도시용지 공급확대에 따른 토지시장 관리방안 연구 Policy Directions for Stabilizing Land Market in the Era
of De-regulation to Increase Urban Land Supply
국토연 2009-24․ 도시용지 공급확대에 따른 토지시장 관리방안 연구 지은이 정희남 최수 천현숙 김승종 손학기 강미영 김선지․ , , , , , , ,
김영태 문태훈 서승환, , , Edwin Buitelaar, Arno Segeren 펴낸이 박양호 펴낸곳 국토연구원
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출판등록 제․ 2-22호/인쇄․2009년12월20일/발행․2009년12월31일 주소 경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)․
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) /팩스․031-380-0470 값․10,000원/ ISBN978-89-8182-656-7․
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 B170900․ http://www.krihs.re.kr
국토연구원 2009,
Ⓒ
이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서
＊
정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2009 24―
도시용지 공급확대에 따른 토지시장 관리방안 연구
Policy Directions for Stabilizing Land Market in the Era of De-regulation to Increase Urban Land Supply
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정희남최수천현숙김승종손학기강미영김선지․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 김영태문태훈서승환Edwin Buitelaar Arno Segeren․ ․ ․ ․
연 구 진
연구책임 정희남 선임연구위원 연구반 최 수 연구위원
천현숙 연구위원 김승종 책임연구원 손학기 책임연구원 김선지 연구원 강미영 연구원
외부연구진 김영태 국토해양부 해외경제과장 문태훈 중앙대학교 교수
서승환 연세대학교 교수
네덜란드 환경평가청 Edwin Buitelaar
선임연구원
네덜란드 환경평가청 Arno Segeren
선임연구원 자문연구진(Advisor) 김근용 선임연구위원
연구심의위원 김영표 부원장 주심( )
손경환 주택토지 건설경제본부장․ 김근용 부동산시장연구센터장 민범식 도시재생전략센터장 정석희 선임연구위원 김행종 세명대학교 교수 김채규 국토해양부 토지정책과장 연구협의 자문 위원( ) 곽창석 나비에셋 대표
김덕례 주택산업연구원 연구위원 김성배 숭실대학교 교수
김수석 한국농촌경제연구원 농업구조연구팀장 김용희 서울사이버대학교 교수
류해웅 한국부동산연구원 부원장 박병원 전 청와대 경제수석비서관 박상학 토지주택연구원 국토지역연구실장 박재룡 삼성경제연구소 수석연구원 박정훈 경희대학교 교수
배효동 서울디지털대학교 교수 변창흠 세종대학교 교수 양은렬 YEL부동산연구소 대표 유선종 건국대학교 교수 이태일 한국토지공사 고문
정우진 국토해양부 토지정책과 서기관 정태용 아주대학교 교수
제 차 세계대전 이후 일백 수십 개의 나라가 독립하였고 선진국은 이들 신생2 독립국의 자립을 위하여 많은 경제적 지원을 하였다 우리 역시 신생 독립국의. 하나로 적지 않은 규모의 대외원조를 받아왔다 그리고 건국. 60년만에 우리는 대 외원조를 받는 나라에서 대외원조를 하는 나라도 변신하였다 대단한 성취이다. . 이처럼 변신하는 데에는 그동안 우리가 이룩한 고도 경제성장이 있었다 그러. 나 밝은 면 뒤에 어두운 그림자도 없지 않다 그 중 하나가 고질적인 토지문제이. 다 특히 높은 지가와 토지투기 이로 인한 부의 양극화문제가 여전히 해소되지. , 않고 있다 이 문제를 해소하지 않고서 선진국 대열에 들어섰다고 자신 있게 말. 하기 어렵다 워낙 토지문제가 곪았기 때문이다. .
그동안 정부는 토지문제를 해소하기 위하여 다양한 토지정책들을 추진하여왔 다 그러나 투기억제 대책만 가지고는 토지문제를 근본적으로 해소할 수 없을 것. 이다 토지문제의 많은 부분이 도시용지의 수요 공급 간 불일치에 근거하기 때문. - 이다 도시용지 공급을 확대하기 위하여. 1978년에 구 한국토지공사를 설립하고( ) 년대에 공영개발방식을 채택하였으며 수많은 신도시를 개발하여 왔다 이러
1980 .
한 공공부문의 역할은 주택보급률을 100% 달성하는 데 크게 기여하여 왔다 하. 지만 늘어나는 도시용지 수요를 공공부문에서 모두 충족할 수는 없다 민간부문. 의 참여가 불가피하다.
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
이러한 인식 아래 현 정부는 도시용지 수급 불균형을 해소하고자 토지이용규 제를 대폭 완화하고 있다. 2020년까지 소요될 도시용지가3,000㎢에 달할 것이라 는 가정 아래 개발제한구역 군사시설보호구역 농지 및 산지 등 다양한 분야, ․ ․ 에서 토지이용 규제완화를 추진하여 작년 말로 소요물량의 90.6%인 2,719㎢의 토지에 대한 규제완화를 단행하였다 이러한 규제완화로 도시용지 공급이 확대. 되어 토지시장의 근본적인 안정을 달성할 수 있기를 기대한다.
다만 토지이용 규제완화는 적지 않은 부작용도 있을 수 있다 모든 것이 서로. 연결되어 있기 때문이다 이번 연구는 이러한 차원에서 토지이용 규제완화의 긍. 정적인 효과는 강화하면서 부정적인 파급효과는 사전에 예방할 수 있는 정책대 안을 모색하기 위하여 추진하였다 이 연구보고서가 토지문제에 관심을 가지고. 있는 학계 및 전문가에게 중요한 자료가 되기를 기대한다 아울러 이 보고서의. 발견사항과 정책건의가 국정운영에 도움이 되기를 기대한다.
끝으로 이 연구 과제를 맡아 유용한 연구결과를 도출하기 위하여 노력하였던, 정희남 토지전략센터장을 포함한 여러 연구진 계량분석에 참여한 중앙대학교, 문태훈 교수와 연세대학교 서승환 교수 프랑스의 토지이용제도를 집필한 국토, 해양부 김영태 과장 네덜란드의 최신 자료를 소개한, Edwin Buitelaar 박사 및
박사의 노고에 심심한 감사를 표한다
Arno Segeren .
년 월 2009 12 국토연구원장 박 양 호
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
년 전 묵자
2500 墨子는 굶주리는 자에게 먹을 것이 없고“ 食, 추위에 떠는 자에게 옷이 없으며衣, 피로한 자에게 쉴 곳이 없는 것住,이것을 일러 백성이 갖고 있는 세 가지 어려움이라고 하였다(民有三患니 飢者不得食고 寒者不得衣며 勞者不 得息니라 : 墨子 非樂/ ).”의식주 이 세 가지는 모두 땅에서 나온다 이 때문에 춘, . 추시대에 제나라 환공桓公을 패자로 만들었던 관자管子는 다섯 가지 정치원리를 제 시하면서 맨 첫 번째로 토지정책의 중요성을 강조하였다 토지는 정치의 근본, . “ 이므로 토지로서 정치를 바로 잡아야 한다 토지가 고르지 못하고 조화롭지 못하. 면 정치를 바로잡을 수 없다 이 다섯 가지의 정치원리를 안다면 다스림에 도가... , 있다 할 것이다. (地者 政之本也니라 是故로 地可以正政也니라 地이 不平均調和면
則政不可正也니라... 五者其理可知也론 爲之有道니라 : 管子 卷 乘馬/ 1/ )”
이러한 성현들의 말씀을 상고하노라면 토지문제가 어제오늘의 일이 아닌 듯 하다 그만큼 토지문제의 해소가 중요하다는 반증이다 굳이 세계 경쟁력 강화. . 또는 국민의 삶의 질 향상과 같은 어려운 말을 사용하지 않더라도 토지문제는 국민의 의식주와 직결된 문제이기 때문에 반듯이 해소할 수 있어야 한다.
