대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안 Policy Tools for Stabilizing Land Markets of
Areas Surrounding Large Development
국토연 2007-7 ․ 대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안
지은이․채미옥, 김용순, 김태훈, 이우진, 조판기, 송하승/ 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 11월 25일 / 발행․2007년 11월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
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Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2007―7
대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안 Policy Tools for Stabilizing Land Markets of
Areas Surrounding Large Development
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채미옥․김용순․김태훈․이우진․조판기․송하승
연 구 진
연구책임 채미옥 선임연구위원 연구반 조판기 책임연구원
송하승 연구원
외부연구진 김용순 연 구 위 원 (주택도시연구원) 김태훈 책임연구원 (한국부동산연구원) 이우진 책임연구원 (국토도시연구원) 이윤상 책임연구원 (국토도시연구원) 허강무 책임연구원 (한국부동산연구원)
연구심의위원 민범식 선임연구위원 (주심) 정희남 연구위원
이수욱 연구위원 안홍기 책임연구원
연구협의(자문)위원 이명노 건설교통부 토지기획관 박상우 (전)건설교통부 토지기획관 최정호 건설교통부 토지정책팀장 정우진 건설교통부 토지정책팀 서기관 홍남식 건설교통부 토지정책팀 사무관
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
참여정부 들어 중앙정부에서 행정복합중심도시, 혁신도시, 기업도시 등의 대 규모개발사업을 추진하고, 지자체별 택지개발과 산업단지 개발도 전국에 걸쳐 진행되고 있다. 대규모개발사업에 따라 개발지역뿐만 아니라 그 주변지역은 도 시기반시설이 확보되거나 확충되어 주거환경과 잠재적 입지조건이 향상되는 수 혜를 받는다. 반면, 대규모 개발지 주변지역에 발생하는 투기적 가수요로 인해 난개발이 기승을 부리고 지가가 상승하여 토지시장이 불안해지는 경우가 왕왕 발생한다.
이에 대처하기 위해서는 개발에 따른 기대감으로 투기적인 가수요와 그로인한 지가상승 여지를 축소시켜 대규모 개발에 따른 부정적 영향을 감소시켜야 한다.
그러나 현행의 토지시장 관리방안은 단편적이고 지엽적인 접근에서 크게 벗어나 지 못해 그 실효성이 크지 않은 한계가 있다. 따라서 대규모개발사업지 주변지역 의 지가 상승 원인을 명확히 규명하고, 이에 대응하는 토지이용, 금융 및 세제, 보상 등의 측면에서 종합적이고 입체적인 토지시장 관리방안을 검토할 필요가 있다.
이러한 배경 하에 수행한 ｢대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안｣
연구는 대규모개발사업과 지가상승의 원인, 주변지역 지가상승 방지를 위한 현 제도의 현황과 한계 등의 실증적 분석을 통해 다각적인 토지시장 안정화 방안을
제시한 연구이다. 이 연구는 현 제도의 부분적인 보완으로 토지시장의 난개발과 지가상승에 조속히 대처할 수 있는 구체적인 단기적 방안과 중장기적으로 토지 시장을 정상화할 수 있는 방안을 단계적으로 제시하고 있다. 그 동안 건설교통부 와 유관 연구기관 간의 협력연구를 성실히 수행한 연구진에게 심심한 감사를 표 한다.
국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
참여정부의 부동산정책은 부동산세제 과표 현실화, 실거래가제도 도입․정착 을 통한 부동산거래 투명성 제고, 주거복지 정책의 현실화 등 긍정적 평가를 받 고 있다. 그럼에도 불구하고 수도권의 주택공급 문제 해소를 위한 신도시 건설, 지역균형발전을 목적으로 한 행정중심복합도시, 10개의 혁신도시, 6개의 기업도 시를 건설하는 과정에서 개발사업지 주변지역의 급격한 부동산가격 상승으로 전 국토를 투기화하였다는 비판을 받고 있다. 이러한 비판의 주요 논점은 대규모개 발사업은 투기적인 가수요, 대토(代土) 수요 등으로 주변지역의 지가를 상승시키 는 것은 물론이고 보상금을 수령한 이들이 토지보상금으로 수도권의 부동산을 매입하여 수도권의 부동산가격도 상승시켰다는 것이다. 물론 후자의 문제 즉 토 지보상금의 수도권 부동산 유입은 거의 이루어지지 않는 것으로 나타났으나, 주 변지역의 지가상승 문제는 어느 정도 일리가 있는 것으로 정책적으로 미리 대응 하지 못한 측면이 있다고 할 수 있다.
특정지역이 개발되면 주변지역도 영향을 받아 부동산가격이 동반 상승하는 토 지변조(land modification)는 부동산 개발에 부수적인 현상이나 우리의 경우 상승 규모가 막대하고 속도 또한 급격하여 부동산시장의 불안요소로 작용한다. 실례 로 판교지역의 경우 지구지정부터 보상착수 3개월까지 약 2년간 30% 이상 상승 한 것으로 보고되고 있다. 개발사업지 주변지역의 급격한 지가상승은 우발이익
과 우발손실로 인한 사회적 형평성 문제 등 사회적 비용을 초래한다. 현행의 대 규모개발사업지 주변지역의 토지시장을 관리하는 방안은 투기적 거래를 일시적 으로 감소시키거나 사후적으로 상승한 지가에 대해 과세하는 것이다. 따라서 잠 재적 개발가치의 상승에 따른 지가상승을 차단하여 개발사업으로 인해 발생하는 사회적 비용을 감소시키기에는 미흡하다고 평가할 수 있다.
우리보다 앞서 이러한 문제에 대해 고민하고 문제를 해결한 선진 자본주의 국 가의 정책을 검토해보면, 단순한 조세수단만이 아니라 소유권에서 개발권을 분 라하여 국유화하거나 거래시키는 방법 등으로 개발이익 발생여지를 줄인 경우가 많다. 영국은 도시와 농촌을 통합한 계획제도를 구축하고 개발규제수단으로서 계획허가제를 실시하였고, 미국도 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 개발 권양도제와 개발권 선매제도를 운영하고 있으며, 프랑스에서는 법정밀도상한제 를 통해 일정 밀도 이상의 개발권을 국유화했던 사례가 있다. 이와같은 선진 자 본주의 국가가 시행한 정책사레를 면밀히 검토하여
토지거래허가제, 투기지역 지정 등과 같이 한 가지 정책수단으로, 대규모개발 사업지 주변의 지가를 안정시키고 난개발을 방지할 수는 없다. 이 연구에서는 단일제도가 아닌 조세, 금융, 거래규제, 토지이용규제제도 등 다양한 정책수단을 동원하여 대규모개발사업지 주변의 토지시장을 안정시키는 방안을 검토하였다.
이 연구는 국토연구원과 유관 연구기관이 공동으로 수행하였다. 연구에 참여 해준 국토연구원의 조판기 책임연구원, 송하승 연구원, 국토도시연구원 이윤상
․이우진 책임연구원, 주택도시연구원 김용순 연구위원, 한국부동산 연구원 김 태훈․책임연구원의 노고에 감사드린다. 마지막으로 이 연구를 수행함에 있어 연구진행에 도움을 준 건설교통부 최정호 토지정책팀장의 노고에 감사드린다.
2007년 11월 채미옥 토지․주택연구실장
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 연구개요
1. 연구배경 및 목적
대규모개발사업지 주변지역은 잠재적 입지조건이 개선됨으로 인해 투기적 개 발수요 및 토지보유수요가 증가할 뿐만 아니라, 개발사업지에 대한 토지 보상액 으로 인해 주변지역의 대체토지 매입수요가 증가하여 주변지역의 지가상승이 유 발된다.
개발사업지 주변의 급격한 지가 상승은 수용대상이 되는 개발지역의 사업효율 을 떨어뜨리고, 개발로 인한 우발이익과 우발손실을 발생시켜 형평성 문제를 야 기시키는 등 사회적 비용을 초래한다. 이러한 문제를 차단하기 위하여 정부는 대 규모개발사업지 주변을 시가화조정구역으로 묶거나 개발행위허가제한구역으로 지정하여 관리하고 있다. 그러나 이는 투기적 거래를 일시적으로 감소시키는 효 과는 있지만 , 주변지역으로 투기적 난개발을 확산시키는 풍선효과를 초래하는 등 개발사업으로 인해 발생하는 사회적 비용을 감소시키기에는 미흡하다.
