석사학위논문
주민자치센터운영 개선방안 연구
- 초가집 문화센터를 중심으로 -
국민대학교 행정대학원 지방자치경영학전공
박 성 식
2001
주민자치센터운영 개선방안 연구
- 초가집 문화센터를 중심으로 -
지 도 교 수 김 병 준
이 논문을 석사학위 청구논문으로 제출함
2002 년 6 월 일
국민대학교 행정대학원 지방자치경영학전공
박 성 식
2001
《 국 문 초 록 》
2000년 부터 지방자치제도가 실시된 이후 두 번에 걸쳐 민선자 치단체장이 교체되는 과정에서 중앙정부와 지방정부간의 많은 변화 가 있어 왔다. 그 중 가장 큰 변화는 중앙집권적 권위주의 행정이 점차 불식되고 기초자치단체 중심의 행정체제가 구축되어감에 따라 읍. 면. 동의 역할이 점차 감소되어 가고 있다. 지방자치제 실시와 더불어 IMF체제라는 우리가 상상하지 못한 경제 한파로 인하여 민.
관 할 것 없이 저비용, 고효율 체제를 요구하였고, 이에 중앙정부에 서는 이를 실현하기 위한 하나의 방안으로 읍. 면. 동을 기능 전환 하여 주민자치센터로 탈바꿈 하였다.
중앙정부의 방안은 동사무소의 사무와 인력을 조정하고 여유공간 을 지역주민들의 문화. 복지서비스를 제공하는 공간으로 활용하고, 다른 한편으로는 지역주민 스스로 지역사회를 이끌어 가도록 유도 하자는 것이다.
본 논문은 초가집문화센터를 연구해 보면서 주민자치센터의 운영 과 지역사회에서의 역할 및 프로그램에 대해 실증조사를 위하여 초 가집문화센터 수강생중 300명을 대상으로 설문조사를 실시하고 그 결과를 토대로 운영기간 동안 나타난 문제점과 이에 따른 개선방안 을 살펴보고자 한다.
주민자치센터의 이론적 배경은 주민자치센터의 개념과 도입배경, 주민자치센터에 대해 외국의 주민자치에 대해 살펴보고, 외국의 주 민자치센터의 기능과 조직과 주민자치센터의 구성 및 주민자치센터
- Ⅰ -
의 현황과 문제점을 열거해 보았다. 또한 초가집문화센터의 현황 및 문제점으로서 사무. 인력, 운영프로그램에 관한 문제점, 주민참 여도에 관한 문제점등을 문화센터 프로그램 수강생을 중심으로 살 펴보았다.
그 내용을 살펴보면 첫째, 주민스스로가 참여하고 문제를 해결하 려는 주인의식을 갖기 위한 주민의식 전환 교육이 필요하다. 둘째, 동 기능전환에 따라 동 직원수가 대폭 줄었으나 업무는 별만 차이 가 없으며, 오히려 직원 감소에 따른 업무의 부실화와 말단 행정조 직의 기능 약화가 심화되었으며, 이를 개선하기 위하여는 동사무소 에서 제증명발급등 기초업무담당자만 제외한 사무. 인력 재조정이 필요하다. 셋째, 주민자치센터의 역할을 주민중심으로 설정하여 지 역주민이 참여하고 만드는 프로그램이 되도록 하여야 한다.
읍. 면. 동사무소에서 주민자치센터의 기능전환은 사회. 경제적인 측면에서 볼 때 필연적이며 시대의 흐름으로 파악된다. 주민자치센 터의 기능은 거시적으로 볼 때 우리사회가 갖고 있는 많은 모순을 보다 합리적으로 해결해 보려는 사회구조의 개선임과 동시에 풀뿌 리 민주주의 틀을 담고 있는 만큼 보다 더 주민의 입장에서 운영되 어야 한다.
- Ⅱ -
《 목 차 》
제 1 장 서 론
1 연구의목적 --- 1
2 연구의방법 --- 1
3 연구의구성 --- 2
4선행연구의검토--- 3
제 2 장 주민자치센터의 이론적 배경
1주민자치센터개념--- 52주민자치센터도입배경--- 7
3외국주민자치센터발전과정--- 12
4주민자치센터의구성--- 19
제 3 장 주민자치센터의 현황 및 문제점
1우리나라주민자치센터의문제점--- 202주민자치센터시행과정상의문제점--- 23
3초가집문화센터의현황과문제점--- 26
제 4 장 초가집문화센터의 조사연구
1연구의틀--- 292주민자치센터의역할에관한사항--- 33
3주민자치센터의운영에관한사항--- 36
4주민자치센터프로그램에관한사항--- 40 - Ⅲ -
5변수별차이비교--- 45
6조사결과분석--- 71
제 5 장 주민자치센터의 운영 개선방안
1주민자치센터기능과운영개선--- 742주민자치센터주민자치위원회--- 82
3주민자치센터프로그램활성화--- 84
제 6 장 결 론
1결론및시사점--- 872향후연구방향--- 90
〈참고문헌〉--- 93
〈설문지〉--- 95
- Ⅳ -
《 표 차 례 》
〈표4-1〉조사표의 구성 --- 32
〈표4-2〉주민자치센터 역할 인식--- 34
〈표4-3〉보완해야 할 사항 --- 34
〈표4-4〉주민자치센터로 전환후 불편정도 --- 35
〈표4-5〉불편한 이유 --- 36
〈표4-6〉주민자치센터의 바람직한 운영주체--- 37
〈표4-7〉주민자치센터 운영 참여의사 --- 38
〈표4-8〉지역주민 운영 원칙이행도 --- 39
〈표4-9〉주민자치센터 희망 참여형태--- 39
〈표4-10〉운영비 조달형태에 대한의견--- 40
〈표4-11〉프로그램교육 내용 만족도 --- 41
〈표4-12〉프로그램 개선점 --- 42
〈표4-13〉주민자치센터 프로그램 이용횟수 --- 43
〈표4-14〉프로그램 이용 저조원인 --- 43
〈표4-15〉프로그램 이용후 도움분야 --- 44
〈표4-16〉선호프로그램 이용시간 --- 44
〈표4-17〉프로그램개설시 희망사항 --- 45
〈표4-18〉변수별 주민자치센터 역할 인식차이 --- 47
〈표4-19〉주민자치센터 역할 보완점 --- 49
〈표4-20〉주민자치센터기능 전환후 생활 불편정도 --- 51
〈표4-21〉주민자치센터의 바람직한 운영주체 --- 53
〈표4-22〉주민자치센터 운영 참여의사 --- 55
〈표4-23〉주민자치센터 지역주민스스로의 운영원칙 준수여부 -57 〈표4-24〉주민자치센터 운영희망참 여형태 --- 59
〈표4-25〉주민자치센터 운영비 조달방법 --- 61
〈표4-26〉수강교육 내용 만족도 --- 63 - Ⅴ -
〈표4-27〉주민자치센터 이용횟수 --- 65
〈표4-28〉프로그램이용이 저조한 이유 --- 67
〈표4-29〉프로그램의 도움형태 --- 69
〈표4-30〉프로그램 선호 이용시간 --- 71
- Ⅵ -
제 1 장 서 론
1 연구의 목적
본격적으로 지방자치제가 실시되고 민선 단체장이 출범한 후 두 번의 단체장의 선거을 통한 지방자치시대가 실시되어 중앙집권적 권위주의 행정이 점차 불식되고 기초자치단체 중심의 행정체제가 구축되어 감에 따라 획일적이고, 상명 하달식의 행정체제인 읍. 면.
동의 역할이 점차 감소되어 가고 있다. 또한 지방단체장의 민선이 실시된 이후, 지방의 자치권강화, 각종 규제권 및 인. 허가권의 지 방이양 등으로 지방행정의 비중이 높아지고 지방자치단체가 국가의 정치. 경제에 미치는 영향도 커져 가고 있다.
이러한 지방자치 시대에는 지방의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력이 될 수 있다. 시대의 추세에 발 맞추어 지방행정 계층구조도 하나의 경쟁력 방안으로 지방행정 축소 방안의 필요성이 제기되어 왔으며, 교통. 통신의 발달과 산업화. 도시화의 진전 등에 따라 현행 행정 체계의 변화에 대처하기 위한 필연적인 결과라고 할 수 있다.
주민자치센터가 본격 시행 된지 일년동안의 문제점과 개선방향에 대해 살펴보고 지역적으로는 경기도 고양시 일산구 초가집 문화센 터를 중심으로 주민자치센터운영과 기능 및 주민자치센터 프로그램 등에 대해 살펴보고자 한다.
2 연구의 방법
본 연구는 정부의 『읍. 면. 동 기능전환 기본계획』이후 문헌연 구와 현장의 자료를 참고로 접근하였다. 주민자치센터의 실태와 문 제점의 접근 용이성을 높이기 위하여 연구자가 실제적으로 근무하 면서 동사무소에서 초가집문화센터로 기능 전환된 이후 일년 동안 운영에 따른 경험을 바탕으로 연구하였으며, 또한 주민자치센터의 운영방안에 있어서는 이를 중점적으로 연구한 관련된 문헌이나 자 료들에 대해 문헌분석을 통해 연구하였다.