토지이용 규제완화를 통한 도시용지 공급확대도 국민의 먹고사는 문제를 해소 하기 위한 노력 중 하나일 것이다 그러나 관자의 말이 아니더라도 토지정책은. 항상 조화를 도모하여야 한다 세상만사가 서로 연결되어 있어 한 쪽이 지나치면.
다른 쪽에서 모자람이 발생하기 쉽기 때문이다 규제완화의 당위성은 충분히 있. 지만 혹시 규제완화가 지나치면 또 다른 문제가 발생할 수도 있다 이 연구는 이. 러한 입장에서 토지이용 규제완화의 취지는 충분히 살리면서 부작용은 최소화할 수 있는 방안을 모색하기 위하여 추진하였다.
이번 보고서를 마련하는 데 여러분의 도움이 컸다 먼저 바쁜 가운데에서도. , 거시계량분석을 담당한 연세대학교 서승환 교수 시스템 다이내믹스 모형을 돌, 려준 중앙대학교 문태훈 교수 프랑스의 토지제도를 집필한 국토해양부 김영태, 해외건설과장 네덜란드의 토지제도를 소개한 네덜란드 환경평가청 선임연구원, 박사와 박사에게 감사드린다 토지시장 관리방안에 Edwin Buitelaar Arno Segeren .
대한 전문가 설문조사를 직접 수행한 주 한국리서치의 정관철 과장과 이혜민 연( ) 구원에게 감사드린다 연구 추진과정에서 조언과 도움을 아끼지 않았던 연구심. 의위원과 자문위원들에게도 감사드린다 무엇보다도 벅찬 업무에도 항상 의연하. 게 연구에 임하여준 최수 천현숙 연구위원 김승종 손학기 책임연구원 강미․ , ․ , 영 김선지 연구원에게 감사한다.․
이 연구과제의 중요성을 인식하고서 연구를 시작할 때부터 마칠 때까지 아는 범위 안에서 최대한의 주의력을 가지고 연구하였다 토지시장 관리방안의 파급. 효과가 국민경제 및 토지시장에 미치는 영향을 생각하며 조심하고 또 조심하여 서 연구를 추진하였다 그렇지만 이 주제가 워낙 어려운 분야이다 보니 적지 않. , 은 오류가 있을 수 있다고 생각한다 잘못된 오류는 전적으로 천학비재한 본인의. 책임이다 추후 계속하여 보완하고자 한다 학계와 정책 실무자 그리고 일반국민. . 제현의 질책과 격려를 기대한다.
년 월 2009 12 정희남 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 도시용지 공급확대를 위한 토지이용 규제완화 정책의 내용과 규제 완화 관련시책의 논리적 근거를 재검토하고 토지이용 규제완화가 토지시장에, 어떠한 방향으로 영향을 미치는지를 실증적으로 분석하며 토지시장 주변여건, 변화를 종합적으로 전망 한 후 이를 바탕으로 토지이용 규제완화와 도시용지 공, 급확대 시책의 긍정적인 효과는 최대화하면서 부정적인 파급효과는 최소화할 수 있는 정책과제를 모색하기 위하여 추진하였다.
이 연구는 모두 장으로 구성되었다 제 장은 서론으로 연구의 배경과 목적7 . 1 , 연구의 범위 및 방법 그리고 연구의 흐름을 보여준다 제 장은 이 연구의 분석틀, . 2 과 분석이론 그리고 관련 선행연구를 고찰한다 제 장은 토지이용 규제완화 시, . 3 책을 정리하고 규제완화의 논리적 근거를 재검토한다 제 장은 토지이용 규제완. 4 화 및 도시용지 공급확대가 시장에 미칠 파급효과를 실증적으로 분석한다 제 장. 5 은 주요국가의 토지시장 관리정책을 비교 연구한다 제 장은 실증분석 해외사례. 6 , 시사점 여건변화 전망 등을 토대로 토지시장 안정을 위한 정책과제를 제시한다, . 제 장은 결론으로서 이 연구의 성과와 정책기여도 연구의 특징과 향후 연구과제7 , 를 밝힌다.
제 장 서론1
제 장에서는 연구의 배경과 목적 연구의 범위와 방법 그리고 연구의 구성과1 , , 흐름을 다루고 있다.
현 정부는 국가경쟁력을 강화하고 삶의 질 향상을 도모하기 위하여 토지시장 안정이 필요하고 토지시장 안정을 위해서는 도시용지 공급을 확대하여야 한다, 는 인식 아래 토지이용 규제완화를 추진하고 있다 그러나 토지이용 규제완화 확. 대를 둘러싸고 한편에서는 더 많은 규제완화가 필요하다고 주장하고 다른 한편, 에서는 규제완화로 인한 부작용을 우려하여 규제완화의 속도와 방법을 재고할 필요가 있다고 주장한다 이 연구는 토지이용 규제완화가 토지시장에 미치는 파. 급효과를 분석하고 긍정적인 효과는 제고하면서 부정적인 효과는 최소화할 수 있는 토지시장 관리방안을 모색하기 위하여 추진하였다.
연구의 시간적 범위는 1960년대부터 현재까지로 하되 실증분석에서는, 1989 년~2008년까지 최근 20여년을 분석대상으로 하였다 공간적 범위는 전국을 대상. 으로 하되 실증분석에서는 수도권지역과 개발제한구역 해제 사례지역으로 전주, 시 및 김포시 군사시설보호구역 해제 사례지역으로 파주시를 추가하였다 내용, . 적 범위는 규제완화와 토지시장 관리의 이론과 제도 규제완화와 도시용지 공급, 현황 규제완화 파급효과 실증분석 토지시장 안정을 위한 정책방안 모색 등이다, , . 위와 같은 연구내용을 충족하기 위해 이 연구는 선행연구에 대한 문헌조사 정, 부가 발표한 규제완화 시책 조사 전통적인 계량경제모형과 시스템 다이내믹스, 모형을 활용한 실증분석 개 도시를 대상으로 규제완화가 지가에 미치는 시 공, 3 ․ 간적 영향을 파악하기 위한 GIS 분석 전문가 대상의 설문조사 관련 전문가의, , 의견수렴 등 다양한 연구방법을 사용하였다 또한 실증분석의 전문성을 고려하. 여 이 연구를 학계 전문가와 협동연구 방식으로 추진하였고 외국사례 조사의 일, 부는 해외전문가가 직접 집필하였다.
제 장 연구분석 이론과 분석틀2
제 장은 토지시장 및 토지정책의 분석틀을 제시하고 규제완화의 파급효과 분2 ,
석기법을 소개하며 선행연구 검토 및 이 연구의 차별성을 제시하고 있다, . 먼저 이 연구에서는 자본주의적 토지시장의 구조적 특성을 사유화시장 도시, ․ 화시장 상품화시장으로 세분하여 개념화하였다 즉 토지는 대개 사적․ . , (私的)으 로 소유되며 사유화 비도시용지를 도시용도로 전환하는 과정에 많은 건설자본( ), 이 투자되면서 흔히 고밀도 개발이 이루어지고 도시화 토지는 시장에서 거래되( ), 는 상품의 하나로 다루어진다고 상품화 보았다 이들 토지시장의 문제를 진단하( ) . 고 정책대안을 제시하는 시각은 시장주의 계획주의 조지시트 및 마르크스주의, , 패러다임이 있다 이 연구에서는 이들 각 패러다임을 서로 보완적인 관계로 보고. 서 자본주의적 토지시장의 현상을 진단하고 해결방안을 모색하는 데 역점을 두, 었다.
이어서 규제완화의 파급효과 실증분석에 사용한 계량경제 모형과 시스템 다이 내믹스 모형의 이론적 배경을 설명하고 이 연구에서 활용한 각 모형의 구조와, 내용을 소개하였다.