대규모개발사업지 주변의 급격한 지가상승을 방지하기 위해서는 난개발이 발
생할 수 있는 여지를 축소하여 투기적 가수요를 근본적으로 차단하여야 한다. 이 는 토지거래허가제나 부분적인 토지이용규제 강화와 같은 한 두가지 정책수단으 로는 실효를 거두기 어렵고 다양한 정책수단을 상호 보완적으로 활용할 때 가능 해진다. 따라서 이 연구에서는 토지이용규제, 거래규제, 보상제도 등을 종합적으 로 검토하여 대규모개발사업지 주변의 난개발과 급격한 땅값 상승을 방지하는 방안을 마련하는데 그 목적이 있다.
2. 연구범위
대규모개발사업지 주변의 토지시장을 안정시키기 위해서는 토지 이용 및 개발 잠재력을 줄이는 토지이용규제제도, 투기적인 토지거래 수요를 감소시키는 토지 거래허가제도와 투기지역 지정제도, 그리고 개발사업지 주변지역으로 유입되는 유동성 자금을 감소시키는 토지 조세 및 금융제도, 보상제도 등을 종합적으로 검 토할 필요가 있다.
<그림 1> 주 연구범위
단기적으로는 토지의 이용 잠재력을 낮추는 토지이용규제제도, 거래단계의 투 기수요를 차단하기 위한 토지거래허가제 및 투기지역 지정, 토지투기의 수익성 을 낮추는 토지관련 조세제도, 보상제도의 개선방안을 검토한다.
장기적으로는 난개발 가능성을 근본적으로 차단할 수 있도록 토지이용규제체 계의 개선방안을 검토한다. 아울러, 토지에 대한 투기적 가수요를 근본적으로 차 단하여 토지로부터 발생하는 개발이익이 사유화되지 않도록 용적률거래제를 도 입하는 방안을 검토한다.
3. 연구방법
□ 제도분석 및 문헌연구
｢국토계획법｣, 지자체의 도시계획조례 등을 분석하여 용도지역지구제의 운 용현황과 문제점 등을 분석하고, 토지보상제도, 토지거래허가제, 토지투기지역, 부동산 관련 조세 및 금융제도 등 현행의 제도와 현재 시행되지는 않고 있으나 제도 도입이 필요한 용적률거래제도 등을 검토한다.
□ 실증분석 및 사례분석
사례지역을 선정하여 대규모개발사업으로 인해 주변지역의 지가가 상승하는 공간적 범위를 실증적으로 분석한다. 실증분석은 개별공시지가전산자료와 공간 정보를 결합하여 기초통계분석, 계량모형 작성, GIS분석 등을 실시하여 지가상 승의 공간적 범위를 도출한다.
그 다음 투기지역이나 토지거래허가구역으로 지정된 일부지역을 대상으로 지 역 지정 전후의 지가변화 등을 시계열적으로 분석하여 투기지역지정제도 등의 실효성을 분석하고 개선방안을 도출하였다. 보상제도 또한 모의실험을 통하여 개선방안의 타당성을 분석한다.
4. 연구수행체계
이 연구는 국토연구원, 국토도시연구원(한국토지공사), 주택도시연구원(한국 주택공사), 한국부동산연구원이 공동으로 추진하였다.
국토연구원은 연구를 총괄하여 각 기관에서 부문별로 연구한 내용을 종합하여 조정 정리하였다. 아울러 대규모개발사업지 주변의 지가상승 원인과 지가상승의 공간적 범위를 분석하고, 토지이용규제의 문제점 및 개선 방안과 손익조정체계 인 용적률거래제 도입 방안을 검토하였다. 국토도시연구원은 토지보상제도의 운 용현황과 개선방안을, 주택도시연구원은 토지투기지역 지정과 토지 관련 조세 및 금용제도를 검토하여 외부투기 수요를 차단할 수 있는 제도개선 방안을 제시 하였다. 한국부동산연구원은 토지거래 수요를 관리하기 위한 토지거래허가구역 의 현황, 효과, 운용상의 한계, 개선방안 등을 검토하였다.
제2장 대규모개발사업과 지가상승
1. 대규모개발사업지 주변의 지가상승 원인
개발사업지 주변의 땅값 상승은 개발사업 주변지역의 입지여건 개선에 대한 기대감으로 투기적인 토지보유 및 개발수요가 일시에 증가하는 데에 한 원인이 있다. 다른 한편으로는 개발사업지에 대한 공공 수용보상으로 대체토지 매입 수 요가 증가하는 데 있다. 토지공사와 주택공사가 시행한 131개 사업지구의 보상금 수령자의 20.6%가 보상 총액 대비 37.8%의 부동산을 거래하였다. 특히, 비수도권 보상수령자 중 부동산을 구입한 수령자는 주로 개발사업지 주변지역의 부동산을 구매하는 것으로 나타났다.
이외에 제도적인 요인도 있다. 즉 기존의 토지이용규제가 느슨하여 어느 지역 이든 쉽게 개발할 수 있는 여지가 열려있는 경우가 대부분이어서, 시가화조정구 역이나 개발행위허가제한구역과 같은 토지이용규제 강화조치가 이루어지지 않 는 이상 고밀 개발을 겨냥한 수요가 증가하여 지가상승이 이루어지게 된다.
<그림 2> 개발사업 주변지역 부동산가격 상승 요인
2. 대규모개발사업지 주변의 지가상승 현황
전국 시군별 지가변동률을 2000년에서 2007년 1/4분기까지 시계열적으로 분석 해보면, 행정중심복합도시(이하 세종시), 기업도시, 혁신도시 등 각종 개발호재가 있는 지역을 중심으로 지가가 상승하였다. 개발계획의 추진상황에 따라 세종시 가 건설될 연기군의 경우 개발이 가시화된 2003년부터, 기업도시, 혁신도시의 경 우 2005년부터 지가 상승이 두드러지게 나타났다. 태권도공원 유치 및 기업도시 시범지역인 전북 무주군의 경우 전국 지가상승률(2005년 5%)의 약 3배정도인 14.8%로 높은 폭으로 지가가 상승하였고, 광주-전남 공동혁신 도시인 나주시의 지 가 상승률도 11.2%(2005년 기준)에 달했다.
아산 신도시, 파주시 택지개발사업 및 산업단지 등 일반도시의 대규모개발사 업 주변지역에서도 지가상승 경향이 유사하였다. 아산 신도시의 경우 도시기본
계획이나 구상수준의 신시가지 개발계획이 발표(1995년)만으로도 토지가격이 큰 폭을 상승하였다. 파주시는 금촌지구(1996년), 교하지구(1997년), 운정지구(2001 년) 등 택지개발사업과 LCD지방산업단지(2005년)의 사업고시를 전⋅후하여 뚜 렷한 지가 상승세를 보였다.
2003년을 기준으로 2006년까지 세종시 주변 도시의 지가 상승을 살펴보면, 공 주시의 경우 2배 이상 상승한 지역이 전체의 약 50%, 연기군은 5배 이상 상승한 지역이 약 40%, 청원군은 2배 이상 상승한 지역이 약 30%정도를 차지하고 있다.
이와같은 지가상승은 용도지역별로 다르게 나타나며, 주로 관리지역과 녹지지역 의 지가가 다른 용도지역에 비해 높게 나타났다.
3. 대규모개발사업에 따른 지가상승의 공간적 범위
대규모개발사업은 일시에 많은 물리적․사회적․경제적인 변화를 야기시키기 때문에 당해지역만이 아니라 주변지역의 급격한 지가 상승을 유발하는 경우가 대부분이다.
시계열자료 확보가 가능한 개별공시지가를 기초자료로, 세종시 건설에 따라 주변지역의 지가가 상승하는 공간적 범위를 분석해보면, 1차적으로 계획이 발표 된 이후 1년 정도(2004년)까지는 지가상승 범위가 넓어 광역적으로 지가상승이 나타났고, 그 이후 차츰 지가상승지역이 구체적으로 차별화되어 2006년도에는 상승지역범위가 축소되는 것으로 분석되었다. 이와같은 대규모개발사업의 영향 은 개발사업 대상지와 기존의 도심지가 연담화되어 나타났으며, 간선도로를 중 심으로 개발사업의 영향력이 확산되었다. 이를 수치적으로 살펴보면, 지가가 가 장 많이 상승한 지역(Z값 : 1.5 이상)은 연기군 도심방향으로 약 6km정도 넓게 형성되었고, 그 다음으로 높은 영향권은 약 11km까지 확산되었다. 영향력이 다 소 낮은 0.5 이하 지역의 범위는 약 16km에 이르는 것으로 나타났다.
