1. 부적절한 대상사업 선정
민자유치 대상시설을 사전에 제한함으로써 다양한 사업을 발굴하는데 저해 요인이 되고 있다. 또한 대상시설을 1종과 2종 시설로 사전에 구분 하고 그 시설을 제한해 놓았을 뿐 아니라, 정부지원 등이 1종 시설 위주 로 정해 놓음으로써 지원조건도 사전적으로 제한되어 있다. 따라서 자유 로운 사업 발굴이 어려운 상황이다.
사업타당성 분석 자체를 하지 않거나 한다하여도 타당성 조사 자체가 매우 형식적이다. 부산-김해간 경량전철, 서울-하남간 경량전철, 구미-옥 포간 고속도로 등이 대표적인 사업들이다. 교통수요나 투자비용 등에 대 한 추정이 매우 부실하고 형식적이어서 국내외 투자자들로부터 타당성 분석결과에 대한 신뢰를 얻지 못하고 있다. 현재 국내에는 국제적으로 공인 받을 수 있는 조사・분석기관이 없고 분석 및 평가기법도 낙후되었 다.
94년부터 98년 중 타당성 조사를 실시한 44건의 공공 사업 중 오직 한 건만이 타당성 없음 으로 판명된 사실만으로도 타당성조사의 형식성을 알 수 있다.
대상사업의 발굴뿐만 아니라 대상사업의 선정에 있어서도 합리적이고
객관적인 기준 없이 정치적인 이유나 재정적인 이유로 대상사업이 선정 되고 있다. 특히 정치적 논리에 밀려서 대상사업으로 선정된 사업은 대 부분 대형 사업으로서 민간투자자의 재원조달 능력이나 금융여건을 전혀 고려하지 않고 있다. 결국 사업 추진에 있어서 재원조달의 어려움이 뒤 따르리라는 것은 명확한 사실이며 여기에서부터 특혜시비가 비롯된다.
재정부담을 회피하고자 대상사업으로 선정된 사업은 대부분 사업성이 좋 지 못한 것으로서 역선택 현상이 초래되어 사업이 진행되는 동안 문제가 빈발한다. 동서고속철도와 대전-당진간 고속도로는 대표적인 예라고 할 수 있다.
민자사업에 참여하고 있는 금융기관 및 전문가들은 국내 금융 및 자본 시장에서 인프라부문의 투자에 동원 가능한 재원으로서 GDP의 약 1%(' 97년 기준 약 4조원 내외)를 예상하고 있으나, 매년 약 10조원 규모 의 대상사업이 고시되고 있다. 동서고속철도사업의 경우 사업비가 6조 9 천억원에 달하는 등 사업비의 대형화로 민간의 리스크를 증대시키고 단 일컨소시엄 구성에 치중하는 등 경쟁을 제약하는 요인으로 작용하였다.
세계 각국의 신규 민자유치사업중 약 3/ 4 정도가 5억달러 미만의 소 규모 사업들이며, 우리나라의 경우도, 대구 팔달로사업과 서울 우면산터 널사업과 같이, 지자체가 추진하는 소규모사업에서는 민간기업의 활발한 참여와 경쟁이 이루어지고 있다.
2. 국제적 관행에 부합하지 못하는 사업 추진 체계
1 ) 복잡한 사업추진 체계
자의적 해석이 가능하고 투명하지 못한 규정들이 있어 정부정책 및 협 약 체결내용 등에 대한 신뢰도를 떨어뜨리고 있다. 정부의 재정 투자 요 건, 운영수익 보장범위 등과 같은 주요 핵심사항 들이 정부(담당자)의 판
단에 따라 좌우될 수 있도록 규정되어 있다. 주무부처의 장이 필요하 다고 인정하는 경우 , - 할 수 있다 등과 같은 문구들이 있는데 이런 조항들은 사업시행자 및 투자자에게 불확실성을 가중시키는 요인이 되고 있다. 외국인 투자자들의 경우 그들이 느끼는 불확실성은 더욱 크다.
