제 3 부 국가균형발전의 비전과 전략
제6장 참여정부 국가균형발전정책의 배경
1. 과도한 수도권 집중현상: 수도권의 질적 하락 및 지방의 공동화
< 수도권 집중을 심화시킨 ‘불균형 성장전략’ >
우리나라는 산업화 과정에서 중앙집권체제를 통해 ‘불균형발전 전략’을 추진함으 로써 압축 성장에는 성공할 수 있었으나 ‘수도권의 과밀과 지방의 침체’라는 결과를 낳았다. 중앙집권체제하에서 추진된 수도권 중심의 일극(一極)집중형 발전모델로 인해 인구와 자원이 수도권으로 과도하게 집중되면서 지방경제의 위축, 지방의 자 치능력 약화, 국민통합 저해 등의 문제가 나타났다. 수도권이 사람, 돈, 자원, 기업활 동을 흡수하는 ʻ소용돌이(vortex)ʼ의 중심이 되어 강력한 흡인력을 발휘하면서 과도 한 집중이 발생한 것이다.
우리나라의 지역간 불균형 특히 수도권과 비수도권의 사회경제적 격차는 매우 극 심한 상황에 놓여 있다. 우리나라의 수도권 면적은 전 국토의 11.8%에 불과하다. 그 러나 2005년말 기준으로 인구는 전체의 48.1%가 집중되어 있다. 경제력의 경우 2000년을 기준으로 금융거래와 조세 수입의 70% 가량이 수도권에서 발생하고 있다.
중앙정부 부처의 100%, 100대 대기업 본사의 91%, 공공기관의 84%, 10대 명문대학 의 80%, 벤처기업의 77%가 수도권에 집중되어 있다. 그 결과 우리나라의 총량 경제 력 중 수도권이 차지하는 비중은 50%를 넘어 계속 증가하고 있다.
1985년에서 2001년까지 지역내총생산(GRDP)을 기준으로 수도권 지역과 비수도 권 지역의 누적적인 성장패턴을 보면, 수도권 지역은 전국 대비 113.1%의 누적적인 성장을 하였으나, 비수도권 지역은 전국 대비 90.4%에 불과하였다. <그림 6-1>에서 알 수 있듯이 1993～1997년 기간 동안에는 수도권 지역과 비수도권 지역의 상대적 격차가 줄어드는 추세를 보였으나 외환위기 이후 3년간은 그 격차가 다시 심화되는 현상을 보였다.
출처 : 통계청
<그림 6-1> 지역내총생산(GRDP)의 누적성장 추이 (전국=100)
이는 1997년 말 외환위기 이후 수도권으로의 인적․물적 자원의 집중이 더욱 심화 되었기 때문이다. 경제위기 상황에서 상대적으로 취약한 지방 기업이 부도와 파산 등으로 문을 닫으면서 지방의 생산기반이 더욱 축소되고 위축된 것이다. 또한 불균 형 성장의 결과로 구축된 수도권 일극중심 경제구조로 인해, 국가경제의 위축이 상 대적으로 취약한 비수도권 경제의 악화로 연결되면서 지방경제는 이중고를 겪지 않 을 수 없었다. 그 결과 수도권의 총량경제력은 1997년 51.3%에서 2000년에는 52.6%
로 증가하였다. 이 같은 수도권의 경제력 집중은 인구의 수도권 집중을 더욱 심화시 키는 요인이 되어 왔다. 수도권 인구는 매년 20여만 명 이상 증가해왔으며, 이는 전 국 인구 평균증가율의 3배에 달하였다. 이로 인해 수도권 인구의 전국 인구 대비 비 율은 1971년 28.9%에서 2005년 현재 48.1%로 급격히 상승하였다. 특히, 1980년대 후 반 이후 지속적으로 감소추세를 보여 왔던 수도권으로의 순인구 유입이 외환위기 이후 다시 증가추세로 반전되기도 하였다
(단위 : 명, %)
출처 : 통계청
<그림 6-2> 수도권 인구비중과 수도권으로의 순인구 유입 추이
과거와 같이 불균형 성장과 수도권 인구집중의 기조가 유지된다고 가정한다면, 앞으로 지식기반경제가 정착될수록 첨단고급기술과 연구개발기능이 집중된 수도권 과 그렇지 못한 지역 간 격차가 보다 심화될 가능성이 크다. 이 경우 수도권으로 인 구 유입 역시 더욱 빠른 속도로 늘어날 것으로 보인다. 전국의 인구증가분 중에서 수도권의 인구 증가 비율은 60년대 59.2%, 70년대 69.4%, 80년대 88.5%, 90년대 133.8%로 계속 증가하고 있다. 이러한 인구증가 추이는 특단의 조치가 없는 한 앞 으로도 계속될 것으로 예측되는데, 이럴 경우 2023년에 수도권 인구는 전체 인구의 50%를 상회할 것으로 추산되고 있다.
수 도 권 인 구 비 중 의 국 제 비 교
28.3
35.5
42.8
47.2
28.9 30.5 31.9 32.6
18.5 18.5 18.8 18.7
13.5 12.1 11.9 12.2
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
1970년 1980년 1990년 2000년
(% )
한국
일본
프랑스 영국
47.6(‘03)
자료 : 각국의 통계청 DB
<그림 6-3> 수도권 인구비중의 국제 비교
이러한 우리나라 인구의 수도권 집중도가 가지고 있는 문제점이 어느 정도로 심 각한지는 외국사례와 비교해 보면 쉽게 확인할 수 있다. 위의 <그림 6-3>에서 볼 수 있는 바와 같이, 세계적으로 수도권 집중이 가장 심하다고 알려진 일본, 프랑스, 영 국의 경우, 전체 인구 대비 수도권지역의 인구비율은 2000년 기준으로 각각 32.6%, 18.7%, 12.2%이다. 이에 반해 우리나라는 무려 46.3%에 달한다. 더구나 2001년, 2002 년, 2003년에는 각각 46.6%, 47.2%, 47.6%로 가파른 상승세를 나타냈다. 이처럼 우리 나라의 수도권 집중현상은 전 세계적으로 그 유례를 찾아보기 힘들 정도이다. 또한 지식정보화가 진전되면서 첨단지식산업이나 벤처기업의 수도권 집중이 더욱 심화 되고 있다. 정치․행정․언론․문화․교육 등의 측면에서 수도권 집중도는 경제 분야보다 더욱 심각한 양상을 띠고 있다.
< 중앙집권적 정부체제도 수도권 집중에 영향 >
분권형 국가 또는 중앙집권형 국가라는 정부체제와 수도권의 인구규모 사이에 는 상관관계가 존재하는 것으로 알려져 있다. 대체로 분권형 국가, 특히 미국과 독 일처럼 연방주의 체제를 가지고 있는 국가들의 경우 수도의 인구가 현저히 적은 (1.5-5% 범위) 반면에, 영국, 일본, 프랑스 등 중앙집권형 국가는 수도권에 인구가 매 우 집중(12-32% 범위)되어 있다. 따라서 수도권 인구집중문제를 해결하기 위해서는 중앙집권-집중형 국가에서 분권-분산형 국가로의 개혁이라는 근본적인 접근이 필요 하다고 할 수 있다.