이는 대규모개발사업으로 인한 주변지역의 난개발 및 지가상승을 억제하기 위 해서는, 사업발표 이후의 단기 영향권 보다는 일정 기간이 지난 시점까지의 지가
상승범위를 분석하여, 토지거래허가구역, 투기지역 지정 등의 투기억제대책이 시행된다면 정책 효과가 더 클 수 있음을 시사한다.
제3장 대규모개발사업 주변지역 토지시장 관리제도
대규모개발사업지 주변의 지가상승은 토지 이용 및 개발 잠재력 상승차단, 투 기적 토지 거래수요 제어, 주변지역 유동성자금 제어 등의 다양한 측면에서 접근 되어야 정책효과를 높일 수 있다. 따라서 현행 토지이용규제제도, 토지거래허가 제도, 보상제도 및 조세제도 등을 중심으로 그 가능성과 한계점을 살펴볼 필요가 있다.
토지 이용 및 개발 잠재력 상승차단 관련제도
대규모개발사업지 주변의 투기나 지가상승을 방지하는 수단으로 시가화조정 구역 등을 지정하는 방법이 활용되고 있다. 시가화조정구역과 같은 토지이용규 제 수단이 대규모개발사업지 주변의 지가상승 및 투기억제 수단으로 활용되는 이유는 토지이용규제 강화를 통해 개발사업지 주변의 토지이용 및 개발 잠재력 을 축소하여 투기적인 가수요를 차단함으로써 지가상승과 난개발을 방지하기 위 한 것이다.
우리나라의 대표적인 토지이용규제는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이 하 ｢국토계획법｣)에 의한 용도지역‧지구제이다. ｢국토계획법｣상의 용도지역지구 제는 인접한 토지간의 부정적인 외부효과를 최소화하기 위하여 용도규제와 밀도 규제를 한다. 하지만 ｢국토계획법｣상의 용도규제는 매우 완화되어 있어, 용도지 역지구제의 본래 목적인 용도의 분리를 통한 쾌적한 공간 환경 창출이 어려운 문제가 있을 뿐만 아니라, 인근에 대규모개발사업과 같은 특정 동인이 주어지면 바로 다양한 용도의 개발이 가능하여 지가가 급상승할 수 있는 요인이 되고 있 다.
밀도규제 또한 대부분의 지자체가 ｢국토계획법｣에 제시된 범위 중 최대용적률
과 건폐율을 적용하고 있어 일정 밀도 이상의 개발이 기본적으로 가능하다. 이에 따라 인근지역에 특정한 개발사업이 결정될 경우 개발 잠재력이 급격히 증가하 여 주변지역의 지가가 급격히 상승하는 문제를 안고 있다. 세종시 주변의 난개발 을 방지하기 위하여 지정된 ‘주변지역’의 경우를 예로 보면, 조례상의 용적률이 최소 80%에서 주거지역 200～250%, 상업지역 1300%, 공업지역 350%로 되어 있 다. 따라서 시가화조정구역과 같이 규제가 강한 구역을 지정하지 않았을 경우 고 층 고밀의 개발을 막을 수 없는 문제가 있다. 건폐율도 20～80%로 도시지역과 큰 차이가 없다. 주변지역의 전원형 분위기를 살릴 수 있는 개발을 유도하기가 쉽지 않다. 따라서 용도지역별 행위제한 내용의 개선을 통한 지가상승방지 방안 의 검토가 필요하다.
토지 거래수요 제어 관련제도
토지거래허가구역은 투기적인 토지거래를 방지하기 위하여 「국토계획법」에 의거하여 지정된다. 토지거래허가구역은 2007년 9월 현재 건설교통부장관이 지 정한 지역이 14건(20,061㎢), 시‧도지사가 지정한 지역이 76건(1,727㎢)으로 전 국 토의 21.8%에 지정되어 운영 중이다.
토지거래허가제도의 문제점으로는 허가기준의 모호성(실수요성 및 이용목적 의 적절성 판단기준), 사후관리 미흡 등의 문제가 지적되고 있다. 허가구역 지정 및 해제의 적기를 놓치거나 투기수요를 사전에 차단하지 못하는 등 허가구역 지 정의 실효성이 미흡하다는 문제점도 지적되고 있다. 이는 지가가 급등하거나 투 기적 거래가 성행할 우려가 있을 경우에 탄력적인 사전대응이 미흡하다는 것을 의미한다. 토지거래허가구역의 지정 및 해제요건도 그 정의가 매우 추상적일 뿐 만 아니라 그 범위 또한 명확하지 못하다는 지적이 많이 제기되고 있다.
토지거래구역의 지정 효과를 보면, 토지거래량은 토지거래허가구역 지정 후 전반적으로 감소하여 토지시장을 안정시키는 효과를 나타내는 것으로 볼 수 있 다. 아울러 토지거래허가구역으로 지정되면 지가도 하락하여 단기적으로는 토지 거래허가제가 지가안정에 영향을 미친 것으로 분석된다. 하지만 전체 지가변동
률은 토지거래허가제가 시행된 후 약 1년여 만에 다시 상승하는 모습을 보이고 있고, 토지거래량도 상승하는 추세를 보여 토지거래허가제의 효과는 일시적이며 지속적인 지가안정수단으로서의 기능은 약한 것으로 분석된다.
투기지역 또한 토지 거래 수요를 관리하여 토지시장을 안정화하기 위한 제도 이다. 토지투기지역제도는 2003년 도입된 제도로서, 토지가격이 급등하는 지역 에 대해 양도소득세를 기준시가 대신 실거래가액으로 중과하는 제도이다. 토지 투기지역으로 지정되면, 기준시가 대신 실거래가액으로 양도소득세를 부과하고, 주택담보대출 규제가 강화되어 적용된다. 그리고, 토지분할시 사전 인허가가 필 요하며, 부동산 수용 시 취‧등록세를 비과세하는 대체 부동산의 지역 범위에서 제외된다.
토지투기지역의 지정 효과를 분석해보면, 일시적으로 투기자금 유입을 차단시 켜 주변지역의 토지거래를 위축시키는 효과가 있으나, 장기적으로는 개발사업이 본격화되면서 다시 거래가 증가하여 정책효과가 지속적이지 않은 것으로 분석된 다. 따라서 투기지역을 지정하는 방법도 대규모개발사업으로 인한 지가상승을 막는 단기적인 수단으로 활용될 수 있으나, 지속적인 시장안정수단으로서는 한 계가 있는 것으로 분석된다.
유동성자금 주변지역 유입 제어 관련제도
세종시, 혁신도시, 경제자유구역사업, 기업도시, 신도시개발 발표 등 각종 공익 사업의 활발한 추진으로 보상금이 큰 폭으로 증가 하였다. 대규모개발사업은 대 규모의 토지수용을 초래하고, 이로인해 막대한 보상금이 지급된다. 2003년도에 약 10조원이 보상금으로 지급되었으며, 이후 지속적인 증가 추세를 보여 2007년 과 2008년에 토지보상금으로 지급 예상되는 금액은 총 45조원에 이를 것으로 예 상된다. 이러한 보상금 중 일부는 사업지구 인근지역에 대한 투기자금으로 연계 되어 부동산지장을 불안하게 하고 있다.
토지관련 조세와 금융제도도 대규모개발사업 주변지역으로 투기 자금이 유입 되는 것을 막는 기능을 한다. 토지관련 세제는 크게 취득세․등록세․양도소득
세 등의 이전과세와 재산세․종합부동산세 등의 보유세로 구분된다. 최근 양도 소득세 실거래가과세 및 중과, 종합부동산세 도입 등의 세제개편은 물론 개발부 담금, 기반시설부담금, 재건축 개발이익환수제도 등의 제도적 장치를 마련하여 개발에 따른 개발이익환수체계를 마련하고 있다. 이는 부동산시장 불안의 근본 원인인 불로소득을 환수하고 부동산투기를 억제하기 위한 시장관리정책을 구현 하기 위해 취해진 조치이다.
부동산 시장관리를 위한 각국의 조세제도를 보면 대부분의 국가에서 초기에는 공공의 투자사업으로 주변지역 토지소유자가 받게 되는 이익을 형평적 차원에서 환수하여 투자사업비 일부로 사용하며, 개발사업 시행자에게는 당해 개발사업지 구에 필요한 공공시설을 건설케 함으로써 개발과정에서 발생한 개발이익을 사회 에 환원하고 있다. 미국, 영국, 싱가포르는 토지로부터 발생하는 개발이익을 환수 할 수 있는 제도로서 토지세제 보다는 기부채납 및 개발부담금 형태와 같은 제도 를 운영하고 있다. 반면, 일본은 지속적인 세제개편으로 고정자산세와 같은 토지 세제 제도로 개발이익을 흡수할 수 있는 장치를 운영하고 있다.
