살고싶은 도시만들기 추진방안 연구
The Making of Livable Cities in Korea
국토연 2005-13 ․ 살고싶은 도시만들기 추진방안 연구
글쓴이․박재길 김현식 김광익 이왕건 변필성 황승미 외/ 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 11월 20일 / 발행․2005년 11월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 값․7,000원 / ISBN․89-8182-388-x
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Ⓒ2005, 국토연구원
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국토연 200513
살고싶은 도시만들기 추진방안 연구 The Making of Livable Cities in Korea
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박재길․김현식․김광익․이왕건․변필성․황승미 외
연 구 진 연구책임 박재길 연구위원
연구진 김현식 선임연구위원 김광익 연구위원
이왕건, 변필성 책임연구원 황승미 연구원
외부연구진 최일홍 주택도시연구원 계획설계연구실장 이창호 주택도시연구원 선임연구원 이태현 주택도시연구원 선임연구원 안상욱 대한주택공사 도시정책팀 차장 계기석 안양대학교 교수
김기호 서울시립대학교 교수 류중석 중앙대학교 교수 안성호 대전대학교 교수
연구심의위원 염형민 선임연구위원 (주심) 이동우 연구위원
김경석 연구위원 이원섭 연구위원 황희연 충북대학교 교수 김병수 건설교통부 도시정책팀장 연구협의(자문)위원 강병기 도시연대 대표
장명수 전 전북대학교 총장 최병선 경원대학교 교수 김홍식 명지대학교 교수 황기원 서울대학교 교수 홍형옥 경희대학교 교수 김문환 서울대학교 교수 이정전 서울대학교 교수 최진호 아주대학교 교수 이은진 경남대학교 교수
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
지난 날 우리나라의 경제개발 과정은 많은 후발 도상국들의 벤치 마킹 모델이 되고 있다. 뚜렷한 부존 자원도 없는 가운데 6.25의 전쟁 폐허로 부터 한강의 기 적을 만들어내고, 지금은 선진국 경제개발 협력기구인 OECD에 가입하게도 되 었다. 산업 분야에서는 IT 산업을 비롯해 전자, 조선, 자동차 산업 등이 세계 시장 에 큰 몫을 차지하게 되었고, 스포츠‧문화 분야에서도 서울 올림픽 대회나 월드 컵 축구 등 세계 대회를 잇따라 개최하여 국위를 높이고 아시아 지역에서는 한류 열풍도 생겨나게 하였다.
이로써만 본다면 우리나라가 이제 곧 선진국 수준에 가까워진 듯이 보인다. 그 러나 우리나라 국민들의 삶의 질은 선진국과 비교하거나 국민들이 피부로 느끼 는 면에서 전혀 그러하지 못하다. 우리나라 대표 도시 서울은 국제 평가기관인 머서 휴먼 리소스 컨설팅이 전 세계 215개 도시를 대상으로 한 삶의 질 평가에서 겨우 90위로 평가되고 있다. 주 5일 근무제로 시간적 여유가 생겼어도 시민들이 마음 편히 쉬거나 찾아나설 만한 곳이 마땅히 없는 실정이다. 일상적 생활공간의 도시를 아름답다거나 포근하게 느끼는 경우도 별로 없다. 도시 시설 및 공간의 대부분이 도시화의 급물살에 대응하여 급조되어 온 것이기 때문이다.
지금 웰빙(well-being)이라는 말이 유행하고 있듯이 이제 시민들의 삶의 질 제 고가 이 시대의 중요한 과제가 되고 있다. 그러나 삶의 질은 소득이 높아진다고 그에 따라 자연히 높아지는 것이 아니다. 도시화 시대와는 다른 도시만들기의 방
법을 생각하지 않으면 안된다. 양적 확충에 치중해 온 지금까지의 도시 만들기에 서 벗어나 시민들이 일상적 삶을 편안하고 즐겁게 살아갈 수 있는 장소로 만들어 가야 한다.
이제 새로운 방향의 도시만들기를 명확히 설정하여 국민적 공감대를 형성하 고, 정부와 사회는 이를 토대로 장기적이고 일관성 있는 정책을 펼쳐가야 할 때 이다. 무엇보다 도시화 시대의 도시만들기가 사람들을 수용하는 그릇 만들기에 급급하였다면, 이제는 도시를 사람들이 계속 머물러 살고 싶어 하는 곳으로 만들 어야 한다. 또 1990년대 무렵부터 민주화와 분권화로 형성되어온 시민사회와 새 로운 거버넌스 시대에도 부합되는 것이어야 한다. 이제 정부의 노력에 덧붙여 시 민사회도 힘을 모아 도시환경을 선진화해가야 한다. 본 연구는 새로운 도시만들 기의 필요성과 방향 및 개념을 분명히 하여 우리나라 도시정책의 발전적 변화를 촉발하게 되기를 기대해 본다.
그동안 본 연구의 진행에 많은 지원을 해 주신 건설교통부 이재홍 도시환경기 획관을 비롯한 김병수 도시정책팀장, 안석환 사무관을 비롯한 관계자들에게 감 사드림과 동시에, 앞으로도 연구 성과를 보다 심화․발전시킬 수 있도록 관심을 가져주시길 부탁드리고 싶다. 아울러 연구진행 과정에 좋은 의견을 주신 여러 전 문가님들, 또 지자체 관계자들에게도 감사드리며, 본 원과 공동연구에 기꺼이 참 여해 준 대한주택공사 주택도시연구원의 최 일홍 박사님을 비롯한 여러 연구진 과 이를 지원해준 박헌주 원장님에게도 감사드린다. 끝으로 본 원의 연구책임자 로 연구를 이끌어 오면 잘 마무리 해준 박 재길 박사를 비롯한 연구진에게도 깊 이 노고를 치하한다.
2005년 12월 국토연구원장 이 규 방
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
우리가 살고 있는 도시는 산업화 추진과 도시화 대응으로 만들어진 근대주의 의 산물이다. 산업화 및 도시화가 본격화된 1960년 당시의 도시인구는 불과 980 만 명이었지만, 2004년 현재는 4,390만명으로 적어도 3,400만명 이상이 도시화 시 대에 만들어진 공간에 살고 있다. 이제 전 국민의 10명중 9명이 도시지역에 거주 할 정도가 되면서 도시화도 진정 국면에 있다. 이러한 급조된 도시 속에서는 삶 의 질을 찾기가 힘들다. 지금까지 해 온 도시만들기를 되짚어보고 시민들의 삶의 질을 중시하는 도시만들기를 모색하지 않으면 안 될 상황에 있다.
선진국에서는 이미 1960년대부터 근대주의의 도시만들기를 비판하면서, 생활 자 관점의 도시만들기를 추구해 왔다. 미국의 뉴어바니즘(Nwe Urbanism) 운동 이나 영국의 도시마을 운동(Urban Village Campaign), 일본의 마찌즈꾸리(まち づくり) 운동은 모두 과거와 같은 전문가, 공급자 중심의 도시만들기를 반성하고 생활자 관점의 도시만들기를 공공정책의 한 부분으로 자리매김한 것으로 평가된 다.
우리나라는 1990년대 이전까지는 도시화의 급격한 물결에 대응하느라 이러한 신조류를 받아들일 수 없었다. 그러나, 이제 사회적으로나 물리적으로나 생활자 관점의 도시만들기를 필요로 하는 시대가 되었고, 민주화와 지방자치 및 분권화 진행의 새로운 거버넌스 시대 속에 도시만들기의 주체에 대해서도 변화가 예견 된다. 생활자치 주권자인 시민들이 생활자 관점의 도시만들기를 주도하고, 지자
체는 생활자 관점에 서서 이를 지원하고 협력해가는 것도 요청된다.
최근 우리사회에서도 과거 중앙을 무대로 활동하던 시민단체가 ‘지역의 삶이 변해야 우리 사회가 변할 수 있다’면서 지역단위의 생활 활동에 나서고 있다. 또 마을만들기
활동에도 전문가나 활동가들이 뛰어들고 있다. 이러한 일은 시민사회의 형성 과 같이 진행되고, 또 지자체의 행정혁신과 같이 가야 할 일이다. 시민사회와 지 자체 행정을 양축으로 하여 도시를 만들어가는 체제를 갖추어가야 한다.
극복해야 할 과제 또한 적지 않다. 지금까지의 도시만들기 체제가 국가 주도의 하향적인 것이었기 때문에, 지자체 행정 스스로 가진 말단 행정기구라는 의식을 혁신해가지 않으면 안 된다. 또 지역단위의 이기적인 주민의식도 생활자치에 책 임을 지는 시민의식으로 전환되지 않으면 안 될 것이다. 지자체와 시민사회의 변 화를 위한 환경 조성에 국가도 적극 나서야 할 때이다.