나아가 국가 수위도시의 인구비중과 1인당 국민소득간에 음의 상관관계가 나타 나고 있다는 사실이다. 아래의 <그림 6-4>에 나타난 바와 같이 OECD국가 중 1인당 국민소득 2만5천 달러 내외의 미국, 프랑스, 독일 등 선진국들은 수위도시의 인구비 중이 15%내외를 차지하고 있을 뿐이다. 이에 반해 우리나라는 수위도시의 인구비중 이 21.4%를 차지해 그리스를 제외한 어떤 나라보다 높은 비중을 차지하고 있다.
<그림 6-4> 세계 주요국가의 수위도시 인구비중과 국민소득간의 관계
< 수도권의 과도한 집중으로 사회경제적 비용 급증 >
수도권 인구집중으로 인해 여타 지방은 인구의 절대 규모가 줄어드는 가운데 총 체적으로 활력을 찾지 못하고 있다. 이는 단지 지방만의 문제가 아니다. 수도권과 지방의 격차가 심화됨에 따라 전체적인 국가경쟁력의 약화뿐만 아니라 수도권의 경 쟁력도 약화되는 동반하락 현상이 초래되고 있기 때문이다. 아래의 <그림 6-5>를 보면, 1982년을 기준으로 수도권의 집중이 수도권의 비용 상승을 야기시키고, 이에 따라 생산성은 급속하게 하락하고 있음을 알 수 있다.
자료 : 국토연구원(2004), 연도별 지수는 ‘82년 기준
<그림 6-5> 수도권 비용 및 생산성 변화 추이
수도권 과밀이 생산성 저하를 가져오는 가장 중요한 요인은 사회적 비용의 급증, 환경개선 비용 증대, 수도권 인구억제를 위한 각종 규제로 인한 외국기업의 국내투 자 기피 등을 들 수 있다. 먼저, 수도권 집중으로 주택비용, 교통혼잡비용이 날로 증 가하여 수도권 주민의 삶의 질이 매우 낮은 수준으로 떨어지고 있다. 수도권의 주택 가격 상승으로 인해 수도권 주민들이 주택을 위해 지불하는 비용의 규모는 추산하 기 어려울 정도로 큰 것으로 나타났다. 또한 교통혼잡 비용 역시 1991년 2.9조원에 서 2002년에는 12.4조원으로 급증하는 등 집적의 비용이 엄청나게 증가하였다. 이에 따라 서울의 ‘삶의 질’ 수준은 세계 30개 주요도시 중 최하위 수준인 것으로 보고되 고 있다.
다음으로, 환경오염이 심각하여 환경개선비용이 막대한 규모로 증가하고 있다.
2002년의 경우 상하수도, 폐기물 처리 등 환경개선비용이 4조원 수준에 이른다. 그 리고 2001년 수도권의 단위면적당 NOx 및 SOx 배출량은 각각 OECD 평균의 51배 와 9배에 달하고, 미세먼지 오염도는 선진국의 3.5배에 달한다. 오존(O3) 주의보의 95% 이상이 수도권에서 발생하고 있다. 서울의 경우 미세먼지로 인한 사망자 수가 연간 9,600여명 수준으로 스위스의 약 3배에 이르고 있다.
한편, 수도권의 과도한 인구집중을 억제하기 위해 역대 정부가 각종 규제를 강화 함으로써 수도권에 대한 외국기업의 투자가 활발하게 이루어지지 못하고 있다. 수 도권 규제의 결과로 수도권의 국내기업도 해외 이전을 고민할 정도이다. 세계 100
대 기업 중 동아시아에 지역 본부를 두고 있는 기업은 홍콩에 22개, 싱가폴에 21개, 북경에 5개인데 비해 서울에는 단 1개 기업에 불과하다. 수도권 규제문제는 수도권 으로의 인구유출로 황폐화되고 있는 지방의 강력한 요구에 입각한 것으로 이를 개 혁하기 위해서는 지방의 자발적인 동의를 구하지 않으면 안 되는 실정이다.
< 수도권과 지방간의 사회경제적 격차 심화 >
지방은 수도권과의 생활, 경제 격차가 날로 심화되고 있는 실정이다. 지방은 전 국토의 90%를 차지하면서도 지역내 총생산과 제조업 고용자는 전국의 절반수준에 불과하다. 아래 <그림 6-6>의 지역내 총생산 추이를 보면, 서울의 경우 전국 총생산 의 20.4%를, 수도권의 경우 47.8%를 차지한다. 이는 국토의 90%를 차지하는 지방이 담당하는 생산이 전국의 52.2%에 불과하다는 것을 의미한다.
45.6% 45.7% 45.3% 45.0% 45.2% 46.5% 48.0% 47.8%
26.1%
23.6% 23.4% 22.5% 22.0% 21.4% 20.9% 20.4%
15.0%
25.0%
35.0%
45.0%
55.0%
65.0%
1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
수도권/전국 서울/전국
자료: 통계청
<그림 6-6> 서울과 수도권의 지역내 총생산 비율 추이
제조업의 경우 지방이 상대적으로 더 강점을 가질 수 있을 것으로 기대됨에도 불 구하고 실제로는 수도권 집중이 더욱 심각한 수준을 보이고 있다. 아래 <그림 6-7>
의 서울과 수도권으로의 제조업체 수 집중추이를 보면, 전국 제조업체 중 18.3%가 서울에 있고, 56.4%가 수도권에 있다. 지방에 소재하고 있는 업체비중은 43.6%에 불 과한 실정이다.
58.1%
55.6% 55.5% 55.1% 53.7% 55.6% 57.0% 56.4%
25.4%
21.1% 20.2% 19.6% 18.7% 19.2% 18.8% 18.3%
15.0%
25.0%
35.0%
45.0%
55.0%
65.0%
1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
수도권/전국 서울/전국
<그림 6-7> 서울과 수도권의 제조업체 수 집중 추이
지역불균형성장으로 인한 지방의 소외 현상 중 가장 심각한 문제점은 지역의 우 수한 인재가 수도권으로 끊임없이 유입되는 현상을 들 수 있다. 수도권 집중 현상으 로 인해 지방의 미래를 짊어질 젊은 인재가 수도권으로 유출되고 있는 것은 매우 심각한 문제가 아닐 수 없다. 지방의 일자리가 줄어들면서 청년들이 학교와 직장을 찾아 수도권으로 끊임없이 이동할 수밖에 없는 구조적 모순의 악순환이 반복되고 있다. 특히 기술개발의 중심축이 되어야 할 지방대학은 2003년 기준으로 미충원율 이 30% 수준으로 늘어나면서 존폐위기를 맞고 있다. 이는 곧 지방의 사회적, 경제 적 박탈감 심화로 연결되면서 수도권과 지방간, 지방과 지방간의 갈등과 부정적 지 역주의의 토대를 제공하는 주요 원인이 되고 있다.
재정자립도의 경우에도 아래의 <그림 6-8>에서 볼 수 있는 바와 같이, 2002년 말 기준으로 서울과 경기, 인천 등 수도권 지역을 제외한 다른 모든 지역이 40% 미만 에 머물고 있는 실정이다. 이는 지방정부의 자립적 투자여지가 그만큼 적다는 것을 의미한다.
20.4%
26.3%
28.4%
35.9%
74.2%
76.5%
95.6%
0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0%
전남 전북 충남 경남 인천 경기 서울
자료: 행정자치부(2004. 당초예산 기준)
<그림 6-8> 지방의 재정자립도(2002년 말 기준)
마지막으로 지역내 총생산의 16개 시․도별 비중을 비교해 보면 아래의 <그림 6-9>와 같다. 서울과 경기 두 지역만 20%를 넘어섰을 뿐, 나머지 지역은 모두 10%
미만이다. 특히 동남권의 부산, 경북, 경남을 제외하면 다른 모든 지역이 5%를 넘지 못하는 것을 확인할 수 있다.