한편 부동산금융정책은 부동산투기 억제 차원에서 부동산부문으로 자금이 유 입되는 것을 억제하는 수단으로 운용되었다. 2000년대 들어 주택금융 활성화와 함께 부동산여신도 크게 증가하였으나, 최근 주택시장 불안에 따른 금융건전성 강화차원에서 주택담보대출에 대한 담보인정비율(LTV), 총부채상환비율(DTI), 복수대출 규제 등이 본격화되고 있다. 최근 주택건설경기가 침체되면서 부동산 PF에 대한 여신한도 제한(총대출의 30%) 등의 조치도 추진 중에 있다. 이와같은 대출규제는 투기지역 지정 등을 통해 주택담보대출에만 제한적으로 실시되고 있 고, 토지에 대해서는 별도의 규제가 없다.
제4장 대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안
대규모개발사업지 주변의 지가상승과 난개발을 방지하기 위해서는 일부지역 의 토지이용규제를 부분적으로 강화하거나 토지거래규제를 강화하는 등 한 두가
<그림 3> 대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안
지 정책 수단으로는 실효를 거두기 어렵다. 토지이용규제제도, 조세제도, 금융제 도, 거래규제제도, 보상제도 등을 연계 활용하여 종합적으로 접근할 때 소기의 성과를 거둘 수 있다. 개발 잠재력을 축소하여 투기적인 토지이용 및 난개발을 차단할 수 있는 토지이용규제제도의 개선, 투기적인 거래를 줄일 수 있는 토지거 래허가제의 개선과제와 보상방법의 개선, 투기적인 토지보유 욕구를 줄일 수 있 고 규제에 따른 민원을 줄일 수 있는 개발이익환수 및 손실보상을 연계한 손익조 정장치 등 종합적인 측면에서 접근하여 지가상승 방지 대안이 모색될 필요가 있 다. 대안은 실천성을 고려하여, 현행 제도의 활성화 및 부분적 개선을 통하여 시행 이 가능한 단기적 대안과 근본적 제도수정 및 새로운 제도도입이 필요한 중장기적 대안으로 구분하여 접근할 수 있다.
1. 단기적 대안
대규모개발사업의 영향권 분석 의무화
대규모개발사업에 따른 부작용을 사전에 차단할 수 있는 적정 조치를 취할 수 있도록, 대규모개발사업을 계획할 때 당해 개발사업이 주변지역에 미치는 영향 범위 등을 사전적으로 검토하도록 한다. 개발사업 유형 및 규모별로 토지시장의 변화를 정량적으로 평가하고, 개발사업의 진척정도에 따라 지가에 미치는 영향 범위를 분석하도록 하여, 대규모개발사업지 지정 이전에 토지거래허가구역 지정 여부 및 지정범위 등과 같은 대책을 세운 후 개발을 할 수 있도록 한다.
토지이용규제 수단을 통한 지가상승 방지
토지이용규제 수단을 다음과 같이 일부 개선하여 토지의 개발잠재력을 부분적으 로 축소함으로써 투기적인 보유 및 개발수요를 사전에 차단하여 지가상승을 방지할 수 있다.
첫째, 시가화조정구역의 규제내용을 부분적으로 보완하여 대규모개발사업지 주변에 지정한다. 현행 시가화조정구역은 현상 동결적 규제내용으로 기존 주민 의 일상생활까지 불편하게 만들고 지역을 퇴락시키는 문제가 있다. 따라서 지구 지정에 따른 주민 반발이 커서 시가화조정구역 지정상태를 지속적으로 유지하기 가 쉽지않다. 주민불편을 해소할 수 있도록 기존 주택은 신축을 허용하여 주민의 불편을 해소하고 취락의 외관을 개선할 수 있도록 행위제한 내용을 부분적으로 보완할 필요가 있다.
둘째, 시가화조정구역보다 다소 완화된 규정을 가진 용도지구를 신설하여 지 정한다. 신설하는 용도지구는 주변지역의 난개발과 비정상적인 지가상승을 억제 함과 동시에 대규모개발사업지 주변지역을 합리적으로 관리할 수 있는 행위제한 내용으로 규정한다. 즉 대규모개발사업지 주변지역의 투기적 수요를 차단할 수 있도록 고밀 고층의 건물, 숙박업소 음식점 등의 개발을 규제하되, 기존 주민의 일상생활이 지장을 받지 않도록 개발사업지와 기능적․경관적 조화를 이루는 주
택의 신․증축, 생활편익시설 등은 허용하도록 한다. 이를 위해서는 용도별 개발 영향과 기반시설 과부하 정도, 경관영향 등을 기초로 허용되는 용도의 종류와 범 위를 규정할 필요가 있다.
셋째, 개발행위허가제한구역제도를 개선하여 용도별 영향을 기초로 개발행위 허가지침을 개선하고, 개발행위허가제한구역 시한을 연장하여 실질적 투기수요 를 억제하는 효과를 높일 필요가 있다.
넷째, 지구단위계획제도를 활용한다. 대규모개발사업지 주변지역은 난개발을 방지하여 대규모개발사업지의 경관을 보호하고 장래 개발 수요에 대비하여 보 존이 필요한 지역으로서, 현상동결이 아닌 계획적 관리 차원에서 접근하여 운용 하여야 할 지역이다. 따라서 기존 취락이 밀집되어 있는 지역은 개발사업지의 개발개념과 일관성을 유지하고 도시기반시설 용량을 초과하지 않는 범위에서 개 발할 수 있도록, 지구단위계획구역을 지정하여 계획적으로 관리한다.
투기적 자금유입 차단 : 외부 투기수요 차단
투기적 거래를 막고 외부로부터 투기적 자금이 들어오는 것을 차단할 수 있도 록 토지거래허가제도나 보상제도 등을 개선할 필요가 있다.
첫째, 토지거래허가구역은 대규모개발사업에 따른 투기에 선제적으로 대응할 수 있도록 개발사업 시행 전에 지정하도록 한다. 허가받은 형태가 준수될 수 있 도록 사후관리를 강화하고 추상적이고 모호한 토지거래허가구역의 지정 및 해제 기준을 명확히 개선하여 제도 운용의 합리성을 높일 필요가 있다. 이를 위해서는 대규모개발사업 주변지역의 영향 범위를 사전적으로 분석하여 허가구역의 지정 범위를 결정하는 기준으로 활용할 필요가 있다.
둘째, 부동산금융은 투기억제에 중요한 수단이다. 하지만 토지분야에 금융수 단을 전방위적으로 사용하는 것은 부작용이 야기될 가능성이 있다. 따라서 대규 모개발사업이 이루어지는 주변지역에 토지투기지역을 지정하고, 나대지, 임야 등 토지에 대해서도 LTV, DTI 등 부동산담보대출규제를 강화하는 방안을 강구 할 수 있다. 단 토지담보대출에 대한 LTV, DTI 상한비율은 현지 농민 등에 대한
피해를 최소화할 수 있도록 토지담보대출 이용실태에 대한 면밀한 분석을 통해 규제내용을 구체화하고, 세부적인 기준을 수립하는 것이 바람직하다. 세부 대출규 제 내용은 토지가격기준과 지목별 특성, 거주요건 등을 감안하여 설정하되, 현지 농민들의 기존대출은 제외하고, 신규대출에만 제한적으로 적용할 필요가 있다.
셋째, 종합부동산세가 도입되고 양도소득세가 강화되었으므로 개발예정지역 이나 그 주변지역에 조세를 강화하는 방안은 긍정적 효과보다는 토지보유자들의 반발과 조세저항, 가격전가에 따른 가격상승 우려 등 부정적 효과가 클 것으로 판단된다. 따라서 더 이상의 세제강화를 통한 가격안정대책은 현재로서는 불필 요하고, 보유과세가 강화된 만큼 이전과세 부담은 점진적으로 완화하여 투기적 인 보유 수요는 축소하되 실수요자 중심의 시장은 원활하게 기능할 수 있도록 개선될 필요가 있다.
넷째, 현금보상 중심의 보상방식 개선을 통해 내부 투기수요를 차단할 필요가 있다. 대토수요로 이어지는 현금보상을 줄일 수 있도록 환지 또는 혼용방식을 확 대 시행하면서 채권 및 대토보상을 함께 추진할 필요가 있다. 궁극적으로 개발사 업에 따른 현금보상을 줄여 주변지역의 부동산시장을 안정시키기 위해서는 개발 방식의 전환과 연계한 보상방법이 적극적으로 추진되어야 한다. 개발방법 중 환 지방식이나, 혼용방식은 현금보상을 줄이고 나아가 개발이익을 지역민과 공유하 는 체계이기 때문에 상당 부분 효과적일 수 있다. 현행 혼용방식에서 환지대상 요건 토지를 확대하여 현금보상 비율을 축소하고, 환지대상 요건을 건축물이 있 는 토지로 확대하고, 주거용지로 한정하고 있는 환지규정을 상업용지 등으로 확 대할 필요가 있다. 아울러 입체환지관련 규정을 보완하여 입체환지를 활성화함 으로써, 주민 재정착율을 높이는 방안도 강구되어야 한다.