이와 같이 살고싶은 도시만들기는 우리 사회의 구조적 변화를 함께 하면서 추 진해 갈 일이다. 앞으로 갈 방향을 명확히 설정하고 발을 내딛는 것이 중요하다.
본 연구는 바로 살고싶은 도시만들기의 개념과 필요성, 정책방향에 중점을 두고 연구하며, 그 성과를 토대로 공감대를 형성하게 되면 앞으로의 방향이 보다 구 체화 될 수 있음을 전제로 한다.
본 연구는 건설교통부의 관심과 지원에 힘입어 수행되었고, 또 수행 과정에는 강병기 도시연대 대표님을 비롯한 원로 전문가님들께서 좋은 말씀으로 방향을 주셨다. 깊이 감사드린다. 아울러 공동연구진으로 참여해 준 최일홍 박사님을 비 롯한 대한주택공사 주택도시연구원 연구진에게도 감사드린다. 그리고 외국 사례 연구에 참여해주신 여러 교수님들, 국토연구원내 연구심의회 위원님들에게도 감 사드리며, 마지막으로 타이핑으로 끝까지 도와준 이은경씨에게도 그 동안 노고 에 감사드린다.
2005년 12월 박재길 지역도시연구실장
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
1. 연구의 배경 및 목적
우리나라처럼 일인당 국민소득 100달러 이하의 가난한 원조대상 국가가 불과 반세기 만에 선진국 진입 수준의 고도 경제성장을 이룩해 낸 경우는 좀처럼 찾아 보기 힘들다. 1960년대 경제개발 이후 산업화‧근대화에 국민적 역량을 결집한 것 이 주효(奏效)하기도 하였지만, 그와 함께 밀려든 도시화의 급물살을 물리적으로 잘 받아낸 도시개발의 공(功)도 결코 작지 않다.
2000년대 들어와 10명 중 9명의 국민이 도시지역에 살면서 도시화도 진정되는 국면에 있다. 소득 수준 향상과 더불어 이제는 이미 자리 잡은 기존 도시를 정비 하여 삶의 질을 높여 나가는 일이 중요해지고 있다. 하지만 소득 수준이 높아진 다고 그에 따라 삶의 질이나 도시환경 수준이 자연히 높아지는 것은 아니다. 일 본의 경우 네덜란드나 독일보다 소득 수준이 높지만, 삶의 질이나 도시환경 수준 이 결코 이들 나라보다 낫다고 말할 수 없기 때문이다. 도시를 시민들이 계속 머물러 살고 싶어하는 곳으로 만들어가는 노력을 별도로 해가지 않으면 안된다.
나라 전체의 산업화‧근대화 추진과 도시화 대응에 바빴던 개발시대에는 전체적, 하향적, 물리적으로 도시개발을 추진하면서 삶의 질 제고와 도시환경 선진화는 상대적으로 소홀히 다루어 왔다. 앞으로 시민들이 계속 머물러 살만한 도시를 만 들어가기 위해서는 지금까지와는 다른 패러다임의 도시만들기가 필요하다.
본 연구는 이제는 시민들이 도시를 계속 머물러 살만한 곳이 되기를 원한다는
전제 아래, 이러한 ‘살고싶은 도시만들기’에 대한 사회적 노력이 왜 필요한지, 또 그것은 어떠한 개념의 것이고, 이를 추진하기 위해 국가는 어떠한 방향으로 정책을 마련하는 것이 바람직한지를 논의하고자 한다. 본 연구의 결과는 사회 단 체나 관계 전문가 등을 포함한 시민사회에 대하여 ‘살고싶은 도시만들기’의 필요 성을 인식시키고, 국가 및 지자체가 추구할 정책방향과 의제를 제기하여 공론화 하도록 함으로써 우리 사회가 한 단계 더 성숙해가는데 기여하고자 한다.
2. 살고싶은 도시만들기의 필요성
제 2장에서는 지금까지 수요 대응을 위해 불가피했던 공급자 중심 도시 만들 기의 한계를 지적한 후에 도시만들기의 새로운 동향을 살펴보고, 앞으로 ‘생활자 관점’의 ‘살고싶은 도시만들기’가 필요한 근거를 밝히고자 한다.
지금까지의 도시 만들기는 도시인구 폭증, 즉 사람의 개체수 급증에 대응하여 이를 수용(受容)할 물리적 시설 및 공간의 양적 수요에 맞추어 토지개발이나 주 택건설 등의 사업주체가 원활히 사업을 하도록 공급자 위주로 추진하여 왔다. 그 러나, 이제는 수도권 주요 도시를 비롯하여 여러 도시가 인구성장이 정체되거나 안정화되면서 공급자 중심의 급조된 도시환경을 그곳에 살고 있는 사람, 즉 생활 자의 시민 입장에서 정비해가는 일이 필요하다. 시민들이 살고싶어 할 만한 곳을 많이 만들고, 시민들 스스로 이를 거주할 곳으로 선택하도록 하는 것이 선진 도 시환경이고 선진 국가로서 해야 할 일이다. 그러나 각종 통계를 통해 볼 때 공급 자 중심으로 만들어 온 지금의 도시 환경은 시민들의 만족을 얻기에 불충분하다.
생활환경의 질에 대한 욕구가 크면서도 실제 거주지역을 선택할 때는 항상 경제 적 측면의 고려에 밀리고 있다. 전국 8개의 사례도시를 대상으로 한 주민 만족도 조사를 통해서 볼 때에도, 우리나라 도시환경은 대중교통이나, 문화시설, 경관, 환경 등 일상적 생활환경에 대한 시민들의 불만이 큰 것으로 나타난다. 한편 공 급자 중심의 도시만들기가 기존 시가지에 적용되면서 지역사회의 사회적 연대 (tie), 규범(norm), 신뢰(trust) 등 사회자본을 깨트려 사회적 비용을 초래하기도
한다. 또 생활자인 시민들이 소중히 하는 장소적 의미(meaning)도 무시되어 파 괴되기도 한다. 이제 공급자 중심에 편향된 도시만들기 체제를 생활자 입장을 중 시하는 관점에서 보완해가지 않으면 안된다.
사실 서구의 근대 도시계획 패러다임이 1960년대 들어와 비판을 받게된 것도 생활자 관점을 결여하였기 때문이었다. 20세기 근대 도시계획의 주요 패러다임 인 ‘전원도시’(garden city) 와 ‘녹지 속 고층도시’(skysrapers in the park) 모두 전문가(expert)내지, 공급자 중심에 경도된 것으로 비판받았다. 1960년대 들어와 제이콥스(J. Jacobs) 등은 전문가 관점이 아닌 생활자 관점에서의 활기찬 도시, 살 기 좋은 도시를 만들어야 한다고 주창하였다. 이러한 주장은 1990년대 들어와 미 국에서는 뉴 어바니즘(New Urbanism) 운동으로 나타나고, 영국에서는 찰스 (Charles) 황태자가 주도하는 도시마을 운동(Urban Village Campaign)으로 전개 되었다.
우리나라에서도 1990년대 후반 들어와 공급자 중심의 기존의 도시만들기를 보 완하는 형태로 지역단위의 생활운동과 마을만들기 운동이 새롭게 나타나고 있 다. 시민 단체를 중심으로 한 지역단위 생활운동은 먹거리 ‧교육 등 삶을 주제로 지역 사회를 재조직화하면서, 생활협동조합, 방과 후 교실 운영, 녹색가게 운영 등 다양한 형태의 소비자 운동이나 공동체 운동으로 나타나고 있다. 지역사회의 물리적 환경 개선에 주안하는 ‘마을만들기 활동’은 생활자 관점의 도시만들기를 위해 활동가와 전문가가 열심히 노력하고 있으나, 정작 도시만들기의 주체인
‘주민들은 단순히 프로그램에 참여하는 정도’에 그치고 있는 점에서 아직 시작 단계에 불과하다.
이제 공급자 중심의 도시만들기를 탈피하여 생활자 관점의 도시만들기를 새롭 게 해가지 않으면 안 된다. 본 연구의 ‘살고싶은 도시만들기’는 바로 ‘생활자 관점 의 도시만들기’에 다름 아니다. 이는 생활자인 시민들이 계속 ‘머물러 살고자 하 는 마음이 생기는 도시로 만들어 가는 일’이다. 주체로서는 시민사회가 주도하는 지역단위 생활 운동이나 마을만들기 운동을 포함하여, 시민호응을 받아 추진하 는 지자체의 도시만들기도 포함하게 된다. 이론적으로 보면 생활자 관점의 살고
싶은 도시만들기는 사회철학자 하버마스(Habermas)가 말하는 ‘체계(system)’와
‘생활세계(life world)’의 두 가지 방향으로 사회가 분화하는 가운데 ‘생활세계 (life world)’의 보호와 형성을 위한 일로서 반드시 사회적으로 필요한 과제이다.
