폭염 대비 무더위쉼터의 실효성 제고 방안

폭염 대비 무더위쉼터의 실효성 제고 방안

1. 폭염 개념

2. 우리나라 폭염 피해 현황

3. 무더위쉼터 정의 및 지정현황

4. 무더위쉼터 이용실태 분석

5. 정책적 제언 및 시사점

한국환경정책·평가연구원

세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 B동 (과학·인프라동)

TEL 044-415-7777 FAX 044-415-7799 www.kei.re.kr

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01 ^{폭염 개념}

03 무더위쉼터 정의 및 지정현황

폭염 대응 현황 분석

04 무더위쉼터 이용실태 분석

설문조사를 통한 무더위쉼터 이용 현황 분석

05 정책적 제언 및 시사점

무더위쉼터 관리 현황 및 개선방향

02 우리나라 폭염 피해 현황

폭염 발생 현황

폭염 피해 특성 분석

폭염은 기상에 대한 순응도를 고려한 상대적인 개념이기 때문에 국가별로 기준이 상 이하며 정의가 명확하지 않음

미국은 기온이 32.3℃를 초과하는 일이 연속하여 3일 이상 지속되는 경우, 캐나다는 기온이 32℃를 초과하는 날이 3일 이상 지속되는 경우, 프랑스의 경우에는 30℃를 초과하는 날이 4일 이상 지속되 고 최고기온이 36℃를 넘는 경우를 폭염으로 정의하고 있음(표1)

우리나라 기상청에서는 6~9월에 일 최고기온이 33℃ 이상인 상태가 2일 이상 지속될 것으로 예상 될 때 ‘폭염주의보’를 발표하고, 6~9월에 일 최고기온이 35℃ 이상인 상태가 2일 이상 지속될 것으 로 예상될 때는 ‘폭염 경보’를 발표하고 있음(표2).

표1

국가 및 기관별 폭염의 정의

표2

국내 폭염 특보 발령 기준

폭염의 개념

32.3 36

국가/기관별 폭염의 정의

세계기상기구 30년 이상 정상년 기준으로 일 최고기온이 일평균기온 5℃ 이상일 경우

미 국

기상청[NWS] : 기온이 90.0℉(32.3℃)를 초과하는 일이 연속하여 3일 이상 지속되는 현상

연방재난관리청[FEMA] : 특정 지역의 기온이 평년 기온보다 10℉ 또는 그 이상인 상태가 몇 주 동안 지속되는 현상

캐 나 다 32℃ 이상 연속 3일 이상의 기간

유럽연합 기온과 상대습도로 국가별 지역특성과 기후특성을 고려한 기준을 이용하여 폭염을 정의

프 랑 스 낮 기온이 30℃ 이상인 날이 4일 이상 계속될 것으로 예상되고, 최고기온이 36℃에 이를 것으로 예상될 경우

영 국 임계온도를 사용해 폭염에 대한 경보를 발령하고 있으며, 지역에 따라 다르지만 평균 임계온도는 낮 30℃, 밤 15℃임

일 본 일 최고기온이 35℃ 이상의 날을 무더위일로 지정

구 분 내 용

폭염주의보 6~9월에 일 최고기온이 33℃ 이상인 상태가 2일 이상 지속될 것으로 예상될 때 폭염경보 6~9월에 일 최고기온이 35℃ 이상인 상태가 2일 이상 지속될 것으로 예상될 때 (자료 : 국립방재연구소, 2009; 보건복지부, 2013)

(자료 : 기상청)

01 ^{폭염 개념}

각주

1_교육부 안전총괄과(2016) 2_기상청(2016)

3_ 열대야: 저녁 6시~다음날 오전 9 시까지의 최저기온이 25℃ 이상 4_기상자료개방포털(https://data.

kma.go.kr/climate/heatWave/

selectHeatWaveCal.do?pgmNo=203) 5_ IPCC 5차 평가 보고서에서는 인 간 활동이 대기에 미치는 복사량으 로 온실가스 농도를 정하였다. 하 나의 대표적인 복사강제력에 대 해 사회-경제 시나리오는 여러 가 지가 될 수 있다는 의미에서 ‘대표 (Representative)'라는 표현을 사용한 다. 그리고 온실가스 배출 시나리오 의 시간에 따른 변화를 강조하기 위 해 ’경로(Pathways)'라는 의미를 포함 한다(IPCC, 2014)

6_ 기상청(2012)

폭염 발생 추세 및 현황

IPCC(2014)에 따르면 이와 같은 폭염은 향후 기후변화에 따라 더욱 심화될 것이며 온실가 스 저감을 하지 않는 RCP(Representative Concentration Pathway)

⁵

8.5 시나리오의 경우 21 세기 후반기(2071~2100) 최대 폭염일수는 대구 37.3일, 광주 77.3일로 전망되고 있음

⁶

전국평균 열대야일수도 평년(2.3일)보다 2.8일 많은 6.5일로 집계되었으며, 폭염일수도 평균 16.7일을 기록함

경북 지역 2016년 9월 1일 기준 폭염특보 발효일수는 영천 31일, 대구 31일, 구미 32일 등으로 지난 해 대구 24일, 영천 23일 등과 비교해 최대 일주일가량 더 많았음. 또한 2016년 9월 01일 기준 서울 의 열대야³ 는 32일 발생했으며 8월 4일 이후 21일째 이어지고 있는 것으로 집계됨⁴

그림1

2005~2016년 폭염 및 열대야 일수 (2016년 9월 1일 기준)

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

전국평균 폭염일수 전국평균 열대야일수

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

(자료 : 기상청 자료를 재구성)