21.3%
6.0%
3.1%4.4%
2.1%2.0%
4.8%
23.1%
2.2%
3.5%4.4%
2.9%
4.7%
7.5%7.1%
0.9%
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
지역
지역내총생산액 21.3 6.0 3.1 4.4 2.1 2.0 4.8 23.1 2.2 3.5 4.4 2.9 4.7 7.5 7.1 0.9 서
울 부 산
대 구
인 천
광 주
대 전
울 산
경 기
강 원
충 북
충 남
전 북
전 남
경 북
경 남
제 주
<그림 6-9> 시도별 지역내 총생산액의 비교(2004년)
< 수도권과 지방간 격차 확대는 국가경쟁력 저하를 초래한다 >
수도권과 지방의 격차 확대는 단순히 형평상의 문제가 아니라 국가 경쟁력을 저하 시키는 주요 요인으로 지적되고 있다. 수도권 집중으로 인해 수도권은 각종 사회·경 제적 폐해를 심각하게 겪고 있는 반면, 지방은 인구의 절대규모가 줄어드는 가운데
활력을 찾지 못하고 공동화되면서 전체적인 국가경쟁력의 약화를 초래하고 있다. 세방화(glocalization)시대의 국가경쟁력은 지역으로부터 나온다. 지역의 경쟁력이 국가전체의 경쟁력을 좌우하는 시대에 지방의 육성은 불가피한 선택의 문제가 아니 라 국가생존의 문제이다. 수도권이 국토의 블랙홀처럼 인구와 산업 등 모든 기능을 흡인하고 지방이 소외되는 현상을 타파하지 않고서는 경쟁력 있는 지방의 육성은 불가능하다. 따라서 국가의 모든 역량을 집중시켜 지방화시대를 앞당김으로써 통합 된 국가, 경쟁력 있는 국가를 건설해야 한다. 이를 위한 핵심전략으로 ‘지방화를 통 한 선진화’를 추구해야 한다.
2. 과거 지역정책의 문제점 극복 및 해결
참여정부 이전에도 수도권 집중의 문제점을 인식하고 수도권 집중 억제를 포함한 지역균형발전정책을 추진하여 왔으나, 가시적인 효과를 보지 못하고 오히려 수도권 집중이 더욱 심화되었다.
수도권 집중 억제를 위한 참여정부 이전의 정부 대책은 주로 수도권에 인구와 산 업을 들어오지 못하게 하는 입지규제 중심의 소극적 접근으로 일관해 왔다. 아울러 지방에 대해서는 적극적인 발전정책을 제시하지 못하였다. 수도권 규제와 관련된 수도권정비계획법, 공장총량제, 과밀부담금제 등 수많은 규제가 만들어졌으나, 수도 권 인구는 지방에 비해 더욱 빠르게 증가하는 추세를 보였다. 수도권과 비수도권간 각종 인프라나 기업환경, 주거환경 등의 격차가 매우 큰 상황 하에서 단순히 수도권 규제만으로는 현실적으로 수도권 집중을 억제할 수 없었기 때문이다. 수도권에 인 구와 산업 등이 집중하는 것은 기업활동에 유리한 각종 인프라가 잘 갖추어져 있기 때문이다. 또한 수도권 개발에 따라 엄청난 지대(rent)가 발생한 측면도 무시하기 어 렵다. 때로는 기업들이 기업활동을 통해 획득하는 이윤보다 훨씬 많은 지대가 발생 하기 때문에 수도권에 기업이 증가하고 일자리가 늘어나게 되어 인구의 수도권 집 중이 가속화되었다.
1980년대 이후 수도권 집중을 억제하기 위해 정부는 각종 정책들을 추진하여 왔 다. 주요 정책들을 보면 먼저, 제 3․4공화국에는 급속한 공업화와 특정지역 개발에 따른 수도권 집중을 해소하기 위해 대도시 인구집중 방지책과 그린벨트 지정 등을 추진하였다. 제 5공화국시절에는 수도권억제정책의 법적 기반을 마련하기 위해
「수도권정비계획법」을 제정하고 수도권 규제범위를 경기․인천까지 확대하여 규 제를 강화하기도 하였다. 1982년 서울올림픽 유치 이후에는 수도권 규제정책을 완 화하는 입장으로 선회하였다. 제 6공화국에서는 지역균형발전을 위해 전담기구를 한시적으로 설치․운영하였으나 실효성 있는 정책을 추진하지 못하였다. 오히려 수도 권 주택난 해소를 위해 수도권 5개 신도시 건설과 주택 200만호 건설이 추진되면서 수도권 비대화현상이 심화되는 현상을 초래하기도 하였다. 문민정부에서는 수도권 공장총량제 및 과밀부담금제 도입, 개발촉진지구 도입 등을 통한 균형발전정책을 추진하다 세계화에 대응하여 경쟁력을 강화하기 위해 규제완화정책으로 선회함으 로써 수도권 재집중이 초래되었다. 특히, 준농림지 개발 등으로 수도권에 공장 및 주택건설이 가속화되고 난개발이 초래되는 등 수도권집중을 오히려 부추긴 면도 없 지 않았다. 국민의 정부 시절에는 대통령의 강력한 수도권 기능의 분산 의지에도 불 구하고 외환위기의 극복과 구조조정 과정에서 외국인투자에 대한 입지규제 완화, 그린벨트규제 완화 등으로 수도권 집중 가속화가 불가피하였다.
이러한 정책들은 적극적으로 지역의 발전여건을 마련하기 보다는 단순히 수도권 집중 억제만을 위한 소극적 대응에 주력해 온 것으로 평가할 수 있다. 지방경제의 침체가 기본적으로 내부 구조적 여건과 역량이 취약한데 따른 것임에도 불구하고 기업을 수도권으로부터 지방으로밀어내는‘ 방식으로 일관함으로써 정책의 실효 성이 떨어져 지역간 격차가 지속적으로 확대되는 결과를 초래한 것이다. 또한 균형 발전정책을 범정부차원에서 강력하게 추진할 추진체계가 없었기 때문에 여러 부처 에서 단편적․분산적으로 추진되었고, 체계적인 법․제도적 기반이 없어 대내외 여건 변동에 따라 정책이 수시로 변경되었다.
이에 따라 참여정부가 들어서면서 이러한 일련의 과정에서 나타난 한계점과 취약 점을 근본적으로 극복하기 위한 대책이 마련되어야 한다는 인식이 크게 제고되었다.
