제5차 국토종합계획 수립을 위한 기초연구
Basic Researches for the Fifth Comprehensive National Territorial Plan
권영섭, 사공호상, 이상건, 김선희, 최혁재, 박태선, 박세훈, 민성희, 한우석, 김용웅, 김원배, 김재영, 배순석, 이동우, 정희남
▪연구진
권영섭 국토연구원 선임연구위원(연구책임)
사공호상 국토연구원 선임연구위원
이상건 국토연구원 선임연구위원
김선희 국토연구원 선임연구위원 최혁재 국토연구원 연구위원 박태선 국토연구원 연구위원 박세훈 국토연구원 연구위원 민성희 국토연구원 책임연구원 한우석 국토연구원 책임연구원
▪외부연구진
김용웅 (전)충남발전연구원장 김원배 (전)중앙대학교 교수
김재영 (전)국토연구원 선임연구위원 배순석 (전)한반도발전연구원 이동우 한･일국토정책비교연구소장 정희남 강원대학교 초빙교수
▪연구심의위원
김종원 국토연구원 부원장
이상준 국토연구원 국토계획･지역연구본부장 변필성 국토연구원 국토계획평가센터장 김창현 국토연구원 연구위원
주요 내용 및 정책제안 | i
주요 내용 및 정책제안
FINDINGS & SUGGESTIONS
본 연구보고서의 주요 내용
제4차 국토종합계획이 2020년 만료되고, 2021년부터는 제5차 국토종합계획 (2021~2040) 기간 시작
향후 20년은 특히 많은 여건변화가 예상되므로 패러다임변화에 따른 국토장기발전방 향과 정책과제에 대한 조기 공론화가 필요
미래 국토 각 분야의 장기발전방향을 검토해 보고 향후 추진과제 등을 시험적으로 발굴하여 논의의 장 마련
본 연구보고서의 정책제안
국토종합계획은 무용론 등 도전과 위협이 있으나 불확실성 극복을 위한 장기국토전략, 정책의 일관성과 연속성, 새로운 공간정책수요 대응 필요성 등 편익이 더 큼
국토종합계획의 성격은 비전･지침･가이드라인 제시형 20년 주기 계획과 실천･목표･전략 제시형 5년 주기 중기전략계획의 이중전략이 적절
국토종합계획은 최상위 지침, 방향제시자, 시스템통합자, 초지역･범국가지역･낙후지역 관리･지원, 국민생활향상, 노후 인프라 정비･개선, 국가경갱력 강화 역할
국민참여형･기후변화･제4차산업혁명･재해재난에 대비하고 분산적･분권적･자족적 국토 공간구조형성과 거버넌스 체계 구축 방향으로 추진
이를 위해 국토공간구조와 경쟁력 강화, 국토의 효율적･생산적 이용과 관리, 국민 삶의 질 개선과 국토환경의 지속가능한 발전, 제도적 기반 정비 등 사전 추진
차례 | iii
차 례
CONTENTS
주요 내용 및 정책제안 ···ⅰ
제1장 서론 1
1. 연구 배경 및 필요성 ···3
2. 연구 목적 ···4
3. 연구 범위 및 방법 ···4
1) 연구범위 ···4
2) 연구방법 ···5
4. 주요 연구내용 ···9
5. 선행연구와의 차별성 ···11
1) 선행연구 현황 ···11
2) 본 연구와의 차별성 ···11
6. 연구의 기대효과 ···14
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 15 1. 국토종합계획의 필요성 ···17
1) 도전 및 위협 요인 ···17
2) 국토종합계획 수립의 필요성 ···19
3) 한계 ···21
4) 그간의 성과와 존치의 이유 및 편익 ···22
iv
5) 제5차 국토종합계획 수립 여건 및 주요 이슈 ···24
2. 국토종합계획의 성격 ···31
1) 비전･지침 형 ···31
2) 실천･전략 계획형 ···33
3) 이중전략형 ···34
3. 제5차 국토종합계획의 기능 및 역할 ···35
제3장 미래 여건변화와 제5차 국토종합계획의 기본방향 41 1. 미래 여건변화 ···43
1) 인구전망 ···43
2) 미래 여건변화와 국토분야 주요 이슈 ···46
2. 제5차 국토종합계획의 기본방향 ···53
1) 국토공간과 국민 삶의 질 ···53
2) 인프라 ···56
3) 계획환경과 거버넌스 ···57
제4장 국토공간구조와 경쟁력 강화 61 1. 한반도･동북아 여건변화, 미래전망 및 국토정책과제 ···63
1) 동북아 안보･경제 변화 추이와 현황 ···63
2) 한반도･동북아 미래 전망 ···67
3) 미래 한반도･동북아 관련 국토정책 과제 ···75
2. 국토공간구조의 미래상과 정책과제 ···82
1) 국토 공간구조의 구성요소와 미래상 설정의 필요성 ···82
2) 기존 국토종합계획에서의 국토 공간구조 구상과 문제점 ···84
3) 국토 여건변화와 국토정책의 제약요건 ···85
4) 국토공간구조의 미래상(예시) ···90
5) 미래 국토정책과제 ···94
차례 | v
3. 도시지역의 정주여건 ···98
1) 그간의 성과와 문제점 ···98
2) 도시분야 여건변화 전망 ···101
3) 미래 도시지역 정책과제 ···106
4. 농･산･어촌 지역 ···113
1) 그간의 성과와 문제점 ···113
2) 여건변화 전망 ···121
3) 미래 농･산･어촌 지역 정책과제 ···123
제5장 국토의 효율적･생산적 이용과 관리 125 1. 교통 인프라 전망과 과제 ···127
1) 그간의 성과와 문제점 ···127
2) 교통인프라 여건변화 전망 ···132
3) 미래 교통인프라 정책과제 ···135
2. 공간정보분야 전망과 과제 ···137
1) 그간의 성과와 문제점 ···137
2) 여건 변화와 전망 ···142
3) 미래 공간정보 분야 정책과제 ···144
3. 토지･부동산 환경변화 예측 및 미래 국토정책 과제 ···152
1) 그간의 성과와 문제점 ···152
2) 토지･부동산 여건변화 전망 ···155
3) 미래 토지･부동산 분야 정책과제 ···158
4. 건설산업의 추이와 정책과제 ···161
1) 국토종합계획과 건설산업의 관련성 ···161
2) 국토종합계획과 건설투자 및 건설활동 추이 ···163
3) 국토종합계획과 주요 건설산업 시책 ···168
4) 제5차 국토종합계획에서의 주요 정책과제 ···169
vi
제6장 국민 삶의 질 개선과 지속가능한 발전 171
1. 주거･주택 ···173
1) 그 간의 성과와 문제점 ···173
2) 주거･주택 정책 여건 변화 전망 ···177
3) 향후의 주택정책 방향과 추진과제 ···180
2. 수자원 부문의 성과와 과제 ···190
1) 계획의 집행과 관리현황 ···190
2) 성과와 문제점 ···196
3) 수자원 부문의 여건변화 전망 ···200
4) 미래 수자원 정책방향과 추진과제 ···205
3. 국토환경 ···210
1) 그간의 성과와 문제점 ···210
2) 국토환경 분야 여건변화 전망 ···218
3) 미래 국토환경 정책방향과 추진과제 ···221
4. 방재분야 환경변화 예측 및 미래 국토정책 과제 ···227