2005년부터 평균 폭염일수는 계속 증가하는 추세를 보이며

¹

(그림1) 2016년에는 기록적 인 폭염이 이어지면서 기존 여름철 더위가 7월말~8월초인 점에 비춰 다소 이례적으로 8월 중순에 기온이 가장 높게 올랐음

8월 12일 11시 이후에는 전국적으로 폭염주의보 및 경보를 발령(오후 4시에는 낮 최고기온이 경주 39.4℃, 영천 39.3℃, 합천 38.7℃, 밀양 37.6℃, 대구 37.7℃, 서울 35.9℃를 기록함)²

8월 13일에는 무인 자동기상관측망(AWS)에서 측정된 기온으로 전날 경북 경산시 하양읍은 40.3℃

를 기록함으로써 1942년 8월 1일 대구에서 기록된 우리나라 공식 최고 기온인 40℃를 넘음

출처 : 질병관리본부(KCDC)

실외 작업장 집

실외 기타장소 실내 작업장

논/밭 건물

보행로 실내 기타장소

운동장(공원) 비닐하우스

주거지 주변 찜질방(사우나)

산 강가, 해변

21% 5%

3%

3%

1%

1%

16%

11%

6%

4%

3%

2%

실외

29% 9%

장소별 온열질환자 발생비율

실내

2016년 9월 6일 기준 온열질환자는 2015년에 비해 약 1,000명이 증가한 2,117명이었으 며, 폭염으로 인한 사망자는 17명으로 질병관리본부가 감시체계를 운영한 2011년 이후 가장 많았음(표3)

⁷

표3

2016년 폭염으로 인한 광역별 온열질환자 및 사망자 수 (기준: ‘16. 9. 6, 증상발생일:

’16. 5. 23~‘16. 9. 6)

폭염으로 인한 피해는 주로 낮 10~13시 그리고 저녁 7~12시에 발생하는 것으로 분석 되었으며(그림2), 온혈질환자 중 60세 이상 노인은 34.0%, 30대 미만 청년층의 비율은 29%로 나타났음

폭염 피해는 주로 야외 작업장, 논밭, 보행로, 운동장 그리고 집이나 실내 작업장에서 발생하는데 특히 고온의 환경에 장시간 노출될 수 있는 야외 작업장, 농촌 지역 취약계 층, 노인의 비율, 독거노인의 비율이 높을수록 사고 가능성이 훨씬 높게 분석되었음

⁸

지 역 온열질환자 사망자

서 울 168 0

부 산 112 2

대 구 38 2

인 천 101 1

광 주 90 1

대 전 64 0

울 산 53 0

경 기 356 1

강 원 92 0

지 역 온열질환자 사망자

충북 108 1

충남 146 0

전북 123 0

전남 187 2

경북 136 4

경남 223 2

제주 109 1

세종 11 0

합계 2,117 17

각주

7_질병관리본부 2016년 온열질환 감시체계 운영결과

8_이나영, 조용성, 임재영(2014)

02

2016년 기록적인 온열질환자 발생

(자료 : 질병관리본부 2016년 온열질환 감시체계 운영결과)

우리나라 폭염 피해 현황

| 폭염 피해 특성 분석

그림2

최근 5년간 장소, 시간, 연령별 온열질환자 발생 비율

250

200

150

100

50

0

온열질환자 발생시간

연령별온열질환자 비율

229

0~6 6~10 10~12 12~13 13~14 14~15 15~16 16~17 17~18 18~19 19~24

각주

9_ 박재은·허보영·선우영(2016) 10_ 65세 이상 노인 비율, 기초수급자 비율이 해당함

10대 20대 30대 40대 50대 60대 70대 80대

21%

21%

8%

10%

11%

16%

14%

12% 9%

(자료 : 질병관리본부(KCDC) )

광역 지자체별 온열질환자 비율과 폭염특보일수를 비교해 본 결과(그림 3) 제주특별자 치도, 전라남도, 울산광역시는 폭염특보일수에 비해 온열환자비율이 높게 나타났고 경 상북도, 대구광역시, 경기도 등은 폭염일수대비 온열환자 수가 낮게 나타났음

취약인구 비율 65세 이상 노인 비율

¹⁰

과 폭염특보일수 대비 온열환자 비율을 분석해 본 결과 제주특별자치시를 제외한 나머지 광역지자체에서는 취약계층 비율과 폭염특보일 수 대비 온열환자 발생 비율 간 상관관계가 나타나지 않았음(그림 4, 5)

제주특별자치도의 적응대책에는 무더위쉼터 조성이 포함되지 않았으나 재난안전대책본부에서 무 더위쉼터 446개소 운영 중

폭염으로 인한

피해는 최고 기온

이외에 사회,

경제, 환경적 요인

등의 영향을

받음 ⁹

그림3

온열질환자 비율과 최근 5년 평균 폭염특보일수 (2010-2015)

그림4 최근 5년 평균 폭염특보일수(2010-2015) 대비 온열환자 비율과 65세 이상인구 비율

5

4.5

4

3.5

3

2.5

2

1.5

1

0.5

0

6

5.5

5

4.5

4

3.5

3

2.5

2

1.5

1

0.5

0 서울특별시

서울특별시 부산광역시

부산광역시 대구광역시

대구광역시 인천광역시

인천광역시 광주광역시

광주광역시 대전광역시

대전광역시 울산광역시

울산광역시 세종특별자치시

세종특별자치시 경기도

경기도 강원도

강원도 충청북도

충청북도 충청남도

충청남도 전라북도

전라북도 전라남도

전라남도 경상북도

경상북도 경상남도

경상남도 제주특별자치도

제주특별자치도 온열질환자비율

온열환자비율/폭염주의보 폭염특보일수

65세이상인구 비율

2.3 4.7

5.3 5.2

02 우리나라 폭염 피해 현황

| 폭염 피해 특성 분석

각주

12_기상청 일기예보(2016.08.09.) 13_2016년 8월 9일 오후 12~3시 사이 기준

그림5 최근 5년 평균 폭염특보일수(2010-2015) 대비 온열환자 비율과 기초생활수급자 비율

6

5.5

5

4.5

4

3.5

3

2.5

2

1.5

1

0.5

0

서울특별시부산광역시대구광역시인천광역시광주광역시대전광역시울산광역시 세종특별자치시

경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주특별자치도 온열환자비율/폭염특보일수 기초생활수급자 비율

