지역개발정책의 효과성 제고 방안
□ (검토배경) 세계화‧기후변화 등 급변하는 환경속에서 지역개발 정책을 다시 한번 점검해 봐야 할 필요성이 대두되어 OECD와 EC 정책결정자와 전문가가 모여 세미나 개최․논의
ㅇ 세미나 결과를 정리한 동 보고서는 지역개발과 관련한 정책 설계․금융수단․계약 등 정책수단의 이론과 실제에 대해 검토
□ (정책설계) 지역별로 다른 환경 여건을 고려한 맞춤형 지역개발 전략이 필요하며 지방정부의 역량구축(capacity building)도 중요 ㅇ 지방정부가 주인의식(ownership)을 가질 수 있도록 행정절차를
단순화하고 조정․협조를 통해 신뢰성 있는 정부간 관계 구축 ㅇ 여러 이해 상충에 따른 편견을 경계하고 인센티브 시스템
설정을 통해 행위자에게 영향을 주는 방식으로 정책 추진 필요 ㅇ 정책 초기단계부터 목표의식을 갖고 모니터링과 평가체계를
적용하며 지속적인 정책실험과 시도를 추진하는 것이 중요
□ (금융수단) 보증‧대출 등 금융수단은 보조금에 비해 지속가능 하고 비용효과적이며 프로젝트 질 제고에 기여하는 장점 보유 ㅇ 다만 위와 같은 장점을 활용할 수 있는 여건에 한해 적용하는
것이 바람직하며 시장과 지역 특성에 맞춰 차별화된 접근 필요
□ (계약) 정책적 안정성과 유연성을 조화시키기 위한 수단으로 정부간 권한부여, 권한위임, 정책공유 등 계약방식 운영 중 ㅇ 효과적 계약을 위해 이해관계자 참여를 통한 정당성 확보,
정부간 신뢰관계 구축, 계약을 학습과정으로 활용 등 권고
□ (조건부여) 지역별 차이를 고려한 가운데 계획수립에 충분한 시간을 부여하고 모니터링과 평가를 통한 책임성 확보 등 필요
□ (성과체계) 고위급 차원의 목표설정, 투입-산출-성과간 투명성 제고, 성과정보를 정책개선에 반영 등 개선안 제시
□ (행태학적 통찰력과 조직행동) 혁신을 촉진하는 의사결정구조 구축, 친밀한 접촉을 통한 조직운영 등 권고
*『Rethinking Regional Development Policy-making』(‘18.4)을 정리
1. 검토 배경
□ 세계화, 기후변화, 4차 산업혁명 등 급격히 변화하는 환경 아래 지역개발정책을 다시 한번 점검해 봐야 할 필요성 대두
ㅇ 정책적 안정성(stability)을 유지하는 범위내에서 어떻게 정책적 유연성(flexibility)을 높일 수 있는지,
ㅇ 성과와 순응 그리고 행정비용간 균형을 어떻게 달성할지 등 상충 하는 가치에 대한 관리방식(management architecture) 검토 필요
□ 이에 대한 논의를 위해 OECD와 유럽위원회의 정책결정자 및 전문가들이 모여 진행한 5차례 세미나의 결과를 보고서로 정리
2. 더 나은 지역‧도시개발정책을 위한 설계
□ 각기 다른 지역별 환경을 고려한 맞춤형 지역개발 전략 중요 ㅇ 획일적인(one-size-fits-all) 정책을 피하고 지방정부의 자율성,
시장상황, 제도적 역량 등 지역별로 다른 여건을 고려하여 차별화된 맞춤형 지역정책 수립 필요
< 국가별 지방정부 수입 구조(%, 2015) >
ㅇ 이를 위해 정책결정자는 정책적 유연성과 정책적 책임성이 균형있게 조화될 수 있도록 제도를 설계하는 것이 중요
* 예) 지방정부에 대한 높은 자율성 부여는 부패가 없는 지역에서는 잘 작동할 수 있지만 부패가 만연한 지역에서는 부적절할 수 있음
□ 지방정부 역량구축(capacity building)의 중요성
ㅇ 지역간 불균형 완화를 위해서는 무엇보다도 지방정부의 역량 격차를 해소하는 것이 중요
* 예) 지역정책의 재원조달을 다원화하기 위해서는 지방공무원을 대상으로 다양한 재원조달수단 활용에 대한 교육이 필요
ㅇ 역량구축은 기술적 역량구축 뿐 아니라 제도적‧재정적 역량 강화도 중요하며, 정부에게 있어 역량구축은‘경험에 의한 학습
(learning-by-doing)’과정으로 이해될 필요가 있음
< 지방정부의 지역투자 관련 필요 역량 >
□ 행정절차 단순화 필요
ㅇ 지방정부가 지역정책을 지역환경에 맞춰 효과적으로 구사하기 위해서는 중앙정부가 지방정부에 주는 보조금이나 펀드지원을 받기위한 신청절차 등 여러 행정절차가 단순화되어야 함
