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요약
제1장 연구의 개요
지속가능한 경제성장, 성장과 분배의 조화, 정치사회적 갈등 해소, 품격 있는 문화 창달 등의 시대적 과제를 풀어내기 위한 국토계획체제 쇄신 등 발전지향을 명확히 하고 핵심과제를 구체화할 필요가 있다. 이 연구의 목적은 우리나라의 국토계획체제를 전반적으로 쇄신하고, 장기적으로 바람직한 발전방향을 모색하기 위해 향후 약 3년간 국토연구원이 추진해야 할 가장 핵심이 되는 연구 어젠다(Agenda) 와 로드맵(Road-map)을 제시하는 기획안(Proposal)의 작성이다.
대단히 방대한 영역에 대한 핵심 연구과제 도출과 로드맵 작성이 이 연구의 목적이라는 점을 상기할 때, 국토계획체제를 최대한 구조화된 분류 틀로 편성할 필요가 있다. 국토, 지역, 도시 분야의 계획, 정책과 연관된 분류체계는 매우 다양한 방식이 있겠으나, 이 연구에서는 국토연구원의 연구 조직체계-국토계획연구, 국토관리 · 도시연구, 주택 · 토지연구, 국토인프라연구, 국토정보연구 등 5개 연구본 부-를 그 기본구조로 차용하였다.
제2장 국토계획체제의 문제점과 규범
2000년대 이후 경제규모와 사회구조가 급격하게 바뀌었음에도 불구하고, 이전 시대의 국토계획체제가 상당부분 온존되어 왔기 때문에, 오늘날 여러 근본적인 문제점들을 드러내고 있는 것으로 보인다. 첫째, 국토정책에 대한 국가 권위 쇠퇴, 지자체(국민)의 욕구와 참여 증대로 의사결정 효율성과 정책 집행력이 저하되었다. 또한 관료적 행정 과정이나 전문적 계획이 아닌 정치적인 의사결정으 로 인한 갈등 발생이 빈번해졌다. 둘째, 사회경제구조의 다변화로 지표 중심적 정책,
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중립적 · 과학적 계획의 정확성이 저하되고 이에 따라 국민의 신뢰성도 낮아졌다.
셋째, 지방자치제도의 어두운 측면으로서 이기적이고 배타적인 계획주체 및 계획수요 자들이 정치적 타협으로 합리적인 정책 · 계획을 대체하는 일이 일상화되었다. 넷째, 과다하게 세분화된 부문계획, 중복적 지역계획 등 정책 및 계획 체계의 혼란이 나타나 고 있는데도 종합적인 조정기능이 매우 미약한 실정이다. 다섯째, 국가경제적으로 물적 개발수요의 감소 및 정체 국면이 가시화되었는데도 국토계획 · 정책의 기본틀은 아직 개발 중심의 체계를 벗어나지 못하고 있다.
국토계획체제에 대한 최근의 이론적, 현상적 규범성 경향은 “의사소통적 (Communicative)” 또는 협력적 계획론(Collaborative Planning)이라고 볼 수 있으며, 비록 불완전하지만 우리나라의 국토계획체제 변동 과정에 있어서도 분명히 나타나고 있다. 결국 정부의 일방적이고 획일화된 기술적, 전문적 국토계획 · 정책으로부터 정치 경제적 · 지역적 · 사회계층적으로 이해관계나 가치체계, 규범과 사회적 합의 등을 반영 하는 패러다임으로의 전환을 요구하는 것이다. 계획이론적 규범 제시라는 취지로서, 이 연구는 바람직한 국토계획체제 패러다임에 관한 다음과 같은 규범을 제안하였다.
① 국토계획체제의 역할 : 국토계획체제는 국가와 지역사회발전, 국민행복 증진을 위한 공공적 행위 지침에 대한 합의와 실천과정이다.
② 합리성 개념 : 과학적 합리성을 최대한 존중하되, 올바른 의사소통에 의한 사회적 및 절차적 합리성이 보다 우선적으로 고려되어야 한다.
