국토연구원 국토관리·도시연구본부는 지난 2월 11일(수) 국토연구원 10층 중회의실에서 ‘한·일 양국 중소 도시 재생정책의 흐름’을 주제로 일본 국토기술정책종합연구소(NILIM)와 함께 ‘제4차 공동세미나’를 개최하 였다. 이번 세미나에는 NILIM을 대표하여 가네코 히로시 도시연구부장, 기우치 노조무 도시계획연구실장, 후지오카 게이타로 도시시설연구실장이 참석하였고, 국토연구원에서는 김태환 국토관리·도시연구본부장, 유재윤 도시재생지원센터장, 박정은 책임연구원, 박소영 책임연구원 등 20여 명의 임직원이 참석하였다. 세 미나는 한·일 양국 중소도시 재생정책의 흐름, 한·일 양국 도시재생에서의 민간참여 방안을 주제로 총 2개 의 세션에서 4개의 주제발표로 진행되었다. 각 세션별 발표 후에는 한·일 양국 중소도시의 현황과 전망, 그 리고 바람직한 도시재생의 실천력 제고방안 등에 관한 다양한 논의가 이루어졌다. 다음은 이번 세미나의 내
‘국토연구원-일본 국토기술정책종합연구소 제4차 공동세미나’
한·일 양국 중소도시 재생정책의 흐름과 사례
송지은 | 국토연구원 연구원(정리, [email protected])
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1. 일본의 도시재생 전개–대도시에서 중소도시로
일본의 도시재생정책은 대도시권을 중심으로 한 민간 도시개발 유도를 목적으로 시작되어 전국적으로 확산 되어 왔다. 2001년 도시재생 실현을 위한 특례조치가 법제화된 후 내각부의 도시재생 추진을 위한 통일적 방 침하에 다양한 주체가 협력하여 도시재생을 추진하고 있다. 지진 위험에 취약한 시가지, 교통정체 등 20세기 에 나타난 부(否)의 유산 해소 차원의 긴급과제 대응, 21세기 새로운 도시 창조 등이 재생의 중요한 목적들 이다. 따라서 도시재생 프로젝트 선정방침은 민간투자 유발효과, 민간 노하우 등을 활용한 민간자본 동원, 토 지 유동화에의 공헌 등을 포함한 광범위한 수준의 경제 구조 개혁과제와의 연결고리를 찾고자 한다.
2002년 「도시재생특별법」이 제정되고 도시계획·
금융 등 시책이 실시됨에 따라 시가지 정비가 긴급히 필요한 지역에 대해서 ‘도시재생 긴급정비지역’이 지 정되었다. 도시재생 긴급정비지역에서는 민간의 창의 적 아이디어를 최대한 살리는 것에 초점을 맞추어 도 시재생 특별지구 지정 등 도시계획 특례나 금융조치 등의 각종 제도가 적용되어 기존 용도지역 등에 근거 하는 용도, 용적률 등의 규제에 얽매이지 않고 사업을 시행할 수 있다. 이후 2004년 「도시재생특별조치법」의 개정으로 대도시에서 전국으로 도시재생사업이 확대 되었다. 인구감소·초고령 사회로의 진입 등에 대응 하기 위하여 2014년에는 「도시재생특별조치법」이 재 개정되었고, 이에 따라 주택 및 의료시설, 복지시설,
상업시설 등 거주와 관련된 시설에 대해 ‘입지정적화 계획’ 수립이 추진되었다. 본 계획에 따라 유도시설을 정비하는 사업자에게 민간 도시개발 추진기구에 의한 출자 등을 지원함으로써 생활 서비스 기능의 계획적 배치, 거주지역을 정비하여 유도하는 집약형 도시구조 로의 전환이 가능해졌다. ‘중심시가지 거주 재생펀드’
는 중심시가지 활성화를 위하여 상업과 거주, 공공서 비스 등이 균형 잡힌 시가지 조성사업을 대상으로 지 역펀드 출자 또는 직접지원 출자 방식으로 이루어진 다. 지방도시 중심시가지 활성화 사례인 다카마쓰시의 경우, 1990년대에 들어서면서 도시근교형 점포 입지 가 확대됨에 따라 400년의 역사가 있는 중심시가지가 쇠퇴하였다. 이를 막기 위해 시정부는 중심상점가를 7개의 블록으로 나누어 특성별로 개발하는 도시재생 전략을 추진하였다. 특히, 토지의 소유와 이용을 분리 하고, 소규모 연쇄형 개발을 시행하는 등 새로운 도시 재생 사업방식을 도입하였다. 또한, 제3섹터의 마치즈 쿠리 회사를 설립하여 지역을 관리하며, 거리의 매력 을 증진시키기 위하여 적절한 입주자를 선정하고 사업 을 통한 이익은 현지에 재투자하는 등 지역경제 순환 을 돕고 있다는 점이 특징이다.