□ 신뢰감있는 관계 구축(quality of relationships)이 중요
ㅇ 조정(co-ordination)과 협조(collaboration) 메커니즘을 통해 부문간‧
정부 수준간 신뢰성 있는 관계를 구축하는 것이 중요
ㅇ 조정과 협조메커니즘의 지속적 활용을 통해 단기적으로 발생 하는 거래비용(transaction cost)과 장기적 혜택을 조화시킬 필요
□ 주인의식(ownership)의 중요성
ㅇ 지역개발과 관련한 재정지출과 투자가 효과적으로 이루어지기 위해서는 무엇보다 지방정부의 주인의식이 중요
- 주인의식은 저절로 생겨나는 것이 아니라 지역정책 시행과정 에서 이루어지는 정부간 상호관계에서 형성
ㅇ 중앙과 지방이 정책목적을 상호 공유할 때 중앙정부의 지시
(conditionalities)에 대한 지방정부의 순응성이 높아지며, 단순 하고 유연하며 우호적인 관계속에서 주인의식이 형성됨
□ 편견(biases)에 대한 경계
ㅇ 지역개발정책은 여러 정부 수준의 이해관계자가 연관되기에 정책시행과정에서 편견과 정보 비대칭성이 발생
ㅇ 행동과학의 통찰력을 적용해 볼 때 일방적인 top-down 형태로 규정을 부과하기 보다는 의사결정이 특정 방향으로 유도될 수 있도록 영향을 주는 것(“nudged”to influence)이 바람직
- 예를 들어 의사결정시 이해관계자의 참여와 소통을 고려하는 집단의사결정(group decision-making)은 행위자들의 협조와 효율 적인 데이터의 활용, 인센티브 시스템 활용 등을 증진시킴
□ 올바른 인센티브의 활용
ㅇ 인센티브가 처벌과 보상을 포함하는 개념이나 때로는 보상이 부정적 강화기제(negative reinforcement)로 변질될 수 있음을 유의 - 따라서 친밀한 신뢰관계를 통해 자율적인 동기(autonomous
motivation)가 강화되어야 하며 구체적이고 명확한 목표설정, 측정가능한 성과지표 등을 통한 성과관리체계가 구축되어야 함
□ 지속적인 실험과 시도
ㅇ 적응적 학습과정(adaptive learning)은 장기적으로 효율성에 도움이 되는 정책수단임
- 정책실험을 허용하는 문화가 발전하면 정책목표를 보다 구체적 으로 설정할 수 있고 정책 시행과정에서 기술적‧정치적 측면의 장애요인을 쉽게 발견하여 효과적으로 개입 가능
* 예) 1990년대 말 스웨덴의 두 지역(Skåne & Västra Götaland)에서 주정부로부터 카운티 정부로의 지방분권화를 위한 정책실험(pilot experiences)이 진행 되었으며 이 실험결과를 토대로 전체 국가의 지방분권화 작업을 진행
□ 정책 초기단계부터 목표의식 염두
ㅇ 지역개발정책 시행시 정책설계 초기단계부터 정책모니터링과 평가체계를 적용하여 정책효율성을 증진시킬 필요가 있음 - 평가는 경험으로부터 학습을 가능하게 하고 정책을 지역의
요구에 맞게 개선함으로써 정책신뢰성을 제고하는데 기여 - 이를 위해 독립적인 평가제도를 구축하고 평가방법을 규정
하며 정보를 수집하는 데 필요한 자원을 분배해야 함
3. 지역개발을 위한 금융수단의 활용
□ 정부보증, 대출, 투자 등 금융수단(financial instruments)은 도덕적 해이, 역선택과 같은 시장실패에 대응한 정책수단으로 보조금
(grants)과 비교하여 다음과 같은 특성을 보유
《 금융수단 vs 보조금 비교 》
① 지속가능성: 금융수단을 활용한 사업은 상환의무가 부여되거나 투자매력이 있어야 하므로 보조금 사업보다 지속가능성이 높음
② 프로젝트의 질: 금융수단 적용 사업은 민간회계기관에 의한 실사, 프로젝트 매니저의 상환의무 등 제도적 장치로 보다 성과에 중점을 두게 되어 프로젝트 질이 보조금 사업보다 높음
③ 비용 효과성: 금융수단 적용 사업은 상환된 기금이 다른 곳에 다시 사용되거나 민간자금을 유치할 만큼 투자가치가 있어야 하기 때문에 보조금 사업보다 비용 효율적으로 운영됨
□ 많은 나라에서 금융수단을 활용중이며 EU의 결합정책기금 에서도 현재 비중은 낮으나 그 비중은 점차 증가추세임