이제 거버넌스(governance) 시대가 되면서 살고싶은 도시만들기는 시민사회와 지자체가 역할을 분담하면서 협동으로 추진해가야 할 정책으로 대두되고 있다.
지자체가 시민사회로 하여금 살고싶은 도시만들기를 주도하도록 유도‧지원하는 역할을 하여야 하며, 중앙정부 또한 지자체를 제도적으로나 정책적으로 지원할 수 있어야 한다.
3. 선진국의 살고싶은 도시만들기 사례
우리나라 보다 산업화, 도시화, 분권화 등 사회구조 변화를 먼저 경험한 주요 선진국을 대상으로 ‘생활자 관점의 도시 만들기’가 추진된 배경과 동향을 살펴보 고자 한다. 이를 통해 살고싶은 도시만들기의 개념을 재정립하고 정책방향 설정 에 시사점을 얻고자 하였다.
미국 및 유럽에 대해서는 미국 어바인(City of Irvine), 독일 프라이부르크 (Freiburg im Breisgau), 프랑스 스트라스부르(Strasbourg), 영국 뉴캐슬 (Newcastle Upon Tyne)을 대상으로 하였다. 사례 연구 결과 어바인과 같은 신도 시도 뉴어바니즘(New Urbanism)이 추구하는 도시 활력을 위해 도시 전체 계획 에서부터 일자리와 주택을 균형있게 수용한 바 있고, 중심지 체계하의 근린주구 배치를 통해 안정된 정주체제와 근린생활시설의 편리성을 확보하고자 하였다.
다른 유럽도시들도 기존의 도시구조에 부합하는 형태로 보행 환경과 자전거통행 및 대중교통수단 확충에 적극적으로 힘쓰고 있음을 볼 수 있다. 도시만들기는 기 본적으로 생활자치의 관점에서 시민들 스스로 주변 생활 환경에 책임 의식을 가 지고, 커뮤니티를 기반으로 한 시민사회와 시민사회 주도의 도시만들기를 유도 하는 지자체, 그리고 이러한 도시만들기에 파트너십으로 참여하는 기업을 통해 이루어짐을 볼 수 있다.
일본에서는 생활자 관점의 도시만들기로 ‘마찌즈꾸리’(まちづくり)가 보편화 되어 있다. 마찌즈꾸리는 1960년대 초 고도 경제성장 과정에서 표출된 생활환경 의 문제점을 해결하면서 생활환경을 지키고자 하는 주민운동을 계기로 나타났 다. 생활자 측면의 문제 제기라는 점에서 우리가 논의하고자 하는 살고싶은 도시 만들기에 해당한다.
먼저 일본의 마찌즈꾸리는 지방자치의 측면에서 ‘시민의 생활자치를 원점으 로 지자체 혁신과 병행’하여 이루어져 온 점을 특징으로 들 수 있다. 1960년대 중반 이후 진보계열의 단체장이 주도하는 혁신지자체가 등장하여 지자체행정이 개혁되었다. 지자체는 국가의 말단 행정기구에서 탈피하여 생활자치행정의 중심 으로 다시 태어나 오히려 국가정책을 선도해 오고 있다. 또 시민생활의 속성인 종합성에 대응하는 지자체 행정의 종합성 회복과 정책화를 도모하는 차원에서 관련 정책을 담는 지자체 행정계획의 수립을 제도화하여 행정의 계획화‧종합화‧
체계화를 이루어 오고 있다. 사회부분의 계획과 물리적 부분의 계획을 내용적으 로 연계 운용할 수 있게 하고, 지자체 계획을 수립하는 과정에서 직무와는 별도 로 지자체 직원 스스로 시민 의식을 가지고 참가하는 ‘직원참가’로 공무원들의 의식을 바꾸어 오기도 하였다.
두 번째로 일본의 마찌즈꾸리는 시민사회와 지자체가 협동적으로 추진해가고 있다. 지자체는 ‘시민주도의 마찌즈꾸리를 지원하거나 시민과 협력하여 마찌즈 꾸리를 추진’해 오고 있다. 지자체 특성에 따라 다양한 방식으로 추진되고 있으 며, 아직 시민사회가 스스로 나서기 전이라면 지자체가 생활자 관점의 ‘마찌즈꾸 리’를 추진하면서 시민사회를 촉발하여 도시를 만들어 오고 있다. 지자체는 직원 들이 시민주도의 도시만들기 활동을 현장에서 도와주도록 행정과의 가교 역할을 하는 조직을 운용하고 있고, 계획가를 포함하여 관련된 전문가를 파견하여 활동 비용을 지원하기도 한다. 이러한 과정에서 계획 전문가는 시민들이 스스로 계획 안을 제안하고 합의하도록 도와주는 숙의적 실무가(deliberative practitioner)로 역할을 수행하고 있다.
한편 중앙정부 차원에서는 지자체의 마찌즈꾸리 추진에 걸림돌이 되는 기존의
관련 제도를 개선하고, 모델사업을 선정하여 조사 연구하도록 하며, 지자체 관련 사업비 일부를 교부금으로 지원하는 등으로 협력한다.
4. 살고싶은 도시만들기의 개념과 정책모형
제 4장에서는 먼저 살고싶은 도시만들기에 대한 개념을 재정립하여 이를 근 거로 정부의 관계자나 관련 분야 전문가들이 살고싶은 도시만들기를 정책의제나 연구 주제로 발전시키고, 일반 시민 및 관계자 간에 의사소통을 원활히 하는 데 기여하도록 한다. 먼저 살고싶은 도시만들기의 개념을 육하원칙(六何原則)에 따 라 재구성하였다. 즉, 살고싶은 도시만들기는 「① ‘생활세계(life world)’와 ‘생활 환경(living environment)’을 보호하고 형성하기 위하여, ② 다양한 스케일의 공 간적 범위에서, ③ 시민사회(civil society)가 지자체 행정의 지원을 받거나 지자 체 행정과 협동하여, ④ 생활자 관점의 바람직한 사회적․물리적 환경 형성을,
⑤ 시민 일상생활 속에 지속적으로, ⑥ 생활자 관점의 도시만들기를 학습하면서 조직적‧체계적으로 추진하는 것으로 규정한다.
다음으로 살고싶은 도시만들기를 추진하는 정책모형을 설정하였다. 정책모형 은 유럽의회의 「유럽도시헌장(1992년)」 및 일본의 「도시정책비전(1997년)」
에서 공식화한 정책선언을 정책목적과 정책으로 체계화하여 시사점을 얻도록 하 였다. 유럽도시헌장은 기존의 사회조직을 잘 유지하면서 커뮤니티를 기반으로 하는 시민참가를 통해 도시를 만들어 가는 일을 중요시하고 있다. 또 민간과 공 공 부문 간의 협력적 체제 구축도 강조하고 있다. 일본의 도시정책비전은 그 자 체가 ‘도시 생활자’의 입장, 즉 생활자 관점의 도시만들기를 추진하는 것임을 밝 히고 있으며, 활용 용도에 대해서 지자체는 이 정책 비전을 참고로 각자의 상황 을 분석함과 동시에 주민들로부터 이해와 참가를 얻어 도시 미래상을 설정하고 그에 적합한 시책을 추진할 것을 기대’하고 있다. 또 내용으로는 특히 ‘기존 시가 지를 재구축하는 데 정책의 중점’을 두고, ‘종합행정을 통해 도시정책을 집행’하 도록 하고 있다. 국가는 지자체에 도시행정에 대한 기본방향을 제시하는 역할을
하는 외에 국민의 능동적 참여를 위한 정보공개 등의 제도적 지원 방안도 포함하 고 있다.
살고싶은 도시만들기의 개념과 선진 외국의 도시정책방향을 토대로 살고싶은 도시만들기 정책추진의 기본모형을 설정하였다. 살고싶은 도시만들기는 시민사 회와 정부가 협력하여 추진하는 공공정책으로, 크게 시민사회 주도의 사회정책, 지자체 차원의 정부정책, 중앙정부 차원의 정부정책으로 구성될 수 있다. 이들 3자가 추진하는 정책들이 지향할 목표(objectives) 방향으로서의 목적과 시책 (program) 방향으로서 정책을 각각 설정하였다.
5. 살고싶은 도시만들기 정책추진방안
제 5장은 앞으로 정부와 시민사회가 살고싶은 도시만들기를 공공정책으로 상 호 협력하여 추진함을 전제로 중앙정부 및 지자체의 최근 정책 동향을 파악한 후, 앞으로 중앙정부 차원에서 필요한 정책에 대하여 그 목적과 주요 정책 내용 을 제기하여 시민사회와 정부가 같이 공론화해 갈 것을 기대한다.