<표 6-1> 역대정부의 균형발전정책
주요시책 내용 평 가
’62-’79
(3․4共) - 대도시 인구집중방지책(‘64)
- 그린벨트 지정 - 대통령의 강력한 의지를 토대로 규제적 수단중심으로 추진
’80-’87 (5共)
- 수도권정비계획법 제정(’82) - 수도권규제범위를 경기․인
천까지 확대
- 수도권억제정책의 법적기반 마련
- ’82년 올림픽 유치이후 수도권억제정책 완화
’88-’92
(6共) - 지역균형개발기획단 설치(’89)
- 수도권 5개 신도시 건설 - 신도시 주택 200만호 건설로 인한 수도 권 비대화현상 심화
’93-’97 (문민 정부)
- 수도권 공장총량제 및 과밀 부담금제 도입
- 개발촉진지구 도입(’94) - 준농림지개발 허용
- 세계화로 인한 경쟁력강화 차원의 규제 완화정책으로 수도권집중 초래
- 준농림지개발 등으로 수도권내 공장․
주택건설 가속화 및 난개발 초래
’98-’02 (국민의
정부)
- 외국인투자에 대한 수도권 입지규제완화
- 그린벨트 규제 완화
- 외환위기 극복과 구조조정과정에서 수 도권집중 가속화
자료 : 산업연구원, ‘국가균형발전특별법 해설집’, 2004. 12
3. 분산과 분권: 창의적 다양성의 시대적 요구
가. 새로운 성장동력 창출 필요성 증대
현재 우리는 정보화, 세계화, 민주화, 지방화라는 세계사적 변화를 맞이하여 과거 와는 질적으로 다른 국가발전전략을 모색해야 할 시점에 처해 있다. 이러한 변화를 얼마나 능동적이고, 합리적으로 이끌어 나가느냐에 따라 우리나라의 미래가 결정될 것이다. 특히 국가 경쟁력의 원천이 자본과 노동 등 요소투입에서 지식과 기술로 전 환되면서 혁신에 대한 의지와 변화의 속도가 국가의 명운을 가늠하는 일대 변혁기 를 맞고 있다. 이러한 경제 환경의 변화에 대응하기 위하여 세계 각국은 기술이 돈 이 되는 혁신주도형 경제발전전략을 채택하여 국운을 걸고 이를 적극 추진하고 있 다. 한마디로 ‘혁신’이 거의 모든 나라에서 국가발전의 핵심 키워드가 되고 있는 것 이다.
이처럼 새로운 지식, 기술의 지속적 창출․확산․활용이 중요한 지식기반 경제 환경 에서 경쟁의 단위가 국가 또는 개별기업에서 지역 또는 도시로 변모하고 있다. 이는
근접성을 바탕으로 혁신주체들의 협력과 연계를 통해 지식과 기술을 창출․확산․활용 하는 데 있어 지역이 다른 어떤 경제단위보다 역동적이고 유리하기 때문이다. 이와 함께 국가의 지속적인 경쟁력 강화는 소수 특정지역이 아닌 국가의 모든 지역에서 혁신역량이 강화될 때 가능하다는 인식이 보편화되고 있다. 즉 혁신을 기반으로 한
‘균형발전’이 지속적 국가발전의 핵심요건이 되고 있는 것이다.
나. 중앙집권-집중형에서 분권-분산형 국가구조로의 전환
강력한 중앙집권형 국가체제의 확립과 불균형발전전략의 추구는 우리 사회에 여 러 가지 문제점과 부정적인 결과를 가져 왔다. 우리가 선진국으로 도약하기 위해서 는 분권-분산화된 국가구조를 확립하여 이러한 문제점들을 조속히 극복해야 한다.
우선 지방자치의 왜소화 및 왜곡현상의 해소를 가속화 할 필요성이 더욱 커지고 있다. 1991년 이후 지방자치제도가 부활되었지만, 중앙정부는 중요한 권한과 재원을 지방에 이양하지 않고 있다는 지적이 많다. 형식적으로는 지방분권이 상당히 진전 되었으나 아직도 우리나라의 지방자치는 허울뿐이고 실질적 권한과 재정은 여전히 중앙정부가 행사하고 있다는 지적을 받고 있다. 즉, 지방자치의 본질적 요소인 자치 조직권, 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등은 아직도 지방이 아니라 중앙정부 의 소관사항으로 많이 남아 있다는 것이다.
다음으로, 중앙집권-집중으로 인해 심화되어온 ‘지방의 중앙의존화’를 지속적 완 화해야할 필요성이 제기되고 있다. 우리나라는 사실상 중앙이 통제하는 가운데 지 방화가 추진되어 아직도 매우 한정된 지방화 수준을 벗어나지 못하고 있다. 이러한 과정에서 지방은 중앙의 지원에만 의존함으로써 자원배분의 왜곡이 발생하였다. 또 한 지방이 지역 이미지 제고 및 지역발전의 계기를 일거에 마련하기 위하여 대규모 국제행사 등 각종 사업의 유치경쟁에 주력함으로써 궁극적으로 중앙에 대한 지방의 의존성이 더 강화된 측면도 있다.
노무현 대통령은 경쟁력 있는 나라를 만들기 위해서는 지방화와 균형발전을 이루 어 내기 위해서는 지방 스스로의 노력이 필요하다는 점을 인식하고, 지방분권과 균 형발전을 위한 전국순회토론회에서 지방 스스로가 혁신의 주체가 되어 줄 것을 요 청했다.
지난 40여 년간의 국가 불균형성장과정에서 수도권은 지나칠 정도의 과잉상태로 인해 수많은 문제점으로 시달리고 있으며, 지방은 피폐화와 저발전 때문에 고통스럽 고 미래에 대한 희망을 가질 수 없는 지역으로 떨어지고 말았습니다. 지금의 중앙과 지방의 격차로 보았을 때 국가 전체 차원에서 새로운 전기를 마련해서 지방발전을 추진해 나가지 않으면 머지않아 중앙과 지방간의 균열과 갈등이 우리 사회의 커다란 부담이 될 것입니다.
따라서 통합된 국가, 효율적인 나라, 경쟁력 있는 나라를 만들기 위해서는 지방화 라는 국가목표를 반드시 달성해야 합니다. 앞으로 지방이 잘 살고 활력 있는 지역이 되도록 하기 위해 획기적인 분권을 실시하고, 행정수도를 이전하며, 아울러 지방화시 대, 균형발전의 시대를 앞당기기 위한 전략을 강력히 추진해 나가겠습니다. 저는 지 방화와 균형발전이 중요하다고 생각하는 수준을 벗어나서 대통령 재임 5년 동안 지 방화와 균형발전 정책이 확고히 뿌리내리도록 할 생각입니다..
앞으로 자립형 지방화를 위한 구체적인 전략과 정책은 지방에서 수립해 나가야 합니 다. 지방이 가만히 있으면서 중앙에서 알아서 해주겠거니 하거나, 지방이 어렵다고 호소하는 것만으로는 문제해결이 안됩니다. 지방 스스로가 혁신의 주체가 되어 유능 한 인재를 양성하고 자기지역의 특색에 맞는 지역전략산업을 발전시켜 나감으로써 위대한 국가균형발전의 시대를 열어 나가도록 해야겠습니다. (2003. 1. 27)
다. 세계경제의 세방화에 대응
21세기에 들어 세계경제의 가장 큰 흐름은 세계화와 지방화를 들 수 있으며, 이를 묶어 세방화(glocalization)로 통칭되고 있다. 먼저 경제활동의 세계화(globalization) 는 국가간의 경제적 경계가 없어지고 세계시장을 상대로 경쟁하는 무한경쟁 시대의 도래를 의미한다. WTO 체제의 출범에 따른 새로운 국제무역질서의 형성과 더불어 세계화를 촉진시키는 주요 요인은 기술혁신이다. 특히 정보통신기술(IT)의 발전은 그 자체가 성장의 원천인 동시에 지식 및 정보의 거래비용과 공간의 제약을 획기적으로 개선함으로써 세계를 하나의 시장으로 통합시키고 있다.
경제의 글로벌화는 돌이킬 수 없는 역사적 흐름이며, WTO 체제하에서 국경은 무역, 투자, 자본이동의 장애물이 더 이상 되지 못하고 있는 상황이다. 2001년 12조 5천억 달러였던 세계 무역규모는 2004년 18조 6천억 달러로 3년 사이에 49%나 증가 하였다. 같은 기간 중 외국인직접투자(FDI)는 5조 달러에서 9조 2천억 달러로 84%, 주식투자 등 포트폴리오 투자는 8조 달러에서 16조 달러로 100%나 증가하였다.