마지막으로 선행연구의 특성과 한계를 논의한 후 이 연구가 갖고 있는 차별성, 을 연구목적 연구방법 연구내용 등으로 나누어 제시하였다.․ ․
제 장 도시용지 공급확대와 규제완화 시책3
제 장은 도시용지 공급확대 및 규제완화 시책의 추진배경을 살펴보고 새 정3 , 부가 추진하고 있는 도시용지 공급확대 및 규제완화의 추진시책을 정리하며 도, 시용지 공급확대 및 규제완화 시책의 기본논리를 재검토한다.
우리는 지난50여년의 짧은 기간 동안에 세계에서 유례없는 빠른 속도의 도시 화와 산업화를 달성하였다 도시화율은. 1960년의37%에서2007년에는90%에 육 박하였고 산업화율 역시, 1960년의 35%에서 2007년에는92%로 급증하였다 이. 과정에서 도시용지는 최협의 개념에서 최광의 개념까지 사용하는 기준에 따라 전국토의 6.4% 내지 9.5%가 공급되었다.
도시용지가 빠른 속도로 공급되어 왔지만 산업화와 도시화로 인한 도시용지 수요의 증가 속도는 이보다 더욱 빨랐다 이 때문에 도시용지의 수요 공급 간 불. -
일치가 계속 이어졌고 도시용지의 수급 불균형은 결국 지가상승과 주기적인 토, 지투기로 이어졌다 만성적인 도시용지의 수요 공급 간 불균형을 해소하기 위하. - 여 토지이용 규제완화를 통한 도시용지 공급확대 정책이 지난 1993년 김영삼 정 부 이래 추진되어 왔다.
김영삼 정부의 도시용지 공급확대 계획은 1995년 제 차 국토건설종합계획 수3 정계획에서2011년까지 15년간3,600~4,000 ,㎢ 매년 평균250㎢의 도시용지가 소 요될 것으로 추정하였고 김대중 정부는 난개발을 억제하기 위하여 선계획 후개, ｢ - 발 체제를 정립한 후｣ 2000년에 마련된 제 차 국토종합계획에서4 2020년까지 매년 의 도시용지가 소요될 것으로 추정하였다 노무현 정부는
3,848 ,㎢ 192㎢ .
년 토지규제개혁 로드맵을 제시하면서 년까지 매년 의 도
2004 2020 3,722 ,㎢ 232㎢
시용지를 공급하기로 하였다.
년 월 출범한 이명박 정부 역시 년 월에 년까지 매년 2008 2 2008 3 2020 3,000 ,㎢
의 도시용지를 공급하겠다는 정책을 발표하였다 이를 위하여 농지 산지
250㎢ . , ,
개발제한구역 군사시설보호구역 등에 대한 규제를 순차적으로 완화하였다 예, . 컨대 전국의 농지 657㎢를 농업진흥지역에서 해제하고(2008.12.18 ),일 산지1,300 를 준보전산지로 전환하며(2008.12.29 ), 2020일 년까지 최대 308 의 개발제한
㎢ ㎢
구역을 해제하고(2008.10.30 ),일 군사시설보호구역도 전체 58개 지역에서 454㎢
를 해제 및 완화함으로써(2008.9.22 ), 2020일 년까지 총 2,719㎢의 토지를 대상으 로 이용규제를 완화하기로 하였다.
이명박 정부의 국토이용 효율화방안은 다음과 같은 논리로 추진되었다 도시. 용지 부족은→고지가 경제구조 고착→투자 감소 및 지연 →실업증대와 저성 장으로 이어지기 때문에 토지규제를 완화하여→도시용지 공급확대→지가 안 정 →투자확대 →고성장 달성 및 실업문제를 해소하자는 것이다 다시 말하여. 도시용지로 전환할 수 있는 개발가능지가 확대될 경우 지가가 당연히 안정될 것 이라고 가정하고 있다.
토지이용 규제완화가 토지공급 확대로 이어질 경우 해당용도의 지가는 하락할 것이다 다만 이러한 가정은 토지이용 규제완화가 수요변화를 수반하지 않을 경. ,
우에만 설득력을 가진다 토지이용 규제완화는 해당 토지의 용도전환을 의미하. 고 토지의 용도전환은 해당 토지의 가치를 상승시킬 것이며 토지가치의 상승이, , 기대될 경우 수요변화를 동시에 수반할 가능성이 아주 크다 이럴 경우 규제완화. 가 지가상승으로 이어져 장기적으로는 산업자본의 신규 투자를 오히려 방해할 가능성도 있다 따라서 제 장의 실증분석을 통하여 토지이용 규제완화가 어느 방. 4 향으로 영향을 미칠 것인지를 확인하고자 한다.
제 장 도시용지 공급확대와 규제완화 효과분석4
제 장은 토지이용 규제완화를 통한 도시용지 공급확대가 지가에 어떤 영향을4 미치는가를 실증적으로 분석하며 이를 위하여 전통적인 계량경제모형 분석 동, , 태적인 시스템 다이내믹스 분석 그리고, GIS를 이용한 지가 시계열변화 분석을 수행한다.
먼저 계량경제모형 분석결과, , (1) 규제완화변수가 -1변하는 경우 전국평균 지 가변동률은 0.61% , 경기도는 1.30% 하락하여 경기도가 전국보다 하락폭이 배2 큰 것으로 나타났다 토지수요가 상대적으로 많고 토지규제가 상대적으로 강한. 수도권에서 규제완화의 지가안정 효과가 더 크다는 것이다. (2) 경기도에서 개발 제한구역을 10㎢해제할 경우 지가는 1.04% 포인트 하락하는 것으로 나타났다. 개발제한구역 해제면적과 도시용지 면적이 동시에 증가할 경우 지가변동률 (3)
에 영향을 거의 주지 못하는 것으로 나타났다 개발제한구역 해제가 지가를 상승. 시키는 반면 도시용지 증가는 지가를 안정시키는 등 서로 상반된 작용 때문인 것으로 보인다.
둘째 동태적인 시스템 다이내믹스 분석결과, , (1) 가용토지 비율을10% 및20%
증가시킬 때 대지가격은 0.9% 및1.7% 하락하는 것으로 나타났다. (2) 대지에 대 한 가수요가 10%, 20%, 30% 증가하는 경우 지가는 각각1.4%, 2.5%, 3.5%상승하 였지만 가수요 증가율의 크기만큼 토지가격이 상승하지는 않는 것으로 나타났, 다. (3) 도시용지 공급시간을 년 단축하는 경우 대지가격은2 3.7% 하락하였다.
셋째, GIS를 이용한 필지별 지가변화 시계열분석은 개발제한구역 전면해제가
이루어진 전주와 부분해제가 이루어진 김포 군사시설보호구역 일부해제가 이루, 어진 파주를 대상으로 하였다 시계열분석 결과 개발제한구역 해제지역은 해제. , 계획의 발표시점과 실제 해제된 시점을 전후하여 다른 지역보다 지가가 더 빨리 상승하였다 군사시설보호구역의 해제는 지가변동에 큰 영향이 없었다 군사시. . 설보호구역은 대개의 경우 이미 개발예정지로 확정된 후 사후에 해제하기 때문 인 것으로 보인다 개발예정지 확정 직후에 지가가 다소 높게 상승하였다. .