살고싶은 도시만들기와 관련된 중앙정부의 정책으로 최초로 공식적으로 제기 된 것은 제 4차 국토종합계획(2000년 1월)에서 부터이다. ‘쾌적한 도시생활환경’,
‘주거공동체 중심의 주거공간 창출’, ‘도시복지시설, 문화 인프라’ 등으로 시민 생활환경을 처음으로 포괄적으로 다루기 시작하여, 그 다음 수립된 제 4차 수정 계획(2005년 12월)에서 ‘살기좋은 도시만들기'와, ‘참여와 협력에 기초한 도시계 획체제 구축’으로 재정리되고 있다. 이와는 별도로 건설교통부의 ‘ 21세기 도시 정책방향(2002년 8월)’에서도 생활자 관점의 도시만들기가 제안된 바 있다. 그러 나 이와 같은 일련의 중앙정부의 정책방향은 지자체나 시민사회가 같이 공론화 하여 구체화하는 과정을 거치지 못하고 정책방향 제시에만 머무르고 있다.
서울특별시와 강남구, 수도권의 남양주시, 지방 도시의 통영시를 대상으로 지 자체에서 추진하는 정책에 대해서도 살고싶은 도시만들기와 관련된 정책을 알아 보았다. 대부분 정책들이 지자체 행정 주도의 서비스 공급에 머물고 있는 가운
데, 서울시의 청계천 및 강남구의 양재천 복원 사업의 경우는 비록 자자체가 주 도하는 살고싶은 도시만들기로 진행되면서도 시민들로부터 크게 호응을 받은 것 으로 주목된다. 또한 양재천의 경우 사업시행 과정과 사후 관리에 시민사회가 자 발적으로 참여한 사례에 해당한다. 이 밖에도 서울시가 조성하는 ‘서울 숲’에 대 해 앞으로 시민사회의 NPO(비영리재단법인)가 관리하도록 하여 숲 조성의 지자 체 행정과 역할을 분담하는 것도 협동적 도시만들기에 해당한다.
앞으로 살고싶은 도시만들기 정책을 추진하려면 중앙정부가 정책으로 공식화 하는 데 그치지 않고, 시민사회나 지자체에 확산시켜가는 노력이 필요하다. 또 장기 정책으로 지속성을 가지고 추진하도록 하며, 지자체가 추진한 성공 사례를 발굴하여 장려하고 계속 발전시켜가는 체제도 필요하다. 또 살고싶은 도시만들 기는 생활자치와 병행시켜가며 시민생활의 종합성에 대응하여 도시계획, 문화, 복지, 행정 등을 담당하는 부서 서로간의 할거 행정의 폐해도 극복해 가야한다.
이를 위해 각 부처 및 국‧과 간에 횡적으로 연계하는 체제 구축과 정책 공조 체제를 마련하고, 사회계획과 물리적 도시계획의 관계도 재구축한다. 중앙정부 의 정책방향은 살고싶은 도시만들기 추진의 주체를 염두에 두고 대 시민사회, 대 지자체, 중앙정부 내부에 관한 사항으로 나눌 수 있다. 이들 각각에 대하여 정책 의 목적과 범위를 제시하여 앞으로 추가적인 연구와 공론화 과정을 통하여 수 정, 보완, 발전시켜가는 것으로 한다.
한편 생활자 관점의 종합성을 위해서는 부서별의 행정체제를 극복할 수 있는 추진기구를 필요로 한다. 각 부처 업무를 총괄 조정하는 전체 위원회를 국무총리 실에 설치하고, 살고싶은 도시만들기와 관련된 물리적, 비 물리적 업무를 부처 의 업무별 특성에 맞게 나누어 수행하되 연계 조정하도록 한다. 그와 동시에 살 고싶은 도시만들기를 공공정책으로 연구개발하여 정책의제를 발굴하는 역할수 행의 정책센터를 설치하여 장기정책을 구상하고 정책추진 상황을 모니터링한다.
살고싶은 도시만들기를 정책으로 추진해 가려면 이론적 지식과 실천적 지식을 쌓아가는 일과 정책을 설계하고 실시하는 과정이 체계적으로 연계되어야 한다.
2007년까지는 준비기간으로 살고싶은 도시만들기의 필요성에 대한 사회적 공감
대 형성과 지자체와 정책화 방안을 논의하며, 도시만들기에 대한 물리적, 비물리 적 측면의 이론적, 실천적 지식을 체계화하는 것으로 한다. 2008년도부터는 위원 회를 설치하여 전체 정책방향을 마련하고 세부 정책을 설계하는 일 등을 한다.
6. 결론 및 향후 과제
제 6장을 통해서는 주요 결론을 정리하고 향후 과제를 제시하였다. 먼저 살고 싶은 도시만들기의 개념설정은 관계자들간의 논의를 구체화하는 데 중요한 의미 를 가진다. 우선 살고싶은 도시만들기는 생활자 관점의 도시만들기로 1차적인 주 체는 생활자치의 주권자인 시민사회라고 볼 수 있으나, 2차적으로 지자체도 중요 한 주체가 된다. 주권자인 시민사회를 지자체가 지원하나, 시민사회가 아직 주도 하지 못할 경우에도 시민사회를 촉발하고 시민사회와 협력하여 살고싶은 도시만 들기를 추진하는 노력을 한다. 또 살고싶은 도시만들기는 그 공간적 범위가 반드 시 마을에 국한되는 것이 아니고, 도시권 차원 이상으로 동시에 펼쳐질 수도 있 다. 한편 비물리적 차원의 도시만들기도 매우 중요하며 물리적 도시만들기와 연 계되어야 한다.
중앙정부의 살고싶은 도시만들기 정책은 시민사회 형성과 생활자 관점의 지자 체 행정 추진을 같이 도모하는 것이다. 중앙정부는 부처별, 국과별 행정이 조정 되고 통합되면서 지원할 수 있어야 하고, 지자체와는 수평적으로 파트너십을 형 성하는 자세로 추진하여야 한다. 이를 전제로 중앙정부의 정책방향은 기존 정책 의 미비점을 보완하여 대 시민사회, 대 지자체, 중앙정부 내부로 구분하여 살고 싶은 도시만들기 정책을 제시하면서 필요성과 경험 사례를 확산시키고 지원제도 를 확립하고 추진기구도 새로이 갖추어야만 한다.
