“행정학 개론”

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“행정학 개론”

제6장

조직이론의 전개

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• 과학적 관리론은 테일러(Frederick W. Tayler)에 의해서 전개된 것으로 테일러시스템이라고도 한 다.

• 테일러는 개개의 작업을 가장 간단한 요소동작 (elementary motion)으로 분해하여 각 요소동작 의 형태, 순서, 소요시간을 시간연구(time study) 와 동작연구(motion study)에 의하여 표준화함 으로써 하루의 적정한 작업량, 즉 과업(task)을 설정하고 이 과업을 기준으로 하는 관리의 과학 화를 제창한 것이다.

제1절 과학적 관리론

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• 원래 테일러의 과학적 관리론은 이러한 표준화 된 과업을 달성한 사람에 대해서는 많은 노임을 지불하고, 과업을 제대로 달성하지 못한 사람에 게는 보다 적은 노임을 지불하도록 함으로써 공 평한 임금제도를 확립하려는 의도에서 연구된 것이었다.

• 이를 위하여 작업의 동작을 분석하고 작업에 소 요되는 시간연구를 한 결과 작업수행상의 합리 화를 진전시키고, 또한 차별능률급제가 작업의욕 을 자극함으로써 능률향상을 실현하는데 획기적 인 기여를 하게 된 것이다.

제1절 과학적 관리론

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• 이러한 과학적 관리론의 발전은 비단 기업관리 의 합리화에 이바지하였을 뿐만 아니라 오늘날 의 행정학이 성립된 초기의 행정연구에 큰 영향 을 미쳤다.

• 초기행정학은 정치․행정이원론에 입각해서 행정 을 정치적으로 중립적인 비권력적 현상으로 인 식함으로써 공공행정에 있어서의 관리과정과 기 업경영에 있어서의 관리과정을 동일하게 보았기 때문에, 기업경영에 있어서 발전되고 있었던 과 학적 관리론을 행정관리에도 적용하여 행정능률 의 향상을 위한 방법으로 삼았던 것이다.

제1절 과학적 관리론

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• 규릭과 어윅(Luther Gulick & Lyndall Urwick)이 함께 펴낸 『행정과학논집』(Papers on the Science of

Administration, 1937)에 의하여 대표되는 고전적 행 정이론은 모든 조직에 공통되는 가장 능률적인 조직 의 원리를 찾아내려고 하는데 특징이 있다.

• 이러한 원리로서 ‘분업의 원리’를 중심으로 ‘명령통 일의 원리’, ‘통솔범위의 원리’, ‘부처조직의 기준’ 등 을 제시하고 있다.

• 부처조직의 기준은 업무를 가장 능률적으로 배정할 수 있는 행정기관의 편성기준을 뜻하는데 이러한 기 준으로 고전이론에서는 목적, 과정, 수익자, 지역 등 의 4가지를 들고 있다.

제2절 고전적 행정이론

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1. 개념

• 관료제(Bureaucracy)는 Burea(사무실)와 Cratia(통치) 의 합성어로서 1745년 프랑스의 정치경제학자(중농 주의) 구르네에 의해 처음 사용되었으며, 18C이후 서구사회의 산업화와 함께 등장하게 되었다(가산적 관료제→근대적 관료제).

• 관료제는 다의적(多義的)인 개념이지만 리그스(F. W.

Riggs)는 “계층제적 대규모조직으로의 구조적 측면, 통치기능을 수행하는 권력적인 측면, 전문적으로 업 무를 수행하는 합리적인 측면, 역기능적이고 병리적 인 측면을 가진 체계”로 파악하고 있다.

제3절 관료제론

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2. Max Weber의 관료제이론 1) 개념

• 막스 웨버(Max Weber, 1864-1920)의 관료제는 추상 화된 이념형(ideal type)으로서의 관료제를 의미하며

“합리적 조직구조로 합법적 권위를 전형적으로 표현 하는 것”으로 파악하고 있다.

• 즉 관료제는 합리화를 향한 역사발전의 산물로 파악 하고 있다. 즉 조직이란 사회문제를 해결하기 위한 도구이며 보다 능률적인 문제해결을 위해서는 보다 능률적인 도구 즉 조직이 필요하며 이것이 바로 관 료제로 보고 있다.

제3절 관료제론

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☞ 이념형

• 현실적으로 존재하는 것이 아닌 가설적인 것으로 즉 현 재의 대규모 조직이 얼마나 이념형에 근접하는지를 평가 하는 경험적 연구의 지침이 된다.

