주요국의 토지시장 관리방안

문서에서 Policy Directions for Stabilizing Land Market in the Era of De-regulation to Increase Urban Land Supply (페이지 169-200)

C H A P T E R 5

주요국의 토지시장 관리방안

이 장에서는 주요국의 토지시장 관리방안을 확인하고자 한다 해외사례는 영미법계 영. (

국과 미국 대륙법계 프랑스 독일 네덜란드 그리고 아시아계 일본과 싱가포르 국가), ( , , ), ( )

등 대표적인 국가를 선정하고 이들 국가의 토지시장 관리시책을 규제완화와 도시용,

지 개발공급과정 도시화․ ( ), 처분수익과정 상품화․ ( ), 그리고 소유이용과정 사유화․ ( )

별로 세분하여 각 단계별 관리방안을 살펴본다 마지막으로 해외사례가 우리에게 주.

는 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

개관 1.

우리나라뿐 아니라 대부분의 국가에서도 토지이용 규제완화와 도시용지 공급 확대과정에서 발생하는 토지문제를 해소하기 위하여 다양한 시책을 시행하고 있 다 정책과제는 크게 두 가지로 정리할 수 있는데 하나는 난개발을 예방하기 위. , 한 도시계획제도의 정비과제이고 다른 하나는 개발이익 조정과제이다 여기에서. 는 이 연구의 주된 목적을 감안하여 개발이익 조정과제를 중심으로 논의한다.

이하에서 확인할 수 있듯이 많은 국가에서 시행하고 있는 개발이익 조정의 정 책 틀은 서로 간에 유사하다 다만 나라마다 세부적인 정책에서는 영미법계와 대. 륙법계 사이에 다소 차이가 있다 아시아 국가인 일본은 민법 등 법률토대는 대. 륙법계의 전통을 갖고 있으면서 세부 운영은 영미법계를 혼용하고 있고 싱가포, 르는 영국 통치의 영향으로 영미법계 제도를 근간으로 운영하고 있다.

모든 나라에서 개발이익 조정과제 또는 개발이익 환수제도의 틀을 운영함에 있어서 규제완화와 도시용지 개발 공급과정 도시화 에서 발생하는 개발이익은․ ( ) 부담금형태로 처분 수익과정 상품화 과 소유 이용과정 사유화 에서 발생하는, ․ ( ) ․ ( ) 자본이익은 조세형태로 운영하고 있는 것을 볼 수 있다 이하에서는 이러한 분석. 틀 속에서 각국의 제도를 분석하고자 한다.1) 다만 조세제도 자체의 분석이 이, 연구의 주된 목적이 아닌 점을 감안하여 개발이익 환수 또는 조정목적으로 운용 한다고 보기 어려운 취득세 및 보유세 등은 최소한의 내용만을 서술하고자 한 다.2)

영미법계의 토지시장 관리방안 2.

영국 1)

도시용지 개발공급과 토지시장 관리

(1) ․

영국의 개발이익 환수제도는 오랜 역사를 가지고 있고 또한 그동안 다양한 형 태의 환수제도가 시행되었기 때문에 우리나라뿐 아니라 많은 나라에서 개발이, 익 환수제도를 도입할 때 전형적인 모형으로 검토되어 왔다 영국은 개발이익을. 개발행위에서 발생하는 토지가치의 증가라고 정의하며 이들 개발이익을 공공의, 이익을 위하여 환수할 수 있도록 개발이익 관련 법률에서 규정하고 있다 영국의. 개발이익 환수제도는 공공사업으로 인하여 토지가치가 증가한 경우에 공공이 그 이익의 범위 내에서 공익을 위하여 금전 및 기타 부담을 요구할 수 있다는 우트 와트 보고서가 1942년에 채택된 이래 다양하게 발전하여 왔다.3)

1) 정희남 김승종 외 . 2003. 토지에 대한 개발이익 환수제도의 개편방안. 국토연구원 정희남 김승종; . 2003. 일본과 영국의 개발이익환수제도. 국토연구원 국토해양부 대한국토도시계획학회; . 2009.

개발부담금제도 개선방안 마련을 위한 조사연구 .