1) 그간의 성과와 문제점 ···227
2) 방재분야 여건변화 전망 ···231
3) 향후 방재분야 국토정책과제 ···234
제7장 제5차 국토종합계획의 효율적 추진을 위한 제도적 기반 정비 237 1. 제4차 국토종합계획의 추진실태 및 성과 ···239
1) 추진실태 ···239
2) 추진성과 ···241
2. 국토종합계획의 집행･관리제도 문제점 ···244
1) 계획집행･관리제도의 문제점 ···244
2) 제도운영의 문제점 ···245
3. 집행･관리제도의 개선방안 ···246
1) 기본 방향 ···246
차례 | vii
2) 개선과제 ···248
제8장 결론 및 향후 과제 255 1. 결론 및 기대 효과 ···257
1) 연구 개요 ···257
2) 주요 연구결과 ···258
3) 연구의 기대 효과 ···267
2. 연구의 한계 및 향후 과제 ···268
1) 연구의 한계 ···268
2) 향후 과제 ···268
참고문헌 ···271
Summary ···281
01 연구 배경 및 필요성 03
02 연구 목적 04
03 연구 범위 및 방법 04
04 주요 연구내용 09
05 선행연구와의 차별성 11
06 연구의 기대효과 14
CHAPTER
1
서론
제1장 서론 | 3
CHAPTER
1 서론
1. 연구 배경 및 필요성
∙ 현행 제4차 국토종합계획은 2020년 만료되고, 2021년부터는 제5차 국토종합 계획(2021~2040) 기간 시작
- 제5차 국토종합계획 수립에 대비하여 2017년부터는 본격적인 준비작업 착수 필요
∙ 과거 국토종합계획 수립 시에도 수년에 걸쳐 기초 조사･연구 수행 - 예를 들면, 제1차 국토종합개발계획(1972~1981) 수립 시에는 1968년
에 국토계획기본구상을 마련하고 의견수렴을 거쳐 본 계획 수립 - 제4차 국토종합계획 수립 이전에도 분야별 세부과제 연구가 이루어진 바 있고
제4차 국토종합계획 수정계획 이전에도 각 분야별 기초연구가 추진된 바 있음 - 일본은 「국토의 그랜드디자인 2050」을 마련하고 이를 바탕으로 국토형성계획 (전국계획)을 수립하는 등 법정계획을 수립하기 이전에 사전연구 추진
∙ 향후 20년은 특히 많은 여건변화가 예상되므로 패러다임 변화에 따른 국토장기 발전방향과 정책과제에 대한 조기 공론화가 필요
- 예컨대, 최근 이슈가 되고 있는 제4차 산업혁명의 도래와 국토공간구조 변화를 바탕으로 국토전반의 장기발전방향과 과제를 도출해 볼 필요가 있음 - 향후 20~30년을 전망하고 사전에 준비해야할 중대형 국책과제 등을 발굴하고
이에 대한 여론검증, 타당성 등 공론화 과정을 거치고 국토종합계획에 반영하 는 수순 필요
4
∙ 이를 위하여 제5차 국토종합계획에 반영될 분야별 세부과제들을 도출하고 차년 도 이를 구체화하기 위한 사전연구가 필요
- 양적 발전에서 질적 발전으로, 인프라 공급에서 접근성 중심으로, 공급자 중심 에서 수요자 중심으로 등 국토종합계획도 시간과 공간과 인간의 공생계획 차원 에서 과제를 발굴하고 추진계획을 마련
- 국토종합계획이 실효성이 있으려면 전문가는 물론 국민들의 신뢰를 얻어야하 고, 이를 위한 단계적 절차로써 기초연구과제 도출-분야별 정책연구-국토장 기발전구상연구-국토종합계획 수립이 이루어질 필요가 있음
2. 연구 목적
∙ 이 연구는 향후 20~30년을 내다보고 미래 국토 각 분야의 장기발전방향을 검 토해 보고 향후 추진과제를 도출하기 위한 자료적 성격의 예비적･사전적 연구임 - 패러다임 변화에 의거한 국토공간과 삶의 행태 변화에 바탕을 둔 분야별 정책
추진방향과 추진과제를 예시적으로 도출
- 공급자(국가) 중심이 아닌 수요자(국민) 측면에서의 국토문제를 인식하고 해 결하기 위한 분야별 과제, 제도 구축 및 집행･관리 과제 등을 시험적으로 발굴 하여 논의의 장 마련
3. 연구 범위 및 방법
1) 연구범위 (1) 시간적 범위
∙ 이 연구에서 사용하는 각종 통계는 제1차 국토종합계획 시기인 1970년대부터 전망자료는 통계청 인구 전망 자료인 2050년까지로 활용함
∙ 현황자료는 2015년 자료를 기준으로 하고 2015년 자료가 없을 경우 2014년 자 료를 활용함
제1장 서론 | 5 (2) 공간적 범위
∙ 이 연구는 국토종합계획에 포함되는 내용이 주이기 때문에 공간적 범위를 전국 으로 설정하되 시･도를 기준으로 함
(3) 내용적 범위
∙ 국토종합계획의 필요성 및 역할
∙ 미래 여건변화와 제5차 국토종합계획의 기본방향
∙ 국토 공간구조와 경쟁력 강화
∙ 국토의 효율적･생산적 이용과 관리
∙ 국민 삶의 질 개선과 지속가능한 발전
∙ 집행･관리의 효율적 추진
2) 연구방법
(1) 문헌연구 및 각종 통계자료 활용
∙ 선행 연구 문헌과 자료를 통하여 국토미래상과 제1차부터 제4차까지의 국토종 합계획을 검토
∙ 국토기본법에 근거하여 제1차국토종합개발계획(1972~1981)에서 제4차국토종 합계획(2011~2020)까지 7차례의 계획의 연장선상에서 접근
- 제5차 국토종합계획의 수립방향이 설정되지 않은 현 시점에서는 가장 기 초단계연구로서 각 분야별 의견수렴, 브레인스토밍, 주요 정책(이슈발 굴) 과제 도출 연구(내년도부터 추진할 과제 발굴 연구)로 자리매김
∙ 국토기본법에 의거한 국토관리의 기본이념인 효율성, 형평성, 환경성을 바탕으 로 하고 공간구조와 집행과 관리를 포함하여 목차 초안 마련
6
(2) 다양한 협동연구 추진 및 폭 넓은 의견 수렴
❑ 지역전문가포럼 운영
∙ 3회 아이디어 회의와 회의록 정리: 10월 중순까지
- 제5차 국토종합계획에서 고려하여야할 과제 또한 지역현안과제를 도출하기 위 하여 지역전문가포럼을 구성하여 의견 수렴
❑ 전문가 자문회의 개최
∙ 아이디어 도출, 이슈 또는 정책 과제 도출 등 브레인스토밍 성격의 회의를 분야 별 선택적 개최
- 1차 원고 작성 후 작성된 원고를 바탕으로 자문회의 개최
❑ 원내외 연구진 워크숍
∙ 분야별 초안으로 작성된 원고를 바탕으로 1회 자문회의를 거치고 전체 연구진 워크숍을 통해 분야별 조율과 정합성 제고
❑ 주요 7개 선진국 사례 조사
∙ 일본의 국토형성계획, 독일의 연방공간정비법과 연방공간정비계획, 주계획법 과 주계획 등, 네덜란드 국가공간전략, 아일랜드 국가공간전략, 영국의 국가계 획정책 헌장, 중국의 국토계획, 남가주정부연합의 계획수립 과정 등
❑ 분야별 외부 원고의뢰
∙ 국토종합계획에서 검토하여야할 6개 주요 주제에 대해 외부 원고 의뢰 - 복수의 주제 또는 연구범위가 넓은 주제에 대해서는 전문가에게 원고를 의뢰하
고 해당분야 원고로 활용
제1장 서론 | 7
주제 전문가 소속 비고
국토공간구조 구축과 국토정책과제 이동우 대표 한일국토정책비교연구소 원고
주거･주택 전망과 과제 배순석 박사 한반도발전연구원 원고