③ 참여의 원리(정치과정에 대한 입장) : 국토계획체제는 민주주의적 정치과정 에서 작동하는 공적인 행위이며 따라서 시민사회의 공론장(公論場)을 통한 개방된 참여시스템 안에서 작동되어야 한다.
④ 계획의 목표 : 우리나라의 국토계획 및 정책은 사회발전을 추동(推動)하는 시민사회의 다양한 가치(균형, 환경, 자립, 분권, 세계화 등)를 편향 없이 추구하되, 사회적 약자의 보호에 관한 사회정의를 구현하기 위함이다.
⑤ 계획의 방법 : 기존의 정부주도형 계획방식이 아닌 다양한 주체로 구성된 거버넌스와 참여적(중재형) 계획가를 통한 사회적 합의 구축 · 협상, 의제형성, 대안결 정과 갈등관리 방식을 중시한다.
⑥ 제도 · 시스템화 : 협력적 · 참여적 국토계획체제의 규범을 실현하기 위해 사전적 합의형성 시스템 구축, 갈등예방 및 관리시스템 개선, 중재(중립)형 계획가 제도 도입, 중앙-지방정부-주민 간 거버넌스 구축 등 제도 개선 및 시스템화를 확대한다.
아울러 실용적인 측면에서의 국토계획 및 정책 추진 방향 혹은 정책관점의 전환 방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, ‘장소의 번영을 통한 사람의 번영’에서
‘사람의 번영을 위한 장소’로 국토계획 및 정책 관점을 바꿔야 한다. 둘째, 부문별 접근에서 공간통합적 국토계획 및 정책으로의 전환이 실현되어야 한다. 셋째, 과개발에서 적정개발로, 인프라 공급 우선에서 효율성 기준 구조조정 정책으로 전환되 어야 한다. 넷째, 산업 · 생산중심형 사회에서 관광 · 서비스 중심형 사회로의 변화에 따른 품격 있는 공간 조성 정책으로의 전환이 필요하다.
제3장 연구영역별 이슈와 쇄신 · 발전 과제
이 연구는 국토계획체제에 대한 연구영역 구조를 국토계획, 국토관리 · 도시, 주택
· 토지, 국토인프라, 국토정보 등 5개로 구분하는데, 이는 실천적인 혹은 실용적인 의미에서 연구 추진주체가 될 국토연구원의 연구부서 편제를 국토계획체제 연구의 기본구조로 차용한다는 의미이다. 여기에 “제도(계획법 및 관련법)” 영역을 추가하여 각 영역별로 나타나는 현상적이고 구조적 문제점들과 지금 또는 향후 기초하여야 할 규범적 이론을 검토하고, 결과적으로 6개 영역, 19개 세부 분야에서 77개의 연구과 제를 도출하였다.
제4장 연구 어젠다와 로드맵
이 연구의 실질적 목표인 향후 3, 4년간 국토연구원에서 추진해야 할 가장 핵심이 되는 연구 어젠다(Agenda)와 로드맵(Road-map)을 도출, 제시하기 위해서는 제3장 에서 제안된 연구과제에 대한 중복성과 연관성 및 상충성을 우선 검토하여 과제 간의 선행 혹은 후속 여부를 판별, 개별 과제에 대한 우선순위를 부여하여 최종적으로
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연구 영역 세부 연구 분야 연구과제(주제)
과제속성 (정책/기 초/TB)
추진시기 (14/15/
16)
추진체계 및 방법 (단독/협 동/포럼)
재원 (자체/
수탁)
1. 국토계획
1.1 종합적 계획체계 및 집행
1) 국가공간계획체계의 효율화를 위한 국토계획체계와 지역발전 계획체계의 관계 정립 방안
정책 14 단독
수탁 우선 추진 2) 지역발전 전략의 실천력 제고를
위한 계획과 예산의 연계 강화 방안
정책 15 협동
(재정) 자체
1.2 지역기능 · 연계 중심의 탄력적 지역발전 체계