☞ 지배(권위)의 정당성

① 전통적 권위 : 전통 ⇒ 가산적 관료제(家産的官僚制): 자 의적, 공사구별 못함)

② 카리스마적 권위 : 개인의 특성, 자질 ⇒ 특정지배자 위 주의 조직

③ 합법적 권위 ⇒ 관료제

☞ 권위와 권력

• 권위(권한) : 조직규범에 의해 정당성이 부여된 권력

• 권력 : 조직구성원의 행태를 좌우할 수 있는 능력

제3절 관료제론

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2) 특징

• 이러한 Max Weber의 관료제는 다음과 같은 특징을 갖 는다.

① 분업, 전문화

② 계층제

③ 법에 의한 운영(法治) ⇔ 인치(人治)

④ 사인관계(연고관계)의 배제

⑤ 능력주의

⑥ 문서주의

⑦ 급료의 지불

• 이러한 막스 웨버(Max Weber)의 관료제의 특징은 사적 조직이나 공적 조직 모두에 해당된다.

제3절 관료제론

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3. 관료제의 병리현상과 순기능 1) 병리현상

• 관료제는 다음과 같은 병리현상을 깆는다.

① 인간발전의 저해

• 계층제, 몰인정성(impersonality) → 냉담, 무관심

② 전문화로 인한 무능 : 훈련된 무능력(trained incapacity)

③ 계층제, 조직생존 우선시 → 변동에 대해 취약한 적 응력

④ 동조과잉(overconformity) : 수단과 목표의 전도 예) 규칙 우선

제3절 관료제론

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⑤ 무사안일주의 예)선례집착

⑥ 서면주의, 형식주의 : 문서다작, 다인장

• 예) 볼펜 한 자루 구입하는데 종이 10장

⑦ 선례에 집착 → 관성화

⑧ 갈등의 원천 : 승진경쟁, 부서 이기주의에 따른 부서 간 갈등

2) 순기능

• 관료제는 객관화, 능력차이의 반영, 정보의 여과, 조 정의 역할, 책임이행의 확보, 성취주의, 사고의 합리 화, 효율적인 집행체제, 권력욕의 충족 등이 순기능 을 수행한다.

제3절 관료제론

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4. Max Weber의 관료제이론의 평가 1) 비판

① 조직의 비공식 측면을 도외시

② 규칙, 선례에 집착하는 비능률적 조직

③ 인간을 법이나 지시에 굴복하는 수동적이 존재로만 파악

④ 조직의 권력화현상(자기이익 추구) 무시

⑤ 환경에의 적응력 취약 2) 재평가

① 역사발전, 합리화의 산물 : 합리성(능률성) 향상의 수단

② 조직(행정체제)을 분석, 평가, 비교하는 기준(거울)의 역할

③ 후진국 행정체제의 발전정도를 측정하는 기준

제3절 관료제론

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5. 관료제와 민주주의 1) 갈등관계

① 관료제가 권력집단화하여 자기이익만 챙기기 쉽다.

② 규칙과 선례에 집착함으로써 변화의 요구에 둔 감하다.

③ 명령통일을 강조함으로써 상층부에 권력이 집 중되고 조직성원의 자유, 권리가 위축될 수 있다.

제3절 관료제론

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2) 조화관계

① 공직취임의 기회균등

② 법앞에 평등

③ 연고성의 배격 → 비사인주의(impersonalism)

④ 민주적으로 결정된 정책을 집행하는 효율적인 체제

④ 입법활동의 보완 3) 관료제에 대한 통제

① 입법부에 의한 통제

② 사법부에 의한 통제

③ 국민에 의한 통제(언론, 주민참여, 고발 등)

제3절 관료제론

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1. 인간관계론의 내용 1) 호오손연구

• 고전적 조직이론은 어느 것이나 모두가 인간조 직을 하나의 기계와 같이 보는데 특징이 있다.

이를 수정한 것이 인간관계론이다.

• 인간관계론은 과학적 관리론의 경우와 같이 행 정학보다 경영학에서 먼저 연구되었는데 그 계 기를 이룬 것이 1924년 메이요(Elton Mayo)를 중심으로 시작되어 약 10년간 계속된 호오손 (Hawthorne)연구 또는 호오손실험이다.

제4절 인간관계론

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호오손연구의 결과를 간단히 요약하면 다음과 같다.

① 조직구성원들은 많은 경우 개인으로서 행동하는 것이 아니라 집단의 구성원으로서 행동한다.

② 생산수준은 집단적 규범에 의하여 많은 영향을 받으며 생리 적 능력(physiological capacities)에 의해서만 결정되는 것이 아니다.

③ 비경제적인 보상과 제재가 조직구성원의 행동에 큰 영향을 미친다.