토지 및 부동산의 환경변화 전망과 국토정책
과제 정희남 교수 강원대 원고
건설산업 전망과 국토정책과제 김재영 박사 전 국토연구원 원고
통일･남북교류･동북아 등 초국경 네트워크 김원배 박사 전 중앙대 원고
집행과 관리 김용웅 원장 전 충남발전연구원 원고
국토공간활용과 미래 공간관리 방향 소진광 교수 가천대 원고
표 1-1 분야별 전문가 원고 주제
❑ 전문가 특강
∙ 국토에 영향을 미치는 다양한 주제를 발굴하고 전문가 특강을 통한 발표와 토론 으로 공감대 형성
∙ 국토분야 뿐 아니라 비 국토분야 단일 주제에 대해 14회의 전문가 특강 개최
표 1-2 전문가 특강 추진 주제
주제 전문가 소속 일시
서비스산업 경쟁력 강화와 향후 정책과제 조현승 실장 산업연구원 9.21(수) 10:00 미래 산업구조 변화 전망과 향후 정책과제: 국토공
간구조변화를 중심으로
장석인
선임연구위원 산업연구원 9.22(목) 16:00 산업입지 여건변화 전망과 향후 국토정책 과제 조혜영 박사 한국산업단지공단 9.23(금) 10:00 국토의 여건변화 전망과 과제 이희연 교수 서울대학교 9.27(화) 10:00 국토미래비전과 제5차 국토종합계획의 역할 최막중 교수 서울대학교 9.27(화) 17:00 신기후체제 에너지 전환시대의 향후 정책과제 전의찬 교수 세종대학교 10.6(목) 10:00 제4차 국가환경종합계획과 제5차 국토종합계획의
연동화를 위한 향후 정책과제 이창훈 박사 한국환경정책평가원 10.6(목) 14:00 배타적 경제수역과 국토종합계획 남정호 박사 KMI 10.7(금) 10:00 항만물류산업의 과거, 현재 그리고 미래 김근섭 실장 한국해양수산개발원 10.21(금) 16:00 한국 관광산업의 전망과 향후 정책과제 류광훈 실장 한국문화관광연구원 10.27(목) 14:00 미래 국토공간에서 산지와 산림의 역할 및 과제 김성일 교수 서울대학교 10.27(목) 16:00 문화관광 국토실현을 위한 정책과제 서태성 부사장 도화엔지니어링 10.28(금) 10:00 글로벌국토와 미래의 공항네트워크(지방공항의 미
래 포함) 신동춘 국장 전 국토교통부 11.15(화) 10:00
제4차 산업혁명과 국토도시정책과제 정창무 교수 서울대학교 11.15(화) 14:00
8
❑ 전문가 의견 수렴
∙ 국토분야 약 200명을 대상으로 제5차 국토종합계획의 수립 방향에 대한 개방적 의견 수렴과 심층연구 주제 발굴
- 2016.11.16부터 30일간 중앙 및 지방 공무원, 학계, 연구계 등 전문가 들 대상으로 추진
- 약 40명의 의견을 수렴
(3) 연구수행방법
그림 1-1 장별 구성 및 수행방법
제1장 서론 | 9 4. 주요 연구내용
∙ 국토종합계획의 필요성 및 역할 - 국토종합계획의 필요성 - 국토종합계획의 성격
- 제5차 국토종합계획의 기능 및 역할
∙ 미래 여건변화와 제5차 국토종합계획의 기본방향 - 미래 여건변화
- 패러다임 변화에 따른 대응 여하에 따라 세계경제지도에서 한반도의 위상이 크게 달라질 것이므로 향후 국토공간정책의 기본방향 제시
<국토공간에 영향을 미칠 변화요인(예시)>
- 저성장, 인구감소, 고령화, 기후변화, 글로벌화에 따른 국가간･도시간 경쟁 심화, 지방 화･분권화, 가치관의 변화, 다문화
- IOT, 자율자동차, 3D 프린팅, 인공지능 등 제4차 산업혁명에 따른 기술혁신, 에너지혁 명 등
∙ 국토공간구조와 경쟁력 강화(한반도･동북아, 국토공간구조, 도시, 농･산･어촌 분야)
- 여건분석(과거･현재･미래): 생활권, 경제권, 환경권, 도시권, 개발권, 네트워 크 도시 등
- 기존에 각종 법과 계획에 근거한 각종 권역 검토 - 미래 국토공간구조 개편방향
- 국토경쟁력 강화를 위한 국토공간구조 개편과제
∙ 국토의 효율적･생산적 이용과 관리(교통, 공간정보, 토지, 건설산업분야) - 여건 분석(과거･현재･미래)
10
- 기존에 각종 법과 계획에 근거한 각종 효율적 이용 - 미래 국토의 효율적･생산적 이용･관리 방향
- 국토의 경쟁력 강화를 위한 국토의 이용･관리 과제
∙ 국민 삶의 질 개선과 국토자원의 지속가능한 발전(주택, 수자원, 환경, 방재 분야)
- 여건 분석(과거･현재･미래)
- 기존에 각종 법과 계획에 근거한 각종 형평적 이용 - 미래 국민 삶의 질 개선 방향
- 국토자원의 친환경적 관리와 보전 과제
∙ 국토종합계획의 집행･관리의 효율적 추진 - 제4차 국토종합계획의 실적 및 성과 평가 - 법 및 시행령
- 지침, 평가･모니터링 제도 등 마련 - 예산, 회계, 투자재원확보 등
제1장 서론 | 11 5. 선행연구와의 차별성
1) 선행연구 현황
∙ 제4차 국토종합계획 수립을 위한 정책과제는 제4차 국토종합계획 수립을 위한 사전연구로서 분야별로 워킹 페이퍼 형식으로 추진됨
∙ 제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초연구는 제4차 국토종합계획 수 정계획 수립 이전에 각 분야별로 계획의 기본목표와 추진전략 도출
∙ 한국 국가도시정책의 전략과 과제는 미래 여건변화와 국가도시정책 비전을 제 시하고 국가도시정책의 5대 전략과 과제를 도출
2) 본 연구와의 차별성
∙ 본 연구는 제5차 국토종합계획 수립에 대비하기 위한 사전연구이며, 다음 일련 의 과정에서 가장 기초가 되는 정책과제 도출 연구로 선행연구와 차별성이 있음 - 제5차 국토종합계획 수립을 위한 기초연구(2016)
- 제5차 국토종합계획 분야별 정책과제 구체화 연구(2017) - 제5차 국토종합계획을 위한 구상 연구(2017~2018) - 제5차 국토종합계획수립(안) 도출(2019)
- 제5차 국토종합계획 정부계획 발표(2020)
- 제5차 국토종합계획 기간 시작(2021~2040)의 일련의 과정에서 가장 기초가 되는 연구임
12
표 1-3 선행연구와의 차별성
구 분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요연구내용
주 요 선 행 연 구
1
∙ 과제명: 제4차 국토종합계획 수립을 위한 정책과제: 분야별
∙ 연구자: 분야별 원내외 다수
∙ 연구목적: 제4차 국토종합계획 수립을 위한 사전연구로서 과 제발굴을 위하여 working paper형식으로 분야별 약 10 여건씩 수행
∙ 세부분야별 워킹 페이퍼 작성
∙ 국토연구원 내외 전문가 활용
∙ 국토계획 및 동북아 분야
∙ 국토환경 및 GIS 분야
∙ 지역경제분야
∙ 토지･SOC･건설경제분야
∙ 주택･도시분야 등
2
∙ 과제명: 약동하는 통합 국토를 위한 국토계획 기본골격 연구 : 제4차 국토종합계획 수정계 획 수립을 위한 기초연구
∙ 연구자: 원내 다수
∙ 연구목적: 제4차 국토종합계획 수정계획 수립이전에 각 분야 별 계획의 기본목표와 추진전 략 도출
