도시용지 공급확대와 규제완화 시책

문서에서 Policy Directions for Stabilizing Land Market in the Era of De-regulation to Increase Urban Land Supply (페이지 87-115)

C H A P T E R 3

도시용지 공급확대와 규제완화 시책

이 장에서는 도시용지 공급확대 및 규제완화 시책을 논의하고자 한다 이를 위하여.

먼저 도시용지 공급확대 및 규제완화 시책의 추진배경을 정리하고 새 정부 들어서,

추진되고 있는 도시용지 공급확대 및 규제완화의 추진시책을 살펴본다 끝으로 도시.

용지 공급확대 및 규제완화 시책의 기본논리를 재검토하고자 한다.

추진배경 1.

도시화 및 산업화

우리는 지난50여년 동안에 세계에서 유례없는 짧은 기간 동안에 도시화와 산 업화를 달성하였다. 1960년대 이후 경제개발이 본격적으로 추진되면서 저임금을 바탕으로 한 경공업중심의 제조업체 공장 대부분은 도시기반시설이 상대적으로 잘 정비되어 있고 노동력을 손쉽게 얻을 수 있는 도시지역에 세워졌다 이 과정. 에서 많은 농촌인구가 도시로 유입되었고 그 결과 사상 유례없는 빠른 속도의, 도시화가 이루어졌다 예컨대. 1930년에 전체 인구의5% 이하가 도시지역에 거주 하였고,1) 경제개발이 시작되기 직전인1960년의 도시화율은37%에 불과하였다. 이러한 도시화율이 1975년에59%, 1995년에는 86%로 급증하였고, 2007년 말 현 재에는 거의 90%에 육박하고 있다 급속한 도시화는 우리 산업구조의 변화를 수.

1) Mills, Edwin S. & Byung-nak Song. 1979. Urbanization and Urban Problems, Cambridge: Harvard University Press. p.9.

반하였다 그리하여 농업 등 차 산업 취업인구가. 1 1960년 65%에서 2007년에는 이하로 급감하였다

8% .

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 (%)

도시화율 산업화율

그림 도시화 및 산업화율 변화추이

< 3-1>

: 센서스 실시년도 이외의 도시화율은 국토해양부 발표자료임

산업화율은(2 (차 광공업)+3 (차 사회간접자본 및 기타서비스업 산업 취업자 총 취업자 수임) )/

자료 통계청 각 연도 인구주택총조사보고서: . . .

통계청. 2009.장래인구추계 장래가구추계/ . <www.nso.go.kr>

국토해양부 각 연도. . 국토해양 통계연보.

이러한 도시화와 산업화 과정에서 많은 자본이 도시토지에 투자되었고 토지자( 본 사회적 물질적 기반시설을 갖추기 위한 건조환경), ․ (built-environment)에 투자 되었다 건설자본 도로와 철도 전기와 통신 등 도시기반시설에 대한 자본의 투( ). , 자는 상품의 생산과 유통 교환과 소비에 있어 시간과 비용을 줄여주어 궁극적으, 로 자본축적을 촉진하고 주택에 대한 자본투자 역시 노동의 안정적인 공급과 재, 공급을 촉진하는 데 필요하였다 이러한 투자과정에서 대규모 건설자본이 형성. 되었고 이후 우리 토지시장에서 이들 건설자본의 역할이 중요하게 작용하였다.

경제가 성장할수록 노동과 자본은 더욱 도시지역에 집중되었고 이러한 인구, 및 자본의 도시집중은 도시토지와 건조환경에 대한 투자를 또 다시 촉진하였다.

토지에 대한 투자는 도시공간의 용도를 보다 도시적으로 전환하는 한편 도시지,

역을 공간적으로 계속 확장시켜 왔다 공장용지 주거용지 상업용지 등 도시적. ․ ․ 용도의 토지와 도로 철도 등 기반시설 용지에 대한 수요가 계속 늘어왔기 때문․ 이다.

도시화 산업화와 도시용지ㆍ

산업화 및 도시화와 함께 국토이용이 비도시적 용도에서 점차 도시적 용도로 전환되었다 그런데 도시용지란 도시용으로 사용되는 토지를 두루 가리키는 말. 이지만 사실 도시용지의 개념 및 범위에 대하여 관련 법률이나 전문가들의 인식, 에서 명확하게 개념이 정의되어 있지 않은 것이 현실이다 때로 도시용지를 도시. 공간 도시적 용지 도시지역 등의 용어와 혼용하여 사용하고 있다 각국에서 활, , . 용하고 있는 보편적인 개념은 인구규모 인구밀도 집단 정주지역이라는 성격을, , 가지고 규정하는 도시지역(urban area)인데 도시지역을 이미 시가화가 이루어진, 도시지역(urbanized area)과 향후 시가화가 가능한 개발가능지 또는 유보지역 으로 구분하고 이들 지역 안의 토지를 도시용지라고 하기도 한 (urbanizing area)