모형을 통한 모의실험과 GIS기법을 활용한 실증분석의 잠정적인 결론은 다음 과 같이 요약할 수 있다 먼저 토지이용 규제완화가 지가안정에 영향을 주지만. , 전체 토지시장에 미치는 영향력의 크기는 기대와 달리 상당히 제한적이었다 토. 지이용 규제완화를 전국에 걸쳐 일시에 적용하는 것보다 필요한 지역에 한정하 여 완화하는 것이 보다 더 효율적일 수 있다는 것이다 둘째 규제완화는 당해토. , 지의 용도전환을 수반하기 때문에 규제완화 대상토지의 지가는 상승하였다 규. 제완화와 동시에 토지시장 안정시책을 병행할 필요가 있다는 것을 시사한다 셋. 째 가수요가 증가할수록 지가 역시 상승하였으나 가수요 증가량에 비하여 지가, 의 상승폭은 그다지 크지 않았다 투기안정 대책이 필요하지만 시장기구를 지나. 치게 규제할 만큼 강하게 대응할 것은 아니라는 것이다 마지막으로 규제완화. , 그 자체보다 도시용지 공급시기를 단축하는 것이 토지시장 안정에 더 효과적이 라는 것을 확인할 수 있었다 규제완화부터 개발계획 수립. →토지개발 및 공급 주택건설 등 실제로 도시용지로 이용하기까지 걸리는 시간적 마찰효과가 토
→
지이용 규제완화의 긍정적인 효과를 상쇄하기 때문이다 따라서 다양한 행정절. 차를 보다 간소화하려는 정책적 노력 역시 필요하다는 것을 보여준다.
제 장 주요국의 토지시장 관리방안5
제 장은 영미법계 영국과 미국 대륙법계 독일 프랑스 네덜란드 그리고 아5 ( ), ( , , ) 시아계 일본과 싱가포르 등 개 나라를 대상으로 토지시장 관리시책을 비교연( ) 7 구하고 우리에게 주는 정책적 시사점을 도출한다.
사례대상국가 역시 우리처럼 다양한 정책 혼합(policy mix)을 활용하고 있다.
토지시장 안정을 위하여 채택하는 주된 정책수단은 일차적으로 도시화시장에 서 발생하는 개발이익 조정에 집중되고 있다 영미법계 국가는 주로 용도지역. 지구제를 통하여 국토를 관리하면서 개발허가제를 통하여 기반시설 설치를 개 발허가 조건으로 제시하고 이를 통하여 개발이익을 조정하고자 한다 주로 지. 구상세계획을 통하여 국토를 관리하고 있는 대륙법계에서는 선매제 등 공공의 토지비축제도 운영을 통하여 개발이익을 내재화하거나 네덜란드처럼 공영개발, 방식을 통하여 개발이익을 적극적으로 공공이 환수한 후 사회에 재투자할 수 있도록 하고 있다 아시아계 국가 역시 유사하였다. .
그 이후에 상품화시장에서 자본이득세제 또는 양도소득세제를 통하여 실현 된 개발이익을 환수하며 사유화시장에서 재산세제를 통하여 간접적으로 공공, 의 서비스 대가를 받고 있다 그 외에 상품화시장에서 투기억제를 위한 토지거. 래를 직접 규제하는 방식은 최근에는 거의 시행하지 않는 것으로 보인다.
사례국가의 토지시장 관리시책 요약
< >
이들 외국의 토지시장 안정시책을 종합적으로 비교할 때 우리의 현행 토지, 시장 안정시책은 외형상 다른 나라에 비하여 크게 뒤떨어지지 않는다 다만 외. , 국사례를 통하여 우리가 나가야 할 방향을 고려하면 다음과 같은 시사점을 찾
사유화
(공적토지비축)
토지시장 관리시책
상품화 개발이익환수제
( )
도시화 개발허가제
( )
기반시설부담금제
( )
을 수 있다.
먼저 우리의 경우 투기억제라는 정책목표를 강조하여 다양한 환수수단을 갖, 고 있지만 이들 제도 간의 종합적 체계적 관리 및 연계가 다소 미흡한 점을, ․ 들 수 있다 둘째 사례국가가 영미법계이든 대륙법계이든 공통적인 특징 중 하. , 나는 중앙정부와 지방정부 간의 역할분담(division of labor)에서 대부분의 국가 가 적어도 토지시장 관리에서는 지방정부의 역할이 훨씬 크다는 점이다 우리. 역시 점차 지방화가 정착되고 있는 점을 감안할 때 토지시장 안정시책의 운영, 체계를 지방화에 맞춰 개편해 나가는 방안을 서서히 모색할 필요가 있다
셋째 대부분의 국가에서 중앙집권적인 토지시장 안정시책을 지방정부에 이, 양하면서 지방정부와 민간 개발업자 또는 토지소유자 간에 기반시설 설치부담 에 대하여 일종의 협상을 진행하였고 이들 협상이 객관적으로 진행될 수 있도, 록 시설부담금제를 운영하고 있는 것을 볼 수 있다 우리도 현재 기반시설 설치. 와 관련하여 다양한 제도가 운영되고 있지만 정책의 예측가능성에 대해서는, 다소 중복되고 복잡하다는 지적이 계속되고 있다 보다 간단하고 객관적인 기. 준을 마련할 필요가 있다는 것을 보여준다.
끝으로 사례국가 대부분은 토지이용계획과 토지개발계획을 서로 연계하여 운영하고 있다 토지개발계획 승인과정에서 당초의 토지이용계획에서 정하였던. 토지용도를 변경하는 경우 즉 토지이용 규제를 완화하는 경우에는 기반시설, 설치 등을 통하여 용도변경에서 발생하는 개발이익을 조정하고 있다 우리의. 경우 토지이용 변경을 수반하는 규제완화가 사실상 토지이용계획 변경과 별도 로 진행되고 있는 것과 큰 차이가 있다.
제 장 토지시장 관리방안 개편과제6
제 장은 도시용지 공급확대를 위한 토지이용 규제완화 이후의 토지시장 관리6 정책의 개편과제를 다룬다.
이 장에서 우리는 먼저 토지이용 규제완화 필요성과 함께 토지시장 안정대책 을 마련할 필요성을 논의하였다 이어서 우리사회의 민주화와 정치의 지방화 경. ,
제의 세계화와 정책의 정보화 등 여건변화를 분석하였다 토지시장 및 사회적 여. 건변화 재검토 해외사례의 시사점 그리고 실증분석 결과를 토대로 규제완화 이, , 후의 토지시장 관리방향을 제시하였다.
규제완화 이후의 토지시장 관리과제
< >
공급시스템 적지 공급 ㆍ
적시 공급 ㆍ
계획적 공급 ㆍ
개발이익 조정 보유시 사유화( ) ㆍ
개발시 도시화( ) ㆍ
처분시 상품화( ) ㆍ
수요시스템 수요 분산 ㆍ
소요량 재추정 ㆍ
규제완화와 시장안정 정책방향 규제완화 추진실태
규제완화 파급효과 거시계량분석
분석 SD 시계열분석 GIS
설문조사
협동연구
연구협의회 전문가 자문
신규공급 토지시장 관리 보상제도 개선
․
환지방식 활용
․
공적 토지비축제도 활용
․
광역시설비 분담
․
절차 간소화
․
기존 토지시장 관리 보유세제 정상화
․
시설부담금제 정상화
․
양도세제 정상화
․
주변지역 관리
․
정책 추진능력 제고 정책 일관성
․
제도간 연계성
․
시장 투명성
․
정보체계 연계성
․ 정책방안
규제완화 추진과제
먼저 공급시스템 개편과제와 관련해서는 합리적인 규제완화와 계획적 공급체, 계를 통하여 저가의 토지를 적시 적소에 공급하는 방안을 모색할 필요가 있다.․
도시용지 適地공급을 위해서는 전국에 걸쳐 무차별적으로 규제를 완화하기보다 는 산업투자 수요가 있는 지역에 대하여 선별적으로 규제를 개혁하는 접근방법, 을 검토할 필요가 있다. 適時공급을 위해서는 당장의 토지이용 규제완화보다 장 기적 예측 가능한 공간계획을 통하여 지속적 안정적으로 토지를 공급하는 시․ ․ 스템 확보가 중요하다. 適價適量․ 공급을 위해서는 전국적인 규제완화보다 수도 권 등 각 하위시장별로 향후 도시공간구조의 재편을 위한 공간계획을 수립하는 것이 선행되어야 한다 즉 대도시의 광역도시계획을 조기에 수립하여 도시용도. , 로 전환이 가능한 용지를 먼저 확보하고 수요가 발생하면 즉시 공급하는 체제를, 지향할 필요가 있다 계획적으로 개발하기로 한 대상지역에서는 사전환경성 검. 토 지구단위계획 수립 개발계획 인 허가 등 행정절차를 개혁적 차원에서 대폭, , ․ 간소화할 필요가 있다.