주 1) 온열질환자비율: (온열질환자 수/해당 시도 인구 수) 2) 데이터의 비교를 위해 표준화함¹¹

(자료 : 질병관리본부(KCDC), 기상청) 각주

11_ 표준화수식 :

최솟값을 0으로 변환하기 위해 Xi+(최솟값)의 수식 적용

Zx=(X-X)Sx

기상관측소 관측 기온과 주요 폭염 발생지의 기온 차이를 분석하기 위해 주요 폭염 피 해발생가능지역을 방문해 기온을 측정해 본 결과 2~5℃ 정도의 차이가 관측됨(표4).

야외활동 시 기상청에서 발표된 기온과 국지적 기온의 차이를 인지해 행동할 필요가 있음

야외 공사현장은 온도 37.1℃, 습도 44.1%, 실내 공사현장은 온도 35.8℃, 습도 45.8%였으며 비닐하 우스 외부에서는 온도 36.3℃, 습도 53.8%, 비닐하우스 내부 온도 40.1℃, 습도 52.1%로 측정돼 기상 청 관측소 기온 32.5도, 습도 63%¹²과 최대 약 5℃까지 차이가 나타났음¹³(표4)

공사장의 경우 실내와 실외의 기온차가 2℃ 정도였으며 비닐하우스 내부와 비닐하우스 외부와는 4℃ 차이가 났음. 운동장과 보행로도 기상청에서 발표된 기온보다 2℃가 높은 34℃를 기록했음

주요 폭염 발생

가능 지역의

기온 실측을 통한

취약지역 노출

분석

열화상 카메라로 주요 폭염 발생지역의 복사열을 측정한 결과 장소별 최저 복사열은 22℃, 최고 복사열은 23℃ 차이가 남

밭, 운동장의 경우 복사열이 최고 44.5℃(논·밭), 49℃(운동장)로 나타났고 시멘트나 아스팔트 등 불투수성 바닥의 경우 복사열이 최고 54℃(실외 공사현장), 60℃(길거리)로 측정됨(그림6))

지표면에 밀착해 작업 및 활동을 하는 논, 밭이나 운동장, 공사장의 경우 기온 외에도 복사열에 의 한 영향을 고려해야 함

비닐하우스

외부

온도 :

36.3℃

온도 :

40.1℃

습도 :

53.8%

습도 :

53.8%

온도 :

36.3℃

온도 :

40.1℃

습도 :

53.8%

습도 :

52.1%

내부

구 분 비닐하우스 외부

비닐하우스 내부

야외 공사현장

실내

공사현장 운동장 보행로 기상관측소 장소 세종시 금남면 세종시 금남면 세종시 보람동 세종시 보람동 세종시 도담동 세종시 어진동 세종시금남면

온도(℃) 기상관측치와의

차이

36.3 /+3.8

40.1 /+7.6

37.1 /+4.6

35.8 /+3.3

34.9 /+2.4

34.2

/+1.7 32.5

습도(%) 53.8 52.1 44.1 45 49.4 52.7 63

복사열 범위(℃) 21.4~44.5 43.4~57.8 37.1~49 30.7~37 31~49 27~60 - 표4

장소별 기온, 습도 및 복사열범위 (2016년 8월 9일 오후 12~3시 사이 기준)

02 우리나라 폭염 피해 현황

| 폭염 피해 특성 분석

공사현장

야외

온도 :

37.1℃

온도 :

35.8℃

습도 :

44.1%

습도 :

45.8%

온도 :

37.1℃

온도 :

35.8℃

습도 :

44.1%

습도 :

45.8%

실내

온도 :

34.9℃

습도 :

49.4%

온도 :

34.9℃

습도 :

49.4%

초등학교 운동장

온도 :

34.2℃

^{습도 :}

52.7%

온도 :

34.2℃

^{습도 :}

52.7%

보행로

그림6

폭염 취약지역 기온, 습도 및 복사열(2016년 8월 9일 오후 12~3시 사이)

03

기후변화로 인한 피해를 저감하기 위해 국가, 광역시, 기초지자체에서는 취약성평가를 수행하고 평가내용을 기반으로 광역시 및 기초지자체 적응대책을 수립함

폭염에 대한 대책으로는 ‘비상에너지 시설 증축’, ‘무더위쉼터 지정’, ‘폭염경보문자 전송’, ‘폭염특보 대국민 전파 및 행동요령 홍보’, ‘폭염 관련 구급장비를 확보’, ‘생리 식염수’, ‘얼음팩, 얼음조끼 등 필수 구급장비 탑재’, ‘구급대원 폭염 관련 응급처치 능력 제고를 위한 교육실시’ 등이 있음¹⁴