이러한 흐름 속에서 국가간, 그리고 국가내 산업간 및 지역 간의 명암이 엇갈리
고 있음도 분명한 사실이다. 글로벌화의 주 요인은 신시장의 등장, 구시장의 쇠락, 교환 장벽 축소 정책, 기업전략 및 산업조직의 변화, 교통통신 인프라의 발달, 기술 변화 등이 주로 거론된다. 최근 세계경제의 글로벌화 추세의 특징을 정리하면 <표 6-2>와 같다.
<표 6-2> 최근의 세계경제의 글로벌화의 특징
주요 추이 내 용
부문간 구조변화
산업내 무역의 증가
상품 분야의 무역의존도 상승 서비스 교역의 증가
기업조직의 구조변화
부품의 국제적 아웃소싱
일부 사업부문(정보처리, 고객지원 등)의 해외 이전 증대 기업내 국제 거래의 증가
공간적 구조변화
대규모의 수직적 전문화- 집적경제가 작용하는 세계에서 기업 입지결정의 유연성 증대
초무역 국가들의 등장
저임금 국가에서 고임금 국가로의 수출 증가 조정 압력 새로운 국제 시장기회에 대한 반응 속도의 증가 정부의 역할
글로벌라이제이션 추진주체로서의 국가의 적극적 활동 경제통합과 무역의 부정적 효과의 완화에 대한 정부의 책 임의식 강화
자료 : Feser, E., Globalization, Regional Economic Policy and Research, mimeo, 2005.
경제의 글로벌화에 대해서는 대체로 긍정적 평가가 우세하다. 그것은 세계화에 따른 세계경제 전체의 편익이 손실에 비해 장기적으로 더 클 것이라는 판단에 기초 하고 있다. 그러나 글로벌화의 효과는 균일하게 나타나지는 않으며, 산업별, 직종별, 지역별로 무역과 관련되어 차별적으로 발생한다. 공간경제에서 높은 수준의 전문화 와 집중현상으로 일부 지역은 적어도 단기 혹은 중기적으로 손실이 이득보다 클 수 있다. Cooke(2004)는 글로벌화하는 지식기반경제가 대도시권에 유리한 반면 주변부 지역에는 불리하게 작용할 수 있어 기존 지역혁신시스템에 대한 새로운 압력이 발 생하고 있다고 지적한다. 혁신을 위한 학습은 기존 지식과 새로운 지식 간의 상호작 용과정이라 할 수 있는데, 기존 지식의 수준이 낮고 지식 네트워크의 범위가 좁을수 록 학습에 수반되는 지식이전 비용이 더 커진다. 이것은 곧 글로벌 네트워크가 상대 적으로 잘 갖추어져 있고 지식기반의 수준이 높은 대도시권과 그렇지 못한 주변부 지역 간의 격차를 더욱 심화시키는 결과를 초래한다는 것이다.
국제경쟁의 심화와 경제통합의 진전은 지역을 더욱 중요시하고 있다. 왜냐하면, 지역 단위에서 구현될 수 있는 분명한 외부경제효과들이 존재하기 때문이다. 글로 벌화의 진전에 따라 기업들은 국지적 차원 또는 지역 차원에서 구현되는 외부경제 효과들을 포함한 모든 외부경제효과들을 활용하여야 한다. 즉, 글로벌화와 지역화 는 서로 맞물려 진행된다. 이제는 국가간의 경쟁이 아니라 집적의 경제가 작용하는 공간적 범주로서의 도시간, 클러스터간의 경쟁이 보다 중요해지고 있으며, 지역마 다 고유의 경쟁력을 강화하기 위해 자원의 발굴과 활용을 극대화하려는 다양한 노 력이 전개되어야 한다.
따라서 이러한 세계경제의 세방화에 적절히 대응하고, 지역의 경쟁력을 강화하기 위해서는 지역혁신에 기반한 국가균형발전정책이 요구된다. 지역의 혁신이 제대로 이루어지지 못할 경우 상당수의 지역들은 세계경제의 경쟁에서 도태됨으로써 상대 적으로 혁신역량과 혁신시스템이 우수한 지역과의 성장격차가 더욱 커질 것이다. 이 경우 지역자원의 활용 미흡과 지역간 경제적 불균형 심화의 부정적인 효과가 더 욱 커지게 됨으로써 장기적으로 국가경쟁력 약화와 성장잠재력의 저해를 초래하게 된다.
지역혁신을 기반으로 한 국가균형발전 정책은 단순히 지역의 자원 활용이라는 차 원뿐만 아니라 지방화에 따른 외부경제효과를 발생시킴으로써 지역의 경쟁력 강화 로 연결된다. 혁신의 활성화에는 연관 기업이나 유관기구간의 지리적 근접성이 매우 중요하다. 지역혁신체계를 통한 지방화는 동일 공간 내의 암묵지의 교류 및 지식활 동의 외부경제효과를 불러일으키면서 지역의 혁신을 활성화시키고 경쟁력을 높이게 된다는 것이다. 또한 이러한 정책적 전환은 지역의 성장을 가로막고 있던 고착효과 (lock-in effect)를 탈피하고 새로운 성장 동력을 창출할 수 있는 기회를 줄 것이다.
제7장 국가균형발전이 비전
1. 개성 있고 골고루 잘사는 사회
참여정부는 새로운 패러다임에 입각한 국가균형발전의 비전을 ‘전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회의 건설’로 설정하였다.
‘전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회 건설’라는 새로운 국가비전하에서 전국의 각 지역은 각각의 특성과 비교우위를 바탕으로 특성화 발전전략을 수립해 나가야 한다. ‘특성화 발전전략’이란 지역별 산업특화를 통해 고유의 경쟁력을 창출함으로 써 지역의 성장잠재력을 확충해 나가는 발전전략을 의미한다. 이를 위해서는 지역 혁신체계를 구축하고 지역별로 선도산업 군집을 적극적으로 육성해야 한다. 특히, 지역마다 전략산업을 중심으로 혁신클러스터를 만들고 지역혁신 네트워크를 구축 하여 지역 고유의 특성화를 촉진시켜야 한다. 이를 통해 지역의 자립적 발전역량을 키우고 국가와 지역의 역동적인 성장을 촉진시킴으로써 상향적 특성화를 실현한다. 이러한 과정에서 국민적 에너지를 한데 모아 총력을 기울여 나간다면 머지않아 전 국의 각 지역은 국내외 어느 지역과도 차별화되는 분야별 산업수도로 발돋움할 수 있을 것이다. 아울러 이를 통해 우리 사회는 수도권과 비수도권, 그리고 모든 지방 이 균형 있고 특색 있게 발전하는 균형사회로 성숙해 질 것이다.
2. 국민통합과 국가경쟁력 강화
국가균형발전의 새로운 모델은 국민통합과 국가경쟁력 강화라는 두 가지 과제의 동시 해결을 추구하고 있다. 우리나라는 압축적 근대화를 통해 단기간 내에 산업화 를 이루는데 성공하였으나 그 결과 사회 모든 부문에 심각한 불균형이 초래되었다. 그로 인해 특권과 차별, 배제의 갈등구조가 형성되고 공동체의 분열이 야기되었다.