둘째 수요시스템 개편과제와 관련해서는 개발수요를 과학적으로 추계하고, , 이들 토지수요를 지역적으로 분산할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다 지금까. 지 도시용지 소요량에 대한 추계는 제 차 국토종합개발계획 수정계획 이래 여러3 번 있어 왔다 인구구조 및 산업구조 등의 변화를 반영하여 적정한 도시용지 소. 요량을 재추정하는 것도 필요하다 수도권의 도시용지 수요는 늘어나지만 현재. 의 과밀상태에서 추가공급 하는 데에는 일정한 한계가 있다 따라서 도시용지 공. 급확대 방안을 모색할 때 도시용지 수요를 지방으로 분산할 수 있는 시책도 동시 에 고려할 필요가 있다.
셋째 수요체계와 공급체계 사이의 불균형을 조정할 수 있도록 개발이익 조정, 방안을 마련하는 데 초점을 맞출 필요가 있다 토지에서 발생하는 개발이익의 사. 회적 환수를 통하여 기존 토지시장의 안정을 도모할 필요가 있다 이를 위하여. 보유단계에서는 보유세 재산세 를 현실화하는 한편 공공사업 주변지역의 토지( ) , 소유자가 얻게 되는 편익에 상응하여 수익자부담금제를 부과함으로써 편익과 비 용을 공평하게 분담할 수 있도록 조정할 필요가 있다 토지개발과정에서도 상당. 한 개발이익이 발생하기 때문에 발생된 개발이익의 범위 안에서 시설부담금제, 와 기부채납제도 등을 활용하여 공평 부담을 실현하는 것도 필요하다 최종적으.
로 개발이익이 실현되는 처분시점에서는 양도소득세 등 자본이득세의 공평한 과 세를 통하여 환수하도록 한다 토지거래규제는 보다 완화된 규제수단을 먼저 적. 용하고 토지거래허가제는 보충적 규제수단으로 운용할 필요가 있다 불합리한. 거래규제를 완화하되 법 위반행위에 대한 사후 제재는 강화하여야 한다, .
이와 함께 신규공급 토지가격의 안정방안도 모색하여야 한다 신규공급 용지. 의 조성원가는 대체로 용지비40.2%, 공사비 30.9%,기반시설비 18.1%, 자본비용 기타 직 간접비 로 구성된다 따라서 신규 공급택지의 조성원가 인하 4.9%, ․ 5.9% .
를 위하여 이들 원가구성 항목별로 가격인하 방안을 모색할 필요가 있다 예컨. 대 용지비 인하를 위해서는 보상제도의 공공성 확보와 토지비축제도를 활용할, 수 있고 기반시설 설치비를 인하하기 위해서는 기반시설 설치비의 중앙정부 지, - 방정부 택지개발 시행자 간의 분담체계 확립이 필요할 것이다 자본비용을 최소- . 화하기 위해서는 사업시행 인 허가 기간의 단축이 필요할 것이다.ㆍ
끝으로 이들 체계를 연결 및 지원할 수 있도록 토지관련 정보체계를 통합적으, 로 운영하고 토지시장에 대한 객관적인 정보를 제공함으로써 토지시장에 대한, 투명성을 제고할 필요가 있다 그동안 토지 부동산시장과 거시경제 여건 변화. ․ 에 따라 관련제도를 대증요법적 차원에서 도입 및 폐지를 반복함으로써 정책의 일관성에 대한 비판이 제기되어 왔다 시장여건 변화에 따라 토지이용 규제수준. 과 관련조세의 세율 등의 적용 강도를 유연하게 조정하더라도 관련제도의 안정 성은 유지하고 상당기간 일관성 있게 유지할 필요가 있다 또한 부동산시장의 투. 명성과 효율성을 달성하기 위하여 제반 조세와 부담금의 과세표준을 실거래가로 일원화시킬 필요도 있다 규제완화에 상응하여 토지시장의 투명성을 확보할 수. 있도록 부처별로 분산 관리되고 있는 토지 및 부동산시장 관련정보망을 연계하 는 공동 활용체계를 구축할 필요가 있다.
제 장 결론7
제 장은 이러한 연구결과를 토대로 이 연구의 성과와 정책기여도 연구의 특7 , 징과 향후 추진과제를 다룬다.
이번 연구는 정부의 토지이용 규제완화 시책에 논리적 근거를 제공하고 있다.
또한 제시한 규제완화의 보완과제 조성원가 인하방안 등을 통하여 부동산시장, 안정기반 구축에도 기여할 것으로 기대된다 특히 부동산시장 관련정보망의 연. 계방향과 관련수단의 통합운영 방안을 제시함으로써 부동산정책의 수행능력을 강화할 수 있는 기반을 구축하는 데 기여할 것이다 무엇보다도 이번 연구결과는. 정부의 토지시장 관련 법제를 체계적으로 개선하고 관련정책을 합리적으로 운영 하는데 논리적으로 뒷받침 할 수 있을 것이다 이번 연구는 다양한 정책과제의. 장 단기적 추진과제를 제시하였는데 단기과제는 주로 시장 안정시책의 개선․ , , 장기과제는 관련 정책 간의 연계성 강화로 요약할 수 있다.
연구의 기대효과와 정책과제
< >
부문별 정책 제안 장단기 과제․
대분류 소분류 단기 중장기
공 급 시스템
적지 공급 지역 특성별 규제완화 o
적시 공급 수요발생 이전의 공급확대 o
계획적 공급 토지이용계획과 개발계획 연계 o
수 요 시스템
수요 분산 o
소요량 재추정 o
신규공급 시장관리
용지비 인하
보상제도 개선 o
환지방식 활용 o
공적 비축제도 활성화 o
기반시설비 분담 거버넌스 참여자의 역할분담 o
자본비용 인하 인허가 절차 간소화 o
기존시장 안정관리
개발이익 조정 정상화
토지관련 조세 및 부담금제
정상화 o
거래규제 합리화 o
토지행정 선진화
제도 일관성 o
실거래가 기반 o
정보체계 연계성 o
이 연구는 정부정책뿐 아니라 학문적 차원에서도 다음과 같은 측면에서 기여 할 수 있을 것이다 그동안 토지이용 규제와 규제완화가 토지시장에 미치는 파급. 효과에 대한 실증연구는 거의 전무하였는데 이 연구에서 사용한 방법론과 실증,
분석 결과는 향후 추진될 토지시장에 대한 다양한 실증연구의 기초자료로 활용 할 수 있을 것이다 이번 연구는 실증적 역사적 정치경제학적 시각의 종합적 접. , , 근방법(holistic approach)으로 정책대안을 모색하려고 시도함으로써 시장주의 계, 획주의 조지스트 마르크스주의적 패러다임이 상호배타적, , (mutually exclusive)이 지 않고 서로 연계 및 보완될 수 있다는 가능성을 제시함으로써 학술적인 측면에 서도 기여할 수 있을 것이다.
토지시장 안정은 국가경쟁력 및 국민의 삶의 질 향상과 직결되어 있기 때문에 토지시장의 항구적인 안정을 모색하는 연구가 지속될 필요가 있다 이 연구에서. 제시한 단기과제는 이미 관련부처 및 기관에서 제도화방안을 마련하고 있기 때 문에 중장기적인 후속과제를 제시하면 다음과 같다, .