2. 중장기적 대안
도시용지공급을 확대하고 토지시장기능을 정상화하기 위해서는 토지투기로 인한 지가상승을 막을 필요가 있다. 이를 위해서는 전반적으로 토지이용규제의
틀을 개편하여 난개발 발생여지를 줄이고 시장친화적인 방법으로 개발이익을 환 수하여 토지로부터 발생하는 불로소득이 사유화되는 것을 방지하여야 한다.
토지이용규제 합리화를 통한 투기적 지가상승 여지 차단
토지이용규제 강화는 토지의 개발 잠재력을 부분적으로 근본적으로 축소함으로 써 투기적 토지 보유 및 개발 수요를 사전에 차단하여 지가상승을 방지할 수 있는 방안이다. 대규모개발사업지 주변지역의 지가상승 방지 및 난개발 방지를 위해서 는 당해지역만이 아니라, ｢국토계획법｣ 시행령 상의 용도규제 내용과, 용적률 및 건폐율 규정의 강화하여 전반적인 국토관리틀을 정비할 필요가 있다.
행위제한 내용과 방법은 단순히 토지이용의 효율성만이 아니라, 개발이익환 수, 난개발 방지 등의 제측면을 고려하여 적정 밀도와 용도규제 범위를 결정하여 야 한다. 용도별 영향 등을 고려하여 대규모개발사업 주변지역의 특성에 따라 국 토계획법 또는 도시계획조례를 개정하여 용도지역별 적정 허용용도를 개선하는 방안도 강구될 수 있다.
건축물 용도는 주변지역의 용도지역 종류, 용도별 개발영향, 기반시설 과부하 정도, 경관영향 등을 기초로 허용되는 범위를 정비할 필요가 있다. 밀도규제는
｢국토계획법｣에서 규정하고 있는 용적률 기준을 기본용적률과 목표용적률 형태 로 개편할 필요가 있다. 즉, 현행 용적률 하한을 기본 용적률로 하고, 용적률 상한 을 목표 용적률로 개편한 후, 일정규모 이상의 개발이 필요한 지역은 지구를 지 정하여 개발이익을 환수 한 후 개발을 허용한다. 이를 통해 우리나라의 토지이용 규제체계를 용도지역지구제 중심에서, 용도지역제의 장점과 계획허가제의 장점 을 결합한 절충적 계획허가제로 전환하도록 한다. 이와같이 토지이용규제체계가 정비될 경우 현행의 투기억제를 위한 거래규제제도 등은 대부분 존치 시킬 필요 가 없어진다.
용적률거래제도입을 통한 시장기능의 정상화
대규모개발사업지 주변의 토지시장을 안정시키기 위해서는, 용적률 거래제를
활용하여 개발사업으로 주변지역에서 발생하는 개발이익을 환수하여야 한다. 이 를 통해 투기적인 토지보유수요를 차단하여야 한다. 용적률거래제는 한국형 개 발권양도제로서 일정밀도 이상으로 개발할 때, 보존지역에서 규제로 인해 사용 하지 못하는 용적률을 사오도록 하는 제도이다.
제도 도입 초기에는 토지이용규제를 강화시키지 않더라도 용적률거래권이 유 통될 수 있도록, 용적률 의무 매입지역을 시가화예정용지나 택지개발예정지구 등의 신개발지와 재개발지역이나 용도지역으을 상향 조정하는 지역에 적용한다.
제도 도입 이후 일정기간의 제도 운영경험이 축적되고 제도 필요성에 대한 국민 적 공감대가 확산된 이후, 주거지역과 상업지역에 대한 전반적인 용적률 강화가 이루어진 뒤에는 전체를 용적률 매입 의무지역으로 확대한다.
용적률거래권을 양도하는 지역과 매입하는 지역은 1:1로 제한하지 않고 개방 시키도록 한다. 이는 용적률 양도지역과 매입지역을 찾아야 하는 번거로움을 축 소하고, 용적률거래시장을 확대하는 장점이 있다. 그리고 용적률거래제를 간편 하게 시행할 수 있도록 용적률가치를 산정하는 방법을 계량화하여 범용적인 용 적률산정기준표를 작성할 필요가 있다. 용적률의 가치는 입지특성에 따라 다르 게 나타나므로, 계량적으로 산정된 용적률가치를 기초로 용적률가치기준표를 작 성하면 용적률거래권을 간편하게 산정하고 관리할 수 있다.
용적률을 유통시키는 방법은 용적률 양도자와 용적률 매입자가 1:1로 거래하 는 방법이 있고, 지자체가 개발허가 시에 용적률가치에 상응하는 비용을 부과하 여 보전지역 내 용적률 양도자에게 주는 방법이 있다. 초기단계에는 지자체가 개 발허가 시에 부과해서 전달해주는 방법이 제도운용의 혼란과 부작용을 막을 수 있어서 더 적정하다. 장기적으로는 공신력이 있는 금융기관이나 공공기관, 국민 신탁과 같은 시민단체 등에서 용적률거래를 관리할 수 있을 것이다. 이와 같이 용적률을 양도하는 방법 이외에 용적률을 개발지역에 투자하는 방안도 강구할 수 있다. 용적률 양도지역의 주민은 개발자와의 계약을 통해 자신이 가진 용적률 거래권을 신축건물 등에 투자하여 일정 비율의 지분을 갖도록 한다. 이는 개발자 입장에서는 초기의 비용부담을 줄일 수 있고, 규제지역 주민 입장에서는 일시적
인 보상이 아닌 지속적으로 개발이익을 공유할 수 있어 시간적 측면의 형평성도 거둘 수 있는 장점이 있다.
제5장 결론 및 향후 과제
대규모개발사업은 한정적인 지역을 대상으로 일시에 많은 투자가 이루어지기 때문에 인근지역의 토지시장에 미치는 영향이 크다. 이러한 영향은 지역의 전반 적인 기반시설수준을 높인다는 긍정적인 측면이 있지만, 개발잠재력을 높임으로 써 기대심리를 부추겨 급격한 지가상승과 난개발을 초래하는 부정적 측면도 있 다. 대규모개발사업으로 인한 부정적 영향을 줄이기 위해서는 단기적으로 현행 의 토지이용규제와 거래규제 등을 개선하여 투기적인 가수요를 차단하여야 한 다.
하지만 이와 같은 단기적인 제도 보완은 잠정적인 조치에 불과하다. 궁극적으 로 토지이용규제의 틀을 전면적으로 재정비하여 개발과 보전의 합리적인 준거틀 이 될 수 있도록 개선하고, 개발이익을 환수하고 규제지역의 손실을 보상하는 용 적률거래제를 통하여 투기적 기대차익을 축소함으로써 왜곡된 시장기능을 바로 잡아야 할 것이다.