실증적이고 객관성을 확보하기 위하여 설문조사 방법을 택하였 고, 설문지 구성에 대해서는 초기 동사무소 기능전환 이후 주민자 치센터의 역할 및 운영에 대해 주민자치센터에 대해 얼마나 알고 있는 지와, 수강중인 프로그램에 대해 개선점과 문제점이 무엇인지 에 대해 설문조사 하였다. 설문조사 항목 선정은 사전에 초가집문 화센터 이용자중 프로그램에 관한 좋은 점과 불편사항, 초가집 문 화센터기능과 운영에 관해서는 민원인의 문의사항이나 문제점에 대 해 정리하여 설문조사 항목을 발췌하였다. 설문대상은 초가집문화 센터에서 프로그램을 수강하는 수강생을 중심으로 설문조사 하였 다.
3 연구의 구성
본 연구는 총 6장으로 구성되어 있다.
제1장 「서론」에서 논제선정과 관련한 연구의 목적, 연구의 방법 을 제시하고,
제2장 「이론적 배경」으로서 주민자치센터의 개념, 도입배경, 외
국의 주민자치 대해 살펴보았다.
제3장 「주민자치센터의 현황 및 문제점」으로서 주민자치센터의 문제점, 시행과정상의 문제점, 초가집문화센터의 현황과 문제점에 살펴보고자 한다.
제4장 「초가집문화센터의 조사연구」로서 조사개요, 응답자의 일 반적 특성, 응답자의 반응분석, 그리고 결과분석을 하였다.
제5장 「주민자치센터의 운영 개선방안」에서는 주민자치센터 기능 과 운영 개선, 주민자치센터 프로그램 활성화, 주민자치센터 활성화 을 제시하였다.
제6장 「결론」에서는 주민자치센터의 향후 발전전망 및 요약정리 를 통한 연구의 한계를 다루었다.
4 선행연구의 검토
정부에서 읍. 면. 동의 기능전환을 통해 주민자치센터로 전환한다 는 계획은 1998년 7월에 행정자치부에서 대통령 국정과제 점검 보 고시에 처음 보고 되었다. 따라서 주민자치센터로 본격 시행된 지 일년이 조금 넘은 상태에서 주민자치센터에 관한 논의와 선행연구 는 아직도 충분하지 않은 상태이다. 현재 읍. 면. 동의 주민자치센 터와 가장 유사한 기능을 수행하고 있는 것은 고양시의 경우 고양 시 여성회관과 종합사회복지관이 있다.
전국적으로는 종합사회복지관으로 주민자치센터의 기능과 일부 중복되는 종합사회복지관에 관한 연구는 다수 이루어져 있다. 그러 나 이러한 연구들은 대부분 중앙집권체제 하에서 주로 저소득층이
나 낙후지역 등을 대상으로 중앙정부에서 시혜차원의 기능과 역할 에 초점이 맞추어져 연구된 관계로, 각계 각층의 다양한 주민들이 모여 사는 일반 지역사회를 대상으로 적용하기에는 한계점을 가지 고 있다. 〈김연수, 1998〉
주민자치센터 운영과 관련하여 지역사회를 형성하고 주민의 참여 를 필수 조건임을 논하고 있으나, 이들과 같은 지역사회 내에서 주 민과의 관계에서 우선적으로 영향력을 행사하고 있는 행정기관과의 관계를 단순한 재정적 역할자 로만 취급하고 있어 주민 참여와 협 조에 한계점을 노출하고 있고, 이들과의 상호 역할분담이나 상호 협조 보완관계에 유지에 대한 논의가 제외되고 있다.〈정현석, 1998〉
주민자치센터에 우선적으로 사회교육기능을 강조하면서 도시지역 사회의 교육적 기능강화에 주요한 목적을 두고 있어, 주민자치센터 의 효율적 운영을 통한 지역사회 활성화를 다루고 있는 본 연구와 는 범위에서 다소 차이가 있지만 교육적 기능 측면에서는 견해를 같이하고 있다. 〈김숙환, 1999〉
조직구성 및 운영을 강조하면서 주민자치센터의 예산 운영과 기 능전환의 기본구상인 지역사회 공동사회 활성화에 두고 있어, 주민 자치센터의 기능전환에 따라 주민의식전환을 이루고자 하는 본 연 구와는 조직구성과 운영에 대해 방법론에 대해서는 약간 차이가 있 으나 결론에 대해서는 견해를 같이 하고 있다고 볼 수 있다. 〈이형 천, 2000〉 주민자치센터의 활성화에 관하여는 나의 견해와 일치하고 있다. 그러나 세부적인 면에서 주민자치센터에 대한 주민참여를 전 제하고 있음에도 불구하고 공공기관의 운영에 따른 시간적 한계를
감안하지 못하였다. 즉 공공기관의 운영시간과 주민자치센터의 운 영시간이 일치하여 대부분의 참여 대상자가 소외되고 사업 도입단 계에서 참여자의 대부분이 주부와 노인, 어린이 층인 점을 감안하 여 최종 주민자치를 지향한다는 목적을 강조한 점에서 일반 주민들 의 참여 유도 방안이 중요한 사안임에도 불구하고 이에 대한 언급 이 없었다. 또한 주민자치위원회의 조직. 운영을 3단계로 구분하여 추진할 것을 강조하면서 이의 운영주체인 담당공무원의 의식과 사 고가 미치는 영향과 역할이 중요함에도 불구하고 이에 대한 언급이 없이 단순히 업무를 이양하는 차원에서 언급하고 있다. 이제까지 지시적 차원의 행정경험을 주로 한 공무원을 지역사회개발차원의 전혀 다른 상향식 행정경험은 기능전환의 특성에 감안하여 담당공 무원의 인식전환을 위한 차원에 대한 배려가 간과되고 있다. 〈구창 서, 1999〉
지금까지 주민자치센터 운영과 프로그램에 관하여 선행연구을 검 토하여 보았다. 그러면 주민자치센터의 문헌 및 자료와 설문자료를 통한 운영상의 문제점과 개선방안에 관하여 고찰하고자 한다.
제 2 장 주민자치센터의 이론적 배경
1 주민자치센터 개념
2000. 9. 4일 전면적인 주민자치센터로 전환되면서, 제증명 발급 등 민원업무와 사회업무, 민방위업무를 제외하고는 대부분의 사무 와 인력은 시. 구청으로 이관하게 되었다. 읍. 면. 동사무소 여유공
간에 대해 지역주민의 자치조직에서 지역의 문화복지공간으로 이용 할 수 있고 생활의 지혜를 배우는 집회시설등을 제공해줄 수 있는 문화복지공간을 의미하며, 이를 운영하기 위한 조직체계도 포함한 개념이다. 또한 주민자치센터는 일정한 지역에 생활터전을 가지고 있는 지역주민들이 주인의식과 연대의식을 가지고 자발적으로 참여 하고 역할을 분담함으로써 지역사회의 복지를 향상시키고자 하는 목표를 추진하기 위하여 자생적으로 만들어진 지역주민의 자치적인 조직이 활동하는 장소이다. 주민자치센터가 갖는 올바른 이해 방 안에 대해 살펴보면 첫째, 주민자치센터가 갖는 정치적 의미는 단 체자치의 성격이 강한 우리 지방자치제도에 주민자치적 요소를 보 강하여 민주주의의 발전을 촉진하기 위한 것이다. 즉 대의민주주의 가 갖는 한계를 극복하기 위한 직접민주제에 대한 훈련을 통해 새 로운 세기에 필요한 민주주의를 발전시켜 나가는 것이다. 지난 세 기가 국민이나 주민의 대리인인 정부에 의한 통치가 이루어진 시대 였다면, 21세기는 정부와 민선시장과 시민사회가 파트너십을 이루 어지는 시대이다. 지금까지의 대의민주제가 초래한 정치인과 관료 의 부패, 집단이기주의와 행정의 비능률로 인한 납세자의 부담 증 가 등은 자율, 협력, 참여에 의한 새로운 직접민주제로 전환을 요구 하고 있다. 이러한 시점에서 주민자치센터는 시민사회 즉 주민이 정부와 민선시장과 더불어 3자 협력관계를 형성하여 협력적 통치체 제를 구축하고, 더 나아가 시민사회주도형 사회를 이끌어 나가야 하는 것이다.
둘째, 우리나라는 급격한 산업화. 도시화를 거치면서 그리고 정
치. 행정의 과도한 중앙집권으로 인해 지역공공체가 붕괴되었고, 주 민 자신도 모르는 사이에 지역에 변화가 일어나도 주민들은 지역의 문제에 무관심한 단순한 거주자가 다수 발생하게 되었다. 뿐만 아 니라 거주지역에서의 주민생활에 밀접한 아주 사소한 문제라 하더 라도 행정에 의존하려는 행정의존형태가 지속되었다. 그리고 이는 자연스럽게 행정의 책임과 권한을 크게 만들었고, 결과적으로 크고 비능률적인 정부를 만들어 왔다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위하여 중앙정부에서는 지금까지 동사무소를 통해 해결하던 지역의 문제들을 주민들이 스스로 결정하고 협력하여 해결하도록 하기 위 하여 만들어 졌다. 이는 지방정부의 행정책임 범위를 축소하여 작 은 정부를 만드는 한편, 지역사회문제를 주민들과 협력하여 해결해 나가는 협동적 지역공동체을 이루고자 하기 위해서다.