∙ 전문가 의견수렴
∙ 전문가 원고 작성
∙ 브레인스토밍 등
∙ 약동하는 통합국토를 위한 국토계획 기본골격 연구
∙ 국토혁신을 위한 교통인프라 구축계 획수립연구
∙ 국민주거안정을 위한 주거복지향상 및 부동산시장 안정기반 구축연구
∙ 미래지향적 도시계획과 합리적 토지 이용관리체게 구축
∙ 지속가능한 국토관리전략 및 추진 방안
∙ 수자원관리 및 국토방재기반구축
∙ 자립형 지역발전기반구축
∙ 지식정보화시대의 디지털 통합국토 구상연구
∙ 남북교류 및 동북아 협력을 위한 국 토계획수립연구
∙ 지방분권과 지역참여를 통한 국토계 획 수립연구 등
3
∙ 과제명: 한국 국가도시정책의 전략과 과제
∙ 연구자: 김태환(2015)
∙ 연구목적: 도시정책에 있어서 한국의 경험을 정리하고 사회 경제적 여건변화에 대응하는 미래 도시정책의 방향을 국가 적 차원에서 제시
∙ 미래도시정책포럼 운영
∙ 전문가설문조사
∙ 해외도시정책사례 조사 등
∙ 국가도시정책의 역할과 필요성
∙ 한국의 도시화와 도시정책 경험: 도 전과 응전
∙ 미래여건변화와 국가도시정책 비전
∙ 국가도시정책의 5대 전략과 과제
본 연구
∙ 과제명: 제5차 국토종합계획 수립을 위한 기초연구
∙ 연구목적: 이 연구는 제5차 국 토종합계획을 위한 사전연구 로서 차기년도 심층 연구할 정 책과제도출을 목적으로 함
∙ 문헌연구
∙ 전문가 자문회의
∙ 외부원고 등
∙ 선행연구검토와 국토여건변화
∙ 국토공간구조와 경쟁력 강화
∙ 국토의 효율적･생산적 이용과 관리
∙ 국민 삶의 질 개선과 지속가능한 발전
∙ 국토자원의 친환경적 이용･관리와 보전
∙ 계획의 집행･관리와 효율적 추진 등
제1장 서론 | 13
그림 1-2 본 연구의 위치
그림 1-3 접근 방법
6. 연구의 기대효과
∙ 제5차 국토종합계획 수립에 대비한 국토정책과제 발굴의 기초자료로 활 용
∙ 제5차 국토종합계획에 포함될 세부과제 발굴 및 연구 근거자료로 활용
∙ 미래 국토환경변화에 대응하고 국토와 국민의 장기적 경쟁력 강화에 기여할 과 제발굴 기대
∙ 분야별 정책과제를 도출하여 향후 구체화 연구 추진의 근거로 활용
∙ 국민들에게 미래 여건변화에 대한 국토분야의 과제에 대한 정보 제공
CHAPTER
2
제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할
01 국토종합계획의 필요성 17
02 국토종합계획의 성격 31
03 제5차 국토종합계획의 기능 및 역할 35
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 17
CHAPTER
2 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할
1. 국토종합계획의 필요성
1) 도전 및 위협 요인
❑ 경제･사회 여건, 정책 거버넌스, 성장 패러다임 및 국토계획 수요 변화 등 도전과 위협 요인이 있음
∙ 첫째, 급속한 여건변화로 장기예측이 어렵고 이에 따라 장기계획 추진에 대한 비판이 증가하고 있다는 점임
∙ 둘째, 민간주도경제, 분권화에 따른 지역의 계획고권으로 중앙정부의 역할이 약화되고 있고 유사계획이 증가하여 역할축소 문제도 대두하고 있음
∙ 셋째, 국토개발이 성숙단계에 도달하여 신규개발수요가 감소하고 있음
∙ 넷째, 국토종합계획의 실효성 및 위상 저하로 인해 계획 수립의 필요성 및 사회 적 수요가 감소하고 있음
∙ 다섯째, 국토종합계획은 1970년대 초 이래로 40년 가까이 수립 집행되어 왔으 나 효율적 집행이 이루어지지 못하고 소기의 목적 달성에도 크게 미흡하다는 점 등이 많이 지적되고 있음
❑ 장기예측･장기계획에 대한 비판
∙ 급격한 기술혁신과 사회･경제적 변화 속에서 장기적 미래를 정확하게 예측하는 것이 불가능하다는 점임
∙ 이런 변화 속에서 공공정책이나 계획의 방향을 10-20년 이상 장기적으로 유지 하기 어렵고 실무적 차원에서도 필요성이 크지 않다는 것임
18
∙ 또한 부정확한 미래변화 전망을 토대로 10년 이상, 20년 장기의 국토종합계획 을 수립하는 경우 국가적 피해를 유발할 우려가 있다는 비판임
❑ 정책 거버넌스의 변화
∙ 정치 분권화, 자율적 경제 및 다원화 사회에서 중앙통제성격의 공공정책 및 계 획은 비효율적 집행으로 유명무실한 결과를 초래할 우려가 있다는 점임
∙ 국토형성과 관리가 국토종합계획이라는 중앙통제적･획일적 정책으로 통합, 조 정 및 집행되는 것은 다원화된 시대에 정당화되지 않는다는 것임
❑ 성장 패러다임 변화
∙ 패러다임 변화로 장기 경제 및 산업 발전을 위한 정책방향이 없는데 정부 주도 의 장기적인 국토종합계획 수립･집행이 적절한가의 비판이 있음
∙ 이 경우 경제･산업의 수요와 요구에 대응이 어렵고, 경직적인 국토이용과 물적 시설 개발로 국가자원 이용의 비효율을 초래할 우려가 있다는 것임
❑ 국토계획 수요 변화
∙ 경제발전정책을 뒷받침해온 정부주도의 국토형성과 기반시설공급 등 물적 기반 의 종합적인 확충 및 공급 수요가 감소되었다는 것임
∙ 분권화에 따라 각 부문별 계획 수립이 이루어지고 종합계획에의 의존도가 낮아 졌음
❑ 그간의 비효율적 집행과 목적 달성 미흡(실효성 미흡)
∙ 국토종합계획은 40년 가까이 수립 집행되어 왔으나 점점 실효성이 낮아지고 소 기의 목적 달성에도 크게 미흡해지고 있다는 지적임
∙ 실효성 없는 국토종합계획 체제를 계속 유지하는 것은 공공정책에 대한 국민 신뢰도를 약화시키고, 국가자원 이용의 비효율과 남용 및 행정력 낭비를 초래 한다는 것임
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 19 2) 국토종합계획 수립의 필요성
❑ 이러한 도전과 위협요인에도 불구하고 미래 경제･사회변화에 대응하고 불확실성 극복을 위해 장기국토전략이 필요함
∙ 첫째, 세계경제의 변화, 제4차 산업혁명, 기후변화, 고령화･삶의 질 중시 등 제5차 국토종합계획 기간 중에 부상할 경제･사회 트렌드에 선제적으로 대처할 국토장기방향 설정이 필요함
- 구체적인 장기 미래예측은 불가능하고, 불확실성은 높다 하더라도 우리 삶을 결정하는 큰 흐름 즉 메가트렌드의 의미 있는 변화 전망은 가능함 - 새로운 국토의 비전과 방향을 제시하는 계획과 정책 수립 요구가 오히려 증대
한다(일본 국토형성계획)는 점에서 국토종합계획이 필요함
∙ 둘째, 급격한 변화로 장기적 미래예측이 어려우나 그럴수록 불확실성을 극복하 기 위해서는 미래예측과 대응전략 마련이 필요함
- 장기적인 안목을 가지고 경제･사회적 요구와 문제점을 인식하고, 정책추진의 목적을 명료화하는 것이 자원동원과 이용의 효율성을 높이고, 불확실성을 극 복하며 급격한 변화대응력을 높이는 방법임