국가균형발전은 이와 같은 사회적 갈등을 유발하고 공동체의 분열을 초래한 지역간 불균형 발전을 극복하고 모든 지역이 고루 잘사는 균형사회를 건설함으로써 국민통 합을 실현하는 것을 목표로 하고 있다.
이와 함께 세계화와 지식정보 등 새로운 시대적 조건 속에서 지속적으로 발전하 기 위해 수도권 집중형인 한반도를 다극 분산형으로 재편해 국가경쟁력을 제고해 나가고자 한다. 이는 단기적으로 보면 종합적 여건이 갖추어지지 않아 효율성이 낮
은 지역으로 국가자원을 전환해 투자효과를 저하시키는 하향평준화를 지향하는 것 으로 보일 수도 있다. 그러나 장기적으로 보면 수도권지역의 과도한 집적․혼잡비용 을 줄이고, 수도권 지역의 기본적 공공서비스의 공급비용을 낮출 수 있다. 뿐만 아 니라 여타 지역의 잠재력을 극대화할 수 있어 국가전체의 생산성과 효율성을 증진 시키고 국가경쟁력을 강화하는 데 기여할 수 있다.
비 전
전 략
전국이 개성 있게 골고루 잘사는 국 민 통 합 과 국 가 경 쟁 력 사회건설
강 화
중앙정부 촉진적 지방 주도적 지원
기획⋅추진 지역혁신체계구축
대학
산업 지자체
생 활 인 프 라 : 주택, 의료, 교육, 문화 등
물리적 인프라 : SOC, 물류, 정보통신 등
전국 최소기준의 충족(National
Minimum)
ㅇ 지역의 특성화 역량 확 대
ㅇ 권역내 효율
ㅇ 전국최소기준의 충 족
ㅇ 권역간 균형 자립형
지방화 통합적 균형 역동적 균형
지역전략 산업육성 ㅇ 지역의 특성과 강
점을 살리는 특성 화된 발전 전략 추 진
ㅇ 산업집적 활성화 ㅇ
법제정 및 제 도 개 선
ㅇ「특별법」제정 및 특별회계 신설
ㅇ 중추기능의 지방분산 ㅇ 심사 ․평가기능의 강화 주 요
추진과제
<그림 7-1> 국가균형발전의 비전과 전략
제8장 국가균형발전정책의 추진전략
1. 내생적 발전전략을 통한 자립형 지방화 추진
참여정부의 국가균형발전전략이 과거와 근본적으로 다른 것은 지방분권, 지방분 산, 지방분업 등 삼분(三分) 정책을 통해 수도권과 지방이 함께 번영하는 ‘상생 전 략’을 추구하고 있다는 점이다. 지방분권은 지방 스스로 지역의 정책을 결정하고, 지역발전을 위한 전략을 수립․추진할 수 있는 능력의 배양을 의미한다. 지방분산은 과도하게 집중되어 있는 수도권의 기능들을 지방으로 분산함으로써 지방의 역동성 을 증대시키는 것을 의미한다. 지방분업은 모든 지방이 동일한 산업, 문화, 삶의 조 건을 갖추는 것이 아니라, 지방의 특성과 잠재력, 지역이 가지고 있는 고유한 역사 적 맥락에 기초하여 지역마다 개성 있는 산업, 문화, 삶의 조건을 만들어가기 위한 특성화 발전을 도모한다는 것이다. 그리고 지방간 분업은 그러한 발전이 지방과 지 방간의 네트워크를 통해 시너지효과를 발휘하여 국가경쟁력 제고로 승화될 수 있는 체계를 갖춘다는 점에서의 의미를 가진다.
이를 위해 참여정부는 중앙에 일방적으로 의존하는 외생적 발전전략에서 벗어나 지방 스스로가 혁신역량을 토대로 추진해 나가는 내생적 발전전략을 통해 지방이 스스로의 힘으로 일어서고 발전할 수 있는 ‘자립형 지방화 전략’을 추진해 왔다. 이 러한 전략은 단순히 지방의 몫을 더 늘리는 차원에 그치는 것은 아니다. 자립형 지 방화는 세계화, 정보화 시대를 맞이하여 더욱 가열화된 국제경쟁을 극복하고 선진 국으로 도약하기 위한 국가개조계획으로 승화시킨 것이다. 자립형 지방화 전략은 분권과 자율을 바탕으로 지방의 창의성․자발성․역동성을 증진시키는 전략이며, 이를 바탕으로 지방의 발전 및 국가의 발전을 동시에 추구하는 참여정부의 국가균형발전 전략의 핵심이다.
자립형 지방화는 단순한 분권 이상의 의미를 갖는다. 자립할 수 있는 내적 동력으 로서 지역혁신체계를 구축하고, 행정적, 재정적 자립을 통해 지역의 특성에 맞는 발 전을 추구하는 것이 자립형 지방화를 통한 국가균형발전 전략이다. 자립형 지방화는 수도권과 비수도권을 포괄하는 국토 전역을 대상으로 지역간 불균형을 해소하고 지 역혁신과 특성화된 발전을 추구한다. 이를 통해 참여정부가 추진하는 국가균형발전 의 비전인 ‘전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 건설’하고자 하는 것이다.
참여정부의 자립형 지방화 전략은 지역불균형 해소를 위해 패러다임을 근본적으 로 변화시키는 체계적인 지역발전 전략이다. 자립형 지방화가 근본적인 패러다임 전환이라고 말할 수 있는 것은 중앙정부에 집중된 자원을 더 많이 분배받으려고 서 로 경쟁을 벌이는 의존형 지방화 전략에서 완전히 벗어나려는 시도이기 때문이다. 자립형 지방화는 산-학-연-관의 네트워킹을 통한 지역혁신체계 모델을 개발하고, 이 를 통해 지역의 내생적 발전을 이루어 나가는 것을 기본목표로 하고 있다.
2. 통합적 균형과 역동적 균형의 병행
자립형 지방화는 지역의 잠재력과 비교 우위에 서있는 특성화 발전전략으로서 권 역 내 효율성을 극대화하는 과정을 통해 실현할 수 있다. 중앙의 자원배분에 일방적 으로 의존하는 과정에서 발현되지 못한 지역의 내재된 잠재적 능력을 배양한다. 다 른 한편으로는 지리적, 문화적, 경제적, 사회적으로 특정 지역이 가지고 있는 고유 한 특성을 살려 그 지역이 역동적으로 기능할 수 있는 발전을 추구하는 것이다.
여기서 문제는 어떻게 국가 전체차원에서 지역간 균형을 유지할 수 있는가 하는 것이다. 국가 전체차원에서 균형을 이루기 위해서는 우선 전국 최소기준의 충족을 통해 권역간 균형을 확보해야 한다. 전국 최소기준은 낙후도, 지역불균형 정도 등 객관적 지표를 측정한 후, 다양한 분야에 걸쳐 전국평균 등 일정기준을 확립함으로 써 설정할 수 있을 것이다. 국가균형발전을 위해서는 전국 최소기준에 미달하는 낙 후지역에 대한 지원을 확대함으로써 균형적인 발전여건을 조성하는 일이 필수적이 다. 국가균형발전은 한편으로는 낙후지역의 사회적 여건을 끌어 올리면서, 다른 한 편으로는 지역특성의 차이를 바탕으로 자립적인 지역활성화 정책을 추진하는 것을 의미한다. 즉 국가균형발전은 한 차원 향상된 지방의 삶의 조건 위에서 지역주의를 극복함과 동시에 지역별 특성화를 통한 발전을 추구하고자 하는 것이다.