2. 한국의 도시재생정책 흐름과 현황
한국의 도시 중 약 67%에서 쇠퇴 징후가 나타남에 따 라 도시재생은 국가적인 이슈로 부각되기 시작하였 다. 과거의 도시재개발은 민간자본에 의존한 대규모
발표 2 한국의 도시재생정책 흐름과 현황(박소영 국토연구원 책임연구원)
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철거 위주의 물리적 정비사업 일색이었기 때문에 기 존 주민의 재정착률 저하, 기존 커뮤니티의 해체 등 사회적 갈등 문제가 심각하였다. 이러한 도시문제를 해결하기 위해 도시재생정책이 추진되었다. 기존의 도시정비가 개발연합 위주의 일방적 사업추진이었다 면, 새로운 도시재생은 거버넌스를 통한 이해관계자 의 참여와 협력을 중시하고, 물리적 환경정비에 치중 하기보다는 장소 중심의 통합적 접근을 중시한다는 특징이 있다. 또한, 민간자본에 의존한 대규모 개발 사업 중심에서 다각적 재원조달을 통한 점진적·지 속적 사업추진이라는 특성도 가지고 있다.
한국의 도시재생정책 추진경과를 살펴보면, 국가 도시재생 R&D 테스트베드 사업 등 준비기간을 거쳐 2013년에 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」
(이하 「도시재생특별법」)이 제정되었다. 「도시재생특 별법」에서는 도시재생을 목적에 따라 도시경제기반 형, 근린재생형으로 구분한다. 또한, 도시재생이 시 급하거나 파급효과가 큰 지역을 ‘선도지역’으로 지정 하여 도시재생사업의 성공모델을 확산시키고자 한 다. 도시경제기반형은 도시산업구조의 전환을 견인 하는 핵심 사업의 정비 및 개발과 연계를 통해 고용기 반을 확대함으로써 도시경쟁력을 제고하고자 한다.
이에 반해 근린재생형은 노후주거·생활환경 개선을 위해 생활권 단위의 사회·경제개발, 환경개선 및 기 초 생활인프라 확충, 골목경제 및 공동체 활성화 등의 사업을 통해 삶의 질 향상을 도모하고자 한다. 2014 년에는 부산시, 청주시 등 2개 도시가 도시경제기반 형 선도지역으로, 군산시, 영주시 등 11개 도시가 근 린재생형 선도지역으로 지정되었다. 2015년에도 정 부는 이를 확대하여 경제기반형 5개소 내외, 근린재 생형 30개소 내외에 대해 국비를 지원할 예정이다.