주민자치센터의 의미는 주민들에 의한 마을가꾸기 즉 지역사회의 문제를 스스로 해결하는 것으로 초기에는 정부지원은 받되, 궁극적 으로는 스스로의 힘으로써 정부의 지시나 감독을 받지 않고 주민들 이 자율적이고, 협동적으로 해결함으로써 지역사회를 유지. 발전시 켜 나가는 것이라 할 수 있다. 이는 지역주민들간의 신뢰감과 연대 감, 인간적인 교류를 강화시키고 공통목표의 설정 등을 통해 지역 의 복지를 증대시킴과 동시에 인간다운 삶을 영위할 수 있도록 유 도한다.
2 주민자치센터 도입 배경
1910년 일제에 의해서 그 기본골격이 마련된 이래 80여년 동안
큰 변화 없이 유지되어 온 우리나라 지방행정 계층구조를 변화된 경제. 사회적 환경에 맞게 개편. 조정해야 한다는 의견이 대두되어 왔다. 지난 지방자치단체장의 민선이 실시된 이후, 지방의 자치권강 화 각종 규제권 및 인. 허가권의 지방이양등으로 지방행정의 비중 이 높아지고 지방자치단체가 국가의 정치.경제에 미치는 영향도 커 져 가고 있다.
새로운 시대에 발 맞추어 지방행정은 지역사회 구성원들의 자발 적인 참여와 협동을 바탕으로, 작고 효율적인 정부 고효율의 지방 행정체제가 확립되어야 한다. 이를 위해 정부개혁의 여러 방안중의 하나로 읍. 면. 동사무소의 기능전환을 통한 주민자치센터의 설치.
운영이다. 1999. 2월에 행정자치부에서는 기존의 읍. 면. 동사무소의 종합행정 기관적 성격을 폐지하고 주민자치센터로 전환하는 계획을 수립하였으나, 급격한 행정계층 축소는 대민 행정서비스가 위축될 우려가 있다는 이유로 1999. 4월 읍면동을 그대로 유지하면서 동사 무소의 일부 여유공간을 주민자치센터로 활용하기로 결정하였다.
제1단계(1999-2000)로 자치구와 일반시의 1,655개 동에 실시를 통해, 제2단계(2000-2001)로 도농복합 시와 군단위로 확대시켜 운영하였 다.〈김일태, 2000 : 5-6〉
가 읍. 면. 동사무소 기능전환
첫째, 시. 군. 구청으로부터 위임 또는 행정 지시 받은 사항을 처리하는 단순한 보조사무가 주 업무이므로 시. 군. 구청의 사무와 중복되는 사무가 많아서 행정의 효율성을 감소시키고 있다. 중복된
보고와 결재의 절차를 거쳐야 하기 때문에 각종문서, 서식 등의 작 성 및 보관으로 자원낭비가 발생되고 있으며, 단순한 업무에도 고 급인력을 투입해야 함으로 인력 운영 면에서도 비효율적이다. 따라 서 작고 효율적인 행정을 만들기 위해서 개혁을 통한 변화가 필요 하다. 오석홍 교수는 「행정개혁이란 행정체계를 어떤 하나의 상태 에서 그보다 나은 다른 하나의 상태로 변동시키는 것, 즉 행정체계 의 바람직한 변동이다」라고 정의하고 있다. 〈오석홍, 1996 : 66〉
둘째, 교통. 통신의 발달을 들 수 있다. 자가용 보급의 일반화와 교통수단의 발달로 시민의 생활환경이 훨씬 넓어져서 불편 없이 시.군.구청를 이용하여 행정서비스업무를 받을 수 있게 된다. 또한 팩스민원 증가, 행정전산화 가동 등으로 읍. 면. 동을 거치지 않고 도 필요한 민원행정서비스를 인터넷 등으로 받을 수 있게 되었다.
셋째, 선진국에 비하여 상대적으로 정부규모가 작은데도 불구하 고 우리정부가 차지하고 있는 사회에서의 영향력, 기능 등은 지나 치게 팽창되어 있었다. 정부권력행사나 영향력은 지금보다 대폭 축 소되어야 하고 수직적인 억압과 상명하달식의 권력행사 방법은 보 다 수평적인 기능분담과 민.관 협조체제를 조장하는 방향으로 개선 되어야 할 것이다.
나 우리나라 주민자치센터 추진과정
그 동안 읍. 면. 동의 기능전환의 기본방향을 살펴보면 첫째, 동 의 사무 및 인력을 대폭 줄이고 규모가 작은 동을 통.폐합안과, 둘 째, 3∼4계층으로 구성되어 있는 지방행정계층을 2계층으로 축소하
여 자치계층과 행정계층을 일치시키자는 목적으로 일선 행정계층인 읍. 면. 동은 완전히 폐지시키자는 읍. 면. 동의 완전폐지안, 셋째, 행정계층으로서의 읍. 면. 동을 폐지시키되 기존의 읍. 면. 동사무소 시설을 새로운 지방화. 민주화의 흐름에 적합한 기능을 보강한 기 능전환안 크게 3가지 방안을 가지고 논의가 되어 오다가 지방화 시 대에 맞는 주민의 편익과 복지 등 주민의 삶의 질을 높이는 기능을 추가하기 위하여 읍. 면. 동 기능전환을 채택하여 주민자치센터로 그 기능을 전환하여 주민자치의식을 고양시키고자 하기 위하여 현 재까지 운영하고 있다.
신정부가 출범이후 읍. 면. 동 기능전환방안에 관한 업무보고를 받은 대통령직 인수위원회에서는 신정부가 추진해야 할 100대과제 중에서 중점적인 정책으로 추진할 과제로 「읍. 면. 동 기능전환」
을 선정하였다. 신정부의 개혁 프로그램을 주도해 온 기획예산위원 회에서 읍. 면. 동을 전면적으로 개편할 것이라는 계획을 발표하고 행정자치부에서는 그 실행계획을 대통령에게 보고하여 읍. 면. 동 개편에 관한 정부의 정책이 기정사실화 되었다.
행정자치부안의 계획을 살펴보면, 첫째 읍. 면. 동 개편의 구체 적인 실행계획 수립을 위하여 한국지방행정연구원의「읍. 면. 동의 기능전환방안」 연구 결과를 바탕으로 1999년 1월에 「읍. 면. 동사 무소 기능전환 기본계획」을 작성하였다. 기본계획(안)을 보면, 1단 계로 일반 시와 자치구의 동사무소를 대상으로 기능전환을 시도하 고, 2단계로 도농복합시의 동과 읍. 면에 대한 기능전환을 추진한다 는 것이다. 〈한국지방행정연구원, 2000 : 8-9〉
둘째 대상지역 선정은 전체 동을 실시하는 시. 구와 일부 동을 실시하는 시. 구로 구분하여 전체 동을 실시하는 시. 군. 구는 관할 동수가 비교적 적은 지역, 인구규모가 적거나 관할구역이 비교적 좁은 지역, 청사공간 확보가 용이한 지역을 선정 기준으로 하고 일 부 동만 실시하는 시. 구는 주민자치센터 관련시설을 기 운영중인 지역, 동사무소 공간의 여유가 있는 지역, 시. 구청과 비교적 근거 리에 위치한 지역, 통폐합 필요성이 있는 지역 등을 선정 대상지로 하였다.〈행정자치부, 1999 : 3-4〉
셋째 전체 동을 시범지역으로 하는 시. 군. 구에 대해서는 행정자 치부에서 우선 시설사업비로 본청 사무실 증축 또는 임차비(지방 청사정비기금 : 시.군.구당 5억 융자)와, 주민자치센터 시설비(특별 교부세 : 시.군.구당 10∼20억 지원)재정지원을 비롯하여 시. 군. 구 행정종합정보화사업 우선 지원, 한국지방행정연구원의 연구인력 지원, 넷째 기구 신설등 조직운영을 지원하기로 결정했다〈행정자치 부, 1999 : 5〉
넷째 시범기간 동안 부작용을 최소화하기 위하여 동장의 법적 지위는 현행대로 유지시키고, 주민자치센터 여건을 최대한 조성하 기 위해서 자치법규, 지침등 개정범위 내에서 사무. 인력을 조정하 고, 주민자치사업은 주민을 위한 각종 사업 및 프로그램으로 운영 하고, 내부조직체계는 서무, 민방위, 사회. 복지, 제증명발급등으로 편제하여, 인력을 재배치한다 〈행정자치부, 1999 : 6〉
행정자치부에서는 이상에서 실시한 사무와 인력실태 조사결과를 바탕으로 하여 『동사무소 사무. 인력조정지침』을 작성하여 각각
의 제 1단계로 시범사업을 실시하는 동에 시달하고, 제2단계로 전 국 동시 시행에 들어가게 되었다. 〈한국지방행정연구원, 2000 : 2-3〉
3 외국 주민자치센터 발전과정
주민들이 중심이 되는 주민자치센터의 원형을 역사적으로 찾아 보면 고대 그리스 즉 희랍시대까지 거슬러 올라 갈 수 있을 것이 다. 이 시대에는 주민들이 아테네와 같은 도시국가를 형성하고 도 시의 중요한 정책결정을 직접 주민들의 총회에서 결정을 하였다.