대표적인 폭염대책인 무더위쉼터는 폭염에 취약한 노인과 거동이 불편하거나 신체가 허약한 사람을 대상으로 설치하는 시설로

¹⁵

취약한 주거환경에 살고 있거나 열에 노출 되기 쉬운 노약자의 적응능력을 향상시키고자 설치하는 것이 주된 목적임

제2차 국가변화적응대책 세부시행계획 내 ‘폭염·한파 등으로 인한 피해 최소화 종합대책 수립추 진’에 무더위 쉼터 지정·운영이 포함되어 있으며¹⁶, 17개 광역시·도 중 12개, 지자체 기후변화 적응 시범사업으로 선정된 기초지자체 33개 중 6개, 적응 세부시행계획 수립이 완료된 106개 기초지자 체 중 85개 지자체에서 개별 적응대책 세부시행계획 내 무더위쉼터 조성 및 운영을 포함시켜 추진 하고 있는 것으로 파악됨

무더위쉼터 조성은 폭염 대책으로 분류되어 주로 재난관리부서에서 무더위쉼터 지정을 담당하고 있으며, 각 지자체는 해당 지역 내 경로당, 주민 센터, 복지관 , 보건소, 마을회관 등과 같은 기존 시 설을 무더위쉼터로 지정하여 운영·관리하고 있음

기후변화 적응대책 평가 시 자원 혹은 자산의 유무뿐 아니라 실제 이용가능성 및 활용 도에 대해 검토해 볼 필요가 있음

현재 적응관련 시설 및 정책이 실제 취약성 감소에 어떻게 기여하는지에 대한 평가는 거의 이루어 지지 않고 있음¹⁷

지자체 기후변화 적응대책의 과학적 기반인 취약성평가에서도 적응능력 지표 중 자원의 수나 유무 (공무원 수, 시설의 유무, 시설 수) 등만을 포함하고 있어¹⁸ 실제로 적응대책이 적응능력을 높이는 데 기여하는지 대한 질적 평가를 수행하기에는 어려움이 있음

World Bank(2015)에서는 기후변화 적응을 위해 서비스를 제공하는 능력뿐 아니라 서비스가 적절히 분배되고 활용되고 있는지에 대한 평가가 수행되고 있고 이외에도 기후변화 영향을 저감하기 위해 설치된 서비스 시설의 이용가능성을 서비스지역(Service Area)을 기반으로 평가하는 연구가 다수 진행되고 있음¹⁹

폭염 대응 현황 분석

각주 14_환경부 (2010)

15_무더위쉼터 지정·운영에 관한 지침 16_제2차 국가기후변화적응대책 세부 시행계획(2016)

17_IPCC(2014)

18_이동근 외 (2011), 국립환경과학원 (2012), 유가영과 김인애 (2008).

19_Kar (2008), Widener and Horner (2011), Nana (2014), Anhorn and Khazai (2015)

무더위쉼터 정의 및 지정현황

무더위쉼터의 이용 현황 분석을 위해 ‘열사병으로 인한 사망자 수’, ‘65세 이상 인구’,

‘33℃ 이상인 날의 수’

²⁰

를 표준화한 값의 합이 높은 서울특별시(중구, 종로구)를 잠재 취약지역으로 선정함

서울특별시 중구 필동에서 예비조사를 수행 후(2016. 07. 14)에서 서울특별시 종로구 돈의동(2016.

08. 04) 및 창신동(2016. 08. 11)을 방문해 2차례에 걸쳐 41~90세에 해당하는 44명(남자 17명, 여자 26명)을 대상으로 설문조사를 수행함

설문조사 수행 결과 무더위쉼터에 대한 인지도는 낮게 분석되었음

설문조사 결과 무더위쉼터에 대해 ‘전혀 들어본 적 없다’고 응답한 사람은 응답자의 57%였으며 ‘무 더위쉼터를 알고 있으며 방문한 경험 있다’라고 응답한 사람은 응답자의 18%였음. ‘무더위쉼터에 대해 알고 있으나 방문해보지 않았다’고 응답한 사람은 16%였음

무더위쉼터라는 시설 자체에 대한 홍보뿐 아니라 가까운 무더위쉼터의 위치 정보공유 가 부족한 것을 파악할 수 있었으며 더위를 피하기 위한 시설을 이용함에 있어 거리를 가장 우선시 고려하는 것으로 나타났음

무더위쉼터를 이용하지 않는 이유는 가까운 무더위쉼터를 알지 못하기 때문(57%)이거나 무더위쉼 터 외에 냉방시설이 있는 다른 시설을 이용한다(14%)고 응답했음. 기타의견으로는 주민 센터나 은 행 등에 지정된 무더위쉼터는 이용하기에 심리적 부담감이 있기 때문이라고 응답했음(그림 7) 무더위쉼터 외에 더위를 피하기 위해 가장 많이 이용하는 시설로는 집(18%), 야외쉼터(14%), 카페 등 상업시설(16%) 등이 있었으며 그 이유로는 접근성이 32%로 가장 높게 분석되었음

설문조사를 통한 무더위쉼터 이용 현황 분석

각주

20_ 심우배 (2013)

57%

57%

^16%

18%

9%

무더위심터에 대한 인식 정도

무더위쉼터에 대해 들어본 적은 있으나 방문한 적은 없다.

무더위쉼터를 알고 방문해 본적이 있다.

전혀 들어 본 적이 없다.