￭ 색인어 _ 토지시장, 토지이용규제, 대규모개발사업 파급효과, 토지투기, 난개발, 개발이익환수(용적률거래제)
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제1장 연구개요
1. 연구배경 및 목적 ··· 1 2. 연구범위 ··· 2 3. 연구방법 ··· 3 4. 연구수행체계 ··· 4 5. 보고서의 구성 ··· 6
제2장 대규모개발사업으로 인한 지가상승의 공간적 범위
1. 대규모개발사업 주변의 지가상승 원인 ··· 7 2. 대규모개발사업 주변지역의 지가상승 현황 분석 ··· 9 1) 전국의 지가상승과 주요 대규모개발사업 주변지역의 지가상승 ··· 9 2) 세종시 주변지역의 지가변동 ··· 12 3) 기타 대규모개발사업지 주변지역의 지가변동 ··· 16 3. 대규모개발 사업에 따른 지가상승의 공간적 범위 ··· 17
제3장 대규모개발사업 주변지역의 토지시장 관리제도
1. 토지 이용 및 개발 잠재력 상승차단 관련제도 ··· 23 1) 검토 필요성 ··· 23 2) 토지이용규제 현황 및 문제점 ··· 24 3) 분석의 종합 ··· 30 2. 토지거래 수요 제어 관련제도 ··· 31 1) 토지거래허가구역 운영 현황 ··· 31 2) 토지거래허가구역의 효과와 운영상의 한계 ··· 34 3) 토지투기지역 지정의 실효성 검토 ··· 39 3. 주변지역 유입 유동성자금 제어 관련제도 ··· 45 1) 보상방법의 한계와 대토보상방법 도입의 필요성 ··· 45 2) 토지 조세 및 금융제도의 운용 현황과 효과 ··· 48
제4장 대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안
1. 기본방향 ··· 59 2. 단기적 대안 ··· 60 1) 대규모개발사업지 주변지역 시장관리를 위한 기초자료 구축 ··· 60 2) 토지이용규제 수단을 활용한 투기적 개발수요 차단 ··· 61 3) 투기적 자금유입 차단 방안 : 외부 투기 수요 차단 ··· 65 3. 중장기적 대안 ··· 72 1) 국토계획법상의 행위제한 개선을 통한 난개발 및 지가상승 차단 ··· 72 2) 용적률거래제 도입을 통한 지가상승 차단 ··· 80
제5장 결론 및 향후 과제
1. 정책건의 ··· 89 2. 정책대안의 기대효과 ··· 91 3. 연구의 한계 및 향후 과제 ··· 92 4. 결론 ··· 93
참 고 문 헌 ··· 95
SUMMARY ··· 97
부 록 ··· 99 부록 1. 대규모개발사업 주변지역 지가 현황 ··· 99 부록 2. 중소도시 지역의 용적률 충족도 ··· 102 부록 3. 허가구역 지정 전․후의 토지거래량과 지가변동률 변화 ··· 104 부록 4. 투기지역 지정현황 ··· 109 부록 5. 토지투기지정 전․후의 토지거래량 변화 ··· 110 부록 6. 보상방법에 대한 사례 검토 ··· 121 부록 7. 비사업용 토지 및 취․등록세 부과기준 ··· 134 부록 8. 시장친화적 토지공개념 미 정착 원인분석 ··· 135
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 세종시 주변지역 연도별 지가변동비율(1999년 기준) ··· 13
<표 2-2> 회귀분석 결과 ··· 18
<표 2-3> 지가영향거리 분석 ··· 20
<표 2-4> 세종시 개발사업의 지가영향권 ··· 21
<표 3-1> 녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 ··· 25
<표 3-2> 주요시설 개발가능 용도지역 ··· 26
<표 3-3> 바닥면적 제한 규정 ··· 27
<표 3-4> ｢국토계획법｣ 시행령 및 조례 상 용적률 ··· 29
<표 3-5> 세종시 주변지역의 건축물 이용밀도 ··· 30
<표 3-6> 지정사유별 허가구역 지정현황 ··· 32
<표 3-7> 연도별 토지거래허가 처리현황(1995～2006년) ··· 33
<표 3-8> 연도별 사후 이용실태조사 결과(위법행위 유형) ··· 34
<표 3-9> 회귀분석 추정결과(경기도 : 허가구역 지정지역) ··· 36
<표 3-10> 회귀분석 추정결과(경기도 : 전 지역) ··· 37
<표 3-11> 회귀분석 추정결과(행복도시 : 허가구역 내 용도지역) ··· 38
<표 3-12> 주요 토지투기지역의 토지거래량 변화 ··· 42
<표 3-13> 경기 용인 - 대규모 택지개발 ··· 43
<표 3-14> 충남 연기 - 세종시 건설 ··· 44
<표 3-15> 보상관련 상황 및 대처방안 ··· 47
<표 3-16> 취득세·등록세 과세기준 ··· 49
<표 3-17> 토지 재산세 부과 기준 ··· 49
<표 3-18> 연도별 재산세 과세표준 비율 ··· 50
<표 3-19> 종합부동산세 적용대상 ··· 50
<표 3-20> 종합부동산세 세율 ··· 50
<표 3-21> 종합부동산세 과표 적용률 ··· 50
<표 3-22> 양도소득세 과세기준 ··· 51
<표 3-23> 기업투자 및 부동산 취득 제한제도 연혁 ··· 54
<표 3-24> 투기지역 및 투기과열지구의 주택담보대출 규제 ··· 55
<표 4-1> 경관지구 내 행위제한(안) 예시 ··· 63
<표 4-2> 투기지역 토지담보대출 규제방안(예시) ··· 66
<표 4-3> 혼용방식관련 법규 개정 사항(예시) ··· 69
<표 4-4> 환지 적용 시 민원사례 ··· 70
<표 4-5> 건축물 용도별 개발영향 검토(예시) ··· 75
<표 4-6> 건축물 용도별 허용 여부의 검토(예시) ··· 77
<표 4-7> 도시계획조례 상의 적정 허용용도 범위 개선(예시) ··· 78
<표 4-8> 건축물 밀도규제(안) ··· 80
<표 4-9> 단계별 용적률거래제 도입방법 ··· 84
<표 4-10> 토지가격결정모형 분석 결과 ··· 85
<표 4-11> 용적률가치기준표 ··· 86
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 주 연구범위 ··· 3
<그림 1-2> 연구흐름도 및 수행체계 ··· 5
<그림 2-1> 개발사업 주변지역 부동산가격 상승 요인 ··· 8
<그림 2-2> 전국 지가 변동률 ··· 9
<그림 2-3> 지가변동률(2000년 ～2007년 1/4분기) ··· 11
<그림 2-4> 공주시 지가 변동현황 ··· 14
<그림 2-5> 연기군 지가 변동현황 ··· 14
<그림 2-5> 청원군 지가 변동현황 ··· 14
<그림 2-7> 공주시, 연기군, 청원군 지가변동률(1999년 기준) ··· 14
<그림 2-8> 파주시 지가변동지수(19995년 기준) ··· 16
<그림 2-9> 세종시 주변지역의 2004도 지가상승 확산(2003년 기준) ··· 19
<그림 2-10> 세종시 주변지역의 2005년도 지가상승 확산(2003년 기준) ··· 19
<그림 2-11> 세종시 주변지역의 2006년도 지가상승 확산(2003년 기준) ··· 19
<그림 2-12> 대규모개발사업 영향권 분석 ··· 22
<그림 3-1> 시․도별 토지거래허가 건수 추이(2002～2006년) ··· 32
<그림 3-2> 허가구역 지정 전․후의 토지거래량과 지가변동률 변화 추이 ···· 35
<그림 3-3> 연도별 보상비 추이 ··· 46
<그림 3-4> 보상 및 토지시장관련 상황 이해도 ··· 47
<그림 4-1> 대규모개발사업 주변지역의 토지시장 안정화 방안 ··· 60
<그림 4-2> 소유권 미변동율 (필지수기준) ··· 71
<그림 4-3> 대지의 소유권 미변동률(면적 기준) ··· 71
<그림 4-4> 용도지역별 행위제한 방법의 패러다임 전환 ··· 73
<그림 4-5> 용도규제 방안 도출 방법 ··· 74
<그림 4-6> 용적률거래제의 개념도 ··· 81
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
연구개요
이 장에서는 이 연구를 수행하게 된 배경과 목적, 연구범위를 서술하고, 연구 수행 방 법을 제시한다. 대규모개발사업지 주변지역의 지가상승을 근본적으로 차단하기 위하 여, 지가상승원인을 진단하고 토지이용규제, 거래규제, 보상제도 등의 개선방안을 검 토하는 연구의 전체적인 틀을 제시한다.
1. 연구배경 및 목적
최근 들어, 정책적 수요와 시장 수요에 의해 행정중심복합도시, 혁신도시, 기 업도시 등 대규모개발사업이 추진되고 있으며, 지방자치단체별 택지개발 및 산 업단지 개발도 전국에 걸쳐 진행되고 있다. 현재 수도권에서는 송파 등 10개의 신도시 개발이 추진 중이며, 2001년부터 2015년까지 총 125.9㎢ 조성할 계획으로 있고, 인천의 송도․청라․영종지구 등을 포함할 경우 수도권내 대규모개발사 업지는 약 216㎢에 이른다.
대규모개발사업은 당해 개발지역 뿐만 아니라 그 주변지역까지 도시기반시설 이 확보되거나 확충되어 잠재적 입지조건이 향상되는 개발의 수혜지역으로 만든 다. 이에 따라 증가된 개발에 따른 기대감으로 개발사업지 인근지역에 대한 투기 및 지가상승이 이루어진다. 실례로, 판교의 경우 택지개발지구 지정부터 약 2년 간 주변지역의 지가가 약 30% 이상 상승하였다.