향후 과제로는 살고싶은 도시만들기에 대한 학제적(學際的)연구를 수행하여, 지자체 행정을 정책기구로 발전시키는 연구, 생활자치 측면에서 시민사회의 새 로운 관계정립에 대한 연구도 필요하다. 아울러 살고싶은 도시만들기와 관련하 여 도시계획의 역할도 새롭게 정립하는 연구가 필요하다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 서 론
1.연구의 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구의 범위 ··· 3
3. 연구의 방법 ··· 4
4. 연구의 구성 ··· 5
5. 선행연구의 검토 ··· 7
1) 삶의 질에 관한 연구 ··· 7
2) 도시 생활환경정비에 관한 연구 ··· 7
3) 마을만들기에 관한 연구 ··· 8
4) 선행연구와의 차별성 ··· 9
제 2 장 살고싶은 도시만들기의 필요성 1. 지난 날의 도시개발과 시민 생활측면의 과제 ··· 11
1) 도시화 시대의 도시개발과 도시정비 과제의 부상 ··· 11
2) 도시 생활공간에 대한 주민 만족 실태 ··· 14
3) 공급자 중심 도시만들기의 한계와 과제 ··· 18
2. 도시만들기의 새로운 동향과 의의 ··· 20
1) 근대 도시계획 패러다임 비판 ··· 20
2) 우리나라 도시만들기의 새로운 동향과 의의 ··· 23
3. 살고싶은 도시 만들기의 사회적 의의 ··· 28
1) 살고싶은 도시 만들기의 사회적 필요성 ··· 28
2) 거버넌스(governance)시대의 도시만들기 방향 ··· 30
제 3 장 선진국의 살고싶은 도시만들기 사례 1. 선진국 사례의 연구방향 ··· 33
2. 미국 및 유럽 ··· 34
1) 각 국별 도시 사례 ··· 34
2) 시사점 ··· 44
3. 일본 ··· 45
1) 마찌즈꾸리의 개념: 일본의 살고싶은 도시만들기 ··· 45
2) 마찌즈꾸리의 사회적 배경과 발전과정 ··· 47
3) 지자체 동향 및 사례 도시 ··· 51
4) 정부 정책 동향 ··· 56
5) 시사점 ··· 60
제 4 장 살고싶은 도시만들기의 개념과 정책모형 1. 살고싶은 도시만들기의 개념 ··· 63
1) 개념 구성의 주요 내용 ··· 63
2) 개념 구성 요소별 내용 ··· 64
2. 선진 외국의 도시정책 방향 ··· 70
1) 유럽도시 헌장 ··· 70
2) 일본의 도시정책방향 ··· 72
3. 정책 모형 ··· 76
1) 기본 전제 ··· 76
2) 시민사회 주체의 사회정책 ··· 78
3) 지자체 행정의 정부정책 ··· 78
4) 중앙정부의 정책 ··· 79
제 5 장 살고싶은 도시만들기 추진방안 1. 중앙정부의 도시정책 동향과 살고싶은 도시만들기 ··· 81
1) 개요 ··· 81
2) 국토종합계획에 나타나는 도시정책 변화 ··· 83
3) 도시정책 방향 전환에 관한 정부차원의 논의 ··· 86
2. 지자체 도시정책 추진 실태 및 과제 ··· 89
1) 개요 ··· 89
2) 지자체별 살고싶은 도시만들기 관련 정책 ··· 90
3. 살고싶은 도시만들기의 정책방향과 추진방안 ··· 95
1) 도시정책의 미비점과 향후 과제 ··· 95
2) 추진방안 ··· 102
제 6 장 결론 및 향후 과제 1.결론 및 연구의 한계 ··· 105
1) 주요 결론 ··· 105
2) 연구의 한계 ··· 107
2. 정책건의와 향후 과제 ··· 108
1) 정책건의 ··· 108
2) 향후 과제 ··· 109
참고문헌 ··· 111
SUMMARY ··· 119
부 록 ··· 123
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 우리나라의 도시화 추제 ··· 12
<표 2-2> 우리나라의 도시수 변화 ··· 13
<표 2-3> 거주지역에 대한 만족도 및 불만사유 ··· 15
<표 2-4> 현거주지 선택사유 ··· 16
<표 2-5> 지역단위의 생활운동 ··· 24
<표 2-6> 마을만들기 활동 주요사례 ··· 25
<표 3-1> 일본의 도시계획과 마찌즈꾸리의 비교 ··· 47
<표 3-2> 역사분위기 연출 도시 만들기 지원을 위한 제도개선 과제(일본) ·· 58
<표 3-3> 일본 지자체의 살고싶은 도시만들기 사례 연구결과 ··· 62
<표 4-1> 살고싶은 도시만들기의 개념 ··· 64
<표 4-2> 유럽도시헌장의 살고싶은 도시만들기 관련 분야 ··· 72
<표 4-3> 일본 「도시정책 비전」의 골격 구성과 주요내용 ··· 74
<표 4-4> 정책모형 ··· 77
<표 5-1> 제3차 국토종합개발계획(1992-2001)의 도시정책 관련 내용 ··· 83
<표 5-2> 제4차 국토종합계획(2000-2020)의 도시정책 관련 내용 ··· 84
<표 5-3> 제4차 국토종합계획수정계획(2006-2020)의 도시정책 관련 내용 85
<표 5-4> 도시비전과 전략과제(도시환경의 세계화 전략) ··· 87
<표 5-5> 21세기 도시정책방향의 주요내용 ··· 89
<표 5-6> 서울시의 살고싶은 도시만들기 관련 정책 ··· 91
<표 5-7> 2005년도 중점 시책(서울시 강남구) ··· 92
<표 5-8> 2005년도 중점 시책(경기도 남양주시) ··· 94
<표 5-9> 2005년도 중점 시책(경상남도 통영시) ··· 95
<표 5-10> 중앙정부 차원의 살고싶은 도시만들기 정책방향 ··· 98
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 주요흐름 ··· 5
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
제 1장에서는 살고싶은 도시만들기를 주제로 본 연구를 수행하게 된 배경과 연구목적 을 서술하고, 연구범위를 설정하였으며, 연구방법과 연구구성을 기술하였다. 또 주요 선행연구 분석 결과를 포함하여 연구전반에 대한 이해를 돕도록 하였다.
1. 연구의 배경 및 목적
1960년대 이후 지난 40여 년 동안 우리나라는 산업화, 도시화의 커다란 조류에 대응하여 정주형태도 농촌적인 것에서 도시적인 것으로 완전히 변모하였다.
1960년에는 980만 명이던 도시인구가 2004년에는 4,390만 명으로 약 4.5배 증가 하였다. 이에 따라 도시화율1)도 39.1%에서 90.0%로 크게 늘어나 이제 국민 열 명 중 아홉 명이 도시에 거주하는 시대를 맞이하고 있다.
그 동안 도시화가 급격히 진행되는 과정에서 도시인구 급증에 따라 시가지의 양적 개발 수요에 대응하는 도시를 만들어 왔으나, 2000년대 들어와 대부분의 국 민들이 도시지역에 살게 되면서 도시화가 진정되고, 소득수준 또한 크게 향상되 면서 도시 환경의 질적 수준을 제고하는 요구가 커지고 있다. 2003년 현재 1만
1) 전국 인구에 대하여 도시지역에 거주하는 인구의 비중을 말한다.(제2장의 <표2-1> 참조)
2천불의 1인당 국민소득도 앞으로 계속 증가할 것으로 전망되면서 도시환경도 그에 걸맞은 수준으로 향상되기를 기대하게 되는 것은 당연하다.
그러나 소득 수준이 높아진다고 해서 도시환경 수준이 그에 상응하여 자연히 높아지는 것으로 말할 수는 없다. 소득 수준 3만 4천불(2003년)의 일본이 그 보다 낮은 네덜란드(2만 6천불)나 독일(2만 5천불) 보다 도시 환경 수준이 낫다고 말할 수 없음에서도 알 수 있다. 도시를 주민들이 일상적으로 편안하고 쾌적하게 살 아갈 수 있는 공간으로 가꾸어가는 노력이 소득 수준 향상과 병행해가지 않으면 안된다. 지난 40여 년 동안 우리나라는 산업화, 도시화에 바쁘게 대응하면서 삶 의 질을 위한 도시 조성에는 상대적으로 소홀히 해 왔다. 그 결과 우리나라 도시 환경에 대한 국제적 평가는 대체로 낮다. 2005년 3월 미국의 머서 휴먼 리소스 컨설팅(Merces Human Resource Consulting)이 전 세계 215개 도시를 대상으로 한 ‘삶의 질’ 평가에서 우리나라 대표도시인 서울은 겨우 90위로 평가된 바 있다.
나라전체의 산업화, 근대화 추진과 도시화 대응에 바빴던 개발시대에는 도시 전체 차원에서 물리적 도시개발을 하향적으로 추진하면서 삶의 질 제고와 도시 환경 선진화는 상대적으로 소홀히 하여 왔다. 이제 소득수준 향상과 더불어 이미 자리잡은 도시를 정비하면서 삶의 질을 높여가는 방식이 중요해지고 있다. 시 민2) 들이 계속 머물러 살만한 도시를 만들어가기 위해서는 지금까지와는 다른 패러다임의 도시만들기가 필요하다.
본 연구는 이제 시민들이 도시를 계속 머물러 살만한 곳이 되기를 원한다는 전제아래, 이러한 ‘살고싶은 도시만들기’3)에 대한 사회적 노력이 왜 필요한지, 또 는 그것은 어떠한 개념의 것이고, 이를 추진하기 위해 국가는 어떠한 방향의 정
2) 시민(citizen)을 ‘사회를 구성하고 담당하는 주체적 개인으로서, 자유롭고 평등하며 자립한 인간’이라 고 한다면, 주민(community residents)은 ‘일정한 행정구역에 살고 있는 사람들’로서 행정 행위의 객체‧
대상‧수익자가 되는 사람들이며, ‘시민’이라는 개념과 대비되는 경우에는 도시에 거주하고 있어도
‘주체성, 권리의 자각, 저항성, 연대성 등의 특질이 갖추어지지 않은 사람들’이라는 의미가 있다 (김석 준 외,2002:337-339). 한편 마쯔시다(松下)는 ‘시민’을 자유‧평등이라는 가치의식 내지는 자치‧공화라 는 행동 준칙을 가진 유형의 인간’으로 정의하고 있다.(松下圭一.1985.:29).
3) 2005년 현재 전국 234개 기초지자체의 시, 군, 구 중 행정 목표로 ‘살고싶은’ ‘살기좋은’ 또는 ‘살맛나 는’을 내걸고 있는 지자체가 48개로 20%를 차지한다.