무응답

04 무더위쉼터 이용실태 분석

다양한 연령층의 무더위쉼터 이용을 확대하기 위해 다양한 유형의 무더위쉼터 지정이 필요함

전국 무더위쉼터 중 경로당 76%, 마을회관 12%, 주민 센터 4%, 기타 1% 비율로 지정되고 있는 것이 확 인되어 지자체에서 노인시설을 위주로 무더위쉼터를 지정하고 것이 파악됨(그림 8)

그림7

무더위쉼터에 대한 인식 정도 및 자주 이용하는 시설에 대한 응답 비율(설문조사 결과)

그림8

무더위쉼터 지정 현황

모두에게 개방된 곳이라는 생각 때문에 접근성이 좋기 때문에

시원한 곳에서 다양한 서비스(문화, 외식, 행정업무 등)를 제공받을 수 있기 때문에

심리적으로 더 편하기 때문에

가까운 무더위 쉼터가 어디 있는지 모르기 때문에 무더위쉼터보다 더 쾌적하기 때문에

기타 무응답

더위를 피하기 위해 자주 방문 하는 시설을 이용

하는 이유

32% 32%

11% 16%

11%

5%

2%

11%

11%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

경로당 마을회관 주민센터 은행 도서관 복지관

18.5 76%

19%

4% 1%

0%

(자료 : 국민안전처, 2016)

설문조사 결과 무더위쉼터 형태 중 ‘냉방장치가 설치된 건물 내부 쉴 수 있는 방’의 형태를 선호하 는 응답자는 32%였으며, 응답자의 25%는 ‘자연바람이 통하는 나무그늘 및 개방형 평상’을 선호하 는 것으로 분석됨. 또한, 야외에 설치된 폐쇄형 공간 혹은 물이 나오는 파고라는 응답이 각각 11%, 7%로 나타나 다양한 형태의 무더위쉼터가 필요한 것으로 파악됨

온열질환자 중 63%가 65세 이하를 차지하는 만큼 65세 이상 노인 외 일반 시민들의 접근이 용이한 다양한 형태의 무더위쉼터의 지정 및 설치가 필요할 것으로 판단됨(그림 9)

그림9

무더위쉼터를 이용하지 않는 이유 및 선호하는 무더위쉼터 유형(설문조사 결과)

가까운 무더위쉼터 위치를 몰라서

무더위쉼터 외에 냉방시설이 이용가능한 다른 시설을 방문 집에도 냉방시설이 잘 구비되어 있어서 : 0%

무더위 쉼터가 너무 멀어서 : 0%

기타 : 0%

무응답

무더위쉼터를

이용하지 않는 이유

57% 57%

29%

14%

냉방장치가 설치된 건물 내부 쉴 수 있는 방 나무그늘 및 개방형 평상

냉방장치가 설치된 야외 폐쇄형 공간 물이 나오는 파고라(쿨링포그, Cooling Fog) 냉방장치가 설치된 건물 내 개방된 공간에 설치된 의자 기타 : 0

무응답

선호하는 무더위쉼터 유형

32%

32%

18%

11%

7%

7%

18%

05 정책 제언 및 시사점

다양한 유형의 무더위쉼터 지정 필요

전국 무더위쉼터 중 76%가 경로당에 지정되어 있어 무더위쉼터 이용자를 노인으로 한정될 우려가 있음

무더위쉼터의 지정·운영 관리 지침’에는 무더위쉼터 이용대상자를 “쉼터 이용대상은 폭염발생시 폭염에 취약한 노인과 거동이 불편하거나 신체가 허약한 사람(이하 “폭염에 취약한 사람” 이라 한 다), 거동이 불편한 사람을 보호하는 보호자, 이들을 보호·관리하는 재난도우미”로 정의하고 있으 나 지정 기준에는 “쉼터는 평소 노인들이 자주 이용하고 쉽게 이동할 수 있는 일상생활 공간 주변 에 위치한 접근이 양호한 장소 지정”으로 되어 있어 노인을 대상으로 설치하는 시설로 오인될 여지 가 있음

경로당 위주의 무더위쉼터 지정은 무더위쉼터 이용자를 노인으로 한정될 우려가 있으며 무더위쉼 터로 지정된 경로당 이용자는 해당 시설을 무더위쉼터로 인식하는 것이 아니라 기존 시설로 인식 해²¹ 비회원이 이용하기에는 한계가 있음

2016년 8월 19일 기준 온열질환자의 청년층 비율이 25.2%(전체 1,056명 중 474명)인 것을 고려했을 때²² 다양한 계층이 이용 가능한 유형의 무더위쉼터의 지정이 필요할 것으로 생각됨

일본의 경우 지역의 상점, 서점 등의 민간시설을 활용하고 있으며 두바이와 같은 기온이 높은 국가 에서는 사람들이 쉬어갈 수 있도록 버스정류장에 냉방시설을 설치하는 등 다양한 형태의 시설을 제공하고 있음²³

무더위쉼터 관리 현황 및 개선방향

경로당에 지정된 무더위쉼터의 경우 지정부서(안전재난과)와 운영부서(노인복지과)가 불일치하는 것으로 확인됨(그림 10)

행정 불일치는 무더위쉼터를 추진하는 전 과정에서 문제를 야기할 수 있음. 특히 현재와 같은 상황 에서는 무더위쉼터 운영현황 및 모니터링 결과를 재지정하는 과정에서 효율적으로 반영하기 어렵 다고 생각됨

지정-운영-재지정 과정에서 부서 간 협력을 통해 평가결과에 대한 환류가능성이 존재하지만, 부서 별 특성이 상이하기 때문에 무더위쉼터의 정책목표와 부합되는 운영결과 활용에 한계가 있을 것으 로 판단됨

그림10

무더위쉼터 지정 및 운영관리

안전재난과

노인복지과

무더위쉼터 지정

무더위쉼터 운영 및 관리

각주

21_서울특별시 중구 무더위쉼터로 지정된 ‘필동 경로당’ 이용자를 대상으로 인터뷰 함(2016. 07. 14) 22_질병관리본부(2016) 23_ Mustafa Yasa(2012), 국민안전처 (2014)