2) 주요국가의 조세제도는3-4년 단위로 발간하는 조세연구원의 주요국의 조세제도 를 참조 . 3) 1942년 손실보상과 개발이익 문제의 해소방안 마련을 위하여 구성된 전문가위원회(The Expert

의 최종 결과는 영국의 우트와트 보고서 서순탁 정희남 Committee on Compensation and Betterment) ( 외 인 역2 ( ). 2007.국토연구원 참조) .

년의 도시농촌계획법 이전 1947

영국의 개발이익환수제도의 기원은 1427년 헨리 세가 제정한 하수 토지 배6 「 , 수 및 해안 방조법」(Sewers, Land Drainage and Sea Defense Acts)이다 이 법으로. 수익자부담금을 부과하면서 이후 공공의 투자 및 개발로 인하여 발생한 토지가 치의 증가(betterment) 일부를 사회에 환수하는 것이 정당하다는 인식이 정착되었 다.4)

영국에서 현대적 의미의 도시계획 및 토지이용규제 제도를 확립한 것은 1909 년의 주택 및 도시계획법「 」(Housing and Town Planning Act)이었다 이 때 도시계. 획 결정 및 변경으로 인하여 토지가치가 증가한 경우 증가분의50%를 환수할 수 있도록 규정하였다. 1932년 도시농촌계획법「 」(Town and Country Planning Act)은 도시계획구역 내에서 도시계획 결정 또는 도시계획 결정으로 추진되는 개발사업 으로 지가가 상승할 경우 토지가치 증가액의 75%를 환수할 수 있도록 하였다.5) 이러한 조치들이 당초의 기대효과를 거두지 못하고 실제 운용도 미흡하였지만,

년 및 년의 국가위원회 와 에서 토지

1942 1952 (Uthwatt Committee Simes Committee)

에서 발생하는 개발이익을 환수하여야 하는 필요성을 제시하는 데 이론적 및 역 사적 근거로 활용되었다.6)

도시농촌계획법(Town and Country Planning Act, 1947)

노동당정부는 1947년에 도시농촌계획법 에서 개발부담금「 」 (development charge) 제도를 도입하고 개발권 공유화를 규정하였다 토지소유자는 토지이용계획으로. 지정한 용도지역 내에서 허용 가능한 용도 또는 현재의 이용상태에 부합하는 용 도로만 토지를 이용할 수 있었다 이후 건물의 유지 보수 등 일부 예외적인 개. ․ 발행위를 제외하고는 개발허가 없이는 토지개발이 허용되지 않았으며 개발허가,

4) Hagman, Donald G. and Dean J, Misczysski etc. 1978. Windfalls for Wipeouts : Land Value Capture and Compensation. Chicago : American Society of Planning Officials. p.312.

5) 서순탁 정희남 외 인 역 2 ( ). 2007. 영국의 우트와트 보고서 국토연구원. . p.188.

6) Lichfield, Nathaniel and Owen Connellan. 1997. Land Value Taxation in Britain for the Benefit of the Community : History, Achievements and Prospects. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper. p.12.

신청이 거부되더라도 이에 대하여 어떠한 보상도 하지 않았다 개발행위를 허가. 하고 그로 인하여 토지이용이 보다 더 유리한 용도로 전환하면서 지가가 상승할 경우 이러한 개발이익, (betterment)의100%를 개발부담금으로 납부하도록 하였다. 여기에서 지가상승분 건물가격 포함 이란 정부가 취한 조치 즉 공공사업의 수( ) , “ 행이라는 적극적인 조치와 주변 토지를 규제하는 소극적 조치로 인하여 상승한 토지가치의 증가 를 의미하였기 때문에” ,7) 개발부담금 산정은 개발허가로 인하여 발생한 토지가치의 증가분 모두를 기준으로 하였다.8)

토지가치 증가분의 100%를 개발부담금으로 납부하는 것은 개발권이 사실상 공유화된 것과 같았기 때문에 개발권 보상문제가 제기되었고,9) 이 문제를 해결 하기 위하여 보상기금을 설치하였다 종래의 토지소유자는 지역계획체계 내에서. 개발권을 향유할 수 있었지만 새로 개발하려는 자는 계획허가를 통한 사전승인 없이는 어떠한 개발행위도 할 수 없었기 때문에 개발권 보상문제가 제기된 것이 다 이러한 개발권 보상을 실행하기 위하여 억 파운드와 그 이자분. 3 (4,500만 파운 드 으로 구성된 보상기금을 설치하였으며 실제로 제기된 손실보상 청구금액이) , 억 천만 파운드에 달하여 당초 예상하였던 보상규모를 크게 초과하지 않았다

3 8 .