④ 집단규범의 설정과 시행에 있어서 비공식적 리더십이 중요한 역할을 하며, 공식적 리더십과 비공식적 리더십은 반드시 일 치하는 것은 아니다. 요컨대 메이요는 노동의 생산성은 노동 의 만족도의 함수이며, 이것은 작업집단(work group)의 비공 식적인 집단규범에 의존하는 바가 크다는 결론을 내리고 있는 것이다. 이리하여 인간관계론은 커뮤니케이션, 의사결정에의 참여, 민주적 리더십의 중요성 등을 강조한다.

제4절 인간관계론

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2) 인간관계론의 문제점

(1) 공식적 조직과 비공식적 조직

• 인간관계론은 조직에 있어서의 비공식적 집단의 중 요성을 강조하나 공식적 조직에 대한 연구를 소홀히 했으며, 공식적 조직과 비공식적 집단의 관계에 대해 서는 별로 관심이 없었다.

(2) 비공식적 집단의 보편성

• 인간관계론은 비공식적 집단의 보편성과 중요성을 강조하는데 비공식적 집단은 그렇게 보편적인 것이 아니며 많은 조직구성원들이 어떤 비공식적 집단에 도 속하지 않고 있다는 사실이 밝혀졌다.

제4절 인간관계론

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(3) 경제적 보수와 사회적 욕구

• 인간관계론이 경제적 욕구만을 지니는 개인을 가정하는 고전이론의 ‘경제인’의 가설을 타파하고, 조직구성원은

‘사회적인 욕구를 지니는 사회적 존재’라는 것을 밝힌 것 은 의의가 있으나 경제적 보수를 경시한 것은 잘못이다.

제4절 인간관계론

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2) 발생근거

① 사회적 동물

• 합리적 측면 : 이성적 측면 → 공식조직

• 비합리적 측면 : 감정적, 본능적 측면 → 비공식조직

② 유사성의 추구

• 성격, 민속, 종교, 출생지, 취미

③ 자아실현적 욕구

• 타인으로부터 인정을 받으려는 욕구로서 특히 하급자의 경우 비공식조직을 통해 자기 자신을 노출시킴으로써 인 정을 받으려 한다.

④ 단조성으로부터 탈피

• 분업화, 전문화 → 단조성 야기

제4절 인간관계론

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3) 특징

① 공식적 조직 내에서 발생

② 집단규범의 성립 → 구성원의 행위를 규제, 공식조 직규범과 충돌

③ 신분체계의 확립 → 거의 불문율로 인정됨

• 외부적인 것 : 교육수준, 연령, 성

• 내부적인 것 : 공식지위, 업무내용

④ 감정의 논리에 의해 지배됨

• 법규나 명령이 아닌 관례, 불문율에 의해 지배됨

⑤ 탈퇴의 자유

제4절 인간관계론

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4) 비공식조직의 기능 (1) 순기능

① 사회적 욕구의 충족 : 자기실현, 자기개발이 가능하 도록

② 불평불만의 해소 : 욕구불만해소 배출구

③ 사기앙양

④ 조직의 실상 파악 : 권력관계, 갈등, 영향력 등 관리 자가 조직의 생 리를 파악하게 함

⑤ 공식적 조직의 보완 : 의사소통체계 확장

⑥ 사회화의 역할

제4절 인간관계론

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(2) 역기능

① 분열의 조장

② 공식목표에 도전

③ 사적 목표에 이용

④ 거짓 정보의 확산 통로

(3) 한국 행정조직에서의 비공식조직의 관리

• 한국 행정조직에서 비공식조직은 긍정적 측면과 부정적 측면이 공존하고 있다. 특히 정적 행정문화의 유산으로 인해 지연․혈연․학연 등 귀속적 요인들에 의한 비공식적 조직이 인사 부문에 많은 영향을 주고 잇다.

• 따라서 조직의 관리자는 비공식조직의 기능을 존중하고 인정하면서도 그 폐해를 최소화할 수 있는 인간관계적 노력이 요구된다.

제4절 인간관계론

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1. 개방체제이론

1) 개방체제이론의 전개

• 종전의 조직이론은 조직의 내부문제만을 대상으로 연구하였다. 조직의 내부문제만을 다루던 과거의 조 직이론이 폐쇄적이고 미시적이었다면 최근의 조직 이론은 개방적이며 거시적인 것으로 접근방법이 달 라졌다고 할 수 있다.

• 이러한 접근방법의 기초를 이루고 있는 것이 제2차 세계대전 이후에 발전된 체제이론인데 체제이론은 거시적으로 전체를 보며 그를 구성하는 요소간에는 상호보완적인 관계가 있다고 생각하는데 특징이 있 다.

제5절 최근의 조직이론

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• 같은 체제이론이라 하더라도 예컨대 조직에 관 해서 거시적으로 보면서도 조직내의 요소들만을 대상으로 해서 그들 간의 상호관계에만 관심을 갖는 경우에는 이를 폐쇄체제이론이라 한다.