책을 마련하는 것이 바람직한지를 밝히고자 한다. 본 연구의 결과는 사회전체나 관계 전문가 등을 포함한 시민사회에 대하여 ‘살고싶은 도시만들기’의 필요성을 인식시키고, 국가 및 지자체가 추구할 정책의제를 제기하여 공론화 할 수 있도록 함으로써 우리사회가 한 단계 더 성숙해가는데 기여하고자 한다.
2. 연구의 범위
본 연구는 살고싶은 도시만들기의 「필요성」및「개념」과 살고싶은 도시만 들기 「정책」을 연구대상으로 하면서 각각의 논의 범위를 아래와 같이 설정하 고자 한다.
첫 번째로 살고싶은 도시만들기의 「필요성」및 「개념」을 논의함에 있어서 는 도시의 물리적, 비물리적 측면 모두를 포함하는 것으로 한다. 본 연구는 사회 구조 변화 속에서 도시만들기의 새로운 패러다임을 발견하고자 하는것이므로 물 리적, 비 물리적 측면을 포괄하여 보다 넓게 논의하는것이 바람직하다. 따라서 살고싶은 도시만들기의 논의범위는 도시계획학분야 뿐만 아니라 사회학, 행정학 분야까지 관련 된다.
두 번째로 살고싶은 도시만들기 정책은 지자체와 시민사회가 주체가 되어 주 로 추진하는 것이지만, 본 연구에서는 지자체 단위의 살고싶은 도시만들기 정책 이 부재한 현 상황에서 지자체나 시민사회를 촉발하기 위한 국가의 도시정책에 대한 필요성을 전제로 한다. 다만 국가 도시정책의 깊이는 지자체의 살고싶은 도 시만들기 정책을 선도하는 방향 제시적인 것으로 한정한다.
세 번째로 본 연구에서는 「살고싶은 도시」자체의 비전에 대해서는 직접적으 로 논의하는 범위에서 제외한다. 도시비전은 각 도시의 사회, 경제, 문화 등 여러
구분(전체) 해당 살고싶은 살기좋은 살맛나는
시(77) 15(19.5%) 4 9 2
군(88) 18(20.5%) 1 14 3
구(69) 15(21.7%) 4 8 3
계(234) 48(20.5%) 9 31 8
(자료) 행정자치부, 2005. 지방자치단체 기본현황(2005.1.1. 현재)
특성에 따라 다를 수 있으며, 이러한 도시비전은 지자체와 시민사회가 협력하여 스스로 만들어가는 것이고 살고싶은 도시만들기에는 이러한 비전 만들기도 포함 하고 있기 때문이다.
3. 연구의 방법
살고싶은 도시만들기의 필요성 및 개념 정립과 정책 방향을 논의하고자 하는 본 연구의 성격상, 주로 문헌조사를 통해 연구를 수행하되 설문조사를 통해 부분 적으로 보완하고, 전문가 및 관계자가 참석하는 워크숍 및 세미나를 개최하여 연 구방향 설정 등에 대해 의견을 수렴하는 과정을 거쳤다.
살고싶은 도시만들기의 필요성을 이론적 측면에서 규명하기 위해 도시계획학, 사회학, 행정학 등의 국내외 관련 문헌을 조사 활용하였고, 살고싶은 도시만들기 의 국내외 동향 및 관련 정책에 관한 문헌도 조사하였다.
설문조사의 경우 도시환경에 대한 주민만족도를 인구규모별, 수도권․비수도 권별로 사례도시를 선정하여 표본으로 추출한 주민들을 대상으로 도시환경의 주 요부문별로 실시하였고, 타 도시로 이주하고자 하는 동기 등에 대해서도 조사를 실시하였다.
전문가 등의 의견수렴을 위해 원로전문가 중심으로 살고싶은 도시 만들기의 비전에 관한 워크숍을 실시하였고4), 일선 시, 군의 도시계획 담당자를 대상으로 살고싶은 도시만들기의 필요성과 관련 정책 추진상황에 대하여 의견을 청취하였 다5).
4) 원로전문가 워크숍은 2005년 7월 8일 국토연구원에서 개최되었다. 건축학, 미학, 사회학, 경제학, 도시 계획학, 조경학, 주거학의 원로전문가 9명이 참석한 회의로서, 토의결과 사람중심, 이웃, 커뮤니티, 문 화, 장소성, 가치관의 다양성, 주민참여 등이 키워드(key word)로 제시되었다.
5) 수도권․비수도권 및 인구규모별로 8개 시․군의 도시계획 실무자를 초청한 회의로 2005년 7월 27일 에 개최되었다. 회의에서 참석자들은 지자체별로 이미 살고싶은 도시를 캐치프레이즈로 내세워 시책 을 추진하고 있다고 생각하고 있거나, 지방도시에서는 인구유인 요인이 관건이라고 말하고 있다.
4. 연구의 구성
본 연구는 서론을 포함하여 <그림 1-1>과 같이 총 여섯 개의 장으로 구성된다.
먼저 제 2장은 살고싶은 도시만들기의 필요성에 대하여 논의한다. 도시화시대에 추진해 온 기존의 도시만들기의 한계와 과제를 분석하고, 근대 도시계획 패러다 임에 대한 비판론을 종합함으로써 살고싶은 도시만들기가 이제부터 사회적으로 필요한 이론적 근거를 밝히는 것으로 한다. 제 3장에서는 선진 외국의 살고싶은 도시만들기에 대한 동향을 고찰하는 관점을 설정하여 미국 및 유럽의 사례와 일 본의 사례를 논의한 후 시사점을 도출한다. 제 4장은 제 2장과 제 3장에서 논의된 결과를 토대로 살고싶은 도시만들기를 개념화하고, 외국에서 공식적으로 발표한 도시정책의 사례로 「유럽 도시헌장」 및 일본의 「도시정책비전」을 대상으로 살고싶은 도시만들기와 관련된 정책의 목적 및 내용을 분석하여 살고싶은 도시 만들기 추진정책의 기본모형을 설정한다. 제 5장에서는 우리나라의 중앙정부 및 지자체 정부가 추진하는 도시정책에 대하여 살고싶은 도시만들기 관련 사항들을 분석하고 앞으로 중앙정부가 추진해 갈 살고싶은 도시만들기의 정책 방향을 정 책과제와 정책추진 방안으로 나누어 논의한다. 마지막으로 제 6장은 본 연구의 결론과 함께 향후 과제등을 정리한다.
<그림 1-1> 연구의 주요흐름
5. 선행연구의 검토
살고싶은 도시만들기와 관련된 선행연구로는 크게 삶의 질에 관한 연구와 도 시 생활환경정비에 관한 연구 및 마을만들기에 관한 연구 등으로 구분할 수 있 다.
1) 삶의 질에 관한 연구
삶의 질과 관련된 연구는 물리적 환경만이 아니라 교육․문화․복지 등과 같 은 비 물리적 환경도 포함하여 주로 삶의 질의 개념 변화를 분석․재정립하고, 이를 평가지표와 기법 개발에 반영하여 실질적으로 도시의 삶의 질 평가에 활용 하고자 하는 것으로 되어 있다.
김태용 외(2000)는 삶의 질을 개념화하고 평가방법을 고찰하면서, 삶의 질을 형성하고 있는 구성인자를 분석하여 평가모형을 개발한 후, 삶의 질에 대한 구성 요소별로 삶의 질에 대한 만족도 순위를 분석하였다. 송인성(2004)은 도시화 등 사회여건 변화에 따른 삶의 질 개념을 재정립하여, 평가지표와 평가방법을 제시 하고 있으며, 이태종 외(2005)는 삶의 질을 ‘특정한 지역이 제공해 주는 환경에 대해 개인들이 느끼는 만족감과 행복감’으로 정의하고, 공공서비스 부문을 9개 영역으로 구분하여 광역생활권내 자치단체들을 대상으로 만족도를 조사한 바 있 다.
2) 도시 생활환경정비에 관한 연구
도시 생활환경정비에 관한 연구는 주로 도시 또는 커뮤니티의 물리적 환경정 비와 연구들이 관련된다.
김현식 외(1999)는 ‘지속가능한 선진도시환경 조성’을 위해서는 ‘양적 시설 충 족을 지속하면서 인간다운 삶에 대한 욕구 충족’이 필요한 것으로 전제하고, 쾌
적한 도시를 위한 생활환경정비 등 물리적 차원의 정책과 함께 중앙․지방, 민간 파트너십의 활성화, 도시정책과정의 시민참여 확대 등도 제도 정비방안으로 함 께 내걸고 있다.
