인 3기 신도시는 2010년대 후반 「택지개발촉진법」을 폐지할 계획까지 세울 정도로 예정에 없 었으나 서울 강남을 중심으로 한 주택가격이 상승하면서 공급확대의 일환으로 갑작스 럽게 추진되었다.
신도시는 택지지구 중 부지면적이 330만㎡(100만평)가 넘는 대형 택지를 일컫는 용 어로서 대규모 주택과 기반시설이 공급되어야하므로 광역도시계획이나 시도 도시기본 계획이 필수적으로 선행되어야 한다. 따라서 수도권 광역도시계획 및 시도 도시기본계 획에서 중장기적인 도시공간구조에 대한 구상이 선행되고, 이에 맞추어 단계적으로 신 도시 개발이 이루어지는 것이 일반적이다. 그럼에도 1~3기 수도권 신도시는 주택공급 의 시급성에만 의존하여 도시계획이나 기반시설 공급 등에 대한 충분한 검토와 절차를 거치지 않고 갑자기 발표하는 과정을 반복해오고 있다. 결국 수도권 공간구조의 비효 율성 확대, 신도시의 입지와 기존도시와의 관계, 광역기반시설의 설치시점과 신도시 입주시점의 불일치 등 다양한 문제가 발생했다.
(2) 공간구조 비효율성 확대
광역적인 도시공간구조를 고려하지 못한 채 저렴한 대규모 택지확보에 집중한 결과 장거리 통근이 확대되는 공간의 비효율성이 확대되었다. 도시계획은 각 기능의 적절한
광역적인 도시공간구조를 고려하지 못한 채 저렴한 대규모 택지확보에 집중한 결과 장거리 통근이 확대되는 공간의 비효율성이 확대되었다. 도시계획은 각 기능의 적절한