∙ 셋째, 20년 장기계획을 5년 단위 연동계획(rolling planning)으로 수립하거나 상시적 모니터링을 통한 부분적 환류제도를 도입하는 경우 장기계획의 경 직성 해소도 가능함(권영섭외, 2015)
❑ 분권화에 대응하여 타 부문의 주요 국가정책과 조화되고 선도하는 국토종합계획이 필요함
∙ 분권화될수록 각 부문 간 자율적 조정과 협력 증진을 위한 상위 정책 방향 및 지침의 역할이 중요함
- 향후 경제산업정책, 환경정책, 문화정책 등 국토계획과 밀접한 관계를 지니는 타부문의 국가정책과 조화 및 실천성 제고를 위해 필요함
∙ 경쟁, 갈등을 극복하고 효율적인 국토자원 이용과 관리의 유도를 위해서는 자 율적 수용이 가능한 국토장기비전과 전략이 필요함
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∙ 중앙정부와 지자체가 협력하는 지역발전을 위해서는 하위 공간계획 수립지침과 기준 등의 제시 필요성은 더욱 커지고 있음
- 지자체가 추진하는 중요 지역개발전략은 중앙정부와 협력함으로써 그 성과가 최대화 되는 바, 국토계획과 지역계획이 상호조화토록 유도하는 국토종합계획 이 필요함
❑ 정부의 역할 오히려 증대
∙ 불확실성이 높을수록 정부와 공공의 역할이 중요해지기 때문에 주요 선진국(독 일, 일본 등)도 장기계획 및 정책 수립을 지속하고 있음
- 예컨대, 개별도시에 대한 도시정책에서 국가차원의 국가도시정책이 오히려 부 각되고 있음
∙ 국토종합계획이 국토관련 다양한 부문 및 하위 공간단위 계획의 수립과 집행에 영향을 줄 정책방향과 전략 및 지침 제시가 필요함
- 개발 국토에서 축소 국토, 인구감소 국토에 대한 새로운 대비책 개발 필요 - 제4차 산업혁명이 실제로 발현될 수 있는 플랫폼으로서의 국토 전략 마련 등
국토의 재편 및 변화의 새로운 동인의 등장에 선제적으로 대응
- 포용성, 연대성, 상생협력발전, 재활용, 공간정의, 인간적인 국토의 개념 등 국토개발의 새로운 가치 및 기존 가치의 변화에 대응 필요
❑ 정책의 일관성과 연속성 및 실효성 제고 필요
∙ 국토정책을 효율적으로 추진해 나가기 위해서는 장기전망하의 장기계획이 필요
∙ 국가적･장기적 인프라나 대규모 시설은 정부나 정권의 교체에 관계없이 계획대 로 입지에 적합하게 추진되어 정책의 일관성과 지속성 및 실효성을 기하여야 소모적인 국력 낭비 방지가 가능함
∙ 국토종합계획은 국토기본법에 근거한 법정 국가계획으로서 지금까지 4차례에 걸쳐 수립 추진되고 있으나 제4차 국토종합계획이 2020년에 종료되는바, 국토 종합계획의 연속성을 확보하기 위해 2021년부터 시작되는 제5차 국토종합계획 이 필요
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 21
❑ 새로운 공간정책 수요 대응 필요
∙ 국토개발 신규수요는 감소되었으나 기존 노후 시설의 재정비와 미래 기술혁신 및 여건변화에 따른 새로운 공간정책 수요 대응 노력이 필요함
∙ 미래 신성장동력이 될 신산업은 새로운 공간정책 수요를 필요로 하는 바 이를 선제적으로 담아내기 위해서는 국토종합계획이 필요
3) 한계
❑ 계획은 필요하다고 인식하지만, 지방에서의 체감도는 낮은 수준
∙ 국토종합계획은 지역의 발전계획을 수립하는데 기초가 되고, 지역에서 추진하 는 각종 사업･계획의 근거가 되는 최상위 계획으로서, 반드시 필요함
∙ 그러나 지방의 입장에서 볼 때, 국토종합계획은 단순히 법적으로 정한 도종합 계획 수립을 위한 상위계획에 불과함
- 광역지자체장은 국토종합계획, 도종합계획과는 별개로 미래비전, 장기발전계 획 등 각종 지역발전을 위한 구상이나 계획을 수립하고 있으며, 내용도 광역지 자체장의 정책적 의도가 반영된 쪽으로 작성되고 있음
∙ 이러한 현실을 타개하는 차원에서 국토종합계획의 수립은 지속적으로 필요하다 고 볼 수 있으나 지방이 국토종합계획을 수긍할 수 있도록 그 내용, 위상과 역 할을 정립(법, 제도적으로)할 필요가 있음
❑ 국토종합계획이 국가의 주요 인프라 및 전략을 수립하고 역할을 했던 때와 비교할 때 중요도가 많이 약화되었음
∙ 특히 철도나 공항 등의 주요 인프라들이 개별적인 중장기계획에 의거하여 계획 됨에 따라 계획의 필요성이 없어졌다는 주장들도 나오고 있음
∙ 그러나 부문계획이 제각기 수립되기 때문에 전체를 아우르는 종합계획이 필요 하다는 측면과 개별계획에서 고려할 수 없는 광역적･초광역적 구상이나 해양 국토 등이 필요하다는 측면에서 국토종합계획은 여전히 존재할 필요가 있음
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❑ 2000년 이후 등장한 다양한 부문계획과 계획 시기･기간 등이 일치하지 않고 조정 하기 용이하지 않다는 점임
∙ 국가환경종합계획은 2016~2035, 관광개발기본계획은 2012~2021 등 다양함
❑ 정부 교체시마다 수정계획을 수립하여 일관성 유지가 어렵다는 한계가 있음
∙ 제1차 국토종합개발계획부터 제4차 국토종합계획까지 본 계획 4회, 수정계획 3회가 수립된 바, 계획의 일관성이 없다는 비판이 높음
❑ 국토종합계획의 실천수단이 미흡하다는 한계가 있음
∙ 재원, 예산, 조직, 평가 등 실천수단의 미흡으로 지방정부나 관련기관들의 관 심 밖에 있음
4) 그간의 성과와 존치의 이유 및 편익 (1) 그간의 성과
❑ 국토종합계획은 이제까지 우리나라 국토와 경제의 체계적인 발전에 기여
∙ 그간 인프라 및 서비스의 공급과 관리를 통하여 압축성장을 견인하여 왔 고 미래 발전방향에 대한 공감대 형성을 통해 국토정책 수립․추진에 기여
❑ 국토의 효율적 이용과 국토공간의 친환경성 증대에 기여
∙ 고속도로, 항만, 산업단지 등 인프라의 효율적 공급･관리 추진
∙ 주택단지 개발, 신도시 개발 등 사회기반시설이 충분히 갖추어진 계획도시 조 성으로 도시주거공간의 질 향상에 기여
∙ 산업단지 조성 등으로 산업발전의 기반을 구축하였으며, 국토의 효율적 이용에 기여
∙ 산림조성, 수자원관리 등 국토공간의 친환경성 증대에 기여 등
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 23
❑ 국민 삶의 질 제고에 기여
∙ 주택보급, 신도시개발, 상하수도 공급 등으로 국민 삶의 질 제고에 기여
(2) 존치의 이유 및 편익
∙ 정부부처와 지방자치단체는 물론 민간부문에 까지 국토관련 장기적 정책방향과 비전 제시 역할을 수행해 왔기 때문에 계획 수립･추진 중단은 불필요한 행정적 혼란과 사회적 불만과 비난을 초래할 수 있음
- 부문계획 수립주체인 부처들은 각 부문의 입장에서 계획을 수립하기 때문에 이를 종합적으로 연계･조정･통합할 계획이 필요하다는 입장