한편 커뮤니티 정비와 관련하여 김정호‧천현숙(1999)은 대량 주택생산 시대를 탈피한 21세기 주택정책의 새로운 기조를 ‘살기좋은 우리동네’ 만들기로 설정하 고, 커뮤니티 중심의 주거문화 창달과 커뮤니티 주거환경개선을 위한 제도방안 에 주력하고, 지자체, 비영리법인, 또는 시민단체의 ‘살기좋은 우리동네 만들기’
노력을 지원하고 경쟁을 유도할 것을 밝히고 있다. 대한주택공사(1999)의 커뮤니 티 개념을 도입한 도시정비 활성화 방안도 신시가지중심의 ‘개발의 시대’에서 기 성 시가지 정비 중심의 ‘관리의 시대’가 되고 있음을 전제로 커뮤니티 관점에서 기성시가지에 대한 지역주민의 사회경제적 특성을 반영하는 정비사업 추진을 내 걸고 있다. 커뮤니티 차원의 정비사업으로 마을만들기를 포함하여 정비사업 추 진 유형을 공공주도형, 민간기업 활용형, 주민주도형으로 구분하고 있다.
계기석‧천현숙(2000)의 「커뮤니티 중심의 주거환경정비 연구」는 커뮤니티 개념을 바탕으로 커뮤니티 형성을 위한 정책을 제시하며, 커뮤니티 정비를 위한 계획 및 사업제도의 운용방안을 제안하고 있다.
3) 마을만들기에 관한 연구
1990년대 후반부터 주민주도의 마을만들기 활동이 여러 곳에 나타나기 시작하 고 2000년대 들어와서는 이에 대한 연구도 활발해지고 있다. 정석(1999), 마을연 대(준)(2003)와 마을연대(2003), 이명규(2004)를 들 수 있다.
정석(1999)은 주민참여형 마을만들기를 지방자치시대의 삶터자치를 추진하는 도시계획으로 자리매김하고 국내외 마을만들기 사례를 조사하여 성공요인을 분 석하고 있다. 향후의 서울시 정책방향으로 마을만들기 행정을 먼저 선언하고 마 을만들기 확산을 유도하며 행정기반 조성과 지원행정체제 구축을 제안하고 있 다. 한편 마을연대(준)(2003)은 제각기 추진되던 마을만들기 운동을 전국적 차원
에서 종합하여, 현재 직면하고 있는 문제점을 적시하면서 전망과 과제를 밝히고 있다. 앞으로 추진할 과제로 주민들 스스로 주체적 역량을 키워야 하고, 기존의 행정체계 및 도시계획체계가 변화해야만 하며, 마을 만들기 활동이 제도적으로 도 자리매김 되어야 함을 주장하고 있다. 마을연대(2003)는 기존 체제의 변화를 유도하기 위해 마을만들기를 전략적으로 기획하여 접근하는 마을디자인 활동을 9개 지역에 수행하고 그 결과를 정리 평가하였다. 주민들이 여전히 주체로 되지 못하고 시민단체가 중심이 되고 있음을 지적하면서, 마을만들기는 지속적이고 점진적으로 추진할 일로 평가하고 있다.
이명규(2004)도 주민주도의 마을만들기의 성격과 사례연구를 하면서 마을만들 기 추진행정 및 시민대학 운영을 추가하고 있다. 조례 제정과 행정조직을 갖춤으 로써 비교적 마을만들기 사업을 체계적으로 할 수 있었고, 시민대학과 시민단체 가 변화전도사로 지역리더(leader) 양성을 포함한 주민역량증대에 기여하는 점을 평가하고 있다.
4) 선행연구와의 차별성
본 연구는 선행연구와 비교하여 볼 때 우선 목표로서의 삶의 질 자체에 대한 연구가 아니라 삶의 질을 높여나가는 사회체제로 살고싶은 도시만들기를 논의하 고자 하는 것이다. 도시생활환경정비와 관련하여서도 생활환경을 중요시하지 않 을 수 없는 사회의 구조적 배경을 밝혀 정책방향의 근본적 전환에 대하여 논하고 자 하는 것이다. 한편 본 연구의 관심은 마을단위에 국한되지 않는다. 시민생활 자관점에서 마을이 모인 보다 넓은 범위의 도시나 도시권도 대상으로 한다. 거버 넌스 시대의 마을이 모인 도시, 그리고 지역을 시민 생활자 관점에서 근본적으로 재조명하여 삶의 질을 중시하는 도시만들기를 새롭게 열어가고자 한다.
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
살고싶은 도시만들기의 필요성
20세기 후반의 도시화 과정을 거치면서 우리나라의 정주(定住) 형태는 농촌 중심에서 도시 중심으로 완전히 바뀌었다. 그 동안 도시를 만드는 일은 인구급증을 수용하는 시설이나 공간 만들기에 주력하면서 공급자 위주로 되어 왔다. 그러나 이제 대부분의 국민들이 도시지역에 살게되면서 도시만들기는 실제 생활자의 관점이 중시되는 것으 로 보완되지 않으면 안된다. 제 2장을 통해 생활자 관점의 살고싶은 도시만들기에 대 한 필요성을 논의한다.
1. 지난날의 도시개발과 시민 생활측면의 과제
1) 도시화 시대의 도시개발과 도시정비 과제의 부상
우리나라가 공업국가로 경제 구조를 근본적으로 바꾸기 시작한 것은 1960년대 부터의 일이다. 이후 도시인구는 일자리를 찾아 모여든 농촌 인구와 당시의 높은 출산율6)에 따라 급증했다. 특히 1960년부터 1990년까지 30여 년간의 증가는 괄 목할 만한 것이었다. 1960년 978만 명이던 도시인구가 1990년에는 약 4배의 3천 556만 명이 되어 동 기간 동안 2천 578만 명이나 늘어났다.
6) 30, 40년 전의 높은 출산률은 전국 인구의 연간 성장률 변화를 통해 짐작해 볼 수 있다. 1980년 이전에 는 1960년 3.01%, 1970년 1.99%, 1980년 1.57% 로 매우 높았다. 1980년대 중반부터 1% 이하로 떨어져 1990년 0.99%, 2000년 0.84%로 되었다 (통계청, 2001,장래인구추계,2001.12, 127쪽).
전국 인구에 대하여 도시지역 인구의 비중을 나타내는 지표인 도시화율( 都市 化率)의 변화 크기를 <표 2-1>를 통해 보면, 증가폭이 가장 큰 1970년대의 18.6%
를 가운데에 두고, 1960년대에는 11.0%, 1980년대는 13.2%로 분석되고 있다.
1960년대부터 1980년대의 30여 년 동안 도시화가 집중적으로 이루어졌음을 알 수 있다. 그러나 1990년대 들어와서는 도시화율 증가가 6.4%로 둔화되면서 진정 되어 왔다. 2004년 현재는 도시화율이 89.9%로 이제 대부분의 국민이 도시지역 에 터 잡은 것으로 볼 수 있기 때문이다.
<표 2-1> 우리나라의 도시화 추세
단위: 천인, % 구 분 1960년 1970년 1980년 1990년 2000년 2004년 전국인구 24,989 31,435 37,449 43,390 47,964 48,795 도시인구 9,784 15,750 25,738 35,558 42,375 43,852 농촌인구 15,205 15,685 11,711 7,832 5,579 4,942
도시화율 39.1 50.1 68.7 81.9 88.3 89.9
도시화율 변화 - 11.0 18.6 13.2 6.4 (1.6) -
주) 1990년까지는 행정구역(읍이상) 기준이고, 2000년 이후는 도시지역내 거주 인구임 자료: 1) 김현식‧민범식 외, 1998, 도시정책의 전개와 과제, 국토개발연구원, 49쪽 2) 건설교통부, 2005, 2004 도시계획 현황.
도시인구가 급증하면서 도시 수도 급격히 늘어났다. 행정구역상 분류되는 시 (市)에 특별시, 광역시, 그리고 읍(邑)까지 포함한 도시 수 변화를 <표 2-2>를 통 해 살펴본다. 1960년 112개인 도시 수가 1990년에는 253개로 30년 동안 두 배 이 상으로 되었다. 증가한 도시 수 142개의 85.2%인 121개가 1970년대(1970~1980년) 에 늘어난 것이다. 한편 특별시, 광역시와 같은 대도시는 1980년 당시까지는 서 울, 부산 2개에 불과했으나, 1990년에는 대구를 비롯한 4개 광역시가 추가되어 6개로 되었다. 도시 수 변화를 통해서도 1970년대 및 1980년의 급격한 도시성장 을 읽을 수 있다.