다 이러한 도시지역을 구체적으로 적용하기 위하여. (1) 군지역과 구분되는 시지 역, (2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 상 도시지역」 , (3) 도시지역 안에서 녹 지지역을 제외하고 현재 주거지역 상업지역 공업지역으로 지정되어 있는 기․ ․ 개발지역 이렇게 세 지역으로 구분한 후 이들 지역 안에 있는 토지를 도시용지, 라고 부르기도 한다 다만 이러한 도시용지의 개념은 도시지역과 도시용지를 혼. , 용하여 정의하고 있고 또한 그동안 우리 정부가 사용하고 발표하여 왔던 도시용, 지의 개념과 다소 맞지 않는다 그동안 우리 정부는 주로 지목을 가지고 도시용. 지를 구분하여 왔기 때문이다.

지목을 기준으로 도시용지를 구분하는 데에도 크게 네 가지 유형이 있다.2) 먼저 최협의의 개념은 국토해양부에서 발간하는 국토업무편람에서 정의하는,

도시적 용지 로서 대지 공장용지 학교용지 도로 철도용지를 말한다

‘ ’ , , , , , .3) 둘째,

2) 정희남 외. 2004. 토지규제개혁 추진과제.국토연구원. p.12.

3) 이보다 더 좁은 개념으로는 지역균형개발 및 중소기업육성에 관한 법률의 하위지침인 지역개발사업

협의의 개념은 제 차 국토종합계획에서 사용한 도시적 용지 로서 최협의의 개4 ‘ ’ ,

도시용지 개념을 이처럼 가지로 구분할 경우 각 기준에 따른 도시용지 규모4 , 는 2007년 현재 전국토의6.4% 내지9.5%에 달한다 즉 최협의의 기준을 적용할. , 경우 도시용지는 국토의 6.4%이며 협의의 기준을 적용할 경우 국토의, 8.5%가 도시용지이다. 광의의 기준으로 산정할 경우 전국토의 8.6%가 도시용지라고 볼 수 있으며, 최광의의 개념으로는 우리의 도시용지 비율이 9.5%에 이른다.

표 도시용지의 공급 추세

< 3-2>

단위 ( : %)

그림 도시용지의 공급 추세

< 3-2>

자료 행정자치부 각 연도: . . 지적통계연보.

연도 기타 농경지 임야 도시용지

최협의 협의 광의 최광의

1975 3.6 23.2 68.5 3.0 4.1 4.1 4.6

1980 4.1 22.9 67.5 3.5 5.0 5.0 5.5

1985 4.3 22.8 67.0 3.9 5.4 5.4 6.0

1990 4.4 22.6 66.4 4.3 6.0 6.0 6.6

1995 4.5 22.1 66.0 4.9 6.7 6.7 7.4

2000 4.5 21.7 65.5 5.5 7.5 7.5 8.3

2005 4.5 21.3 65.0 6.1 8.2 8.3 9.1

2006 4.6 21.2 64.9 6.3 8.4 8.5 9.3

2007 4.6 21.1 64.8 6.4 8.5 8.6 9.5

이들 도시용지의 공급은 대부분 농경지와 임야 등 비도시용지의 용도전환 과 정을 통하여 공급되었기 때문에 도시용지가 증가하면서 비도시용지는 계속 감소 하여 왔다 예컨대 지적통계가 공식적으로 발표된. 1974년에 국토면적 98,824㎢

중 농경지는 22,501 ,㎢ 임야는 65,324㎢로서 비도시용지의 비중이 전국토의 였지만 년 현재에는 국토면적 중 농경지가 임야가 88.9% , 2007 99,646㎢ 21,024㎢

로서 전국토의 로 줄어들었다 지난 년 동안 총 의 비도 64,638㎢ 85.9% . 33 2,163㎢ 시용지가 줄어들어 매년 평균65.5 (1,983㎢ 만평 의 농지와 임야가 감소한 것이다) . 다시 말하면 전용된 비도시용지의 규모만큼 도시용지가 공급되어 왔다.

도시용지의 수요 공급 간 불일치

-도시용지가 빠른 속도로 공급되어 왔지만 산업화와 도시화로 인한 도시용지 수요의 증가 속도는 이보다 더욱 빨랐다 이 때문에 도시용지의 수요 공급 간 불. -일치가 계속 이어졌고 도시용지의 수급 불균형은 결국 지가상승과 주기적인 토, 지투기로 이어졌다.