- 지자체들은 단체장의 임기는 4년인데 장기계획이 없으면 자치단체장의 선호에 맞는 사업위주로 추진되기 때문에 이의 가이드라인이 될 장기계획이 필요하 고, 이를 위해서는 상위계획의 존재가 중요하다고 지적
∙ 국토종합계획 수립･추진의 중단으로 얻는 행정 비용절감 등의 효과는 제 한적인 데 비해 40여년 간 축적해 온 전문성과 제도적 역량을 사장시키고 불필요한 행정 및 사회적 혼란과 피해를 유발할 수 있음
- 국토종합계획 수립 중단은 그간 축적한 통합적 접근의 경험과 역량을 약화시킬 우려가 있음
∙ 국토종합계획 수립의 일관성과 지속성을 유지하고 이로 인한 정책의 신뢰구축 이 중요함
- 전문가 설문조사 결과, 96.7%가 국토종합계획이 필요하다는 의견(권영 섭외, 2015)
∙ 미래를 완벽하게 조정할 수는 없지만 계획을 통해 어느 정도는 조절 가능 하므로 국토의 계획적 관리와 대응을 통한 시스템･조화 추구가 중요함 - 계획을 통한 미래 예측, 전망, 공유는 미래에 대한 영향력 발휘가 가능함(국토
교통성, 2014, 일본 국토그랜드 디자인 2050)
- 또한 도시･군 하위계획과 산지관리계획, 연안통합관리계획 등 부문계획들의 경우 국토종합계획의 추진 동향을 주시하고 있음
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5) 제5차 국토종합계획 수립 여건 및 주요 이슈 (1) 제5차 국토종합계획 수립 여건
❑ 미래의 환경변화와 불확실성에 대응한 향후 20년 장기계획안 마련이 필요함
∙ 계획기간인 향후 20년 동안 예상되는 사회･경제적 여건 변화에 대한 국토공간 차원의 대응체계 마련이 필요한 상황
- 저출산･고령화･다문화 현상, 전 지구적 기후환경 변화, 글로벌 경제환경 변화 등 다양한 사회･경제적 여건변화가 국토공간에 가져올 파급효과를 분석･전망 하여 대비가 필요함
∙ 미래 환경변화는 예측하기 어려우나, 전문가나 미래학자 등의 의견을 수렴후, 시나리오별 대응방향을 제시할 필요가 있음
- 미래 환경변화에 대한 방향 설정이 없이 미래에 어떤 상황이 닥쳤을 경우, 변 화하는 환경에 대응하지 못하고 혼란을 초래할 우려가 있음
∙ 메가트렌드 반영을 통한 건전한 국토종합계획 수립이 요구되고 있음 - 인구･사회가치 변화: 저출산, 고령화, 1인가구 증가, 다문화사회, 개인 삶의
질, 건강, 행복, 안전가치 증대 등 - 경제변화: 글로벌화, 저성장, 양극화
- 기후변화: 지진 등 재난재해 증가, 에너지 및 자원부족 등 대응 - 기술변화: 첨단기술발달 및 융복합화, 무인기술 발달, 고속 및 도시철도의 발
달(KTX 강릉선, GTX, SRT 등)
- 정치여건변화: 분권화, 참여･소통요구 증대, 새로운 정부, 초국경 및 남북한 협력 증대 요구
∙ 계획 목표연도의 인구구조, 소득 및 생활양식, 가치관, 사회전반의 기술변화 등으로 국토이용의 행태 변화에 대응할 수 있는 계획 수립이 요구됨
❑ 경제･사회적 환경의 급격한 변화에 따라 새로운 국토종합계획이 긴요함
∙ 저출산, 고령화, 저성장, 기후변화와 재난, 글로벌화, 지방분권화 등에 대응이 필요함
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 25
∙ 글로벌 환경 변화(기후, 재난･재해, 식량안보, 기술혁명 등)대응이 필요함 - 특히 기후변화 대응, 트럼프 대통령 당선과 신보호주의, 영국의 브렉시트, 초 고령사회의 도래, 그리고 인공지능의 개발 등에 따른 4차산업혁명의 시작 등
∙ 국내적으로는 저성장 시대의 도래, 장기간 경기침체, 남북관계의 경색 지속화, 기후변화 대응 전략의 실천 미흡, 하천, 토양, 대기 및 해양 오염의 심각, 원자 력 문제의 근본적 해결 등
❑ 한국경제의 저성장 기조 정착에 따라 이에 상응하는 국토종합계획으로의 전환이 필 요함
∙ 성장 동력 확보와 함께 저성장 기조에 맞는 국토정책 기조가 필요함 - 저성장 시대에는 양적인 자본 투입을 통한 대규모 사업이 어렵기 때문에 국토
의 질적인 발전을 위한 국토의 리모델링 전략이 필요함
∙ ‘개발’ 중심의 개발도상국형 국토계획에서 ‘생활’ 중심의 선진국형 국토계획으 로 전환이 필요함
❑ 저출산･고령화로 인한 인구구조 변화에 대응하는 국토종합계획이 필요함
∙ 국가 전반의 지속적인 초저출산으로 인해 생산인구가 2016년 정점으로(3,704 만명) 감소되기 시작하고 저출산 기조는 최소 10년은 지속될 것으로 전망
∙ 특정 지역으로의 인구집중억제가 아니라 지역에 상관없이 인구증가를 제고할 수 있는 국토정책이 필요함
∙ 국민들의 삶의 질을 높이기 위해서는 국토 전체를 고령화시대에 맞는 형태로 재편할 필요가 있음
∙ 인구의 양적 확대에 기반한 계획이 아니라 인구구조의 질적 변화를 감안한 국토 종합계획이 필요함
❑ 제4차 산업혁명에 따른 사회경제적 변화에 대응이 중요함
∙ 연결성의 강화로 지리적 의미나 격차 등 공간적 의미가 약화되어 공간계획으로
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서의 국토종합계획에 대한 근본적 관점의 변화가 필요함
∙ 기술혁명으로 인한 산업구조의 변화에 따라 제조업 중심 산업단지의 의미나 입 지규제의 의미가 변화됨
∙ 자율주행자동차 도입 등에 따른 SOC 인프라 부문의 대응이 필요함
❑ 기후변화와 재난에 대비한 국토종합계획이 긴요함
∙ 신기후변화협약이 추진됨에 따라 이에 맞는 정책이 필요함
- 프랑스의 경우 모든 국토 및 토지정책에 기후변화의 의미를 연계하여 정책을 수립함
- 우리나라도 최근의 지진 등 자연재해의 위험이 많이 높아졌으므로 이를 고려한
‘안전한 국토’를 유지하기 위한 계획이 필요함
❑ 세계대도시권의 성장 및 지역경쟁력의 중요성에 따른 지역정책 패러다임의 전환이 필요함
∙ 이제까지 ‘글로벌’이라는 단어를 많이 사용하였으나 국토종합계획에는 구체적 인 글로벌화 전략이 부재
∙ 세계와 동북아에서 차지하는 한국의 위상을 고려하고 국토의 글로벌 매력도 증진
- 수도권과 비수도권의 2분법적 정책보다 대도시권 성장정책을 중심에 둘 필요 가 있음
❑ 지방분권형 국토종합계획이 긴요함
∙ 지방자치 시대에 맞추어 지방의 역할이 증대되어 왔으므로 이를 반영하여 지방 자치와 분권에 맞는 국토종합계획 수립이 필요함
∙ 수도권의 인구 및 산업 집중 비율이 매우 높고, 지역 간 격차가 심한 실정이므 로 미래의 공간적 기회균등을 보장할 수 있는 국토균형발전정책과 장기종합계 획 필요(bottom-up으로 국토종합계획 수립 필요)
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 27
❑ 통일시대에 맞는 국토종합계획 필요
