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도시 인프라개발과 민간참여 방안
Private Participation and Investment in Urban Infrastructure Development 양지청
1998. 12․144면․기본연구(국토연98-15)
제1장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 2. 연구의 내용 및 방법
제2장 도시인프라 현황 및 문제점 1. 도시인프라의 개념
2. 도시인프라 현황 3. 도시인프라의 문제점
제3장 도시인프라 공급체계 현황분석 1. 도시인프라 공급체계
2. 도시 인프라의 역할과 효과 3. 도시인프라 생산비용 격차 4. 민간참여 현황
제4장 도시인프라개발에 민간참여의 문제점과 효과측정 1. 서베이 분석
2. 민간참여사례 평가 3. 문제점
4. 민간참여 가능성
제5장 도시 인프라개발에 민간참여 방안정립 1. 도시 인프라 유형별 민간참여
2. 도시인프라 민간재원 조달 형태별 민자유치 3. 도시 인프라개발 민자유치 확대전략
4. 새로운 도시인프라개발 민자유치 방안모색 5. 민간참여 유형별 비교평가
6. 민간참여 절차 정립 제6장 결론 및 정책건의 부 록
1. 연구의 배경 및 목적
현대도시는 그 수만큼이나 다양하고 복잡하다. 따라서 도시가 발전하고 성장하기 위해서는 다양하고 복잡한 도시활동을 지원할 기반시설이 필수적이다. 도시 내에서 특화된 사회간접자본(SOC)으로 도시의 기능을 유지하고 도시 내 활동을 지원하는
‘도시인프라’가 요구되는 것이다. 그러나 도시인프라는 현대 도시의 성장과 발전을 위 한 중요한 핵심시설이지만 재정의 한계, 경험의 부족 등으로 적기에 공급되지 못하고 있고, 공급의 비효율성, 운영 노하우 부족 등으로 도시발전에 지장을 초래하고 있다.
따라서 위와 같은 문제를 해결할 수 있는 효율적인 도시인프라 공급과 만성적인 재원문제를 해결하는 것이 시급하고, 이에 대한 해결책의 하나로 민간부문의 기술력, 노하우 등을 포함한 광의의 민간자본을 활용하기에 이르렀다. ‘94년 7월 14일 「사 회간접자본에 대한 민간자본유치촉진법」이 제정되어 민간참여의 공식적인 경로가 생기게 되었다. 그 후 사회간접자본시설에 대한 민간투자법으로 변경하면서 민간의 수익성을 제고시켜주는 방안이 추가되면서 법 개정 과정에 있다. 하지만 초기의 민자 유치는 뚜렷한 경험과 노하우가 없는 상황아래 수조원 규모의 대형사업에 치중하고 민간과의 협상력결여와 정확한 판단력부재로 표류한다는 지적을 받고 있다. 이렇듯 민간참여에 대한 논의는 다소 있었으나 실증적인 연구가 부족하였고 효과적인 운영 방안이 마련되어 있지 않아 민자활용에 구조적인 문제가 존재하였다. 따라서 도시인 프라 개발에 민간참여가 원활히 이루어질 수 있도록 면밀한 연구가 필요하다.
이 연구에서는 도시인프라 개발의 주체와 참여방식에 대한 다양한 방법을 살펴보 고 그 적용가능성을 모색하며, 민간참여 방식에 대한 검토와 민영화 등의 효과를 검 토하게 된다. 이를 토대로 적정한 민간참여 방식들을 도출하고 이의 확대방안을 모색 하는 것이 본 연구의 목적이다.
2. 도시인프라의 개념
사회간접자본(Social Overhead Capital, SOC)은 그 포괄범위가 매우 광범위하다. 도 로, 철도, 항만, 공항, 전력, 댐, 상하수도, 환경처리시설 이외에 정보통신시설 등이 포 함된다. 이러한 사회간접자본은 생산활동의 간접적인 지원, 투자의 촉진, 경제개발의 촉진, 물가 조절기능, 기술혁신 촉진, 지역격차 해소 등 국가경제발전과 국민복지를 결정하는 중요한 국가기간시설이다. 이러한 사회간접자본이 공간적으로 대부분의 국
민이 거주하고 있는 도시에 위치하면 특화하여 “도시인프라(urban infrastructrue)”,
“도시기반시설”이라는 용어로 부를 수 있다.