무더위쉼터 지정 시 별도의 공간 확보를 권고하고 있으나, 주민 센터, 은행의 경우 행 정업무를 보는 공간을 무더위쉼터라고 지칭하는 것으로 파악되었음. 별도의 공간 미확 보는 심리적 접근성에 제한을 야기할 수 있음

‘무더위쉼터의 지정·운영 관리 지침’에 따르면 이용대상자 수를 고려해 1인당 4㎡ 이상을 원칙으 로 하며 재난도우미가 방문해 교육 및 홍보를 위한 별도의 공간 확보를 권고하고 있으나, 특정유형 의 무더위쉼터의 경우 별도의 공간이 확보되지 않고 있음

광역시 및 시범기초지자체의 기후변화 적응대책 세부시행계획을 검토한 결과 ‘수원시’,

‘연수구’, ‘옥천군’, ‘청주청원’, ‘제천시’, ‘괴산군’을 제외한 나머지 기초지자체에서는 무 더위쉼터 관리 및 홍보를 위한 별도의 예산이 편성되어 있지 않는 것으로 나타났음

관련 예산의 미확보는 특정 유형시설 지정 편중문제를 야기하고 있으며 폭염이 극심한 기후상황에 서는 지자체 내 무더위쉼터 홍보, 정보공유 및 추가지정 등 정책을 확대하기 위한 잠재적 행정능력 에 부정적 영향을 미칠 수 있음

‘무더위쉼터의 지정·운영 관리 지침’에는 무더위쉼터의 지정 기준이 명확하지 않음

서울특별시 무더위쉼터 담당 공무원과 인터뷰한 결과 무더위쉼터의 지정 시 명확한 기준이 부재하 며 에어컨의 설치 유무가 가장 우선적으로 고려되고 있지 않았으며, 취약계층의 밀집지역, 접근성 등에 대한 고려는 미흡한 것으로 파악됨

최근 5년간 폭염 특보 발생 빈도와 65세 이상 인구 수 및 취약계층 대비 무더위쉼터 개소를 비교 해본 결과 지역 차이를 나타냄(그림 11)

0 - 3 4 - 6 7 - 12 13 - 18 최근 5년 평균 폭염특보 발생 횟수

Kilometers N 0

20 40 80 120 160

0.000 - 0.040 0.0041 - 0.093 0.094 - 0.246 0.247 - 0.634 0.635 - 31.437 65세이상 인구수 대비 무더위쉼터 수

Kilometers N 0

20 40 80 120 160

05 정책 제언 및 시사점

그림11

최근 5년(2010-2015) 평균 폭염특보 발표 횟수 및 무더위쉼터 수 대비 65세 이상 인구수 및 기초생활 수급자 수

군위군, 칠곡군(경상북도), 의령군, 창령군(경상남도) 그리고 완주군(전라북도) 지역의 경우 평균 폭 염주의보 발표 일수가 높았으나 기초생활수급자 수 대비 무더위쉼터 수²⁴는 적은 것으로 분석됨 65세 이상 인구수 대비 무더위쉼터 수²⁵와 폭염주의보 횟수를 비교해 본 결과 기초생활수급자 수 대비 무더위쉼터 수와 마찬가지로 의령군, 창녕군(경상남도), 수정구, 남구, 달성군(대구광역시), 군 위군, 경산시, 고령군(경상북도) 지역의 무더위쉼터가 부족한 것으로 분석되었음(그림 11)

향후 무더위쉼터 조성 시 노인인구비율, 기초생활수급자 비율 등 지역적 특성 및 접근성, 고령자의 신체 조 건을 고려한 이동가능 거리, 이용 가능한 교통수단 등을 고려한 무더위쉼터의 지정이 필요할 것으로 분석됨

각주

24_무더위쉼터 수/기초생활수급자 25_무더위쉼터 수/65세 이상 인구수

0.000 - 0.001 0.002 0.003 - 0.004 0.005 - 0.010 0.011 - 0.039 기초생활수급자 수 대비 무더위쉼터 수

Kilometers N 0

20 40 80 120 160

0 - 3 4 - 6 7 - 12 13 - 18

최근 5년 평균 폭염특보 발생 횟수

0.000 - 0.040 0.041 - 0.093 0.094 - 0.246 0.247 - 0.634 0.635 - 31.437

65세이상 인구수 대비무더위쉼터 수

Kilometers N 0

15 30 60 90 120

그림12

최근 5년(2010-2015) 평균 폭염특보 발표 횟수와 취약계층 대비 무더위쉼터 수 분포

주요 폭염 피해 발생 장소인 논, 밭, 비닐하우스나 공사현장의 경우 근무지에 속해 일 이 지연되거나 생산량의 저하로 발생되는 비용 때문에 무더위쉼터를 이용하는 데 한계 가 있음

야외 근무지의 경우 작업환경의 개선(임시 그늘막 설치), 작업장 업무 지침 등의 개정 및 이행이 필 요함. 국지 기온이 높아 온열질환자가 발생할 가능성이 높은 장소에서 쉽게 접근 가능한 무더위쉼 터, 취수시설 등의 증설이 필요할 것으로 판단됨

기상청의 폭염 특보 발행은 지상관측소 단위에서 이루어지고 있고 국지적 기온은 지역 특성에 따라 차이를 보이므로 상세지역의 기온과 취약성 결정조건(취약계층 비율, 농 지, 야외공사장 위치, 축사시설 등) 등을 고려해 폭염취약성 예보를 실시한다면 지역차 원의 폭염 피해 저감에 기여할 수 있을 것으로 사료됨

0 - 3 4 - 6 7 - 12 13 - 18

최근 5년 평균 폭염특보 발생 횟수

0.000 - 0.001 0.002 0.003 - 0.004 0.005 - 0.010 0.011 - 0.039

기초생활수급자 수 대비 무더위쉼터 수

Kilometers N 0

15 30 60 90 120

미래환경연구본부 기후융합연구실 | 채여라 연구위원 | [email protected] 미래환경연구본부 기후융합연구실 | 안윤정 위촉연구원 | [email protected]

미래환경연구본부 국가기후변화적응센터 | 김대수 위촉연구원 | [email protected]

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무더위 쉼터 지정·운영에 관한 지침 [접속일자: 2016. 08. ,12] (http://www.google.co.kr/url?sa=t&rct=

j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwiHy4vVnP3OAhUGHpQK HVBYDMUQFggmMAE&url=http%3A%2F%2Fgoyangcity.tistory.com%2Fattachment%2Fcfile21.