∙ 남북통일을 상정하여 국토균형발전과 남북이 상생하는 국토 비전, 국토구조 형 성 및 기반 구축 등을 위해서 현행 국토종합계획 유지 필요
❑ 제4차 국토종합계획과의 연속성 확보 및 기존 계획의 문제점 개선이 필요하며 이를 위해서는 제4차 국토종합계획에 대한 종합적인 평가가 필요함
∙ 이러한 평가에는 기존 계획의 내용과 추진실태에 대한 성과와 함께 문제점이 구체적으로 제시되어야 함
- 이를 통해 제5차 국토종합계획이 제4차 국토종합계획과 연속성을 가지는 부분 과 개선되어야 할 부분이 명확해질 수 있을 것임
❑ 최상위계획으로서 국토의 개발과 인프라 투자에 대한 전반적 방향 제시 필요
∙ 이후 하위계획은 이에 부합하도록 하여 하위계획간의 상충이나 중복투자 등의 부작용이 없도록 하는 것이 필수적임
(2) 주요 이슈
❑ 글로벌 이슈 및 패러다임 변화 제시
∙ 새로운 국토종합계획은 국토의 미래와 비전을 제시하는 계획으로 경제･사회적 변화와 미래사회 글로벌 이슈들을 반영
∙ 중앙･지방정부･주민 등 다양한 이해관계자가 함께 공유할 수 있는 패러다임으로 전환
❑ 부문 및 하위계획에 계획지표 제시 및 정합성 제고
∙ 국토전반의 최상위계획인 국토종합계획의 종기 시점인 2020년이 다가오면서 여러 계획지표들이 장기적인 관점에서 재조정되어야할 시기임
- 현재 국토분야 부문 및 하위 계획이 상위계획의 목표연도에 기속되어 재수정 또 는 재수립이 한계에 있는 상태로 제5차 국토종합계획 수립이 매우 필요한 시기임 - 경기도, 서울시, 인천시는 현재 공동으로 2040 수도권 광역도시계획 재수립을
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추진하고 있어 제5차 국토종합계획 및 제4차 수도권정비계획 추진의 시의적 필요성 공감대 형성
∙ 부문 및 하위계획의 목표연도를 일원화시키는 정비가 필요함
❑ 통일과 한반도 동북아 시대 국토정책 제시
∙ 통일과 통합의 장으로서 국토공간이 갖는 한계를 극복할 화두
- 과거 국토종합계획은 공간축 중심 개발이었으나 향후에는 통일과 통합의 플랫 폼이 되어야 할 것임
- 통일(자의적 통일과 타의적 통일별로 시나리오 필요)시 북한지역 개발은 비공 개적으로라도 사전에 개발개념을 수립할 필요
∙ 대북관계의 경색과 불확실성 증대에 따른 한반도와 동북아의 국토정책 제시
❑ 국토공간구조를 결정짓는 국책사업의 가이드라인 제시
∙ 신공항 건설과 같은 지역개발사업 추진에 따른 갈등이 완화될 수 있도록 통합국 토 개념을 정립할 필요
- 효율성이 아니라 정치적 논리에 따라 국토공간이 분할되지 않도록 거시적 차원 의 개발담론을 선제적으로 제시할 필요
∙ 국토의 균형발전과 글로벌 경쟁시대에 대응하는 수도권과 비수도권이 상생하는 적극적인 전략을 국토계획에 반영
- 기업도시, 혁신도시, 유턴기업의 활성화를 통해 국토를 균형발전시키고 수도 권과 비수도권이 상생하는 전략 필요
- 기존의 왜곡된 국토공간구조, 지역간 불균형 해소 및 국토생산성 증대
❑ 제4차 산업혁명과 유연한 공간체계, 새로운 국토정책 패러다임 제시
∙ 재생에너지 기술, 전기차 등 운송기술, 사물인터넷 및 인공지능 등 ICT 기술혁 신과 제4차 산업혁명으로 초래되는 정치, 사회 및 경제여건 변화에 대응하는 새로운 국토정책 패러다임 제시
∙ 공간정보의 활용과 산업화에 대한 개념 정립 필요
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 29
- 국토공간을 개발대상으로 보는 차원에서 온라인과 연계하는 제3공간으로 확장 할 수 있는 개념 재정립이 필요
∙ 공간활용에 관한 정책방향이나 기본계획은 향후 공간활용의 효율성과 효과성을 높이기 위해서도 필요함
- 제4차 산업혁명은 경제, 사회, 문화, 정치의 융복합적 작동체계로 접근하는 특성을 띠고 있을 것임
- 제4차 산업혁명은 다양한 모습을 하게 될 것이므로 다양성을 수용하고, 새로운 혁신을 창출할 수 있는 유연공간체계를 확보할 필요
∙ 글로벌 이슈인 4차 산업혁명 산업구조고도화 전략을 국토종합계획에 반영 - 인공지능, 사물인터넷, 자율주행자동차, 드론, 3D프린터, 에너지저장기술 등
공간정보 신기술의 융･복합 국토전략 마련 필요
∙ 제5차 국토종합계획은 제4차 산업혁명을 고려하여 유연공간체계를 확보한다는 취지로 접근되어야 할 것임
❑ 국토종합계획에 대한 통합적 방향 제시 필요
∙ 국토의 효율적 이용･보전에 대한 방향의 제시는 향후 국토종합계획의 방향성 제시 측면에서 의의가 있음
∙ 미래지향적 국토 발전 패러다임을 바탕으로 국토이용의 경제･사회･문화적 파급 효과를 극대화하기 위한 개발방향을 제시하여야 함
∙ 이러한 방향성이 없이는 국토의 난개발, 중복적 투자, 인프라의 유휴화로 공간 효율성이 떨어지고, 불필요한 비용 증가 위험이 있음
❑ 국민 삶의 질 향상에 기여하는 계획 수립 필요
∙ 지역특성을 고려하고 지역민의 소득증대에 기여하며 인근지역과 상생발전 할 수 있는 국토이용 계획이 필요함
∙ 국민의 국토이용 행태를 고려하여 국토 이용의 효율성 및 국민의 삶의 질 향상 에 기여하는 국토종합계획을 수립하여야 함
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표 2-1 국토종합계획의 도전요인과 주요 이슈
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 31 2. 국토종합계획의 성격
1) 비전･지침 형
❑ 2040년의 미래상에 대한 거시적 비전을 보여주어야 할 것임
∙ 분야별 장기적인 발전방향을 제시보다는 향후 20~30년이라는 지속가능성을 염 두해 두고 비전을 제시하는 계획을 수립해야 함
❑ 구체적 계획 성격보다 비전 제시형 헌장과 같은 성격의 형식이 바람직
∙ 미래 경제･사회적 변화와 글로벌 이슈들을 반영하고 중앙정부, 지방정부, 주민 등 다양한 이해관계자가 함께 공유할 수 있는 국토의 비전을 제시
∙ 국토종합계획은 미래를 예측한 국가의 청사진이 되어야 할 것이며 존재의 이유 및 방향은 미래지향적일 필요
- 향후의 국토는 육역내가 아닌 해양, 사이버공간까지 고려할 필요가 있음
❑ 모든 것을 담기보다 전략적 방향을 제시하는 국토종합계획
∙ 최대한 유연한 종합계획을 작성하여 시대의 변화에 빠르게 적응해 가면서 각 활동주체들의 적극성을 촉진할 필요가 있음
∙ 성장･개선 지향적인 성격이 아닌 성숙, 안정, 즐김, 전통이 가치로 승화되도록 비전에 포함시킬 필요가 있음
∙ 미래를 준비할 수 있는 비전과 전략 위주의 계획과 더불어 여건변화에 따른 유 연성을 부여할 필요가 있음
- 국토기본법 제10조 및 동법 시행령 제2조 및 제3조
❑ 가이드라인 제시적 성격