* 2007-13년 동안 결합정책기금 중 금융수단에 할당된 금액은 150억 유로였으나 2014-20년 프로그램에서는 210억 유로(전체 기금의 6%) 수준으로 증가
□ 금융수단은 이론적으로 유용한 정책수단이지만 실제 정책현장에 사용하기 위해서는 세심한 주의와 노력이 요구됨
ㅇ 프로그램 설계, 공공의 위험회피 경향, 고품질 프로젝트의 가용성 등 금융수단과 관련한 중요한 이슈가 존재
□ 금융수단 적용시 정책대상으로 설정한 시장의 특성과 지리적 특징, 제도적 틀에 맞춰 접근해야 함
4. 지역개발을 위한 계약의 활용
□ 재정적 제약과 불확실성이 존재하는 환경 아래, 정부는 정책혁신을 유도하면서 중장기적 정책목표도 유지해야 하는 어려움에 직면 ㅇ 정책적 안정성(stability)을 저해하지 않는 범위내에서 정책적
유연성(flexibility)을 제고하기 위한 정책수단으로서 (정부간) 계약은 다음과 같은 유형으로 분류 가능
《 정부간 계약의 종류 》
① 권한부여(empowerment): 정책시행을 위한 점진적인 역량구축 (capacity building)과 병행하여 업무를 지방정부에 이전하는 방식.
프랑스의 State-Regions Contracts가 권한부여의 대표적 사례
② 권한위임(delegation): 정책목표는 중앙정부가 설정하고 특정 업무를 이미 역량을 갖춘 정부에 이전하는 방식. 영국의 “Devolution Deals”가 대표적 사례임
③ 정책공유(policy-sharing): 중앙과 지방정부 양 측에 권한과 책임이 중첩된 영역에서 함께 협조하여 업무를 수행하는 방식. 스페인의
“Collaboration contracts”가 대표적 사례임
□ 지방정부와 계약시 계약을 체결하는 지방정부의 분권화 정도, 지리적 특성과 함께 형평성 등 정치적인 측면도 함께 고려됨
□ 계약에서 중요한 요소인 정당성(legitimacy) 확보를 위해서는 지역개발의 이해관계자인 시민과 민간부문에 대한 적절한 정보 제공과 의사결정 참여를 통해 신뢰관계 구축 필요
ㅇ 경직적인 장기 계약보다 반복적인 단기 계약으로 정책의 유연성을 높일 필요가 있으나 계약 재협상은 계약당사자 일방 보다는 중립적이고 신뢰할만한 제3의 기관이 결정함이 바람직
□ 계약을 학습과정으로 이해할 때 모니터링보다 평가가 중시되어야 하며 중앙‧지방이 함께 배우는 집단학습(collective learning) 가능
5. 효과적인 지역개발 공공투자를 위한 조건
□ 조건부여(conditionalities)는 조건을 만족시켜야 반대급부로 혜택을 주는 사전조건 부여(Ex ante conditionalities), 정책에 대한 조건 부여(policy-based conditionalities), 거시경제에 대한 조건부여
(macro-economic conditionalities) 등으로 분류 가능
□ 조건부여가 효과적인 공공투자로 연결되기 위해서는,
① 맥락적 특수성 고려, ② 조건만족을 위한 계획수립에 충분한 시간부여, ③ 투입, 산출, 성과 중 적절한 조건의 선택, ④ 모니터링과 평가를 통한 책임성 확보 등이 필요함을 제시
6. 지역개발정책을 위한 성과체계
□ 지방정부의 효과적인 지역개발을 유도하기 위해 성과예산과 같은 성과체계를 도입 중
□ 성과예산의 효과적 운영을 위해서는,
① 고위급 차원에서 전략적 목표의 설정, ② 책임성 강화, ③ 투입, 산출, 성과 과정의 절차적 투명성 제고, ④ 성과정보를 정책 개선으로 반영시키는 개선된 관리체계 운영 등을 권고 7. 지역개발정책에 있어 행태학적 통찰력과 조직행동
□ (의사결정단계) 자발적 동기형성을 저해하지 않는 올바른 인센 티브 구조 설정, 혁신을 촉진하는 의사결정구조 구축, 정확한 문제 진단과 목표집단 설정 등 제언
□ (관리단계) 사업관리의 단순화, 이해관계자의 적극적 참여 유도, 독립성과 책임성의 조화 등 권고
□ (시행단계) 지역별 여건에 대한 고려, 투명성과 공정성 중시, 친밀한 접촉을 통한 원활한 조직운영 등 제시
※ 작성 : 이익진 참사관 (원소속 : 국토교통부)