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온라인자료

Ⅱ

부록

무더위쉼터 이용에 관한 설문조사

연구 책임 : 채여라 Tel : 044-415-7765 / E-mail : [email protected] 연구원: 안윤정 Tel : 044-415-7419 / E-mail : [email protected]

SQ1.

귀하의 성별은 무엇입니까?

① 남자 ② 여자

SQ2.

귀하의 연령은 어떻게 되십니까?

① 만 20~30세 ② 만 31~40세

③ 만 41~50세 ④ 만 51~60세

⑤ 만 61~70세 ⑥ 만 71~80세

⑦ 만 81~90세 ⑧ 만 91~100세

SQ3.

귀하의 직업은 무엇입니까?

① 전문직/경영직 ② 관리직/사무직

③ 서비스직/판매직 ④ 기술직/기능직

⑤ 단순/노무직 ⑥ 농립어업

⑦ 자영업 ⑧ 주부

⑨ 학생 ⑩ 무직

⑪ 기 타 ( )

SQ4.

귀하의 월평균 소득은 어느 정도입니까?

① 100만원 미만 ② 100~200만원 미만

③ 200~300만원 미만 ④ 300~400만원 미만

⑤ 400~500만원 미만 ⑥ 500만원 이상

다음은 인구 통계학적 질문에 관한 사항입니다.

Ⅰ

안녕하십니까?

본 설문은 무더위쉼터의 운영현황을 파악하고 적절한 무더위 쉼터 조성 방안에 대해 조사하는 것입니다. 본 설문조사에 대한 답변은 향후 무더위쉼터 운영 및 지정의 기초자료로 유용하게 활용될 것입니다. 귀하의 의견을 솔직하고 정확하게 응답하여 주시기 바랍니다. 응답해주신 내 용은 연구 자료로 활용될 것이며, 연구 이외의 목적으로는 절대 사용하지 않을 것을 약속드립 니다. 바쁘시더라도 잠시 시간을 내어 응답해 주시면 정말 감사하겠습니다.

2016. 08. 한국환경정책·평가연구원

23 22 SQ5.

귀하가 거주하고 계신 주택 유형은 무엇입니까?

① 아파트 ② 단독주택

③ 다가구주택·다세대주택·연립주택(오피스텔, 원룸, 빌라, 도시형생활주택 등)

SQ6.

귀하가 거주하고 계신 주택의 소유형태는 어떻게 되십니까?

① 자가 소유 ② 전세

③ 월세 ④ 기타( )

SQ7.

귀하께서 거주하고 있는 지역은 어디입니까?( 건물 동, 호수 등 세부주소를 제외한 도로명주소) ( 우편번호: □□□□□)

SQ8.

귀하의 최종학력은 무엇입니까?

① 초등학교 졸업 또는 중퇴 ② 중학교 졸업 또는 중퇴(재학 포함)

③ 고등학교 졸업 또는 중퇴(재학 포함) ④ 대학교 재학(전문대학 포함)

⑤ 대학교 졸업(전문대학 포함) ⑥ 대학원 재학 이상

본 진술문에 등장하는 용어의 정의는 다음과 같습니다.

폭염 폭염은 매우 심한 더위를 뜻합니다. 아직까지 국내에서 폭염에 대한 기준은 모호하지만 폭 염주의보와 경보는 아래와 같은 기준으로 발표되고 있습니다.

•폭염주의보 : 일 최고기온이 33℃ 이상이고, 일 최고열지수가 32℃ 이상인 상태가 2일 이 상 지속될 것으로 예상될 때

•폭염경보 : 일 최고기온이 35℃ 이상이고, 일 최고열지수가 41℃ 이상인 상태가 2일 이상 지속될 것으로 예상되는 때

폭염경보 문자

폭염주의보나 폭염경보 발표 시 ‘국민 안전처’에서 보내는 긴급재난문자문자내용:

“안전 안내. 00월00일 00시 폭염주의보, 노약자 야외활동 자제, 충분한 수분 섭취, 물놀이 안전 등에 유의하세요.”

※ 출처 : 국민안전처

※ 출처 : 국민안전처, 2016. 무더위쉼터 지정·운영 관리 지침

무더위쉼터 폭염발생 시 인명피해 예방을 위해 폭염에 취약한 사람을 보호·건강관리 할 수 있게 노 인정, 복지회관, 주민센터, 마을회관 등에 지정한 쉼터

※ 출처 : 기상청 홈페이지(www.kma.go.kr)

부록

무더위쉼터 이용에 관한 설문조사

문1.

귀하께서는 무더위쉼터에 대해 어느 정도 알고 계십니까?

① 무더위쉼터에 대해 들어본 적은 있으나 방문한 적은 없다.(문1-1번으로)

② 무더위쉼터를 알고 방문해 본적이 있다.(문1-2번으로)

③ 전혀 들어 본 적이 없다.(문2번으로)

문1-1.

귀하께서는 무더위쉼터를 방문한 경험이 없으시다면, 그 이유는 무엇인가요?