3) 현행 광특회계내 도시권 계정 신설 또는 별도 예산 확보 방안 (혹은 도시권 및 지역행복생활권 연계 · 협력예산을 확대를 통한 정책추진력 제고 방안)
정책 14 협동
(재정) 수탁
4) 지방자치단체 간 (도시와 주변 지역 간, 인접지역 간) 공동 지역발전계획 수립 및 투자협약 촉진 방안
정책 14 협동
(법제) 수탁
1.4 균형발전 : 저발전지역 활성화
5) 지방재정 건전화를 위한 지방세
조정 방안 기초 15
협동 (조세)
관련 포럼
자체
1.5 “다차원적 재생”과 산업입지
6) 산업단지 재생사업과
구조고도화 사업 통합 추진 방안 정책 15 단독 수탁
2. 국토관리 · 도시
2.2 도시계획
7) 중추도시생활권계획, 광역도시 계획(대도시권광역계획, 도시권광역계획), 지역맞춤형 도시기본계획, 지역맞춤형 용도지역관리 등의 도시계획체계 정비 방안
정책 및 TB
15~16 단독 자체
8) 각종 도시계획 수립지침의 지역특성별 유연화 및 실행 방안
정책 및 TB
15~16 협동 (지역) 수탁
3. 주택 ·
토지 3.1 토지이용 · 계획 9) 토지소요량 추계 방법 개선과
추계치의 정책적 활용방안 기초 16 단독 수탁 우선 추진
<표 1> 국토계획체제 쇄신 · 발전방안 연구 세부과제 및 로드맵
19개 세부 연구과제를 선정하였다. 아울러 과제별로 적절한 추진시기, 추진주체, 추진체계 및 연구사업으로서의 수행방법 등을 제시한다. 6개 영역, 19개 세부과제로 구성된 3년간의 연구프로그램(로드맵)을 제시하였다.
3.2 토지개발
10) 도시개발과 기반시설 설치의
연계성 강화 방안 기초 15 단독 자체
11) 행위제한지역의 국토이용 허용기준/수준에 대한 재검토와 제도 개선 방안
정책 및 TB
14 단독 자체
4. 국토
인프라 4.1 국토인프라
12) 국토종합계획과 국가 4대 인프라스트럭처
중장기계획과의 관계 정립 방안
기초 14
협동 (교통
등)
수탁 우선 추진 13) 4대 인프라 투자계획의 통합
조정 및 계획관리 방안 정책 15
협동 (교통
등)
수탁 우선 추진
5. 국토정보 5.1 국토정보 14) 국토계획/정책에 KOPSS를 활용할 수 있는 체계 구축방안
정책
TB 14~15 단독 자체
6. 계획이론 및 계획법
6.1 계획철학 및 계획이론
15) 협력적 계획론 관점에서의
국토계획체제 평가와 향후 규범 기초 14 단독 자체
6.2 일반 기본법 및 특별법
16) 우리나라의 계획법 체계 정비
및 효율적 구조화 방안 기초 15 협동 (법제) 자체 17) 국토계획체제의 총괄적
조정기구(Control Tower) 및 시스템 구축 방안
정책 16 단독 자체
6.3지방분권 · 지역통합 · 지방재정 관련법
18) 지자체 위임사업, 지자체사업 등에 있어서 으로 구분하고 지자체의 집행역량 제고를 위한 지자체 위임사업의 단계적 이양 방안 및 제도정비
정책 16
협동 (행정, 법제)
자체
19) 도시권 및 지역행복생활권 등 지역통합적 정책 추진을 위한 지역간 협약제도 등 보조 제도의 관련법 개정 방안
기초 15 협동
(법제) 자체
제5장 결론
이 연구는 본질적으로 “국토계획체제 쇄신 · 발전방안 연구”라고 하는 대형 연구과 제 혹은 연구프로그램의 사전기획서다. 다만, 통상의 경우에 비해 보다 많은 전문가의 서술적이고 해석적인 상황분석과 분야별 전문이론 등에 대한 검토를 통해 규범적 측면을 강조한 세부 연구과제를 도출하고, 구조화하여 연구 어젠다와 로드맵을 제시하 였다. 이 결과는 한편으로는 국토연구원이 향후 3년간 전략적으로 집중할 연구주제를 선정하고 추진하는데 유용한 참고자료가 될 것으로 기대한다.