당초에는 손실보상이 청구되고 이들 청구된 개발권 보상금액에 대한 평가가 완 료될 것으로 예정된 1948년 월 일을 기준으로 개별토지 평가가치의 객관적인1 1 비율에 따라 보상기금을 배분하기로 하였다.

그런데 발생한 개발이익의, 100%를 기준으로 개발부담금을 부과하면서 시행 과정에서 다양한 한계가 나타났다 개발사업으로 인한 개발이익의. 100%를 개발 부담금으로 개발업자가 부담하여야 함에도 사적인 토지거래에서 현재 이용가치 와 잠재적 개발가치를 포함한 가격으로 거래되었다 이것은 건축허가를 받기가. 어렵기 때문에 개발사업자가 높은 가격을 지불하더라도 이들 토지를 매입하고자 하였기 때문이었다 사적 토지거래가 개발가치를 포함한 가격으로 거래되면서.

7) Cullingworth, B. and V. Nadin. 1994. Town and Country Planning in Britain. London: Routledge. p.107.

8) McAuslan, J.P.W.B. 1984. “Compensation and Betterment in Cities”. Charles M. Haar ed., Law, & Social Policy: Learning from the British. Washington D.C.: Heath and Company. p.78.

9) Cullingworth, B. and V. Nadin. 1994. Town and Country Planning in Britain. p.107.

정부의 보상가격과 시장가격 사이에 격차가 발생하였기 때문에 이 문제를 해결, 하기 위하여 중앙토지위원회(the Central Land Board)에 적정가격 으로 공공토지“ ” 를 강제로 수용할 수 있는 권한을 부여하였다 이러한 권한은 현재의 토지 이용. 가치로 토지가 거래되도록 유도하기 위하여 경고적 차원에서 부여하였지만 계, 획통제가 강할수록 현재 이용가치와 시장가치 사이의 격차가 확대되었다 그 결. 과 현재의 토지가치로 토지소유권을 정부에 수용당한 토지소유자는 잠재적 시장 가치를 포함한 가격으로 토지를 매매하는 사적거래 당사자에 비하여 불리하였기 때문에 정부정책에 많은 불만을 갖게 되었다.10)

도시농촌계획법 수정(1953 , 1954 , 1959 )년 년 년

이러한 한계 등을 이유로 보수당정부는 1953 , 1954 , 1959년 년 년에 도시농촌계「 획법 을 개정하여 개발부담금제도와 보상기금 및 중앙토지위원회를 폐지하였다.」 개발권 공유화에 따른 손실보상은 신청된 개발행위허가를 허가하지 않아서 손실 이 현실적으로 발생하였을 때에만 보상하도록 하였다 개발부담금제도와 중앙토. 지위원회를 폐지하자 개발가치에 대한 토지소유자의 기대가 커졌고 이것은 이, 후 토지투기의 주요한 발생요인으로 작용하였다.11) 정부가 토지를 강제 취득할 경우에 보상기준을 시장가격으로 산정하도록 도시농촌계획법 을「 」 1959년에 개 정하자 토지소유자에게는 이론상으로 자신의 토지를 개인에게 매도하든 정부에,

이러한 한계 등을 이유로 보수당정부는 1953 , 1954 , 1959년 년 년에 도시농촌계「 획법 을 개정하여 개발부담금제도와 보상기금 및 중앙토지위원회를 폐지하였다.」 개발권 공유화에 따른 손실보상은 신청된 개발행위허가를 허가하지 않아서 손실 이 현실적으로 발생하였을 때에만 보상하도록 하였다 개발부담금제도와 중앙토. 지위원회를 폐지하자 개발가치에 대한 토지소유자의 기대가 커졌고 이것은 이, 후 토지투기의 주요한 발생요인으로 작용하였다.11) 정부가 토지를 강제 취득할 경우에 보상기준을 시장가격으로 산정하도록 도시농촌계획법 을「 」 1959년에 개 정하자 토지소유자에게는 이론상으로 자신의 토지를 개인에게 매도하든 정부에,

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