먼저 다양한 부처에서 다양한 부문의 규제완화가 일어나고 있기 때문에 각, , 부처의 고유한 업무특성을 반영하고 각 용도의 토지가 가지고 있는 고유한 기능 등을 종합적으로 고려한 규제완화가 추진되도록 조절 조정기능이 보강되어야․ 한다 도시용지 공급확대를 위하여 기존의 토지규제를 완화하여야 하지만 규제. , 완화가 난개발 등 사회적 비용을 증가시킬 가능성도 있다 따라서 규제완화의 부. 정적인 효과를 최소화하고 긍정적인 효과를 최대화할 수 있는 정책패키지를 개 발하는 것이 필요하다 특정 규제지역의 해제만 가지고는 토지시장 문제를 보다. 근본적으로 해결하는 것이 한계가 있으므로 토지이용 규제체계 자체에 대한 점, 검과 개선이 필요할 것이다 마지막으로. 토지시장 관련정보망과 정보체계의 연계 방안 모색도 필요하다. 계량경제모형과 시스템 다이내믹스 모형을 통합한 새로 운 모형구축에 대한 이론적이고 기초적인 연구도 추진되어야 할 것으로 보인다.
￭
색인어_ 토지이용 규제완화 도시용지 공급확대 개발이익 환수 토지시장 관리, , ,￭
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B170900C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 장 서 론1 ··· 1 연구의 배경과 목적
1. ··· 1 연구의 배경
1) ··· 1 연구의 목적
2) ··· 6 연구의 범위와 방법
2. ··· 6 연구의 범위
1) ··· 6 연구의 방법
2) ··· 9 연구의 흐름
3. ··· 13
제 장 연구분석 이론과 분석 틀2 ··· 17 연구의 분석 틀
1. ··· 17 자본주의적 토지시장을 바라보는 다양한 시각
1) ··· 18
자본주의적 토지시장의 구조적 특성
2) ··· 22 토지시장과 토지정책 패러다임
3) ··· 31 규제완화의 파급효과 분석기법
2. ··· 40 계량경제 모형
1) ··· 40 시스템 다이내믹스 모형
2) ··· 43
선행연구 검토와 이 연구의 차별성
3. ··· 48 선행연구 현황
1) ··· 48 선행연구의 특성 및 한계와 본 연구의 차별성
2) ··· 51
제 장 도시용지 공급확대와 규제완화 시책3 ··· 57 추진배경
1. ··· 57 추진시책
2. ··· 66 규제완화 추진과정
1) ··· 66 규제완화를 통한 도시용지 공급확대 시책
2) ··· 76 규제완화를 통한 도시용지 공급확대 논리의 재검토
3. ··· 80
규제완화 추진의 논리적 근거
1) ··· 80 가용토지 공급확대의 지가안정 여부
2) ··· 82
제 장 도시용지 공급확대와 규제완화 효과분석4 ··· 85 계량경제 모형과 효과분석
1. ··· 85 모형과 변수의 자료
1) ··· 85 모형추정
2) ··· 93 정책실험
3) ··· 97 시스템 다이내믹스 모형과 효과분석
2. ··· 99 개요
1) ··· 99 토지모델
2) ··· 101 모델의 형태와 검증
3) ··· 112 정책실험
4) ··· 114 를 이용한 규제완화의 지가변화 시계열분석
3. GIS ··· 119 개요
1) ··· 119 전주시 개발제한구역 해제와 지가변화
2) ··· 121 김포시 개발제한구역 해제와 지가변화
3) ··· 126 파주시 군사시설보호구역 해제와 지가변화
4) ··· 131 시계열분석 소결
5) ··· 136 실증분석의 시사점
4. ··· 137
제 장 주요국의 토지시장 관리방안 비교분석5 ··· 139 개관
1. ··· 139 영미법계의 토지시장 관리방안
2. ··· 140 영국
1) ··· 140 미국
2) ··· 152 대륙법계의 토지시장 관리방안
3. ··· 164 프랑스
1) ··· 164 독일
2) ··· 176 네덜란드
3) ··· 181 아시아 국가의 토지시장 관리방안
4. ··· 194 일본
1) ··· 194 싱가포르
2) ··· 203 비교연구의 정책적 시사점
5. ··· 213
제 장 토지시장 관리방안 개편과제6 ··· 221 개편과제 모색 필요성
1. ··· 221 개편방향과 기본 틀
2. ··· 232 여건변화 전망
1) ··· 232 개편과제 모색의 틀
2) ··· 237 개편과제
3. ··· 239 도시용지 공급시스템 개편과제
1) ··· 239 도시용지 수요시스템 개편과제
2) ··· 243 규제완화와 신규공급 토지시장 안정과제
3) ··· 246 규제완화와 기존 토지시장 안정과제
4) ··· 259 정책 추진능력 제고과제
5) ··· 273
제 장 결 론7 ··· 281 연구의 시사점과 정책과제
1. ··· 281 연구의 성과와 정책 기여도
2. ··· 284 연구의 특징
3. ··· 287 정책건의와 향후 연구과제
4. ··· 290
참 고 문 헌 ··· 293 SUMMARY ··· 307
부록 1 전문가 설문조사표··· 313 부록 2 전문가 설문조사 분석결과··· 321 부록 3 전문가 자문회의 결과··· 349 부록 4 국가경쟁력강화위원회 보고자료··· 367 부록 5 토지공급과 가격모델··· 413
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
표 토지시장 상황 및 제도에 대한 설문결과
< 1-1> ··· 2
표 선행연구와의 차별성
< 2-1> ··· 55
표 도시용지의 개념 정의
< 3-1> ··· 60
표 도시용지의 공급 추세
< 3-2> ··· 61
표 한 일 인당 도시용지 면적
< 3-3> ․ 1 ··· 64
표 권역별 개발제한구역 해제가능 면적
< 3-4> ··· 78
표 도시용지 공급확대 추진현황 총괄표
< 3-5> ··· 79
표 국토이용 효율화방안의 문제인식과 대안의 틀
< 3-6> ··· 81
표 주요 부동산 정책
< 4-1> ··· 89
표 전국 모형 추정
< 4-2> ··· 94
표 경기도 모형 추정
< 4-3> ··· 95
표 규제변수 의 변화 시 지가변동률
< 4-4> (RESt) -1 ··· 97
표 그린벨트 해제면적 증가 시 지가변동률
< 4-5> 10㎢ ··· 98
표 그린벨트 해제면적과 도시지역 면적이 동시에 증가 시
< 4-6> 10㎢
지가변동률 ··· 99
표 인과지도의 개념변수와 플로우 다이어그램의 조작변수
< 4-7> ··· 106
표 토지모델의 데이터와 파라미터 대지 기준
< 4-8> ( ) ··· 107
표 대지가격과 변동률
< 4-9> ··· 109
표 대지면적과 증가면적
< 4-10> ··· 110
표 상대적 대지가와 인당 상대적 대지사용량
< 4-11> 1 ··· 112
표 규제완화와 가용지비율의 증가에 따른 대지가격 변화
< 4-12> Ⅰ ··· 115
표 규제완화와 가용지비율의 증가에 따른 대지가격 변화
< 4-13> Ⅱ ··· 115
표 가수요 증가에 따른 대지가격 변화
< 4-14> Ⅰ ··· 116
표 가수요 증가에 따른 대지가격 변화
< 4-15> Ⅱ ··· 117
표 토지공급 지연시간 년 단축과 대지가격 변화
< 4-16> 2 ··· 118
표 토지공급 지연시간 년 단축과 대지가격 변화
< 4-17> 1 ··· 119
표 전주시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역 대지 평균가격
< 4-18> ··· 123
표 전주시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의 지가변동률
< 4-19> ··· 124
표 전주시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의 누적 지가변동률
< 4-20> 126
표 김포시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역 대지 평균가격