정부는 도시재생사업의 공모·선정 이후 부처 간 협업과 지역 컨설팅을 통하여 지역맞춤형 통합예산을 지원한다. H/W와 S/W가 결합된 종합적 도시재생사 업계획의 수립을 도모하고, 특별위원회를 통해 부처 협의를 통한 지원도 가능하다. 그러나 부처 협업 지원 사업에 대한 이해 부족, 부서 간·사업주체간 협의의 어려움, 그리고 경제기반형 도시재생의 취지와 추진방 식에 대한 이해 부족으로 인해 사업추진에 어려움을 겪 고 있다. 향후의 도시재생정책은 급속히 변하는 제도 에 대응하여 사업을 전략적으로 선택·활용할 수 있도 록 하는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 지 자체 역량 강화, 국가지원의 효과 평가 및 정책 환류를 위한 체계 마련 등이 시급하다.
1. ‘지방창조 프로젝트’에서 민간의 역할
일본 정부의 지방창조정책 목표는 동경권으로 초과
수 있는 환경을 만드는 것이다. 지방창조정책에서는 다양한 유형의 마치즈쿠리 회사(마을만들기 회사) 운 영을 통해 지방도시 도시재생을 지원하고 있다. 마을 ㅣ KRIHS FOCUS ㅣ 국토연구원 소식
세션
2한·일 양국 도시재생에서의 민간참여 방안
발표 1 ‘지방창조 프로젝트’에서 민간의 역할(후지오카 게이타로 NILIM 도시시설연구실장)
발표 2 경제기반형 도시재생사업과 민간참여 활성화(박정은 국토연구원 책임연구원)
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성공한 지방창조 프로젝트가 가능하다.
이러한 측면에서 1987년에 설립된 민간도시개발 추진기구(이하 ‘MINTO’)는 정부의 도시정책을 실현 하기 위해 우수한 민간도시개발사업을 금융적으로 지원하는 기관 중 하나로 소개할 만하다. MINTO가 담당하는 ‘MACHI 재생 출자’ 업무는 2005년 도시재 생정비계획제도와 함께 신설되었으며, 도시재생정비 계획, 입지적정화계획에 근거하는 사업을 금융 측면 에서 지원한다. MINTO는 민간도시개발사업 시행회 사·관리회사에 직접 금융자본을 출자하는 방식으로 운영된다. 현재까지 MACHI 재생 출자의 실적은 전 국적으로 총 35건이다. 특히, 인구가 10만 명 이하인 도시의 프로젝트가 8건으로, 투자환경이 상대적으로 열악한 지방도시에서 폭넓은 지원이 이루어지고 있 다는 사실을 알 수 있다. 이와테현 시와쵸(인구 3만 명) 마을만들기 회사 프로젝트의 경우, 방치되어 있 던 마을 소유의 토지를 활용하여 손님을 모으는 장소 로 정비하였으며, 회사는 민·관의 여러 가지 집객시 설을 정비·관리하는 일체적 운영방식을 취하고 있 다. 사이타마현 버스사업은 대중교통이 불편한 지역 에서의 서비스 개선 및 지역만들기 사례 중 하나로 지 역 내 교통거점을 만들어 서비스 개선에 기여하고 있 다. NILIM은 이와 관련하여 대중교통의 서비스 수준 을 평가하는 접근성 지표를 개발하고, 각 도시가 대 중교통과 연계한 마을만들기 추진을 지원하고 있다.
2. 경제기반형 도시재생사업과 민간참여 활성화
해외 쇠퇴도시 사례들을 살펴보면, 지가가 완전히 하 락하여 심각한 사회문제로 이어지나, 국내 쇠퇴도시
한다. 첫째, 우리나라의 독특하고 고유한 재생의 특 성이 잘 반영된 형태여야 하며, 둘째, 단일사업의 단 기적 개발·분양방식이 아닌 주변지역과 조화를 이 루는 개발 및 관리 운영을 포함하는 사업추진 방식 이어야 한다.