도시화 과정에서 발생한 도시용지의 수요 공급 간 불균형의 근본 원인은 인구 -수에 비하여 국토면적이 절대적으로 부족한 우리 현실에 있었을 것이다 토지 단. 위면적 당 인구밀도가 높다는 것은 그만큼 수요와 공급의 균형이 높은 지가 수준 에서 달성될 가능성이 있기 때문이다 다음 그림은 이것을 보여준다 이것은 지. . 가 대비 국민총생산액 비율을 인구밀도와 비교한 것이다 표본수가 적어 일반화. 하기는 어렵지만 이 그림은 인구밀도가 높을수록 지가 수준이 상대적으로 높아 지는 경향을 보여준다 국토면적 당 인구밀도의 경우 우리나라가 세계. 3-4위를 기록하고 있으며 가용 도시토지 면적 당 인구밀도는 이보다 더욱 높을 것이라는, 점을 고려할 때 결국 좁은 국토에 많은 인구가 밀집하여 있다는 것이 우리 토지, 시장의 병폐 중 하나인 고지가의 근본 원인일 것이다.

: 1)인구밀도는 1992년도 기준임.

지가비중 중 한국 일본 미국 영국은 년 독일 프랑스는 년 기준임

2) , , , 1992 , , 1985 .

자료: 정희남 김창현 . 1996. 거시경제정책이 토지시장에 미치는 영향. p.79.

여타 선진국과 비교할 때 인구 대비 국토면적이 절대적으로 부족한 것보다 더 욱 심각한 요인은 도시용지의 상대적인 부족일 것이다 지난 수 십년 동안 우리. 의 도시인구는 크게 늘었고 그 속도는 참으로 빨랐다 예컨대. 1960 ~2005년 년 동 안에 전체 인구는 88%(연평균 2.2%) 증가하였지만 도시 인구는, 314%(연평균 가 증가하였다 이처럼 도시화가 급속도로 진전되었지만 도시용지의 공급을

7%) .

상대적으로 더디었다 예컨대 지적통계 자료를 활용할 수 있는. 1974년을 기준으 로 비교할 경우, 1975년부터2005년까지 도시인구는2,049만 명에서 3,833만 명으 로 모두 1,784만 명이 늘어나30년 동안에 87%(연평균 2.90%)증가하였다 그러. 나 이 기간 동안 각종 도시활동이 일어나는 대지는 1,756㎢에서 2,533㎢로 늘어 나 44.2%(연평균1.47%) 증가하는 데 그쳤다 이 같은 상대적인 도시용지의 공급. 부족이 많은 토지문제 원인 중 하나였을 것이다.

우리 도시용지의 상대적인 부족은 우리와 유사한 일본과 비교할 때 보다 두드 러진다 아래 표는 우리와 일본 간 비교가 가능한 지목끼리 비교한 것이다. . 2006 년 현재 인당 국토면적은 일본이, 1 2,958 (895 ),∾ 평 우리가2,064 (624 )∾ 평 로 우리

그림 인구밀도와 지가비중의 국제비교

< 3-3>

가 일본의 약 70% 수준이다 그런데 농지 및 임야 등 비도시용지의 인당 면적은. 1 일본이 2,359 (714 )∾ 평 우리가1,777 (538 )∾ 평 로 우리가 일본의 약75% 수준이다. 전체 국토면적 기준으로 우리의 인당 면적이 일본의1 70% 수준인데 인당 비도1 시용지의 규모가 일본의75% 수준으로 상대적으로 높다는 것은 다른 말로 표현, 하면 그만큼 인당 도시용지의 규모는 상대적으로 낮다는 것을 의미할 것이다1 . 이것을 보다 구체적으로 확인하면 다음 표와 같다 도로 주택용지 공장용지. ․ ․

가 일본의 약 70% 수준이다 그런데 농지 및 임야 등 비도시용지의 인당 면적은. 1 일본이 2,359 (714 )∾ 평 우리가1,777 (538 )∾ 평 로 우리가 일본의 약75% 수준이다. 전체 국토면적 기준으로 우리의 인당 면적이 일본의1 70% 수준인데 인당 비도1 시용지의 규모가 일본의75% 수준으로 상대적으로 높다는 것은 다른 말로 표현, 하면 그만큼 인당 도시용지의 규모는 상대적으로 낮다는 것을 의미할 것이다1 . 이것을 보다 구체적으로 확인하면 다음 표와 같다 도로 주택용지 공장용지. ․ ․

문서에서 Policy Directions for Stabilizing Land Market in the Era of De-regulation to Increase Urban Land Supply (페이지 87-115)