아크로폴리스에 주민들이 집결하여 국가의 중대사를 직접 결정하고 주민의 총의에 의해 정책으로 실행되었던 것이다. 주민에 의한 직 접 선출하는 투표제는 오늘날의 주민자치센터의 원형이라고 생각해 볼 수 있다.
이후 희랍의 문화와 문명을 전승한 로마는 공화정체제를 유지하 면서 호민관을 선임하여 일반 시민들의 권익을 옹호하였을 뿐만 아 니라, 집정관과 귀족계급에 맞서는 권한을 가지게 하여 상호견제와 균형의 절묘한 통치원리를 운영하도록 만들었다. 그리고 기원전 367년에는 집정관중 1명이 시민 중에서 뽑히게 됨으로써 귀족과 시 민계급의 차이가 사라지게 되며, 또한 로마 시민은 호민관 이외에 시민과 귀족의 대표자인 원로들로 구성되는 원로원을 구성하여 시 민의 권익보호와 그들의 총의를 정책에 반영하는 제도적 장치를 마 련하였다. 이러한 흐름은 제정 로마시대에 들어와서도 아우구스투 스가 자신을 황제로 칭하지 않고, 시민의 대표자 또는 제1의 시민 으로 부르도록 하였다. 로마의 주민적 총의를 담아내는 제도적 장
치는 희랍에 못지 않게 오늘날 주민자치센터의 원형이라고 말할 수 있을 것이다
영국이 형성되기 이전인 9세기경에 지방에 있어서의 공공사무 처 리는 샤이어(Great Britain의 행정구역중의 하나, 현재는 주 이름의 어미로 사용 : Yorshire, Devonshire)라고 하는 작은 행정단위 또는 촌락 그리고 교구(주를 구분하는 것으로 Local Govermment의 최하 위, Districts밑에 있는 구획)에 의해서 행해졌다. 여기서 당시의 주 민들은 집회를 통해서 지역사회의 공동문제를 수시로 협의하였으며 이들이 촌락민 총회에서 논의 또는 결정한 사항은 지금 우리가 지 방자치 사무라고 할 수 있는 내용이고, 그 제도적 기관은 주민자치 센터로 이해 할 수 있는 것이다〈조창현, 1993〉
미국은 영국으로부터 이 분야에 있어 많은 영향을 받았으며 그래 서 영국의 지방자치유형과 매우 흡사하다. 매사추세주를 비롯한 동 북부의 6개주는 주로 영국으로부터의 이민에 의해서 개척되었기 때 문에 뉴잉글랜드라고 불려지고 있는데 이 지방에는 교회를 중심으 로 타운을 형성하여 자치적 생활을 영위해 나갔다.
자치의 형태는 모든 자유민이 한자리에 모여 주민총회를 통해 결 정하는 직접민주주의 방식이었다. 이 시대에는 자연발생적인 촌락 을 중심으로 마을은 하나의 독립된 작은 국가의 역할을 하였기 때 문에 주민들에 의한 강력한 자치가 시행 될 수 있었다.〈강용기, 199 9〉. 주민들의 총의를 통한 자치라는 측면에서 오늘의 주민자치의 원형으로 이해 될 수 있다. 엄격히 말해 뉴잉글랜드 지방에서 실행 된 타운미팅(Town Meeting)제도는 오늘날 우리가 정립하려는 주민
자치센터의 원형이라 할 수 있다.
일본은 태평양전쟁의 패전 후에 공민관을 통한 정치참여의식과 지역발전을 위하여 공민으로서의 자질향상을 도모하였으며, 주민자 치센터중심의 마을 만들기 혹은 도시 가꾸기 차원으로 시작하여 지 역산업 개발과 과소 지역 재개발 차원으로 승화시키고 있다.
대표적인 시가현은 77년부터 지역공동체 창출운동을 풀뿌리 도시 가꾸기 운동으로 추진하여 일련의 지역사회 변혁을 위하여 전개한 사례 중에 초창기의 사업을 중심으로 살펴보면, 77년부터 풀뿌리 하우스 건설 보조, 78년부터 풀뿌리 광장 건설보조, 79년부터 84년 까지 풀뿌리 도시 가꾸기 간담회, 80년에는 우리 도시 아름답게 콩 쿠르대회, 자치회 활동 실태조사 실시, 현민 조사단 해외 파견, 81 년부터 85년까지 풀뿌리 도시 가꾸기 논문 공모, 82년에는 풀뿌리 도시 가꾸기 현민 강좌 및 지역동공체 정보지 발간, 84년에는 풀뿌 리 도시 가꾸기 실무자 세미나 개최. 86년 풀뿌리 도시 가꾸기 지 역주민의 모임, 풀뿌리 우수사업 보조, 풀뿌리 도시 가꾸기 지도자 육성 보조, 풀뿌리 현민대학(일반강좌, 여성강좌, 전문강좌), 89년 우 리 도시 가꾸기 특별대책사업 보조 및 도시 가꾸기 살롱을 설치하 여 운영하여 왔다.
가 독일의 주민자치제도
독일의 주민자치센터 제도를 살펴보면. 첫째, 조직과 기능을 보면 공회당의 경우, 특별 조직은 존재하지 않으며, 주민 직선 선출의 대 표자와 그 지역출신 의원을 중심으로 한 자원봉사자들에 의하여 운
영된다.
지역대표자의 기능은 지역을 대표하고 지역의 대소사를 주관하 며, 시장의 자문과 역할, 시의 부시장 역할을 수행하면서 지역주민 의 의견을 시정에 반영하도록 노력한다. 대표는 무보수 명예직이며 주민을 위하여 봉사한다. 그 지역 출신인 통합 지방의회의 의원이 공회당 대표를 겸하는 경우도 있다. 주민자치제도의 기능은 공화당 대표와 지역의원이 중심이 되어 수행하며 일반행정, 시민대학, 문화 행사, 주민자치 기능이 있다. 이를 구체적으로 살펴보면
① 『일반행정 서비스 기능』이다. 이는 지역주민의 민원을 해 결하고 시장에게 지역숙원사업에 대한 지원을 요청하며, 지역의 안 내 지도, 관광명소등 소개하거나 지역의 역사 등을 소개하며 지역 박물관, 도서관 등을 운영하고 있다.
② 『시민대학기능』이다. 유명강사를 초청하여 강연회를 개최 하고, 각종 교양강좌, 취미교실, 직업관련 교육을 실시하여 어린이 를 위한 성교육, 음악교실, 과외수업 등을 실시한다.
③ 『문화행사 기능』이다. 여기에는 어린이와 청소년을 위한 시설배치와 카페, 유스호스텔, 극장등 문화예술의 장을 제공하며 캠 핑장 등을 설치 운영한다.
④ 『주민자치기능』재활용센터, 쓰레기처리의 자율적 집행, 지 역의 묘지설치장소 결정, 지역의 분실물센터관리 전달기능, 근린공 원, 녹색지대를 관리하며 주차구역의 설정 등도 실시하고 있다
둘째, 공화당의 운영에 따른 재원은 자체자원과 시 정부의 지원 에 의한 재원으로 크게 나눌 수 있다. 우선, 자체재원은 시민대학의
각종 프로그램의 수강료, 찬조금 등으로 구성되어 있고, 시 정부의 지원재원은 시 공무원을 파견하여 지원하는 형식을 취하고 있다.
나 일본의 주민자치제도
일본의 주민자치와 유사한 것으로 공민관과 자생적 주민자치 조 직인 자치회를 들고 있다. 첫째, 공민관 제도를 살펴보면, 이 제도 는 지역주민들에게 학습의 기회를 제공해 줄뿐만 아니라 지역활동 의 거점의 역할도 해주며 더 나아가서는 자주적 학습.체육레크레이 션 활동지원, 학습정보제공, 학습상담활동, 그리고 관계기관 등과의 연락 조정 등의 기능과 역할을 수행하고 있다.
일본의 공민관 역사변천 과정을 보면 1946년에서 1949년까지의 시기로 이때를 창설기로 잡고 있다. 이 시기에는 종합서비스기능이 주종을 이루고 있다. 1949년에서 1969년까지의 시기로 이때를 보급 기로 잡고 있다. 이 시기에는 사회교육센터기능이 주종을 이루고 있다. 그리고 1969년에서 1971년까지의 시기로 이때를 정비기로 잡 고 있다. 이 시기에는 사회교육기간 시설기능이 주종을 이루고 있 다. 또한 1971년에서 1980년까지의 시기로 이 때를 신장기로 잡고 있으며, 이 시기에는 평생교육센터의 커뮤니티센터기능이 주종을 이루고 있다.