앞서 발표한 도시경제기반형 도시재생은 쇠퇴지 역에서 일자리를 창출하고, 그 파급효과가 도시 전 체에 미치는 재생사업의 성격을 갖는다. 따라서 근린 재생형과 경제기반형 간 가장 큰 차이는 경제기반형 은 고용창출을 목적으로 공공 주도·민간투자 방식 을 취하는 반면, 근린재생형은 커뮤니티 활성화를 위 해 공공이 지원하고 주민이 참여하는 방식으로 이뤄 진다는 점이다. 한국형 도시재생사업과 기존 정비사 업과의 가장 큰 차이는 사업목적이 사업 수익성이 아 닌 지역 전반의 경제발전이므로, 공공이 선마중물을 지원하고, 민간·지역주민 등 다양한 이해주체가 참 여한다는 점이다. 또한, 기존의 정비사업이 단기개발 사업 위주였던데 반해, 도시재생사업은 계획, 개발뿐 만 아니라 장기적 관리·운영까지 고려한다는 점에 서 큰 차이가 있다.
경제기반형 도시재생의 개념을 정리·종합해 보 면, 경제기반형 도시재생은 쇠퇴지역에서 일자리를 창출하고 그 파급효과가 도시 전반에 미치는 사업을 의미한다. 추진방식은 경제거점화를 통해 장소 중심 적으로 관련 사업을 연계하고 계획-개발-관리-운 영 과정을 모두 포함하는 점진적 추진을 지향한다.
따라서 파급력이 큰 국가의 핵심 기능을 담당하는 시 설·지원사업 및 지역경제에 중추적 역할을 담당해 온 기존 원도심 지역과의 연계를 통해 사업효과를 극 대화할 수 있다. 공공부문은 민간참여를 유도하기 위
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해 이전적지 또는 저이용 공공시설 등을 적극 활용할 수 있도록 지원할 뿐만 아니라 재정적(도시주택기금 등)·제도적(입지규제최소지구 등)으로 지원하는 역 할을 할 수 있다.
도시재생 추진과정에 있어 핵심 이슈를 도출하기 위해 국토연구원에서 2014년 선도지역 및 2015년 일 반지역 관련 사전 컨설팅을 실시한 결과, 경제기반형 도시재생의 핵심 사항을 다음의 여섯 가지로 도출하 였다. 첫째, 사업추진을 위한 뚜렷한 문제의식과 추 진목적, 둘째, 목적에 적합한 기능, 셋째, 대상지의 적절성, 넷째, 사업추진 주체 및 재원조달 방안 그리 고 민간투자 계획, 다섯째, 이해관계자 간 적극적 의 견조정 과정, 여섯째, 지속가능한 유지·관리 방안 등이 그것이다.
2014년 국토연구원에서 ‘도시재생에 대한 민간비 즈니스 부문 참여 활성화 방안 연구’를 수행하며 경제 기반형 도시재생사업의 주요 주체인 민간부문의 참 여가능성에 대해 살펴보았다. 그 결과, 도시재생사업 에서 민간의 참여를 높이기 위해서는 주체, 재원, 계 획 등 세 가지 요소가 필수적이라는 사실을 확인하였 다. 구체적으로 한국형 도시재생 주체의 육성, 민간 참여 여건 조성을 위한 도시재생 ‘계획·제도’의 개 선, 안정적·다각적 금융재원 확보, 공공의 마중물 투자가 전제될 때 민간의 참여가 활성화될 것이다.
토론내용
■ 김태환(국토연구원 국토관리·도시연구본부장): 국 토연구원과 국토기술정책종합연구소가 MOU를 체결 한 후 네 번째 공동세미나를 개최하게 되어 기쁘게 생 각한다. 한·일 양국의 중소도시 재생의 흐름과 사례 를 주제로 두 기관이 연구결과를 공유함으로써 향후
안문제를 해결할 수 있는 좋은 계기가 되기를 바란다.