감사 등을 의식하여 책임을 회피할 수 있는 불필요한 절차를 두는 등 사업추진체계가 복잡해지고 이로 인해 사업 추진에 많은 시간이 소요되 며 필요 이상의 많은 비용이 발생한다. 추진 시간이 길어지면 길어질수 록 예측하지 못한 위험들이 발생할 확률이 커지고 이에 따라 위험 프리 미엄도 같이 증가하기 때문이다.
대상사업 선정에서 착공까지는 다음과 같은 단계가 있다. 먼저 기획예 산위원회가 대상사업을 선정한다. 그리고 주무관청이 시설사업기본계획 을 고시한다. 사업신청자들이 사업계획서를 제출하면, 평가와 협상을 거 쳐 사업시행자를 선정한다. 선정된 사업시행자는 실시계획을 제출하고 이를 승인하면 착공을 하게 된다. 시설사업 기본계획을 고시한 후 착공 까지는 최대 3년9개월의 기간이 소요된다.
<표 4> 사업추진 소요기간 고시 후
사업계획 제출
평가 및 협상
사업자 지정
실시계획 수립
실시계획
승인 착공 소요기간
4개월 8개월이내 2개월 2년이내 6개월 1개월 3년9개월
사업자 선정과정은 5단계이나 민자사업자 입장에서는 사업계획서 제출 과 정부와의 협상, 실시계획의 제출 등으로 절차가 비교적 간단하다. 또 한 민자사업자는 민자사업 주무관청만 상대하므로 접촉상대 기관도 많지 않다. 그러나 정부내부의 절차가 복잡하여 정부내부절차에 대한 투명성 이 부족하다는 것이 결정적인 문제이다. 고시 후 착공까지의 기간이 최
대 3년9개월까지 소요되나 대상사업선정과 시설사업기본계획 마련까지 고려하면 실질적으로 4년 이상이 소요된다. 외국의 사례와 비교해 보면 사업추진 기간이 지나치게 길다는 것을 알 수 있다. 영국 도로사업 (Tranch의 IA)의 경우 공고에서 사업착수까지 총16개월 소요되며, 필리 핀의 경우 13-14개월 정도로서 2년이 채 걸리지 않는다.
2 ) 다양한 사업 특성 수용의 부족
인프라 시설을 1종과 2종으로 구분하고 1종은 BTO 방식을 2종은 BOO방식을 일률적으로 적용함으로써 다양한 인프라시설의 시설별, 사업 별 특징을 수용하지 못하고 있다. 뿐만 아니라 각종 지원이 1종 시설 위 주로 되어 있기 때문에 BTO에 의한 사업추진을 암묵적으로 강제하고 있 는 상황이다. 이처럼 제한적인 사업추진 방식은 특히, 외국인들에게 제약 요인으로 작용하고 있다.
외국인들에게 친숙한 BOT 방식에 의한 사업이 허용되지 않음으로써, 외국인들에게 낯선 BTO 방식으로 사업을 추진한다는 것은 기본적으로 거래비용을 수반한다. BTO 방식은 소유권을 가지고 있지 않은 상태에 서 시설을 운영한다. 남북대치 상황과 같은 기본적인 불확실성 요인과 최근 IMF 외환 이후 크게 높아진 국가 위험 등을 고려할 때, 사업추진 방식이 BTO와 BOO로 제한되어 있다는 점은 투자 매력을 감소시키는 요인으로 작용한다. BOT 방식으로 사업을 추진하면, 시설의 소유권을 담 보로 증권을 발행하거나 담보로서 유용하므로 사업자의 현금흐름을 크게 개선시켜 주는 등의 효과가 있다. 물론 BOT 방식과 BTO 방식 중 어느 것이 더 유리한가에 대해서는 사업자 측에서 판단할 문제이다. 그러나 선택의 기회를 부여한다는 것은 무엇보다도 중요한 투자 인센티브가 될 수 있다.
1종시설에 적용되는 BTO방식의 경우 건설 후 바로 소유권을 정부에
이전하게 되는데 이 단계에서 부가가치세 10%를 납부하여야 한다. 막대 한 세금을 일시에 지급하여야 하므로 자금조달의 압박을 받게 되고 사업 자의 현금흐름을 크게 악화시키게 된다. 또한 부가가치세 액수만큼 사용 료를 높이게 되므로 결과적으로 수요자에게 부담을 전가시키게 된다. 사 용료를 높이지 않을 경우는 무상사용기간을 연장시키게 되므로 수요자에 게 부담이 전가되는 것은 마찬가지이다. 고속도로 시설의 경우 도로공사 는 부가세를 납부하지 않으나 민자고속도로는 부가세를 납부해야 하는 등 형평성의 문제도 있다.