그리고 1980년에서 현재까지는 변혁기로 새로운 공민관의 위상과 모양을 잡기 위한 변혁의 시기로 이해할 수 있는 것이다. 특히 공 민관을 생활상, 직업상 지도를 받는 장소로 간주하고 있고, 공민교 육과 산업지도 등을 하여 올바른 공민상을 정립케 하고 나아가서는
산업에 관한 지식 수준을 일반화 시키는 노력도 경주하고 있다. 또 한 공민관을 정촌민의 집회장소 및 상호교류의 장소로 활용하고 있 을 뿐 만 아니라 향토의 문화교육기관으로 운영하고 있다. 또한 청 년학교, 정기강좌, 토론회, 강습, 강연회, 전시회 등을 개최하고 산 업기술교육도 담당하고 있다.
이외에도 체육.레크레이션에 관한 집회를 개최하는 일과 상호협 력 유대을 도모하고 시민성의 함양등 지역적 과제 해결을 위한 학 습도 게을리 하지 않고 있다. 일반적으로 보았을 때 집회장이나 휴 식처 등과 같은 다양한 역할도 수행하고 각종 단체가 연대해서 지 역의 환경개선을 위한 노력도 추진하는 기능을 하며, 지역 연대의 식과 인간성의 회복 및 밝은 가정, 살기 좋은 마을형성을 위한 장 소로써의 기능도 톡톡히 해내고 있다. 또한 지역 민들의 다양한 요구에 부응하는 체육/레크레이션활동을 실시하고 있으며 도시화 진전에 따른 주민의 학습활동을 촉진하고 동기화 하는 역할도 수행 하고 있는 것이다.
이를 위해 주민에게 정보자료들을 제공하고 다양한 최신정보를 제공하며 이를 위해 도서.기록.모형.자료등을 다양하게 구비하고 있 다. 또한 문화시설, 도서관, 박물관 등과의 유기적 연락망 체계를 가지고 있고, 사회교육관계 단체의 사업과도 연계되어 연락 및 조 정역할도 수행하고 있는 것이다. 이러한 일본의 공민관은 우리의 주민자치센터를 연구하는데 많은 시사점을 던져줄 것으로 판단되며 따라서 이에 대한 깊은 연구와 탐구가 필요할 것이다.
둘째, 일본의 자치회의 성격은 주민의 자치적 친목조직, 임의단체
성격으로서 1990년대에 들어와서 법적 지위를 인정받기 위하여 지 방자치법을 개정하여 자치단체장의 인가를 받아 법인격을 지닌「인 가지록단체(認可地綠團體)」로 등록할 수 있게 되면서, 회관 등 상 당한 공유재산을 가진 자치회는 일반법인과 마찬가지로 자유롭게 재산권을 행사할 수 있게 되었다.〈이기옥, 2000.5 : 172-173〉
자치회의 규모는 50세대∼200세대이며, 10명 내외의 임원으로 구 성되어 있으며 무보수, 명예직이다. 가입은 세대단위로 자유로이 가 입할 수 있고, 때로는 지역내의 기업체, 변호사등 단체 회원도 가입 이 가능하다. 자치회의 기능으로는 주민자치조직으로서의 기능과 기초자치단체등의 행정보조 기능을 동시에 수행하고 있다. 주민자 치조직으로서 주민복지증진, 주민상호 연락 및 친목도모, 문화스포 츠, 교통안전 및 방범 방재 및 재해구조, 공해방지, 보건위생, 간이 보험, 축제 등의 개최, 기타 녹화사업, 폐품수집, 수익사업등을 추진 하고 있다. 행정보조기능으로서의 구와의 연락, 도 및 구의 각종 위원회에 참여, 구에 주민의 진정, 요망사항전달, 주민의사전달, 지 방자치단체, 특별지방행정기관 등으로부터의 수탁사무 수행기능 등 이 있다.
일본의 공민관과 자치회 조직은 일본사회에 깊은 뿌리를 내리고 있는 조직으로서 지역발전과 지역주민의 복지향상에 큰 몫을 하고 있는 것을 살펴보면 ① 『지방행정비용절약기능』이다. 일본은 도 도부현 시정촌의 2계층제로 구성되어 있고, 동경의 경우 인구가 최 고 70만 명인 구가 있고, 기와사키시 등도 인구가 50만 명이 넘는 데도 하부행정기관이나 출장소 등이 없이 잘 운영되고 있다. ②
『안정적인 사회통합위기 극복기능』이다.
서구사회의 대부분의 산업화와 도시화 정보화 사회 과정에서 사 회 통합의 위기, 정체성의 위기 등을 경험하였으나, 상대적으로 일 본 사회는 안정적인 사회 통합을 유지하고 있다. 기초질서 지키기, 자율적인 방범활동, 교통질서 등이 상당히 잘 지켜지고 있는 이유 는 자치회라는 강력하고 잘 짜여진 자율질서 조직이 존재하기 때문 이다.
4 주민자치센터의 구성
주민자치센터의 운영에 대해 행정자치부의 기능과 역할 대해 살 펴보면, 첫째 주민자치센터 소장을 보면 초기 기초자치단체 소속 공무원이 맡는 것으로 되어있다. 초기는 지역사정에 밝고 실무경험 이 풍부한 현직 읍. 면. 동장이 소장직을 그대로 담당하고, 임기제 를 실시하여 임기는 2년으로 하는 것이다. 주민자치센터 소장의 역할은 대외적으로 주민자치센터를 대표하고 주민자치센터의 전반 적인 업무를 총괄하는 것이다. 또한 행정기관과 주민간의 가교역 할도 수행하는데 주민의 민원이나 불편사항을 지방자치단체에 전달 하여 행정시책에 반영되도록 노력하고 국가나 지방자치단체의 정책 이나 시책을 홍보하고 이해시키는 역할을 수행하게 된다.
둘째 주민자치위원회는 지역사회의 유지, 지역주민대표, 주민자치 조직의 대표 등으로 구성되며, 규모는 주민자치센터의 규모에 따라 다양하게 구성 (10명∼15명)된다. 선출방법은 주민자치센터 소장이 위촉하는 방식으로 하며, 무보수 명예직으로 하고 임기는 주민자치
센터의 소장과 마찬가지로 2년으로 위원회 위원의 자격요건을 구체 적으로 예시해 보면, 지방의회의원, 관할 구역내의 초. 중. 고교 학 교장, 지역유지, 주민자치조직 대표, 지역사회운동조직, 행정지원조 직, 전문가, 기업가 등을 들 수 있다.
셋째 주민자치위원회의 기능은 주민자치센터의 주요 사업을 결 정. 집행하고 부문별 프로그램을 지도. 감독한다. 주민자치위원회 는 봉사단체이며 주민자치위원은 자원봉사자이다. 그리고 지역사회 의 리더이다. 위원회는 모든 지역사회 일어나는 일에 주민 스스로 가 해결해 앞장서는 것이다. 예를 들어 이웃간의 주차다툼, 건축 때 사소한 경계다툼, 일조권시비, 하수도개수, 골목길 청소, 쓰레기 무 단. 불법투기 단속, 위험축대 개수, 어린이 예절 교육, 어린이 놀이 터 정비 등이 그런 것이다. 이러한 일들은 모두가 지역사회의 리더 이면서 동네 어른 격인 주민자치위원들이 봉사정신으로 해결해야 할 일들이다.
제 3 장 주민자치센터의 현황 및 문제점
1 우리나라 주민자치센터의 문제점
우리나라의 주민자치센터의 설치목적을 보면, 지방자치법 제8조 에 의한 주민편의 및 복리증진을 도모하고, 주민기능을 강화하여, 지역공동체 형성에 기여하도록 하기 위하여 설치한다는 것이다. 이 에 의하면 헌법에 근거하는 것이 아니라 지방자치법에 근거한다는 것이며, 주민자치의 기능을 강화시켜서 지역공동체 형성에 기여하
도록 하자는 것이다.
또한 자치센터의 동사무소별 명칭은 당해 동사무소의 동장 및 위 원회의 의견을 들어 시장이 정한다 라고 되어 있어서 주민자치센터 라는 용어에 구애받지 않도록 하고 있고, 주민의 복리증진과 지역 공동체 형성 촉진, 주민참여의 보장과 자치활동의 조장, 동사무소별 자율적 운영 유도, 자치센터의 건전한 육성 및 동 발전을 위한 행.
재정 지원, 정치적 이용 목적의 배제 등을 운영의 원칙으로 들고 있다.
따라서 우리나라의 주민자치센터에서 말하는 주민자치라는 개념 은 단체자치에 대한 제도적 개념으로 볼 수는 없고 주민의 자치기 능을 강화시키기 위한 지방자치의 사회적 기반을 구축하기 위한 사 회적 조직을 의미하는 개념으로 볼 수 있으며, 오히려 지역사회에 보다 가까운 개념이라고 할 수 있다. 그러면 우리 나라가 다른 나 라에 비해 주민자치센터의 문제점에 대해 비교하여 보겠다.