■ 가네코 히로시(NILIM 도시연구부장): 일본에서 최근 에 지방창생이 키워드로 떠오르고 있으며, 중앙부처 별로 기초자치단체에 통합적 지원을 추진할 예정이 다. 정부 입장에서 기초단체의 의견을 듣거나 검토의 견을 내고 있지만 동시에 정부 차원에서의 제도, 사업 들이 지자체 입장에서는 어떻게 활용되고 있는지 짚 어봐야 한다. 정부의 제도를 잘 활용하는 자치단체의 대표적 성공사례를 살펴보면 기존에 이미 시행되고 있던 사업을 대상으로 정부의 제도적 지원이 이루어 져서 성공한 사례들이 대부분이다. 또한, 일본의 도 시재생은 민간의 참여를 전제하여 계획을 수립한다.
따라서 중앙정부나 지자체에서 허가를 내릴 때 당연 히 민간참여가 전제되어야 한다. 민간기업의 입장에 서도 지자체가 보호막 역할을 하여 안심감을 주는 것 이 민간참여의 범위를 넓히는 계기가 되기도 한다.
도시재생특별지구는 지방도시에서 부분적으로 적 용되기도 하나, 주로 대도시 내에서 활용하고 있다.
지방도시에서는 규제완화정책의 효과가 크지 않다.
지방도시 중심가에서는 용도 완화, 높이 완화 등의 효과가 크지 않기 때문에 소규모의 연쇄적 방법을 사 용하여 지역 실정에 맞는 개발지원책이 모색될 것으 로 보인다.
■ 기우치 노조무(NILIM 도시계획연구실장): 일본의 콤 팩트 시티 추진사업의 배경은 한국과 차이가 있다.
지방마다 조금씩 차이가 있기는 하지만, 1970~1980 년대 일본의 고도성장기에는 지방마다 자동차 사용 의 증대와 맞물려 교외 대규모 점포의 입지, 교외 저 밀도 주택지구의 확산 등이 이루어졌다. 그러나 고령 화, 인구감소 시대에는 이러한 도시들은 지속가능하 ㅣ KRIHS FOCUS ㅣ 국토연구원 소식
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지자체 특성별로 이해관계가 다르기는 하지만 지역 적 요구에 부응하는 차원에서 법률을 개정하였다. 따 라서 일본 정부는 궁극적으로 가능한 좋은 지역사례 를 발굴하고 지역별 격차가 지속되지 않도록 지역 간 정보를 공유해 나가자는 방침이다.
■ 후지오카 게이타로(NILIM 도시시설연구실장): 일본 은 도쿄시만 인구가 증가하고 나머지 지역은 감소추 세다. 지난 수십 년간 도쿄 등 대도시 성장정책에 초 점을 맞춘 결과 대도시로만 인구가 유입되었다. 그러 나 자녀 출산수는 지방이 더 높은 현상이 나타났다.
연봉은 도쿄가 높지만, 생활환경은 지방이 우수하다 는 의미로 해석할 수도 있을 것이다. 지방을 지원하 지 않으면 일본 전체가 침체될 것이라는 전망도 있으 나, 경쟁력을 위해서는 도쿄권에 투자해야 한다는 의 견이 분분하다.
일본에서는 과거 두 번에 걸쳐 베이비붐이 있었으 나 세 번째 베이비붐은 아직 나타나지 않았다. 1990 년 이후로 출산율이 크게 떨어지고 있으며, 이는 일본 사회 자체가 유지될 것인가에 대한 문제의식으로 이 어지고 있다. 특히, 일본 북부지역 등 기존에 인구가 많았던 지역의 인구가 크게 줄어들었다. 이러한 현상 은 국가 전체의 인구감소뿐만 아니라 지역의 존폐 문 제를 의미한다.
■ 가네코 히로시: 활발한 의견제시와 질문들 모두 감 사드린다. 이번 발표와 자유토론을 통해 대도시로의 인구유출, 고령화 등이 양국이 공통으로 당면한 중소 도시의 문제라는 것을 재차 확인하였다. 중소도시 재 생에서 가장 중요한 과제는 지역의 다양성에 주목하
공동연구 등의 방식을 통해 지속적으로 의견을 나누 어갈 필요가 있고 그렇게 되기를 바란다.
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