• 조직내부만이 아니라 조직을 둘러싸고 있는 환 경까지를 모두 대상으로 해서 그들 간의 상호관 계에 관심을 갖는 입장을 개방체제이론이라고 한다.

제5절 최근의 조직이론

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2) 개방체제이론의 특징

• 개방체제이론의 특징은 여러 가지로 지적되고 있으 나 다음과 같은 몇 가지로 요약할 수 있다.

(1) 조직과 환경

• 폐쇄체제이론이 조직과 환경의 상호관계를 등한시 한데 대하여 개방체제이론은 양자의 관계를 중요시 한다. 조직과 환경의 동태적인 관계를 등한히 해서는 안된다는 것이다.

• 환경의 변화는 조직의 변화를 요구하며 심지어 이러 한 변화에 대한 저항이 조직의 내부적 변화를 초래 한다는 것이다.

제5절 최근의 조직이론

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(2) 경계의 문제

• 개방체제이론이 조직의 개방성을 강조하지만 조 직의 경계(boundary)나 경계내의 안정성을 부인 하는 것은 아니다. 개방된 조직도 투입(inputs)을 선별적으로 받아들여야 한다. 조직이 항구적으로 존립하기 위해서는 개방성과 선별성(selectivity) 을 동시에 지녀야 한다.

제5절 최근의 조직이론

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(3) 등종국성(等終局性)

• 출발상태가 다르거나 발전경로가 다르더라도 체 제는 동일한 최종상태에 도달할 가능성이 있다 는 등종국성(equi-finality)을 폐쇄체제이론은 인 정하지 않으며 일반적으로 ‘최선의 방법’을 강조 하나, 개방체제이론은 등종국성을 중요시한다.

• 확정적이며 알려진 상황에서는 ‘최선의 방법’이 존재할 수 있다. 그러나 불확정 요소가 너무나 많은 인간조직에 있어서 목적달성을 위한 방법 이 하나만 있을 수 없으며, 하나만 있을 필요도 없다.

제5절 최근의 조직이론

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(4) 환류기능

• 패쇄체제이론은 조직의 환류(feed back)기능을 등한히 한다. 공기업들이 시장에 크게 의존하면 서 시장조사를 소홀히 하는 점을 발견한다. 개방 체제이론은 폐쇄체제이론의 이러한 결함을 극복 하고 환류기능을 강조한다.

제5절 최근의 조직이론

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2. 상황적응이론

1) 상황적응이론의 전개

• 현대 조직이론에서는 인간이 거의 무한한 잠재력과 가변 성을 지닌 복잡한 존재임을 인식하고 조직을 복잡한 체 제로 보기 때문에 고전이론이 주장한 것과 같은 때와 장 소를 막론하고 모든 조직에 적용될 수 있는 일반원칙은 존재할 수 없다고 생각한다.

• 따라서 현대 조직이론에서는 조직은 그것이 처해 있는 때와 장소에 따라 같지 않기 때문에 조직에 대한 이해나 처방은 상황적 요인을 고려해서 이루어져야 한다는 것을 강조하는데 이러한 접근방법을 상황적응이론

(contingency theory)이라고 한다. 상황적응이론이 널리 호응을 받기 시작한 것은 1970년대 이후의 일이다.

제5절 최근의 조직이론

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2) 상황적응이론의 특징

• 상황적응적 접근방법(contingency approach), 상황 적응적 연구( contingency studies) 등 다양한 명칭 을 지닌 상황적응이론의 특징을 다음과 같이 요약할 수 있다.

(1) 최선의 방법 부인

• 개방체제이론과 같이 상황적응이론은 조직을 설계 하는데 있어서 ‘최선의 방법’(one best way)이란 존 재할 수 없다고 주장한다. 즉 고전적 행정이론이 주 장하듯이 동서고금을 막론하고 모든 조직에 적용될 수 있는 일반원칙이란 존재할 수 없다는 것이다.

제5절 최근의 조직이론

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(2) 효과적 방법의 인정

• 조직은 지극히 복잡하고 그 종류도 다양한 까닭에 조직설계에 지침이 될 수 있는 원칙을 발견하기란 불가능하다는 주장을 상황적응이론은 받아들이지 않는다.

(3) 조직과 환경

• 체제설계(system design)이론의 일종이기도 한 상황 적응이론은 설계에 관한 결정은 환경적 조건에 달려 있다는 것을 강조한다. 좀더 구체적으로 말한다면 동 질적이고 안정된 환경하에서는 보다 형식화되고 계 층적인 조직이 알맞으나, 다양하고 변동하는 환경하 에서는 덜 형식화되고 보다 신축적인 조직이 적합하 다는 것이다.