< 4-21> ··· 128
표 김포시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의 지가변동률
< 4-22> ··· 130
표 김포시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의 누적 지가변동률
< 4-23> · 131
표 파주시 군사시설보호구역 해제지역 및 주변지역 대지 평균가격
< 4-24> · 134
표 파주시 군사시설보호구역 해제지역의 지가변동률
< 4-25> ··· 135
표 파주시 군사시설보호구역 해제지역의 누적 지가변동률
< 4-26> ··· 136
표 제 차 세계대전 이후 영국의 개발이익환수제도 전개
< 5-1> 2 ··· 148
표 미국의 각 주별 적용대상 기반시설
< 5-2> DIF ··· 156
표 미국의 소득세율과 자본이득세율
< 5-3> ··· 159
표 미국의 법인세율
< 5-4> ··· 159
표 뉴욕시 과세등급별 재산세 세율변화 추이
< 5-5> ··· 162
표 뉴욕시 부동산 과세등급 과세액 과세표준 사례
< 5-6> , , ··· 162
표 미국 주요 도시의 재산세 비교
< 5-7> ··· 163
표 일본의 토지양도과세 개요
< 5-8> ··· 200
표 일본의 고정자산세 과표적용 비율
< 5-9> ··· 202
표 싱가포르 개발부담금제의 도입 및 전개과정
< 5-10> ··· 204
표 싱가포르의 용도그룹별 개발목적
< 5-11> ··· 206
표 싱가포르 개발부담금의 단위면적 당 부과율
< 5-12> ··· 207
표 싱가포르 개발부담금의 면제대상 요약
< 5-13> ··· 208
표 싱가포르 개발부담금의 산정방식 예시
< 5-14> ··· 212
표 부동산관련 조세부담의 국제비교
< 5-15> ··· 216
표 토지개발 관련법 전개과정
< 6-1> ··· 224
표 도시용지 공급추이
< 6-2> ··· 224
표 개발이익환수제도의 전개과정
< 6-3> ··· 227
표 토지관련 과세 징수실적
< 6-4> ··· 229
표 총조세 대비 토지조세 비중
< 6-5> ··· 230
표 도시용지 소요량 추정 결과
< 6-6> ··· 244
표 신규택지 조성원가 구성비
< 6-7> ··· 247
표 년 가구당 평균자산의 규모와 구성
< 6-8> 2006 ··· 251
표 개발이익환수제도 강화 여부에 대한 설문결과
< 6-9> ··· 261
표 부동산 유통시장 규모추이
< 6-10> ··· 272
표 연구의 기대효과와 정책과제
< 7-1> ··· 286
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
그림 토지시장 상황 및 제도에 대한 설문결과
< 1-1> ··· 2
그림 우리나라 토지문제의 인과지도
< 1-2> ··· 3
그림 토지시장 계량분석 방법 개념도
< 1-3> ··· 11
그림 전문가 인식조사 최종 응답자
< 1-4> ··· 12
그림 연구 추진체계 연구내용 및 연구방법
< 1-5> , ··· 15
그림 토지소유권 민법 제 조 과 자본주의적 토지시장
< 2-1> ( 211 ) ··· 30
그림 토지시장의 구조적 특성과 정책 패러다임
< 2-2> ··· 39
그림 시스템 다이내믹스의 연구절차
< 2-3> ··· 45
그림 도시토지모델의 인과지도
< 2-4> ··· 46
그림 도시토지모델 플로우 다이어그램 산업용지 부문
< 2-5> ( ) ··· 47
그림 도시화 및 산업화율 변화추이
< 3-1> ··· 58
그림 도시용지의 공급 추세
< 3-2> ··· 61
그림 인구밀도와 지가비중의 국제비교
< 3-3> ··· 63
그림 토지 및 주택가격 변동률
< 3-4> ··· 65
그림 수요변화를 수반하지 않는 토지이용 규제완화 효과
< 3-5> ··· 83
그림 수요변화를 수반한 토지이용 규제완화 효과
< 3-6> ··· 84
그림 전국의 용도지역별 지가변화율
< 4-1> ··· 87
그림 경기도의 용도지역별 지가변화율
< 4-2> ··· 87
그림 전국 및 경기도의 평균 지가변화율
< 4-3> ··· 87
그림 경기도 인구 증가추이
< 4-4> ··· 100
그림 경기도 대지 및 공장용지 면적 추이
< 4-5> ··· 100
그림 경기도 대지 및 공장용지 가격추이
< 4-6> ··· 101
그림 토지공급 가격모델의 인과지도
< 4-7> ․ ··· 102
그림 토지공급 가격모델의 인과지도
< 4-8> ․ ··· 103
그림 토지공급 가격모델의 플로우 다이어그램
< 4-9> ․ ··· 105
그림 도시용지가 승수 그래프함수
< 4-10> ··· 109
그림 토지개발승수 그래프함수
< 4-11> ··· 110
그림 도시용지 사용승수 그래프함수
< 4-12> ··· 111
그림 대지가격과 인당 대지사용량
< 4-13> 1 ··· 111
그림 대지 상대가격과 인당 상대적 토지사용량
< 4-14> 1 ··· 111
그림 모델의 행태
< 4-15> - Base Run ··· 113
그림 실제 대지가격과 모델 대지가격 비교
< 4-16> ··· 113
그림 실제 대지면적과 모델 대지면적 비교
< 4-17> ··· 114
그림 전주시 개발제한구역 해제지역과 주변지역 구분도
< 4-18> ··· 122
그림 전주시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역 대지가격 변화
< 4-19> ···· 123
그림 전주시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의 지가변동률
< 4-20> ··· 124
그림 전주시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의
< 4-21>
누적 지가변동률 ··· 125
그림 김포시의 개발제한구역 해제지역과 주변지역 구분도
< 4-22> ··· 127
그림 김포시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역 대지가격 변화
< 4-23> ···· 128
그림 김포시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의 지가변동률
< 4-24> ···· 130
그림 김포시 개발제한구역 해제지역 및 주변지역의
< 4-25>
누적 지가변동률 ··· 131
그림 파주시 군사시설 보호구역 해제지역 구분도
< 4-26> ··· 133
그림 파주시 군사시설보호구역 해제지역 및 주변지역
< 4-27>
대지가격 변화 ··· 134
그림 파주시 군사시설보호구역 해제지역의 지가변동률
< 4-28> ··· 135
그림 파주시 군사시설보호구역 해제지역의 누적 지가변동률
< 4-29> ··· 136
그림 프랑스의 도시지역 내 선매권 행사 절차
< 5-1> (DPU) ··· 168
그림 네덜란드 지방정부의 선매권 행사지역
< 5-2> ··· 186
그림 네덜란드의 분양주택가격 토지가격 및 건축비 추이
< 5-3> , ··· 187
그림 네덜란드의 전체 주택공급 중 분양주택 비율 추이
< 5-4> ··· 188
그림 싱가포르의 구역 구분도
< 5-5> ··· 209
그림 영미법계 국가의 토지시장 관리시책
< 5-6> ··· 215
그림 대륙법계 국가의 토지시장 관리시책
< 5-7> ··· 216
그림 아시아계 국가의 토지시장 관리시책
< 5-8> ··· 217
그림 자본주의적 토지시장의 관리시책
< 5-9> ··· 218
그림 토지가격 상승의 주요 원인
< 6-1> ··· 222
그림 토지가격 안정을 위한 정책방안
< 6-2> ··· 223
그림 도시용지의 공급추이 및 도시화율