3. 민간자본의 활용
이러한 SOC의 중요성으로 인해 많은 국가들이 전략적 차원에서의 사회간접자본 투자를 추진하여 왔다. 또한 사회간접자본의 일환이며 국민 대다수가 거주하는 도시 인프라도 설치, 정비하는 데에 오랜 기간이 소요되는 특징을 지니고 있어, 미리 장래 를 내다보는 사전투자가 절대적으로 필요하다. 이에 국민생활의 불편 및 기업의 국제 경쟁력 약화 등이 국가경제의 침체를 초래한다는 사실을 인지하고, 투자확대 및 조기 SOC 구축을 위해 다양한 재원조달방안을 모색하게 되었다. 그 대안의 하나로 민간부 문의 기술력, 노하우 등을 포함한 광의의 민간자본을 활용하기에 이르렀다. ‘94년 7 월 14일 「사회간접자본에 대한 민간자본유치촉진법」이 제정되어 민간참여의 공식 적인 경로가 생기게 되었다. 그 후 사회간접자본시설에 대한 민간투자법으로 변경하 면서 민간의 수익성을 제고시켜주는 방안이 추가되면서 법 개정과정에 있다. 하지만 초기의 민자유치는 뚜렷한 경험과 노하우가 없는 상황아래 수조원 규모의 대형사업 에 치중하여 표류한다는 지적을 받고 있다.
4. 민간참여의 유형
민간참여는 크게 민간이 자본과 경영기법, 기술 등을 통해 공공의 주도하에 공공사 업에 참여하는 협의의 민간참여 형태와 민간기업이 스스로 사업주체가 되어 공공사 업이 아닌 영리사업을 추구하는 것을 포함하는 광의의 민간참여로 구분할 수 있다.
민간자본활용의 길이 트인 우리 나라에서 민간자본 도입을 합리적으로 활성화시키 기 위하여 많은 세부연구가 필요하다. 즉, 장래의 민간활동을 예측하고 필요한 공공 투자를 시기적절하게 시행하며, 민간부문에게 위임 가능한 부문은 과감히 이양하고, 재원조달 수단을 다각화시키는 일환으로써 뿐만 아니라 창의력, 노하우 등을 포함한 민간자본을 활용할 수 있는 부문을 개발․활용해야 한다. 사업의 발굴도 필수적이다.
특히 도시인프라와 관련해서는 도시인프라의 세부적인 특성 연구가 병행되면서 민 간참여의 방안이 정립되어야 한다. 이러한 목적을 위해 가장 기본적인 질문이 과연 도시인프라 개발에 민간이 참여하면 효율적이고 효과적이냐 하는 문제이다. 이러한 문제에 대처하기 위하여 민간참여의 효과를 측정하였다. 경영평가와 아울러 분석모형
에 의해 접근하여 우리 나라에서 민간참여의 효과에 대한 부분적인 긍정적 효과의 존재를 파악하였다. 아울러 도시인프라 생산비용의 격차도출을 통해 도시별로 재정력 이외에 도시인프라 공급에 사회경제환경적 요인의 영향을 분석하였다.
5. 민간참여 가능성지수의 개념개발과 예시적 시뮬레이션 분석
이 연구에서는 민간참여 가능성지수에 대한 개념 개발과 예시적 시뮬레이션 분석 을 통해 그 활용가능성을 검토하였다. 아울러 본 연구에서는 도시인프라 유형별 민간 참여 차별화 방안을 모색하였으며 새로운 대안을 제시하였다.
도시인프라 개발과 관련한 민간참여의 제도적 정착을 위하여 별도의 법체계가 필 요할 수 도 있다. 시행절차, 정부의 역할, 종합적 계획의 수립, 실정에 맞는 세부 유 치전략, 계약의 방법, 은행 등 대주의 구성, 민간업체들간의 협약, 관과 민의 협약, 위 험분석과 관리에 의한 지원, 과학적 우선순위 조정 등 민간자본 유치제도 운영상 해 결해야 할 과제가 산적해 있다. 제도를 만들고 운영하면서도 예기치 못했던 문제점 도 곳곳에서 노출될 것이다. 이 모두 합리적으로 해결해야 할 과제이다. 이런 맥락 에서 종합적인 접근이 더욱 필요하다. 이 연구는 이러한 과정상에서 이루어져야 할 일련의 작업의 일부분이다.