<표 2-2> 우리나라의 도시 수 변화
구 분 1960년 1970년 1980년 1990년 2000년 2003년
계 112 123 244 253 277 293
특별시‧광역시 1 2 2 6 7 7
시 26 30 38 67 72(47) 77(52)
읍 85 91 204 180 198 209
주) ( )내의 도농복합시의 숫자로 1990년~2000년 사이의 도시 수 변화는 행정구역 제도 개 편에 따른 것임
도시화가 급격히 진행된 1960년대부터 1980년대까지의 30년 동안은 사람 개체 수(個體數, population)의 도시인구(urban population) 수용(受容)을 위한 물리적 시설 및 공간 확충이 도시 만들기의 당면한 과제로 되어왔다. 도시기본계획을 비 롯한 장기계획도 항상「현황분석→수요추정→기본방향 설정→공급 및 개발계 획」의 틀로 개발 수요를 양적으로 추정한 후 어디에 얼마만큼의 토지와 시설을 공급 할지에 골몰해왔다. 계획의 핵심은 주택단지건설을 위한 택지조성과 도로, 상하수도, 학교 등 도시기반시설의 확충이었다.
1980년대 들어와서는 지자체나 국가, 공기업이 대량으로 그리고 보다 신속하 게 택지를 공급하도록 「택지개발촉진법」을 제정하여 택지의 효율적 공급 체제 를 한층 강화하였다. 택지의 양적 공급 체제와 더불어 1970년대부터 아파트 단지 가 국민들의 새로운 거주양식으로 자리 잡게 됨으로써 도시인구를 보다 고밀화 시켜 효율적으로 수용(受容)할 수 있게 되었다. 2000년대 들어와서도 수도권 등 일부 대도시권에서는 중심 도시로부터 인구유입과 핵가족화로 택지개발수요에 골몰하는 도시가 여전히 상존하고 있다.
그러나 한편 서울 대도시권에서 보듯이 도시 인구성장이 정체되거나 안정화되 면서7), 이제 도시 내부를 잘 정비하는 일이 도시정책의 중요한 과제로 되는 도시 들도 있다. 그동안 도시 내부에 대한 정비는 주로 불량 주택이나 건물 구조가 노
7) 서울 및 행정구역이 서울에 접하는 9개 도시(과천, 안양, 광명, 부천, 고양, 의정부, 구리, 하남, 성남) 를 포함한 도시권 인구를 보면 1995년 13,900,713인(수도권 전체 인구 20,159,295명의 69.1%)에서 2000 년 13,924,525인(수도권 전체 인구 21,258,062명의 65.5%)으로 5년간 불과 0.17%(23,812명) 증가에 그치 고 있다. 이는 곧 이들 도시권내의 인구 성장은 전체적으로 정체되고 있음을 의미한다. 한편 이 기간 동안 서울, 과천, 안양, 광명, 부천의 5개 도시에서는 인구가 감소하였다(통계청 인구센서스).
후화된 주택단지를 전면 철거하여 그 일대를 재개발하거나 단지를 재건축하는 방식으로 추진해 오고 있다. 특히 1990년대는 1970년부터 대단위로 짓기 시작한 아파트 단지 재건축이 도시를 정비하는 방안으로 성행하며, 2002년에는「도시 및 주거환경 정비법」을 별도로 제정하여 지금까지의 주택재개발사업, 주거환경 개선사업, 주택재건축사업을 도시․주거환경정비 기본계획, 정비계획 수립, 정비 구역 지정, 정비사업 시행의 절차로 체계화한 바 있다. 노후 주택지를 포함하여 도시화 시대에 급조된 기존의 도시환경을 체계적으로 잘 정비해 가는 일이 중요 해지고 있다.
2) 도시 생활공간에 대한 주민 만족 실태
우리나라는 지난 3, 40년 동안 사회, 경제적으로 볼 때는 괄목할 만한 성장을 이루어왔으나, 도시 생활환경의 질에 관한한 다른 선진국에 비교하여 크게 떨어 지고 있다. 2005년 3월 미국의 머서 휴먼 리소스 건설팅(Merces Human Resource Consulting)이 전 세계 215개 도시를 대상으로 한 ‘삶의 질’ 평가에서 우리나라 대표 도시인 서울이 겨우 90위로 평가받고 있을 뿐이다.
실제로 우리 국민들은 자기가 현재 살고 있는 거주지역에 대하여 <표 2-3>에 서 보듯이 34.2%만 만족하고 있을 뿐이다. 불만족으로 응답하는 경우가 26.6%로 1/4이 넘는다. 도시가 농촌보다 만족 정도가 7.4% 더 낮고, 불만족은 4.9%로 더 높다. 도시지역의 불만족 요인을 내용별로 살펴보면 교통 사정이 안 좋은 점 (22.7%), 주차시설이 부족한 점(20.9%) 등 교통 관련 사항이 특히 많다. 다음으로 불만족스러워 하는 것은 주변 환경이 좋지 않은 점(14.6%), 소음‧매연 등 공해 (14.4%)에서처럼 근린생활 환경에 대한 불만이다.
구분 구분 2004년
전국 도시 농촌
만족도
만족 34.2 32.9 40.3
보통 39.1 39.6 37.1
불만족 26.6 27.5 22.6
계 100.0 100.0 100.0
불만족 사유
주변환경이 안좋아서 13.5 14.6 6.9
교통사정이 안좋아서 23.6 22.7 28.9
편익문화시설이 멀어서 14.9 12.2 30.5
주차시설이 부족해서 18.5 20.9 4.7
소음, 매연 등 공해때문 13.3 14.4 6.9
교육여건이 안좋아서 6.6 5.9 10.6
이웃이 마음에 안들어서 3.8 3.5 5.5
기타 5.8 5.9 5.9
계 100.0 100.0 100.0
<표 2-3> 거주지역에 대한 만족도 및 불만사유
<단위: %>
자료: 통계청, 2004년 사회통계조사결과, 2004.11
주: 도시는 동(洞) 지역 거주자를 의미하고, 농촌은 읍‧면(邑‧面) 지역 거주자임
이와같이 우리 국민들이 현재 살고있는 거주지역에 불만을 가지게 되는 데는 사회구조적 요인도 작용하는 것으로 보인다. 앞에서 거주지역에 대한 불만족 요 인으로 든 교통 관련 사항이나 근린생활 환경은 막상 거주지역 선택시에는 ‘교통 편리’ 6.2%, 편익‧문화의 ‘근린생활시설’ 1.1%로 중요도가 낮게 나타나고 있다.
거주지역 선택에는 경제적, 직업적 사유가 압도적으로 중요한 요인이 되고 있다.
거주지역을 선택한 사유로 ‘경제적 능력에 맞추어서’가 52.7%나 되고, 다음으로
‘직업상 이유’를 15.9%로 응답하고 있다. 이는 결국 거주지역 선택의 현실에 가서 는 생활환경에 대한 기대를 접게되면서 생활환경 요소가 경제적, 직업적 요소의 뒤로 밀리게 됨을 말한다.
구분 2004년
전국 도시 농촌
경제적 능력에 맞추어 48.8 52.7 29.9
사업상, 직장 16.6 15.9 19.9
자녀교육 및 본인학업 6.3 7.1 2.0
교통편리 5.4 6.2 1.9
근린생활시설편리 1.0 1.1 0.4
우수한 자연환경 4.5 4.3 5.3
옛날부터 살아옴 14.8 9.9 38.0
기타 2.7 2.7 2.6
계 100.0 100.0 100.0
<표 2-4> 현거주지 선택사유
<단위: %>
자료: 통계청, 2004년 사회통계조사결과, 2004.11.
주: 도시는 동지역거주자를 의미하고, 농촌은 읍면지역거주자임.
한편 도시별로 환경실태가 다르므로 생활환경에 대한 주민들의 만족 정도도 도시별로 다르게 나타날 수 있다. 전국 도시를 크게 수도권과 비수도권으로 구분 하고, 이를 100만 이상 도시, 50만~100만 도시, 10만~50만 도시, 10만 미만도시8) 의 4 종류로 구분하여 각각의 사례로 8개 도시(수도권 도시는 서울, 성남, 광명, 남양주의 4개 도시, 비수도권의 도시로는 대전, 전주, 안동, 통영의 4개 도시)를 선정하였다. 이들 도시를 대상으로 주거, 교육, 의료‧복지, 안전, 교통, 일자리, 환경, 경관, 문화‧정보의 9가지 생활부문의 59개 소항목에 걸쳐서 시민 만족도를 조사‧분석하였다9)( <부록> 참조).
이에 따르면 비 수도권 소재의 인구 10만 미만 소도시로 분류된 통영의 경우, 환경 부문과 경관 부문의 일부 항목에서 비교적 만족도가 높게 나왔을 뿐, 나머
8) 동(洞) 지역 인구 기준임
9) 주민 설문조사는 조사 대상 도시별로 180～200명을 표본으로 2005년 9월 중에 수행되었다. 회수된 설문지 중 분석에 사용된 것은 총 1,456부이다. 대한주택공사, 주택도시연구원 연구진이 조사․분석 을 주관하였다.