개발사업지 주변의 지가가 급격하게 상승함에 따라 수용대상지역의 민원이 증
대되고, 공공수용 보상의 신속한 추진을 저해하는 등 사업의 효율성을 떨어뜨린 다. 또한 개발로 인한 우발이익과 우발손실로 인한 사회적 형평성 문제가 야기되 는 등 사회적 비용을 초래한다.
이러한 문제를 차단하기 위하여 정부는 대규모개발사업지 주변을 시가화조정 구역으로 묶거나 개발행위허가제한구역으로 지정하여 관리하고 있다. 그러나 이 는 투기적 거래를 일시적으로 감소시키는 효과는 있지만 잠재적 개발가치 상승 에 따른 지가 상승을 차단하고 개발사업으로 인해 발생하는 사회적 비용을 감소 시키기에는 미흡하다.
대규모개발사업지 주변의 급격한 지가상승을 방지하기 위해서는 난개발이 발 생할 수 있는 여지를 축소하여 투기적 가수요를 근본적으로 차단하여야 한다. 이 는 토지거래허가제나 부분적인 토지이용규제 강화와 같은 한 두가지 정책수단으 로 달성하기는 어렵고 다양한 정책수단을 상호 보완적으로 활용할 때 가능해진 다. 따라서 이 연구에서는 토지이용규제, 거래규제, 보상제도 등을 종합적으로 검 토하여 대규모개발사업지 주변의 난개발과 급격한 땅값 상승을 방지하는 방안을 마련하는데 그 목적이 있다.
2. 연구범위
대규모개발사업 주변지역의 토지시장을 안정시키기 위해서는 토지 이용 및 개 발 잠재력을 줄이는 토지이용규제제도, 투기적인 토지거래 수요를 감소시키는 토지거래허가제도와 투기지역 지정제도, 그리고 개발사업지 주변지역으로 유입 되는 유동성 자금을 감소시키는 토지 조세 및 금융제도, 보상제도 등을 종합적으 로 검토할 필요가 있다.
현재는 일부지역에 대해 토지거래허가구역을 지정하거나, 시가화조정구역 등 을 지정하여 한시적인 토지이용규제 강화 조치 등을 시행할 뿐, 각 제도가 유기 적으로 작동할 수 있는 체계를 갖추고 있지 못해 효과가 제한적이다.
이 연구에서는 대규모개발사업으로 지가가 상승하는 공간적 범위를 분석하고,
토지정책 수단 중에서 지가를 안정시키는 데 필요한 장․단기적 정책수단을 종 합적으로 검토한다. 단기적으로는 토지의 이용 잠재력을 낮추는 토지이용규제제 도, 거래단계의 투기수요를 차단하기 위한 토지거래허가제 및 투기지역 지정, 토 지투기의 수익성을 낮추는 토지관련 조세제도, 보상제도의 개선방안을 검토한다.
그리고 장기적으로는 개발이익을 환수하여 토지이용규제수단을 활용하여 난 개발 가능성을 차단하는 방안을 검토한다. 그리고 토지에 대한 투기적 가수요를 차단할 수 있는 용적률거래제를 도입하는 방안을 검토한다. 용적률거래제는 대 규모개발로 발생하는 주변지역의 개발이익을 환수하여 규제받는 지역의 개발손 실을 보상해주는 방안으로 개발이익과 개발손실을 상호 조정해줌으로써, 개발이 익을 향유하기 위한 투기적인 가수요를 줄이는데 크게 기여할 수 있다.
<그림 1-1> 주 연구범위
3. 연구방법
□ 제도분석 및 문헌연구
이 연구는 문헌조사와 제도분석을 통해 기존 제도적 장치들의 한계와 문제점
을 분석하였다. 우선 ｢국토계획법｣, 지자체 도시계획조례 분석 등을 통하여 용도 지역지구제의 운용현황과 문제점 등을 분석하고, 토지보상제도, 토지거래허가제, 토지투기지역, 부동산 관련 조세 및 금융제도 등 현행의 제도와 현재 시행되지는 않고 있으나 제도 도입이 필요한 용적률거래제도 등을 검토하였다.
□ 실증분석 및 사례분석
이 연구에서는 부문별로 실증분석을 하여 개선방안 도출의 기초로 사용하였 다. 우선 대규모개발사업으로 인한 지가상승 원인을 규명하고, 기업도시, 혁신도 시 등 대규모개발사업계획으로 인해 주변지역의 지가가 일반지역에 비해 상대적 으로 어느 정도 높게 상승하였는지를 시계열적으로 분석하였다.
그리고 사례지역을 선정하여 대규모개발사업으로 인해 주변지역의 지가가 상 승하는 공간적 범위를 실증적으로 분석하였다. 실증분석은 개별공시지가전산자 료와 공간정보를 결합하여 기초통계분석, 계량모형 작성, GIS분석 등을 실시하 여 지가상승의 공간적 범위를 도출하였다.
그 다음 투기지역이나 토지거래허가구역으로 지정된 일부지역을 대상으로 지 역 지정 전후의 지가변화 등을 시계열적으로 분석하여 투기지역지정제도 등의 실효성을 분석하고 개선방안을 도출하였다. 보상제도 또한 모의실험을 통하여 개선방안의 타당성을 분석하였다.
4. 연구수행체계
이 연구는 국토연구원, 국토도시연구원(한국토지공사), 주택도시연구원(한국 주택공사), 한국부동산연구원이 공동으로 추진하였다.
국토연구원은 연구를 총괄하여 각 기관에서 연구한 부문별 내용을 종합하여 총괄 조정하는 작업을 하였고, 아울러 대규모개발사업으로 인한 공간적 범위를 분석하고, 토지이용규제의 문제점 및 개선 방안과 손익조정체계인 용적률거래제 도입 방안을 검토하였다. 국토도시연구원은 토지보상제도의 운용현황과 개선방
안을 검토하고, 토지공개념제도의 재도입 가능성을 검토하였다. 주택도시연구원 은 토지투기지역 지정과 토지 관련 조세 및 금용제도를 검토하여 외부투기 수요 를 차단할 수 있는 제도개선 방안을 제시하였다. 한국부동산연구원은 토지거래 수요를 관리하기 위한 토지거래허가구역의 현황, 효과, 운용상의 한계, 개선방안 등을 검토하였다.
<그림 1-2> 연구흐름도 및 수행체계
5. 보고서의 구성
본 보고서는 토지이용 및 개발잠재력 상승차단 관련제도, 토지거래 수요제어 관련제도, 주변지역 유입 유동성자금 제어제도로 구분하여 현황 및 문제점과 개 선방안을 작성하였다. 부록에는 각 부문별로 실증 분석한 내용과 국토도시연구 원에서 수행한 시장친화적 토지공개념제도 재도입방안을 수록하였다. 시장친화 적 토지공개념의 재도입방안은 1989년도에 도입되어 시행되다 폐지된 택지소유 상한제, 개발부담금제, 토지초과이득세제의 미정착 원인을 검토하고 이의 재도 입 가능성을 부분적으로 검토한 내용이다.
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
대규모개발사업으로 인한 지가상승의 공간적 범위
대규모개발사업은 일시에 많은 물리적․사회적․경제적인 변화를 야기시키기 때문에 주변지역의 급격한 지가 상승을 유발하는 경우가 대부분이다. 이 장에서는 대규모개 발사업에 따른 주변지역의 지가상승 원인을 살펴보고, 행정중심복합도시, 기업도시, 혁신도시 등 대규모개발사업이 추진되고 있는 지역주변과 아산신도시, 파주 택지개발 지구 및 산업단지 등 택지 및 산업단지를 대상으로 주변지역의 지가상승실태를 분석 한다. 그리고 대규모개발사업에 따라 주변지역의 지가가 상승하는 지역적 범위를 정 성적․정량적으로 분석하여 지가상승의 공간적 영향권을 분석한다.
1. 대규모개발사업 주변의 지가상승 원인
특정 지역이 개발되면 그 주변도 영향을 받아 부동산가격이 동반 상승한다는 land modification은 부동산개발에 부수되는 현상이다. 그러나 한국의 경우 상승규 모가 막대하고 속도 또한 급격하여 부동산시장 불안요소로 작용하는 경우가 많 다. 이와 같은 개발사업지 주변의 땅값 상승은 개발사업 주변지역의 입지여건 개 선에 대한 기대감으로, 투기적인 토지보유 및 개발수요가 증가하는 데에 한 원인 이 있고, 다른 한편으로는 개발사업지에 대한 공공 수용보상으로 대체토지 매입 수요가 증가하는데 있다.