또한 소유권이 인정되지 않으므로 운영 자체를 포기하고 건설이윤만을 목적으로 사업에 참여하는 경우가 있고 운영시 민간의 창의성과 효율성 을 발휘할 유인을 주지 못한다.
지원체계 또한 1종시설 위주로 되어 있어서 물류, 에너지, 환경 관련 시설이거나 국민편익과 직결된 시설로서 공공성이 강한 2종시설에 대한 적절한 지원장치가 결여 되어있다. 그리고 2종시설 중에서도 개별법 또 는 주무관청의 판단에 의하여 국가에 귀속되는 경우에는 투자비를 보전 할 장치를 고안해야하는 등 번거로움이 발생한다. 인천항종합여객시설 중 터미널이 그 대표적인 예이다. 시설구분 또한 지나치게 획일적으로 되어 있어 신공항화물터미널과 같이 그 사업의 특성과 무관하게 1종시 설로 구분되기도 한다.
대상시설도 31개로 제한되어 있어 이에 포함되지 않은 인프라시설에 대한 민자유치가 불가능하다. 특히 복합시설의 경우에는 어느 시설과 법 에 의해 추진되느냐 하는 문제가 대두된다. 그 결과 경인운하와 같이 수 송관련 시설임에도 치수를 목적으로 하는 하천법에 따라 추진되고 있으 며, 부산해양공원도 항만법상의 여객터미널사업에 포함하여 추진되고 있 다. 또한 Waterfront 개발사업이나 지역밀착형 사업 등 앞으로 활발하게 전개될 복합형 민자사업에 유연하게 대응하지 못하는 한계가 있다.
3 ) 민간제안
현행 민촉법 제4조는 민자유치기본계획에 대상사업을 정하도록 하고 있으며, 제8조에서는 민자유치기본계획에 따라 시설사업기본계획을 수립 하도록 하고 있다. 그리고 법 제5조의2에서 민자유치기본계획에 포함되 지 아니한 사업에 대해서는 민간제안이 가능하도록 하였고, 민간제안자 에게는 사업계획 검토 시 시행령 제2조의2항에 의거 우대하도록 하고 있 다. '98 민자유치기본계획에서는 사업초기단계부터 민간참여를 유도하기 위해, 민간부문이 새로운 민자유치 대상사업을 제안하는 경우 시설사업 기본계획의 내용을 변경하는 제안보다 우대하여 사업계획 평가 시 각각 10%, 5 % 이내로 차등하여 가점을 부여토록 하고 있다.
그러나 민간제안사업의 경우도 시설사업기본계획에 의해 경쟁해야 하 므로 민간이 대상사업 발굴을 하기 위해 사업계획서를 작성하는 수준으 로 제안서를 작성할 만큼의 유인이 되지 못하고 있고 현재까지 민간제안 에 의한 사업추진은 한 건도 없는 실정이다.
4 ) 시공위주의 민간투자 사업
정부나 지방자치단체에 의해 이미 건설된 인프라시설의 현금흐름을 활 용하여 대규모 자금을 조달하거나 새로운 인프라시설을 건설하는 국내 사례는 전무하다.
신규 사회간접자본시설 건설을 위해 이미 건설된 시설물의 현금흐름을 활용하여 대규모의 자금을 조달할 수 있다. 그리고 인프라시설은 성격상 일반기업의 상업적인 사업에 비해 시장위험이 비교적 적기 때문에 안정 적인 현금흐름을 예측할 수 있다는 장점이 있다. 대규모 민자유치사업에 정부의 재정지원 등이 필요하다고 인정되는 경우, 기완공시설에 대한 관 리・운영권을 신규시설 사업시행자에게 부여함으로서 재정지원 부담을 줄일 수 있으며 또한 사업시행자의 현금흐름 안정화를 도모함으로서 원