< 6-3> ··· 225
그림 명목 대비 추정지가의 비율 추이
< 6-4> GDP ··· 226
그림 토지관련 과세 징수실적 누적액
< 6-5> ( ) ··· 228
그림 토지관련 과세 징수실적 세목별
< 6-6> ( ) ··· 228
그림 총조세 대비 토지조세 비중
< 6-7> ··· 230
그림 개발이익 대비 양도소득세의 비율 추이
< 6-8> ··· 231
그림 규제완화와 도시용지 공급확대가 토지시장에 미칠 영향
< 6-9> ··· 232
그림 세계경제체계와 토지정책
< 6-10> ··· 234
그림 국가 사회의 역할변화와 토지 및 주택정책
< 6-11> ․ ··· 236
그림 거시변화와 토지정책
< 6-12> ··· 237
그림 토지시장 관리의 기본 틀
< 6-13> ··· 238
그림 도시용지 공급확대를 위한 규제 완화에 대한 설문결과
< 6-14> ··· 242
그림 장래인구 예측 년 년
< 6-15> , 1960 ～2020 ··· 245
그림 공익사업 목적별 손실보상 금액
< 6-16> ··· 248
그림 공익사업 목적별 보상단가 추이
< 6-17> ··· 248
그림 전국 및 서울의 주택보급률 추이
< 6-18> ··· 250
그림 우리나라 가계 부 의 자산
< 6-19> ( )富 ··· 252
그림 가계 부 의 토지자산 비중
< 6-20> ( )富 ··· 252
그림 국공유지 구성비율
< 6-21> ··· 254
그림 년 국 공유지 구성비율
< 6-22> 2007 ․ ··· 255
그림 토지개발 및 공급제도를 개선하기 위한 정책과제
< 6-23> ··· 256
그림 토지비축제도의 정책목표
< 6-24> ··· 257
그림 토지비축제도 운영 시 우려되는 문제점
< 6-25> ··· 258
그림 개발이익 환수에 대한 지지도
< 6-26> ··· 260
그림 개발이익환수제도 강화 여부
< 6-27> ··· 261
그림 개발이익환수 필요성
< 6-28> ··· 262
그림 개발이익환수제도 정상화의 개념
< 6-29> ··· 264
그림 개발이익 환수수단
< 6-30> ··· 268
그림 환수한 개발이익 재원의 사용처
< 6-31> ··· 269
그림 부동산 거래빈도
< 6-32> ··· 270
그림 토지거래규제의 개선방안
< 6-33> ··· 273
그림 추정지가 대비 토지분 재산세 과세액
< 6-34> ··· 275
그림 과세표준액 대비 과세액의 비율 추이
< 6-35> ··· 276
그림 부동산관련 정보 및 의 연계성 강화 구상
< 6-36> DB ··· 278
그림 현행 토지시장 정보제도의 개선방향 설문결과
< 6-37> ··· 279
그림 규제완화 이후의 토지시장 관리과제
< 7-1> ··· 283
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
국가경쟁력을 강화하고 삶의 질 향상을 도모하기 위해서는 토지시장 안정이 필요하
고 토지시장 안정을 위해서는 도시용지 공급을 확대하여야 한다는 기본적인 인식 아,
래 현 정부는 토지이용 규제완화를 추진하고 있다 그런데 토지이용 규제완화 확대를.
둘러싸고 한편에서는 더 많은 규제완화가 필요하다고 주장하며 다른 한편에서는 규,
제완화로 인한 부작용을 우려하여 규제완화의 속도와 방법에 대한 이견을 제시한다.
이 연구는 토지이용 규제완화가 토지시장에 미치는 파급효과를 분석하고 긍정적인 효 과는 제고하면서 부정적인 효과는 최소화할 수 있는 토지시장 관리방안을 모색하기
위하여 추진하였다 서론인 이 장에서는 연구를 추진하게 된 배경과 목적 연구의 범. ,
위와 방법들을 서술하고 연구의 구성과 추진체계를 보여주고자 한다, .
연구의 배경과 목적 1.
연구의 배경 1)
우리는 1960년대 이래 고도 경제성장 과정을 거치면서 다양한 토지문제를 겪 어왔다 다양한 토지문제 중에서 전문가들은 고지가 토지투기 개발이익 사유. ․ ․ 화 난개발 등이 특히 심각하다고 지적하여 왔다.․ 1) 이들 토지문제를 완화하기
1) 국토개발연구원. 1979.｢토지에 대한 국민의식조사 한국토지개발공사 국토개발연구원｣; ․ . 1985.｢택지 개발 및 정책발전을 위한 조사연구 제 편 토지에 대한 국민의식조사1 : ｣; 새국토연구협의회․국토연구 원. 2000. ｢토지에 대한 국민의식조사｣;국토연구원. 2006.｢토지에 대한 국민의식조사｣ 등
위하여 도시용지 공급확대 개발이익 환수제도 정비 계획적 국토관리 추진 등, , 각종 토지정책을 추진하여 왔음에도 불구하고 아직도 이들 문제는 여전히 토지, 문제의 핵심으로 남아있다 예컨대 아래 표에서 볼 수 있듯이. 2009년 월에 추진9 한 전문가 설문조사에서도 전문가들의 90% 이상이 높은 지가와 토지투기가 아 직도 상존한다고 인식하고 있었다.
그림
< 1-1>토지시장 상황 및 제도에 대한 설문결과
55.8
84.3 64.0
91.3 93.6 68.6
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
토지 부족 높은 가격 투기수단으로 이용 무질서한 개발 소수가 독점 심한 규제
(단위 : %)
구분 토지가
부족하다
토지가격이 비싸다
토지를 투기수단으로
이용한다
토지를 무질서하게
개발한다
소수의 사람들이 많은 토지를
갖고 있다
토지 규제가 심하다
전 체 68.6 93.6 91.3 64.0 84.3 55.8
교수 및 연구원
공 무 원
공공개발사업시행자 민간개발사업시행자 부동산관련종사자
55.9 70.3 81.6 65.2 67.5
91.2 91.9 100.0 100.0 87.5
85.3 91.9 97.4 95.7 87.5
73.5 48.6 60.5 56.5 77.5
88.2 75.7 89.5 87.0 82.5
61.8 27.0 52.6 87.0 62.5 표
< 1-1> 토지시장 상황 및 제도에 대한 설문결과
단위 ( : %)
그런데 이들 토지문제는 서로 연계되어 있다 즉 지난. , 50여년 동안 성장우선 정책을 추구하면서 급속한 도시화와 산업화가 일어났다 그 과정에서 도시용지.
수요가 급증하였으나 도시용지 공급은 시차를 두고 따라갔기 때문에 수요 공급, - 간 불일치가 발생하였다 도시용지 수급 불균형은 지가상승을 유발하였으나 개. , 발이익 또는 자본이익을 사회로 환수할 수 있는 제도적 장치는 상대적으로 정교 하지 못하였기 때문에 개발이익 사유화가 초래되었다 다른 한편 도시용지 수급. 불균형을 시급히 해소하기 위하여 도시용지 공급확대를 위한 택지개발과 규제완 화 정책을 추진하였지만 토지이용계획과 기반시설계획 각종 개발계획과 환경, , 계획 등을 사전에 정교하게 연계하여 운영하지 못하였기 때문에 난개발과 자연 환경 훼손문제가 발생하였다.
경제정책비중
기업지원
기업성장
경제력집중 기업의영향력
토지규제강도
기업의정책불순응 환경훼손
지속가능발전 경제제일주의
산업화 도시화 인구집중 토지수요
토지부족
토지가격 토지투기
투기적토지수요 개발이익
불공평분배
사회통합 토지개발
난개발
+ +
+
+ +
- +
성장우선정책
+
++ +
-+
- - + +
+
+
+
+ + +
+
+
+ - +
++ - +
+ -
+
그림 우리나라 토지문제의 인과지도
< 1-2>
이러한 악순환의 연결고리를 차단하고 토지문제를 해소하기 위한 노력이 사실 아주 다양하게 추진되어 왔다 이들 정책을 일반화하는 것은 아주 조심스러운 일. 이지만 대체로 우리 토지시장의 수요 공급 간 불일치가 상대적으로 심하였던, - 년대 초까지는 수요억제대책을 중심으로 운영하였다 예컨대 년의 제
1990 . 1978 1
차 토지투기억제 종합대책, 1989년의 제 차 토지투기억제 종합대책과 토지공개2 념제도 확대도입 등을 들 수 있다.2)