따라서 자립형 지방화는 두 가지 균형전략의 병행을 통해 추진해야 했다. 그 하 나는 통합적 균형이며, 다른 하나는 역동적 균형이다. 통합적 균형은 교정적 균형과 동일한 개념으로, 전국 최소기준을 충족시켜 나가는 전략을 의미한다. 다시 말해 현 재의 낙후지역은 기존의 불균형 성장모델과 같은 경제발전모델의 희생지역이라고 말할 수 있다. 통합적 전략은 바로 이러한 점을 교정해감으로써 일종의 기회의 균등 을 제공한다는 것이다.
그러나 통합적 전략만을 사용한다면 국가균형발전 전략은 기존과 마찬가지로 의 존형 지방화로 전락할 지도 모르는 위험성이 있었다. 이에 따라 역동적 균형발전전 략이 요구될 수밖에 없는데, 이는 지역별 특성화 발전전략을 의미한다. 즉 지역의 역동성은 내생적 성장동력에 의해 발현되므로 그 잠재적 성장동력이 발현될 수 있 도록 지역특성에 입각한 발전을 이루어 나가야 하는 것이다. 이러한 역동적 균형발 전전략에 입각해 자립형 지방화를 실현하기 위해 전국의 모든 지역에 지역혁신체계 를 구축하였다.
이처럼 자립형 지방화를 통한 국가균형발전전략의 핵심은 전국 최소기준의 충족 을 통한 통합적 균형의 실현과 지역의 잠재력과 비교우위를 극대화하는 역동적 균 형을 병행 추진해 나가는 일이다. 자립형 지방화를 위해서는 지방정부의 자치권을 신장하고 지역사회의 혁신능력을 제고하여 모든 지방의 역동적 발전을 촉발하는 역 동적 균형이 필요하다. 이러한 역동적 균형은 ‘기회의 균형’에 기초한 것이며 ‘결과 의 균형’을 의미하는 것은 아니다. 결과를 동일하게 만드는 기계적 균형에 머물 경 우 진정한 지역혁신이 이루어질 수 없기 때문이다. 그러나 역동적 발전 과정에서 불 가피하게 지역간 격차가 확대될 수밖에 없다. 따라서 각 지역이 이러한 격차를 스스 로 인정할 수 있도록 하기 위해서는 초기 조건의 균형이 필요했다. 즉, 전국 최소기 준에 미달하는 낙후지역에 대한 정부투자의 확대 등 통합적 균형을 통해 기회균등 이 어느 정도 보장되어야 했던 것이다. 따라서 참여정부의 국가균형발전전략은 기 본을 보장하면서도 차이를 인정하는 ‘통합적 균형과 역동적 균형의 병행전략’이라 고 말할 수 있다.
3. 혁신주도형 발전전략
세계의 경제환경은 산업활동의 세계화, 디지털․네트워크화, IT․BT․NT 등 지식기술 혁명, 중국경제의 급성장, 환경과 시장의 조화라는 큰 소용돌이에 직면하고 있다.
이러한 경제환경 변화에 대응하여 선진국 및 동북아 각국은 ‘혁신주도형’ 경제발전 모델을 채택하여 기술혁신을 통한 원천적인 국가경쟁력 확보에 전력을 기울이고 있 다. 이러한 정보기술혁명에 기반한 ‘신성장’ 모델은 미국은 물론 영국, 프랑스 등 유 럽으로 확산되고 있다. 뿐만 아니라 동북아 각국들도 중국의 저임금 공세에 대응하 여 IT․BT․NT 등 신기술의 창출․확산․활용에 정책적 관심을 집중시키는 것으로 밝혀
지고 있다.
이처럼 세계 경제환경의 급변에 따라 한국경제는 1990년대 초 이후 지속적으로 대전환을 요구받아 왔다. 1960년대 초에 산업화를 시작한 이후 우리는 노동력과 자 본 등 요소투입형 발전전략을 통해 급속한 성장을 이루는 데 성공할 수 있었다. 그 러나 1990년대 중반 이후 새로운 성장동력을 찾지 못하면서 저성장의 굴레에서 벗 어나지 못하고 있다. 전환기 속의 우리 산업은 선진국과 개도국 사이에서의 넛 크래 커(nut-cracker) 딜레마, 혁신이 미흡한 경제구조, 경제주체간 대립의 심화 등의 도 전 속에서 혁신에 성공함으로써 새로운 발전의 길을 찾아 나가느냐, 아니면 정체하 거나 쇠퇴하느냐 하는 중대한 갈림길에 놓여 있다.
노무현 대통령은 2004년 6월 국회 개원 연설에서 우리 경제가 기술과 인재가 성 장의 동력이 되는 혁신주도형 경제로 전환할 필요가 있다는 점을 강조하였다.
지난 날, 자본과 노동의 집중적인 투입에 의한 요소투입형 경제는 IMF 외환위기 로 그 한계를 드러냈습니다. 이제는 기술과 인재가 성장의 동력이 되는 혁신주도형 경제로 가야 합니다. 우리 경제는 이미 그렇게 가고 있습니다. 혁신주도형 경제를 성공시키기 위해서 기술혁신과 인재양성, 신성장동력의 확충, 그리고 지역균형발전 의 토대를 쌓아나가고 있습니다. … 특혜와 독점, 불공정 경쟁의 시장구조로는 창의 와 경쟁의 효율이 살아나지 않습니다. 창의와 경쟁의 효율이 살아나기 위해서는 공 정하고 투명한 시장을 만들어야 합니다. 이를 위한 시장개혁도 흔들림 없이 추진해 나갈 것입니다.” (2004. 6. 7)
혁신주도형 경제는 산학협력 및 R&D 투자 등을 통해 창의적이고 현장적응력이 높은 인력을 양성하고, 새로운 기술을 창출하는 것이다. 뿐만 아니라 기술의 사업화 및 상업화를 촉진시켜 국부 자체를 증대시키는 경제를 의미한다고 말할 수 있다. 기 존의 ‘혁신모델’에서는 연구개발에 의한 지식․기술의 창출, 교육․훈련을 통한 인적자 본의 육성, 혁신적 기업가 정신 등을 강조해 왔다. 그러나 최근에는 산학협력 및 연 구개발투자를 통한 새로운 기술의 창출만으로는 혁신주도형 경제가 성공할 수 없다 는 주장이 제기되고 있다. 이에 따라 최근의 혁신 개념은 상업적 성과를 중시하는
‘기술혁신＋사업화’로 새롭게 정의되고 있다.
이에 따라 참여정부는 혁신주도형 경제체제와 ‘지역 특성화 발전전략’을 결합함 으로써 지역별 산업의 특화를 통해 고유의 시장경쟁력을 함양하여 지역역량을 극대 화해나가는 발전전략을 채택하였다. 이를 토대로 지역의 전략산업은 과거의 노동과 자본 중심의 요소투입형에서 벗어나 기술과 정보가 집약적으로 작동되는 혁신주도 형으로 탈바꿈해 나갈 수 있게 되었다.
이 같은 새로운 발전 패러다임은 참여정부가 독자적으로 개발한 것은 아니다. 이 미 세계의 모든 나라들은 전략산업을 중심으로 지식과 기술, 그리고 문화가 집약된 혁신클러스터를 발전시켜 나가고 있다. 미국의 실리콘밸리와 샌디에이고 실리콘힐 등을 필두로 하여 스웨덴의 시스타, 핀란드의 울루, 독일의 바덴뷔르템베르크, 이탈 리아의 밀라노, 프랑스의 소피아 앙티폴리스, 영국의 캠브리지 테크노폴 등의 해외 사례는 모두 지역 내의 지리적 근접성에 입각하여 새로운 혁신을 이루어낸 대표적 인 성공사례들이다.