6. 결론 및 정책건의
가장 바람직한 도시인프라에 대한 민자유치의 방안은 결국 도시인프라에 대한 유 형분류 작업을 거쳐 민간위탁, 경영계약, 사단법인형, 제3섹터, 지방공사형 제3섹터 등을 먼저 결정하는 것이다. 이러한 작업을 위해서는 투자규모, 독점성, 소비의 배타 성, 요금부과가능성, 민간투자가능성 등의 기준에 의해 바람직한 방안이 원론적으로 결정된다.
도시인프라에 대한 민간참여절차의 정립도 매우 중요하다. 민간이 추진할 수 있는 예비프로젝트 발굴과 이에 대한 과학적인 예비타당성 조사를 통해 사업방식과 위험 보증방법 그리고 정부보증방법을 선정한다. 또한 충분한 사전정보를 제공하고 원칙적 으로 bidding을 통해 계약을 추진하여 사업을 수행한다. 민간사업시행자가 계획, 설 계, 재원조달, 건설, 관리운영을 책임지는 형태가 바람직하다. 민간은 협업을 통해 전 문분야를 맡아 진행하는 것이 바람직하다. 그리고 공공성이 강한 부문에 대해서는 정 부가 콤페형식으로 계획설계를 확정하는 것이 바람직하다. 도시인프라 개발에 민자유
치의 가능성은 동일유형이라도 지역별로 차이가 심하다.
결론적으로 도시인프라 유형분류 작업을 거쳐 민간위탁. 경영계약, 제3섹터 등의 민간 참여방안을 결정하는 것이 바람직한데 이는 지역별로 차이가 날 수가 있다. 도 시의 광역성 등 지역특색이 반영되게 된다. 이 연구에서는 개별사업별 민자유치 방안 으로 사업단계별 민자유치방안을 제시했고, 사업패키지 구성 후 민자유치방안도 제시 했다. 다양한 사업을 인센티브와 함께 패키지를 구성하여 민자유치하는 방안이다.
운영주체상으로 볼 때는 도시인프라에 대한 민자유치시 신규 운영주체에 의한 운 영이 바람직하고 운영에 대해서는 민간위탁도 바람직하다. 도시인프라에서는 민간 직 접참여방안이 바람직하고 민관합동 참여시 분담참여 방안이 적절하다. 또는 계약에 의해 민간위탁도 적절한 방안이다.
도시인프라개발에 민간이 자금을 직접투자할 경우에는 대개 프로젝트 금융의 형태 를 취하게 된다. 프로잭트 금융은 사업주가 프로젝트 회사에 대하여 차입금 상환보증 을 하지 않으며 계약관계를 통해 이해당사자들간에 프로젝트 위험을 배분하는 것이 일반적이다. 재원의 유형에는 대출(신디케이트 대출, 신탁대출), 채권발행, 준대출, 준 지분, 리스, 사업주․시공자․공급구방식, BOT방식, 생산물 상환방식 등이 있다.
이 연구에서는 민간외상공사형, 기업유치형 민자유치, 변형 제3섹터 방안, Regionalization과 연계한 민자유치, 계획승인 민자유치, 벤처기업형 민자 유치, 현물 출자자에 의한 민자유치, 신보험 상품개발에 의한 민자유치 등을 검토하였다.
8가지 새로운 민자유치 방안은 민간참여의 가능성이 높으며 그 중에서도 채무분담 형방안, 신보험상품개발 연계방안 등은 현실적으로 적용될 때 가능성이 크다고 판단 된다. 여기서 중요한 점은 민간자본활용 및 유치정책의 최종수요자는 국민, 시민이 라는 것이며 참여하는 민간기업도 아니고 정부도 아니다. 시민의 복지가 증진되는 범 위 내에서 민간참여가 진행되어야 한다. 민간기업이 수익을 과다하게 올리게 되면 시 민의 부담은 늘어나게 되는 트레이드업 현상이 발생된다.
향후 도시화율은 세계적으로 계속 높아질 것이다. 국가문제의 태반이상이 도시문제 로 귀결될 것이며 도시인프라공급의 효율화는 모든 국가의 중요정책과제로 부각될 것이다. 따라서 우리의 도시인프라 공급체계를 제도차원에서 과학적으로 구비하고, 우리의 경험과 노하우를 활용하여 외국에 컨설팅해주는 사업도 개척해야 할 것이다.
따라서 종합적으로 낙후된 제도를 개혁하고 제도를 정비하며 도시인프라 공급체계 의 재정비를 추진하여야 한다. 이를 위해 도시인프라 공급법(가칭)을 제안한다.