즉, 대규모개발사업이 실시될 경우 광역교통망 등 사업지 내외를 연결하는 도 로망이 구축되어 지역전체의 접근성이 개선되고, 상하수도, 공원, 학교 등의 기반
시설이 확충됨으로써 전반적인 입지여건이 크게 개선된다. 이러한 접근성 및 입 지성 개선효과는 당해 개발사업지만이 아니라, 주변지역까지 미치므로, 주변지 역에는 기반시설 설치 부담없이 저렴하게 개발할 수 있는 이점이 발생하므로 이 를 누리기 위한 개발수요가 증가하여 지가가 상승하게 된다.
또한 대규모개발사업지 내 토지 중 수용을 당하는 토지소유자는 보상금을 활 용하여 사업지 인근의 토지를 구입하고자 하는 경우가 많다. 이러한 대토수요 또 한 주변지역의 지가를 상승시키는 요인 중의 하나로 작용하고 있다. 실제로 토지 공사와 주택공사가 시행한 131개 사업지구를 대상으로 2006년 상반기 보상금 (19,315명, 6조 6,508억 원) 수령자와 가족의 1년간 부동산 거래내역을 살펴보면, 수령자의 20.6%가 보상 총액 대비 37.8%의 부동산을 거래한 것으로 나타났다.
특히, 비수도권 보상수령자 중 부동산을 구입한 수령자는 주로 개발사업지 주변 지역의 부동산을 구매하는 것으로 나타났다.
<그림 2-1> 개발사업 주변지역 부동산가격 상승 요인
이외에 대규모개발사업지 주변에 지가가 상승하는 이유로는 제도적인 요인도 있다. 즉 기존의 토지이용규제가 느슨하여 어느 지역이든 쉽게 개발할 수 있는 여지가 열려있는 경우가 대부분이어서, 시가화조정구역이나 개발행위허가제한 구역과 같은 토지이용규제 강화조치가 이루어지지 않는 이상 고밀 개발을 겨냥 한 수요가 증가하여 지가상승이 이루어지게 된다.
이와 같은 대규모개발사업지 주변의 지가 상승은 수용대상지역의 민원 증대를 야기하여 공공수용 보상 등 대규모개발사업의 신속한 추진을 저해하고, 대규모 개발사업의 효율성을 떨어뜨려 사회적 비용을 증가시키는 요인이 되고 있다.
2. 대규모개발사업 주변지역의 지가상승 현황 분석
1) 전국의 지가상승과 주요 대규모개발사업 주변지역의 지가상승
전국의 지가상승률은 평균 1%내외이던 것이 2002년 약 9%의 높은 지가상승률 을 기록한 이후 4～5%대의 지속적인 상승세를 나타내고 있다.
0.67
1.32
8.98
3.43 3.86
4.986 5.62
1.22
0 5 10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1/4 0 30 60 90 120
변동률 (전년대비) 지 수 (2005.1.1=100)
<그림 2-2> 전국 지가 변동률
자료 : 건설교통부. 각 년도 지가변동률.
이러한 지가상승 현상은 특히 행정중심복합도시(이하 세종시), 기업도시, 혁신 도시 등 각종 개발호재가 있는 지역을 중심으로 개발계획의 추진상황에 따라 지 가가 급상승하는 현상을 보여주고 있다. <그림 2-3>에서 보는 바와 같이 세종시 의 경우, 그 개발이 가시화된 2003년부터 2005년까지 건설예정지역인 충남 연기 군과 공주시, 충북 청원군의 지가상승률이 두드러졌다. 2003년 전국 평균 지가상 승률이 3.4%인데 반해 연기군은 11.6%, 공주시는 6.6%, 청원군은 6.5%로 상승폭 이 컸다.
기업도시와 혁신도시도 2005년 개발계획 발표 후부터 다른 지역에 비해 지가 상승률이 크게 높았다. 태권도공원 유치 및 기업도시 시범지역인 전북 무주군의 경우 전국 지가상승률(2005년 5%)의 약 3배정도인 14.8%로 높은 폭으로 지가가 상승하였고, 광주-전남 공동혁신 도시인 나주시의 지가 상승률도 11.2%(2005년 기준)에 달했다(상세내용 부록 그림 1 참조).
전국 시군별 지가변동률을 2000년에서 2007년 1/4분기까지 시계열적으로 분석 해보면, 대규모개발계획이 발표되었거나 개발사업이 이루어지는 지역을 중심으 로 지가상승현상이 인근 시군으로 퍼져가고 있음을 알 수 있다. 즉 2000년도나 2001년도에는 세종시 건설예정지(초록색)나 혁신도시(붉은 깃발), 기업도시(곤색 깃대) 건설시군의 경우 지가의 움직임이 별로 없거나 하락하는 추세를 보였다.
2002년 이후 수도권지역의 지가상승 현상과 충청권 일부의 지가상승지역이 나타 나던 것이, 2003년에는 세종시 건설예정지 주변 시군의 지가상승이 전국평균보 다 높게 나타나기 시작하고 있다. 2003년부터 본격적으로 상승한 세종시 인근 시 군의 지가상승 현상은 2004년도부터 수도권의 지가상승지역과 연담화하여 지가 상승벨트권을 형성하였으며, 2005년부터는 기업도시와 혁신도시 주변도 지가상 승지역군으로 편입되는 현상을 보여주고 있다.
2000년 2001년
2002년 2003년
2004년 2005년
<그림 2-3> 지가변동률(2000년 ～2007년 1/4분기)
2006년 2007년 1/4분기
주 : 붉은 색이 짙어질수록 지가 변동률이 높게 나타난 지역이고, 푸른색은 지가 하락 지역임.
자료 : 건설교통부. 각년도 지가변동률.
2) 세종시 주변지역의 지가변동1)
지가상승의 공간적 범위를 미시적으로 분석하기 위하여 세종시와 세종시 주변 지역으로 분석의 범위를 축소하여 분석해보았다. 청원·연기·공주 지역은 2003년 이전에는 지가변화가 거의 없는 지역이었으나 세종시 개발이 가시화된 이후 예 정지역과 주변지역, 인접지역까지 지가상승 범위가 넓어졌다. 행정수도 계획논 의가 시작되기 전인 1999년도 지가변동률을 기준으로 하여 2003년 행정수도특별 조치법이 입법 예고된 2003년, 그리고 그 이후의 년도별 지가변동률을 분석해보 면, 2003년부터 충남 연기군과 공주시, 충북 청원군의 지가가 다른 지역에 비해 현저히 높게 상승하였음을 알 수 있다.
1) 세종시 주변지역의 지가변동은 신행정수도건설 추진시기와 행정중심복합도시 개발이 가시화된 시기 로 나누어 분석하였다.
구분(99년기준) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
공주
1-2배 60.0 59.4 57.7 58.9 59.5 25.7 5.2 2-4배 0.1 0.3 0.5 0.9 4.3 37.0 34.4 4-6배 0.0 0.0 0.1 0.1 0.3 2.1 15.7
6-8배 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.4 3.1
8-10배 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 1.0
10배이상 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.7
국공유지,누락 39.9 40.3 41.7 40.0 35.8 34.6 39.8
연기
1-2배 65.5 59.4 56.5 55.1 29.0 11.0 3.2
2-4배 0.1 0.1 0.3 0.6 30.4 31.8 8.3
4-6배 0.0 0.0 0.1 0.1 2.6 15.6 14.5
6-8배 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 4.2 15.1
8-10배 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 1.1 9.3
10배이상 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.6 8.6
국공유지,누락 34.4 40.4 43.0 44.0 37.7 35.7 40.9
청원
1-2배 57.7 55.6 53.7 48.1 38.1 24.4 14.3 2-4배 0.2 0.4 0.8 4.8 18.9 30.6 31.7
4-6배 0.0 0.1 0.1 0.7 1.6 4.0 7.4
6-8배 0.0 0.0 0.0 0.1 0.4 0.9 3.0
8-10배 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.3 1.0
10배이상 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.3 0.6
국공유지,누락 42.0 43.9 45.3 46.2 40.8 39.5 42.0 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
<표 2-1> 세종시 주변지역 연도별 지가변동비율(1999년 기준)
자료 : 건설교통부. 각년도 지가변동률.
2003년을 기준으로 2006년까지 세종시 주변 도시의 지가 상승을 살펴보면, 공 주시의 경우 2배 이상 상승한 지역이 전체의 약 50%, 연기군은 5배 이상 상승한 지역이 약 40%, 청원군은 2배 이상 상승한 지역이 약 30%정도를 차지하고 있다.
이와 같은 지가상승은 용도지역별로 다르게 나타나며, 주로 관리지역과 녹지지 역의 지가가 다른 용도지역에 비해 높게 나타났다.