첫째, 미국이나 일본 등 지역사회를 제도화하고 있는 나라에 비 해 정치적 배경이 강하지 못한 것을 지적할 수 있다. 미국은 강력 한 대통령제 국가에서 존슨 대통령 때부터 실시하게된 빈곤의 전쟁 이라는 전 국민이 공감대를 형성할 만한 대의명분을 가지고도 문제 가 있었으며, 일본은 국회의 여. 야 합의에 의하여 구성된 국민생활 심의회의 심의에 의해서 전국적으로 실시하게 되었으나 국민의 자 주성이라는 측면에서 문제가 있었는데, 우리 나라는 행정자치부의 조례준칙에 근거하여 추진하고 있으니 그만큼 추진을 위한 정치적 배경이 다른 나라에 비해 약하다고 볼 수 있다.
둘째, 지방자치에서 영. 미와 같은 주민자치의 형태를 취하는 국 가에서나 일본만 하더라도 주민의 지방자치권에 국민의 기본권과 동일한 가치를 부여하고 있기 때문에 주민자치를 헌법에 근거하여 실시하고 있는데, 그렇지 못하고 단순히 법에만 근거할 때에는 단 체자치의 체제라고는 할 수 있어도 주민자치의 체제라고는 할 수가 없게 된다.
셋째, 지역공동체의 형성에 기여하도록 하기 위하여 주민자치 기 능을 강화 목적인데, 지역공동체의 개념이 불확실하다. 공동체에는 전통적인 지역공동체의 개념도 있어서 지역사회의 개념과는 다르 다. 전통적인 지역공동체는 애향심을 갖는다는 점에서는 지역 주체 적 행동체계를 갖고 있다고 할 수 있으나, 합리적인 비판과 협동이 없이 맹목적인 감정적인 점에서 지역사회를 위하려고 하기 때문에 개인적으로 이해득실의 차가 커질 수 있어서 보편적주의적 가치의 식이 형성되지 못하고 특수주의적 가치의식을 갖게 되는 현상이라 고 할 수 있다. 이에 대하여 주민자치 의식은 지역을 주체로 함에 있어서 합리적이며 협동적인 형태를 취하며, 개인의 이익과 지역사 회의 공익을 동시에 추구하려고 하는 데에서 보편주의적 가치의식 을 갖게 된다는 것이다.
넷째, 자치기능을 강화하기 위한 것이 궁극적인 목적이 되어야 하는데, 이를 위해서는 의식개혁을 통하여 자치의식을 계발하여야 하며, 자치의식은 개인적인 자치의식만이 아니라 사회 문화적인 집 단적 자치의식이 계발 앙양되어야 하고, 지역공동체의 개념이 전통 적 개념과는 구별되는 합리적 협동적 개념으로 정립되어야 하며,
그 이념이나 목표가 뚜렷하여 합리적인 협동관과 공익과 사익의 조 화를 이루도록 하여야 한다.
자치기능이 지금까지 상명하달식 행정수직전달기능과 중앙권력에 의한 파워게임에 의하여 지배되는 현상을 타파하여 합리적인 합의 와 협동에 의한 자치활동을 추진하지 못하면 지방자치의 토대를 마 련할 수가 없는 것이다. 이를 위해서는 주민의 의식개혁이 선결되 어야 하는 것이다. 그래서 의식개혁에 의하여 지역사회가 형성되고, 지역사회 기반이 되어 주민참여가 전개되고 지역사회와 주민참가를 통하여 도시자치의 확립과 동시에 민주적 행정이 추진되게 됨으로 써 주민자치의 도시를 건설할 수 있게 되는 것이다.〈조문부, 2001〉
2 주민자치센터 시행 과정상의 문제점
가 주민자치센터의 시행상의 한계
대다수의 주민자치센터에서는 비슷한 문화 및 취미 프로그램들이 백화점 나열 식으로 진행되고 있으며, 이런 문제에 대한 담당 공무 원들이 개선의지도 그리 강하지 않은 편이다. 일선에서 공무원들의 경우, 동사무소의 기능 전환으로 업무량이 늘어났으며 주민자치센 터의 설치가 공무원 구조조정이라는 사안과 관련을 맺고 있어서 매 우 부정적인 시각으로 바라보고 있다.
이러한 문제점은 주민자치센터를 설치하고자 했던 본래의 취지에 서부터 발생했다고 할 수 있다. 즉 지역에서 주민들의 자치력 향상 과 지역공동체의 형성은 건강한 지역사회를 만들어 나가는 데 필수
적임에도, 그 설치 동기가 동사무소의 기능 이전에 따른 공간활용 이란 측면에 있기 때문이다. 게다가 그 운영을 동장을 중심으로 한 공무원들에게 일임함으로써, 주민들을 프로그램의 대상으로만 인식 하는 경우가 많다. 그것은 지금까지 공무원 사회가 주민들의 행정 적 편의를 위해 일하는 데 익숙해져 있던 반면, 주민자치를 지원하 는 존재로서의 관의 역할은 낯설어 하기 때문이기도 하다.
나 문화/취미 위주의 프로그램 중복
주민자치센터가 설립되었지만 정작 그 운영의 주체인 동장과 관 련 공무원들은 진정한 의미의 주민자치 프로그램을 해 본 경험이 거의 없다. 그러다 보니, 주로 주민들의 취미 및 문화적 욕구에 부 응하는 단순한 강좌식 프로그램들이 주를 이루고 있다. 또한 그러 한 문화. 취미 프로그램조차도 지역주민들의 특성 및 욕구에 맞추 기보다는 인근 기관의 인기 있는 프로그램이나 이웃 동에서 주민들 이 많이 모이는 프로그램을 모방하여 반복적으로 운영하는 경향이 있다.
이는 주민자치센터의 적절한 프로그램과 그 운영 방법에 대한 심 각한 사전 고민 없이, 동사무소의 남아 있는 공간을 활용방안으로
‘우선 주민자치센터를 만들고 보자’ 는 식의 설립 배경에 기인하는 바가 크다. 또한 공직 사회의 관행대로 질적 수준 보다 이용 주민 의 수라는 양적 기준을 주민자치센터의 활성화 정도를 평가하는 기 준으로 삼고 있기 때문이기도 하다. 그러나 주민자치센터는 그 설 립 목적에서도 알 수 있듯이, 단순한 강좌식 프로그램을 통해 일부
주민의 욕구를 만족시키는 데 그쳐서는 안 된다. 그보다는 주민들 의 실질적인 자치능력을 고양할 수 있도록 해야 하고, 이를 위한 프로그램 개발 및 운영 방향이 필요하다.
다 주민자치위원회의 역할 미비
주민자치위원회는 현재의 상황이 어찌되었건 주민자치센터의 운 영에 주민들이 참여할 수 있는 유일한 통로라 할 수 있다. 그렇다 면 무엇보다도 주민자치위원회가 책임 있게 활동할 수 있도록 그 기능과 역할을 명확히 해야 한다.
현재 주민자치위원회는 막연한 심의 기능만을 지니고 있는데, 여 기에는 구체적 책임성과 역할이 규정돼 있지 않다. 현재 여러 지역 의 주민자치센터 사례를 볼 때, 주민자치위원회의 역할과 위상은 동장의 의지에 따라 많은 차이를 보이고 있다. 즉 동장이 주민자치 센터에 대해 어떠한 위상을 부여하느냐에 따라 주민자치위원이 실 질적인 주민자치센터 운영의 주체적 역할을 하기도 하고, 때로는 단순히 심의만 담당하는 매우 수동적인 역할밖에 못하는 경우도 있 다. 따라서 제도적으로 주민자치위원회의 역할을 프로그램의 기획 과 집행까지 확대할 필요가 있으며, 당장 그러한 제도적 변화가 어 렵다 하더라도 동장들이 주민자치위원들의 활발한 참여를 유도할 수 있도록 적절한 책임과 권한을 위임해 주는 것이 필요하다.
문제는 주민자치위원회의 역할만이 아니다. 주민자치위원회와 관 련하여 그 구성에 대해서도 다시 살펴볼 필요가 있다. 지역에 따라 사정이 다르지만, 많은 경우 기존의 동정자문위원들이 주민자치위
원으로 이름만 바뀌는 경우도 찾아볼 수 있다. 이럴 경우, 주민자치 위원회의 기능이 기존 동정자문위원회의 기능과 별로 다르지 않을 뿐만 아니라, 새로운 역할을 부여해 주어도 그 역할을 잘 수행하지 못하는 수 가 있다.
또한 여러 곳에서 각 이해단체간의 나눠 먹기식 으로 위원을 선 임해서, 주민자치위원회 본래 기능과는 관계없는 문제로 인해 갈등 이 심화되기도 한다. 심지어 지방의원들이 조례를 통과시키는 과정 에서 의원이 당연직 주민자치위원장을 맡아서 물의를 일으킨 적도 있다.1) 그밖에 몇 가지 문제점을 지적할 수 있겠다. 무급의 프로 그램강사 및 자원봉사자 확보의 어려움, 낮 시간에 운영함으로써 이용 계층이 한정됨, 주민자치센터에 대한 홍보 미흡과 주민참여 저조, 지역문제에 대한 토론. 건의 등 주민자치기능 전무, 주민자치 력 개발을 위한 시민교육이나 자치활동지원 전무 등을 들 수 있다.