<그림 8-1> 세계 각국의 주요 산업클러스터
4. 개방적-다극분산형 국토구조 창출
참여정부의 국가균형발전전략은 국내적 균형만을 목표로 추진되는 것은 아니다. 보다 적극적인 의미에서 국가균형발전은 세계화에 대한 대응의 일환이기도 하다.
즉 한편으로 세계화를 수용하면서, 다른 한편으로 세계로의 웅비를 목표로 추진하 는 국가균형발전전략이다. 동북아 중심국가로서 한반도의 세계화 전략은 단지 우리 만이 희구하는 목표가 아니다. 한반도는 역사적으로나 지리적으로나 항상 동북아의 중심에 놓여 있었다. 그러나 세계 열강의 다툼 속에서 동북아의 중심을 상실하고 변 방의 한 국가로 전락하기도 했으며, 치열한 냉전의 최전선을 형성하면서 세계적 힘 에 의한 의존적 위치를 벗어나지 못했다.
민주화, 세계화, 탈냉전, 그리고 지식정보화 시대에 한반도는 더 이상 변방이 아 니다. 한류로 대변되는 문화의 발원지, 정보통신 강국으로서 신기술의 진원지, 그리 고 동북아시아의 물류중심지로서 그 중심적 지위를 되찾아 가고 있는 중이다. 이러 한 상황에서 산업시대의 모델에 의한 국가의 총량적 접근으로는 효율적인 경쟁을 이루어내기 어렵다. 세계에 대응하는 한반도의 다중심주의 전략은 동북아시아의 중 심으로서 한반도의 각 지방이 자립적으로 기능할 때 비로소 가능한 것이다.
이에 따라 참여정부는 개방형 다극-분산형 국토공간구조 형성을 주요 전략으로 채택하여 창조적이면서도 강력한 대한민국을 만들어가고 있다. 이것은 변화하는 동 북아 질서가 우리에게 부여한 기회의 구조와 위기의 구조 속에서 피할 수 없는 전 략적 선택이다. 이는 세계화 속에서의 지방의 역할 제고뿐만 아니라, 남북관계의 변 화, 대중국 교류․교역의 증가와 같은 정치경제적 환경의 변화와도 깊은 관련이 있다.
따라서 국가균형발전정책을 통해 전국토의 혁신역량을 창출할 수 있는 공간은 바로 이러한 변화에 능동적이고 유연하게 대응할 수 있는 구조이어야 하는데, 이것이 바 로 개방적-다극분산형 국토구조이다.
이러한 전략이 현실적으로 가능한 것은 동북아시아에 해양경제권과 대륙경제권 이라는 두 개의 경제권이 형성돼 있기 때문이다. 따라서 한반도는 균형발전전략을 통해 이러한 환황해권과 환동해권 경제권의 교차점이 갖는 이익을 극대화하여야 한 다. 이 권역만 해도 인구 100만명 이상의 거점도시가 47개나 위치해 있을 뿐 아니라 그 중심에 한반도가 위치해 있다. 이러한 이점을 활용한 국토구조의 변화는 동북아 시아 성장의 과실을 한반도로 가져올 수 있는 계기를 제공함과 더불어 동북아시아 의 평화구조 정착에도 기여하게 될 것이다.
이러한 구조를 달성할 수 있는 공간구상으로는 국토 연안축을 육성하고, 새로운
국토개방거점체계를 만들어가는 것을 들 수 있다. 연안축 육성은 일종의 U자형 구 조를 가질 수 있겠지만, 각 축별로 고유한 특성을 가져야 한다. 동해안축은 환동해 경제권에, 서해안축은 환황해경제권에 특화시킬 수 있을 것이다. 그리고 이 두 축은 대륙과 해양을 연결할 뿐 아니라 유럽까지도 뻗어나갈 수 있는 세계화 축이라는 성 격을 갖는다. 반면 남해안 축은 양 경제권을 이어주는 역할을 하게 하여 복합경제권 역으로 육성할 수 있을 것이다.
이 축들이 제 기능을 하기 위해서 우리나라는 먼저 이들 지역에 특성화된 산업구 조, 즉 산업클러스터지대, 국제물류지대, 국제무역지대, 관광지대와 같은 것들을 형 성한 후, 이것을 네트워크로 연결시켜야 한다. 이를 위해 행정중심복합도시의 건설 과 함께 ⌧자 형태의 SOC망을 형성할 필요가 있다. 대외적으로는 남‧북간의 철도 연결로 부산, 서울, 신의주에 이르는 중국횡단철도(TCR)과 연결하고, 목포-서울-나 진‧선봉을 통해 시베리아 횡단철도(TSR)와 연결하여야 한다. 이를 실현하기 위해서 는 단순한 경제적인 논리뿐만 아니라 남‧북한간 평화와 신뢰의 구조를 갖추어 가는
‘평화 만들기’ 작업이 중요한 전제조건이다.
이와 함께 연안축을 중심으로 거점도시를 형성할 필요가 있다. 우선 국제교류, 물 류시설, 국제기간교통시설망을 보유하고 있는 인천, 부산, 광양을 연안의 대거점으 로 육성해고, 기간교통시설과 산업기지를 보유하고 있는, 군산, 목포, 울산, 포항, 강 릉 등을 중거점으로 육성하는 것도 고려할 수 있다. 이들과 내륙거점인 행정중심복 합도시와 혁신도시, 혁신클러스터 등과 결합함으로써 전국토공간이 내륙과 연안이 네트워크화되는 공간으로 재창출 될 수 있다.
이러한 국토구조의 네트워크화를 위한 인프라 구축이 국가균형발전정책의 주요 추진전략 중의 하나이다.
<그림 8-2> 동북아시대의 한반도 공간구상 모델
5. 수도권과 지방의 상생발전 추구
기존 국가균형발전정책은 수도권 억제를 통한 국가균형발전을 도모하는데 중점을 두었으나 참여정부의 국가균형발전정책은 수도권과 비수도권의 기능과 역할을 미래 지향적으로 재정립하여 양자가 모두 번영할 수 있는 정책 즉, 수도권과 지방의 상생 발전 구현에 초점을 맞추었다. 새로운 패러다임에 입각한 국가균형발전 전략도 과거 와 근본적으로 다르게 지방분권, 지방분산, 지방분업 등 3분정책을 통해 수도권과 지 방이 함께 번영할 수 있는 ‘상생전략’(win-win strategy)을 추구하고자 하였다.
상생전략은 수도권을 국제경쟁력을 갖춘 세계도시로 발전시키는 한편, 지방에 대 해서는 중앙정부가 핵심 성장역량을 적극 지원하는 것을 의미한다. 수도권 과밀해 소 및 지방발전의 새로운 기회를 부여하기 위해서 수도권기능의 지방 분산을 과감 하게 추진한다. 한편, 수도권은 계획적 관리와 첨단산업·금융·비즈니스 경쟁력 증진 을 통해서 세계적 도시로 발전시킨다. 수도권을 계획적으로 관리하여 양적 성장에 서 질적 관리로 전환하고, 수도권의 과다한 규제를 개선하기 위해 수도권 분산 시책 및 규제개혁 등을 일정시차를 두고 균형발전정책과 연동화시켜 단계적으로 접근하 고자 하였다.