(문1에 ①번으로 응답하신 분만 답해주시기 바랍니다.) ① 가까운 무더위쉼터 위치를 몰라서

② 무더위쉼터 외에 냉방시설이 이용가능 한 다른 시설을 방문 ③ 집에도 냉방시설이 잘 구비되어 있어서

④ 무더위쉼터가 너무 멀어서

⑤ 기 타 ( )

문1-2.

무더위쉼터를 알게 된 경로는 어떻게 되십니까?

① 홍보자료 ② 지인의 소개

③ 우연히 방문 ④ 방송매체(TV, 라디오 등)를 통해 ⑤ 기 타 ( )

문2.

귀하께서 자택에서 이용하고 계시는 냉방설비는 무엇입니까?

① 에어컨 ② 선풍기

③ 에어컨과 선풍기 ④ 없 음

⑤ 기 타 ( )

문3.

더위를 피하기 위해 자주 이용하는 시설이 있다면 무엇인가요?

① 상업시설(카페, 백화점, 서점 등) ② 문화시설(도서관, 영화관 등)

③ 야외 쉼터(그늘, 공원 등) ④ 무더위쉼터(경로당, 주민 센터, 마을회관)

⑤ 집 ⑥ 기 타 ( )

문3-1.

위의 시설을 자주 이용 하시는 이유는 무엇인가요?

① 모두에게 개방된 곳이라는 생각 때문에 ② 접근성이 좋기 때문에

③ 시원한 곳에서 다양한 서비스(문화, 외식, 행정업무 등)를 제공받을 수 있기 때문에 ④ 심리적으로 더 편하기 때문에

⑤ 가까운 무더위쉼터가 어디 있는지 모르기 때문에 ⑥ 무더위쉼터보다 더 쾌적하기 때문에

⑦ 기 타 ( )

다음은 무더위쉼터에 관한 사항입니다.

Ⅱ

문4.

귀하는 더위를 피할 수 있는 무더위쉼터가 설치된다면 어떤 유형의 쉼터를 선호하십니까?

문4-1.

위와 같은 유형의 무더위쉼터를 선호하시는 이유는 무엇입니까?(자세히 작성 부탁드립니다)

문5.

귀하는 더위를 피할 수 있는 무더위쉼터가 설치된다면 어느 정도 거리에 배치되어야 이용하기에 용 이하다고 생각 하십니까?

① 도보 5분~10분 ② 도보 10~15분

③ 도보 15~20분 ④ 도보 20~30분

⑤ 도보 30~40분 ⑥ 도보 40분 이상

⑦ 대중교통 5분~10분 ⑧ 대중교통 10~15분

⑨ 대중교통 15~20분 ⑩ 대중교통 20~30분

⑪ 대중교통 30~40분 ⑫ 대중교통 40분 이상

⑬ 기 타 ( )

① 냉방장치가 설치된 건물 내부 쉴 수 있는 방

(그림출처: http://mogahablog.net/11810979)

③ 냉방장치가 설치된 야외 폐쇄형 공간

(그림출처: http://blog.joins.com/media/）

⑤ 냉방장치가 설치된 건물 내 개방된 공간에 설 치된 의자(출처:http://blog.naver.com/PostView.nhn?blog Id=quick5821&logNo=220557944576)

② 나무그늘 및 개방형 평상

(그림출처: http://blog.daum.net/_blog/BlogTypeView.do?

blogid=0AJfs&articleno=16890764)

④ 물이 나오는 파고라(쿨링포그, Cooling Fog)

(그림출처: http://dginews.co.kr/Article/ArticlePrint.asp?txt Num=42283&ASection=001001)

⑥기타(의견을 자유롭게 기재해주세요)

부록

무더위쉼터 이용에 관한 설문조사

문1.

귀하께서는 폭염 경보 문자를 수신 한 적이 있으십니까?

① 폭염경보 문자를 수신한 적이 있다.(문6-1번으로)

② 핸드폰이 없기 때문에 수신한 적이 없다.

③ 핸드폰은 있으나 문자가 오지 않았다.

④ 문자가 왔으나 확인하는 방법을 알지 못해 수신하지 못 했다.

⑤ 문자를 확인하는 방법은 알고 있으나 관심이 없다.

⑥ 기 타 ( )

문6-1.

귀하는 폭염 경보 문자가 폭염대비에 도움이 된다고 생각하십니까?

(문6에 ①번으로 응답하신 분만 답해주시기 바랍니다.) ① 날씨정보를 미리 알려주기 때문에 폭염대비에 도움이 된다.

② 날씨에 상관없이 해야 할 일이 있기 때문에 도움이 되지 않는다.

③ 경보 알림 문자를 미리 보내주지 않고 폭염 당일 날 보내주기 때문에 도움이 되지 않는다.

④ 경보 알림이 와도 폭염 대처 방법을 잘 모르기 때문에 도움이 되지 않는다.

⑤ 기 타 ( )

문7.

귀하는 폭염 경보문자를 수신하시거나 날씨가 더운 날 어떻게 대처하십니까?

(이 조사에는 맞거나 틀리는 식의 정답은 없습니다. 다만 귀하의 생각에 대해 솔직히 응답 해주시면 됩니다.)

① 무더위쉼터에 간다.

② 무더위쉼터는 아니지만 냉방시설이 이용가능 한 곳으로 간다.

③ 그늘진 곳으로 간다.

④ 하루 종일 집에서 쉰다.

⑤ 그냥 계속 하던 일을 한다.

⑥ 충분한 양의 물을 마신다.

⑦ 기 타 ( )

다음은 폭염 경보와 관련한 사항입니다.

Ⅲ

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