〈이 호, 2001.12〉
3 초가집문화센터의 현황과 문제점
가 초가집문화센터의 운영현황
초가집문화센터는 행정자치부의 주민자치센터의 전국 동시 시행 지침에 의해 2000. 8. 23일자로 일산4동사무소에서 초가집문화센터 로 기능이 전환되었으며, 제증명발급, 사회. 복지, 민방위등 업무를
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《 1)구의 회가 의원을 당연직 주민자치위원장으로 조례개정안으로 2001.12.11대법원 판결선고 구의회 패소》
제외하고 형식적으로 업무가 구청으로 이관되었다. 운영중인 프로 그램을 보면 18과정이 있으며, 월 이용 수강생은 820명이 이용하며 강좌로써 문화, 교양, 체육, 외국어 강좌 등이 있다. 주민자치위원회 구성 인원은 25명으로 구성되며, 초가집문화센터의 예산 집행액으 로 보면 112,402 천원 집행되었다.
나
초가집문화센터의 문제점
행정자치부의 주민자치센터 운영 조례를 보면 지역별 특성이나 지역상황을 고려하지 않은 획일적인 지시와 통제를 통한 사무업무 조정으로 기관간의 업무의 혼선과, 업무범위에 대해 서로 미루는 등 이전보다 업무처리 처리속도와 완숙도가 낮아졌다. 그러면 사 무. 인력조정의 문제점을 기술하여 보면
첫째 문화센터 운영, 공공근로관리, 생활불편접수등 정형화되지 않은 사무처리를 위한 인력의 미반영, 유관단체 관리, 주민홍보, 평 균 월 5회 이상 행사가 개최되고, 행사시 행사에 필요한 인원을 위하여 강제 주민동원 , 자체 동민 체육대회 행사등 사무. 인력에 반영되지 않는 업무가 많아 본연의 업무 처리를 할 수 없을
정도로 가외 일이 많이 늘어나고 있고 업무 또한 이전의 동사무소 업무와 별만 차이를 못 느끼고 있다.
둘째 각종조사 관련 문제로써 가용인력이 턱없이 부족하다. 초 가집문화센터의 공무원 인원을 보면, 동장 1명, 주무 1명, 등. 초본 발급 1명, 인감증명 . FAX민원접수 1명, 전. 출입담당 1명, 사회. 복 지 1명, 민방위. 예산. 공공근로담당 1명, 청소.운전원 1명, 주민자치
센터 . 서무 1명으로 실제 외부 출장 가능인 공무원은 1∼2 명인데 비하여, 행사동원이나 각종자료조사에 동원되는 공무원은 턱없이 부족하여 1∼2 명으로 자료와 업무처리시 매우 힘들어 업무가 부실 화 될 우려가 많다.
셋째 각종민원, 신고민원 업무처리를 위하여 시. 구청 방문을 해 야 하는 불편함이다.
넷째 재해발생등에 신속한 대응에 있어 직원 및 장비의 부족으 로 처리 자체가 불가능하다.
2000. 8. 23일 초가집문화센터가 개소 당시 시설 기준이 부족하여 설계 및 공사시행등 사업추진에 많은 시행 착오를 겪었으며, 체계 적인 운영방침이 없었으며, 또한 문화센터 운영에 대해 체계적이지 못하였고, 그때 그때 땜질식 운영하는 경우가 많았다. 문화센터 프 로그램은 담당 공무원이 발굴하고 안을 결정하여 상정하면, 주민자 치위원회에서 단순한 심의 기능밖에 하지 못하였고. 프로그램 또한 독창적이지 못하고, 다른 주민자치센터의 프로그램과 비슷하고, 한 두 가지의 프로그램을 제외하고는 호응도가 낮아 지속적으로 운영 되는 경우가 낮아 조기 종강하는 경우가 많다.
문화센터 수강생 또한 계층이 다양하지 못하고 주부가 대다수를 이루어, 지역사회 발전이나 균형 잡힌 문화센터 발전에 많은 물음 표를 던져 주었다. 주민자치센터를 실질적으로 이끌어 가야할 주민 자치위원회는 한 달에 한번 회의 개최와 회의 참석하는 것으로 책 임을 다했다고 하는 위원들이 상당수 있어, 문화센터 운영이나 프 로그램 개설등 위원으로써 당연히 해야 할 일들을 기대 한다는 것
은 어려운 현실이다. 주민자치위원회 활동이 활성화되지 못한 상 태에서 문화센터 운영에 대해 주민스스로 문제를 제기하고 해결하 는 기능을 한다는 것은 현재로써 불가능하다고 볼 수 있다.
초가집문화센터가 개소되어 본격적으로 운영된 지 일년이 넘었으 나, 아직도 동사무소가 초가짐문화센터로 기능 전환된 것을 아는 사람은 통. 반장이나 지역사회에서 일하는 지도자 이외는 대부분의 거주 주민은 기능전환에 대해 모르는 실정이다. 예전의 일산4동사 무소로 알고 민원신청이나 단속을 요청하는 주민들이 하루에도 3∼
4 명이 초가집주민자치센터를 방문하고 있으며, 이들은 민원처리를 위하여 다시 고양시청이나 일산구청을 재방문 하여야 한다. 동네 가꾸기, 동네주변청소등을 아직도 주민자치센터에서 모든 것을 해 결하여 주기를 바라고 있으며, 그것을 당연하게 생각하고 있다.
내집앞 눈을 스스로 치우는 주민은 극소수이고, 길이 미끄럽다고 동사무소에 내집앞 눈을 치워 달라고 하는 민원 등이 지난 겨울철 에 하루에도 몇 차례 생긴다.. 여전히 주민들은 주민자치센터에서 모든 것을 처리해 주기를 기대하고 있으며, 지역사회의 문제 발생 시에 적극 나서서 처리 하기 보다는 수동적으로 임하는 경우가 대 부분이다.
제 4 장 초가집문화센터의 조사연구
1 연구의 틀
가 조사설계 및 조사내용
본 연구는 고양시 일산구 초가집문화센터의 운영. 역할 및 프로 그램에 수강생의 의견조사를 실시하여 본 연구에 반영하고자 설문 조사를 실시하였다.
첫째, 조사대상자들의 인구통계학적 특성을 파악하는 문항을 두 었으며 그 내용은 성별, 연령, 직업, 년간수입에 대해, 「김연수」
의 연구논문에서는 소득의 낮과 높음으로 연령, 직업, 수입에 대해 구분하였으나, 본 연구자는 주민자치센터 홍보 활성화을 위하여 주 민자치센터의 이해도, 강의 적응도의 차이에 중점을 두었고, 직업, 거주년수, 학력에 대해, 「구창서」의 연구논문에서는 주민자치센 터의 운영과 인지도에 중점을 두었으나, 본 연구자는 운영, 역할, 프로그램에서 직업, 거주년수, 학력별로 어떤 차이를 보이며 계층별 로 참여도가 어느 정도인지에 대해 중점을 두었다.
둘째, 주민자치센터의 역할을 파악하는 문항에 대해 일년동안 시행상의 문제점이나 불편사항들을 수렴하고 이를 해소해 나가는 방안에 대한 의견, 미래 어떻한 역할을 강조해야 하는지 의견이다.
「김숙환」의 연구논문에서는 주민자치센터에 대해 사회교육기능 강화에 중점을 두었으나 본 연구자는 사회교육기능을 포함하는 지 역사회구심체로써 제증명 발급등 공익적 기능이 우선시 하기 때문 에 보다 공익적 의미를 두었다. 주민자치센터의 역할은 무엇보다 행정기능이 우선시 되는 것으로 판단된다.
셋째, 주민자치센터의 운영을 파악하는 문항을 두었으며, 그 내 용은 주민자치센터의 운영을 누가 해야 하는지의 의견, 참여의사
방안과 참여의욕의 의견제시와, 주민자치센터를 운영하는데 필요로 하는 예산조달방안에서, 「정현석」의 연구논문에서는 주민이 행 정에 대해 단순한 보조자로써 주민을 연구하였으나 본 연구자는 주 민자치센터는 당초 취지와 같이 주민이 주인으로써 주민자치센터의 운영에 대해 주민이 직접 운영하고 지역사회구심체로써 역할 확대 에 보다 많은 의미를 두었다.
넷째, 주민자치센터 운영프로그램 파악하는 문항을 두었으며 그 내용은 꼭 필요한 프로그램들의 내용, 이용과 생활에 도움정도, 프 로그램이용시간의 의견과 신규 프로그램 개설시 꼭 필요한 프로그 램신설 의견 제시이다. 「구창서」의 연구논문에서 주민자치센터 운영 프로그램에 대해 공무원과 주민자치위원회가 협의 하에 운영 토록 하였으나, 본 연구자는 프로그램 선정. 운영에 대해 수강생을 중심으로 선정. 운영토록 하며 동아리 등을 활성화하여 자율적인 운영체계 확립에 중점을 두었다..
기초적인 조사내용은 〈표4-1〉과 같다. 이 표와 같이 조사대상 자의 일반적인 특성, 주민자치센터의 역할에 관한 사항, 주민자치센 터의 운영에 관한 사항, 주민자치센터의 프로그램에 관한 사항등 4 개 부문으로 구분하여 조사하였다. 이에 따라 문항 수는 총 23문항 으로 기초조사 6문항과 의견조사 17문항으로 구별할 수 있다.
〈표4-1〉조사표의 구성
나 조사방법
조사의 방법은 설문지를 초가집문화센터 수강생들에게 배포하고 연구자가 문항과 의문사항에 대하여 설명하는 형식으로 조사 하였 다. 피응답자의 표기방식은 응답자가 설문지에 직접 표기하는 자 기기입방식을 선택하였다. 조사기간은 2002년 3월 11일부터 3월 18 일까지로 총 8일간 실시되었다. 이와 같은 절차로 배포한 설문지 는 총 320부이고, 이중 연구자에게 회수된 설문지는 300부로 93.7%
의 회수 율을 보였다. 응답자의 대부분이 프로그램 수강생을 중심 으로 조사를 실시하였다. 따라서 조사결과에 대한 유의성은 어느 정도 있을 것으로 판단하였다. 회수된 설문지의 결과처리는 통계 처리 프로그램인 SPSS으로 분석하였다. 분석 시에 일단 무응답은
영 역 문 항 내 용 문항번호
일반적인 특성 성별,연령,직업,거주년수,학력,년간수입 18,19,20,21,22,23
역할에 관한 사항
·역할기능
·보완해야할사항
·기능전환이후불편사항
·이유.불편한 이유
1 2 3 4.5
운영에 관한 사항
·운영주체
·참여의사
·의도대로 운영여부
·참여형태
·운영조달방법
6 7 8 9 10
프로그램에 관한 사 항
·교육내용만족여부및개선사항
·이용횟수및저조한이유
·생활도움
·이용시간
·신규프로그램개설시의견
11,12 13 14 15 16 17
제외하였고, 유효 응답결과만 반영함으로써 빈도분석, 교차분석등을 시도하였다.
2 주민자치센터의 역할에 관한 사항
주민자치센터 역할에 관한 사항에 대한 인지도 조사에서 주민 자치센터의 역할 인식에서는 주민자치센터가 단순한 제증명 발급이 나 취업정보제공 기능보다 복합행정 기능을 수행하기을 원하는 것 으로 업무조정에 대해 강한 불만을 나타내는 것으로 재검토가 필요 한 것으로 보인다. 보완해야 할 사항으로 민간전문가나 훈련된 공 무원 배치를 원하고 있는 것은 현재의 공무원 업무처리에 불만이 있는 것으로 해석된다
해결방안으로는 정기적인 인력교육이나 개방적인 담당자 채용 이 필요한 것으로 보인다. 주민자치센터 불편정도에 대해서는 기능 전환에 대한 인식도가 부족한 것으로 보이며 대국민을 상대로 정부 차원의 홍보가 필요하다.
1) 주민자치센터 역할 인식
주민자치센터의 역할인식 조사에서 기존 동사무소 업무, 생활불 편사항, 단순 전달기능, 각종 민원서류 발급, 취업. 정보제공기능 의 위의 4가지 기능을 수행하기을 원하는 비율이 46.3% 앞도적으로 높 았다. 이것은 주민자치센터가 기능전환 이전의 복합행정 기능을 수 행하기를 원하는 것으로써 기능전환이후 업무 처리를 위하여 시청 이나 구청에 업무처리 하는것에 상당한 부담을 느기고 있는 것으로
보아 주민자치센터의 업무의 재조정이 필요하다.
<표4-2> 주민자치센터 역할 인식
구 분 빈도 %
기존 동사무소 업무 43 14.3
생활불편사항등을 처리하는 단순 전달 기능 43 14.3
각종 민원서류 발급 34 11.3
취업정보제공기능 29 9.7
위의 4가지 모든기능 139 46.3
기타 12 4.0
합계 300 100
2) 보완해야 할 사항
주민자치센터 활성화를 위하여 보완해야 할 사항으로 주민참 여 확대를 위한 민간전문가 채용 37%, 업무 효율성을 위한 전문 공 무원 인력 재배치 27% 로 두가지를 합치면 64%로 주민자치센터 활 성화를 위하여 현재의 공무원이 운영하는 것 보다 민간전문가나 교 육받은 공무원이 주민자치센터를 운영하기를 원하는 것으로 나타났 다. 이것은 대다수의 수강생들이 현재의 주민자치센터 역할에 대해 상당히 불만족을 표출하는 것으로 주민자치센터 조기 정착을 위해 서는 효율적인 인력 조정이 필요하다
<표4-3> 보완해야 할 사항
구 분 빈도 %
주민참여 확대를 위한 민간전문가 채용 111 37.0
행정경비등 절감을 위한 민간 전문대행기관에 위탁 55 18.3
업무처리 신속성을 위한 공무원의 증원 46 15.3
업무 효율성을 위한 전문공무원 인력 재배치 81 27.0
기타 7 2.3
합계 300 100
3) 주민자치센터로 전환 후 불편 정도
동사무소가 주민자치센터로 기능전환 후 불편 정도에 대해 인지 도 조사결과 기능전환에 대해 예전과 비슷하다 45.3%, 기능전환 한 것에 대해 잘 모르겠다 41.3%로 나타나 절대다수 주민이 동사무소 기능전환에 대해 관심도가 적은 것으로 나타났 것을 보면 앞에서 살펴 본것처럼 주민자치센터 역할에서는 주민자치센터가 복합행정 기능을 수행하기를 원하면서 정작 기능전환에 대한 인지도 조사에 서는 낮은 것으로 나타났다. 이것은 아직도 기능전환에 대해 주민 홍보의 부족과 이해가 적으며, 주민의 관심도를 높이기 위하여 반 상회나 프랑카드 게첨등을 통한지속적인 홍보가 필요하다
<표4-4> 주민자치센터로 전환 후 불편정도
구 분 빈도 %
예전보다 못하다 13 4.3
예전과 비슷하다 136 45.3
모르겠다 124 41.3
약간 불편하다 16 5.3
매우 불편하다 11 3.7
합계 300 100
4) 불편한 이유
기능전환 이후 불편한 이유에 대한 응답율을 살펴보면 300명 중 73명이 응답하였으며 41.1%가 별다른 변화없음으로 응답하였다.
이것은 기능전환에 대한 인식부족이나 무관심을 나타내는 것으로 중앙정부나 지방정부에서 대대적인 주민홍보등을 통한 기능전환에 대해 국민 관심도 제고의 노력이 필요하다.
<표4-5> 불편한 이유
구 분 빈도 %
강사의 질 2 2.8
긍정적 생각 4 5.6
도로변 위치 3 4.3
변환된 것을 모랐음 8 10.9
별다른 변화없음 30 41.1
불친절 5 6.9
지연 및 번거러움 10 13.8
주민 적극적 참여부족 2 2.8
홍보부족 4 5.6
주민자치단체 기능이 아님 5 6.2
전체 73 100.0
3 주민자치센터의 운영에 관한 사항
주민자치센터의 바람직한 운영에 관한 인지도 조사에서 61%가 공무원과 주민자치위원회가 협의하에 운영하기를 바라며 있으며, 이것은 지금까지 공무원등의 독단적인 운영에 불만을 나타내고 있 으며 주민이 참여하는 행정이 가능하도록 시스템 개선이 필요하다.
운영 참여의사를 살펴보면 시간과 여건만 주어지면 참여하겠다는 응답율이 63.7%로 주민이 참여할 수 있도록 동기부여등에 세심한 노력이 필요하다.
지역주민이 주민자치센터을 스스로 운영하는 것이 기능전환의 목 적인데 제대로 이행하는지의 여부에 대한 설문조사 결과 그렇지않 다와 모르겠다 응답율이 75.3%로 기능전환에 대한 주민을 상대로 지속적인 홍보가 필요한 것으로 보인다. 주민자치센터 참여형태에 대한 조사에서 자원봉사자로의 참여형태가 48.7%로 참여에 따른 동
기부여가 필요한 것으로 보인다. 운영비 조달 형태에 대한 의견 조 사에서는 정부에서 지원받는다와 정부와 수강생비와 주민자치위원 회 회비로 충당하는 것을 원하고 있으며 이것은 아직 기부금 같은 사회환원이 정착되기 위한 전 단계로써 우리나라 실정에서 현실적 인 방안으로 볼 수 있다.
5) 주민자치센터의 바림직한 운영주체
바람직한 운영주체의 인지도 조사에서 공무원과 주민자치위원 이 협의하에 운영하는 것이 61%로 나타나 공무원이나 주민자치위 원회의 한 단체의 독단적인 운영 보다 압도적으로 많은 것으로 나 타났다. 조사결과를 분석해 보면 주민자치센터 운영에 대해 어느 한 단체 공무원이나 주민의 독단적인 운영보다 주민과 공무원이 민 주적인 절차로 협의하에 운영하기를 원하는 것으로 이것은 정부가 목적하는 완전한 주민자율보다 약간 미흡하지만 현재의 우리나라 실정에서 현실적인 대안이라 볼 수 있다.
<표4-6 > 주민자치센터의 바람직한 운영주체
구 분 빈도 %
공무원 12 4
주민자치위원회 67 22.3
공무원과 주민자치위원이 협의하에 운영 183 61.0
초기공무원 최종적으로 주민자치위원회가 전담 37 12.3
기타 1 0.3
합계 300 100