∙ 계획의 성격과 역할이 주도적에서 선언적, 보완적으로 바뀌어야할 것이므로 Guideline의 성격 강조
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- 국토종합계획은 각 지역들이 일관되고 조화로운 국토발전을 위해 견지해야 될 원칙을 제시해 주는 가이드라인으로서 큰 그림만 제시
∙ 국토종합계획이 가이드라인으로서 역할을 하기 위해서는 여러 부문계획, 지역 계획 등을 연계하고 조정하는 전략적 방향 제시
❑ 상충된 문제를 해결 가능하고 지방분권과 연계한 포괄적 비전계획
∙ 법 수준의 상위법으로 하위 행정구역단위의 계획들을 아우르는 포괄적 성격을 가질 필요
- 유권적 해석, 갈등을 해소할 상위법적･포괄적 비전을 가질 필요가 있음 - 지방분권 형태로 제도가 변화해 갈 것이므로 세부내용을 가지는 경우 지방분권
의 진전에 방해가 될 수 있을 것임
∙ 실행적 측면의 계획보다 비전 제시적 측면을 강조하여, 큰 개념적 목표를 제시 하는 것이 바람직
- 질적 성장･발전, 저출산･고령화, 외국인 증가, 자연환경과 삶의 질 등을 토대 로 한 비전 제시
- 비전 제시는 발전･성장, 효율 지향적 성격의 계획 보다 성장 관리, 반성장 등 효율보다 합리, 대안경제 내용 중심의 비전 제시 필요
❑ 국민들의 꿈을 담은 계획
∙ ‘국민들에게 꿈과 희망을 주고, 자긍심을 심어주는 국토종합계획’
- 계획의 수립･집행･평가과정 등에서 시민참여가 이루어지려면 적극적인 여론 수렴과 홍보가 필요
∙ 국토종합계획의 성격을 발전, 경제 중심에서 다변화시켜 성숙, 사회 계획을 포 괄하는 광범위한 성격으로 확대 필요
- 국토의 물리적 계획을 넘어 사회적 규범도 포함하는 성격으로 제시 필요
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 33 2) 실천･전략 계획형
❑ 실천성을 담는 계획
∙ 1990년대 중반 이후 최상위 공간계획으로서의 위상과 실효성이 점차 낮아지고 있어 실천력이 요구됨
- 중앙정부의 각 부처와 지방자치단체들의 독자적인 개발계획 수립, 국가균형발 전특별법과 지역발전 5개년계획 등이 시행된 것이 큰 이유임
∙ 향후 국토종합계획은 국토전반에 대한 미래 여건변화를 전망하고 핵심전략과 전략별 정책과제를 제시하여 하위계획에 반영할 구체적 계획 원칙 및 기준을 제시할 필요
- 현재 국토종합계획은 부문별 계획의 지침제시가 미흡하므로 분명한 정책 목표 제시 필요
❑ 다양한 정책목표 수용
∙ 국토종합계획은 다양한 분야의 정책목표를 요구하고 있음
- 경제활동의 세계화와 지역화, 저성장 기조의 정착, 고령화와 장수사회와 같은 인 구구조의 변화, 기후변화와 에너지 위기, 4차 혁명의 진행과 융복합화, 삶의 질 향상에 대한 강한 욕구, 지진의 빈발과 재해의 증가에 따른 안전 욕구의 증대, 한반도 정세의 불확실성과 중국 굴기(일대일로 정책 등), 분권화와 지방화 등
∙ 특히 이제까지의 국토의 신규 개발에서 국토의 보존과 정비 및 관리 쪽에 방점 이 두어져야 할 것임
❑ 전략계획이자 사업계획 수립
∙ 국토종합계획의 주요 목표와 전략을 달성하기 위한 이른바 전략계획(strategical plan)을 수립
- 각 부처와 지방정부의 장기계획 수립 고권을 최대한 부여하면서도 국토발전과 관리의 효율성과 일관성을 유지할 수 있는 계획 수립 필요
- 국토종합계획의 내용을 방향제시적 계획인 동시에 사업계획을 병행할 수 있는
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쪽으로 수립할 필요가 있음
3) 이중전략형
❑ 비전･지침･가이드라인 제시형 계획은 20년 주기의 비전 제시형으로 하고, 실천･목 표･전략 제시형 계획은 5년 주기 중기전략계획을 포함한 이중전략 추진
∙ 20년 장기계획이므로 비전제시형은 지침, 가이드라인 제시 역할
∙ 5년 단위 전략계획형은 타 유사계획과 연계하고 평가･모니터링 역할 - 지방분권과 균형발전 전략은 제5차 국토종합계획에서도 유지될 필요가 있으므
로 국가재정운용계획 및 지역발전5개년계획과 연계하여 추진 필요 - 국토 공간 변화에 대한 평가･모니터링 차원에서 필요한 변수･항목을 추가하고
이를 통해 국토변화의 추이와 평가를 진행하는 역할 필요
❑ 상향식과 하향식이 결합된 계획수립
∙ 국토종합계획은 도 계획･시･군 종합계획의 상위계획으로서 지침역할을 하지 만, 시･도 계획들을 연계･종합･조정하는 기능도 매우 중요
- 국토종합계획은 도종합계획 및 시･군종합계획의 기본이 되며, 부문별계획과 지역계획은 국토종합계획과 조화를 이뤄야 함
∙ 국가와 지방의 협력에 의한 비전을 공유하고, 독일처럼 상향식과 하향식을 결 합한 계획으로 추진 필요
❑ 장기계획과 중기전략계획의 수립
∙ 중장기 비전계획은 20년을 유지하고 타 계획들과의 연계성을 고려, 매 5년마다 정부 정책과 연동된 중기전략계획 수립의 연동계획 체제 도입
- 장기계획이기 때문에 국내외 정세가 급변하여 실효성이 약하다는 비판과 10년 으로 돌아가자는 주장도 있음
- 그러나 10년 회귀론은 일관성･신뢰성･지속성 문제가 있으며, 10년이더라도 매 5년 마다 수정계획이 필요함
제2장 제5차 국토종합계획의 필요성 및 역할 | 35
그림 2-1 제5차 국토종합계획의 성격
3. 제5차 국토종합계획의 기능 및 역할
❑ 최상위 계획 지침 역할
∙ 기본 방향, 목표 및 원칙과 기준 제시
- 개발 국토에서 질적으로 발전된 국토로의 변화를 가이드할 수 있는 최상위 지 침계획
∙ 미래 국토의 지속가능한 발전을 위한 계획 수립 원칙･기준 및 방향 제시 역할 - 국토의 관리 측면에서 중요한 지침이 될 수 있는 역할이 되고 각종 정치적 이슈
에 따라 수시로 변경되지 않도록 해야 함
∙ 상호 경쟁적인 지역발전이 아닌, 자생적인 지역발전 전략을 스스로가 개발할 수 있는 지침으로서의 역할
- 더 이상 국가가 무엇을 해준다는 것이 아니라, 국민이 무엇을 스스로 할 수 있게 하는 가치의 전환 유도 역할
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❑ 방향제시자(나침반) 및 정보제공자 역할(권영섭 외, 2016)
∙ 국내여건변화와 세계경제변화 흐름에 맞추어 우리 미래 국토의 향후 나아갈 방 향 발전방향 제시
- 향후의 국토 및 지역계획, 지역개발의 방향, 새로운 국토개발의 좌표를 제시하 는 기능 수행
∙ 모든 것을 담기보다 전략적 방향을 제시하는 국토종합계획
- 최대한 유연한 국토종합계획을 작성하여 시대의 변화에 빠르게 적응해 가면서 각 활동주체들의 적극성을 촉진
∙ 향후 여건 변화에 따른 사회･경제적 실태와 문제점 진단, 국토공간구조와 패턴 변화 전망 등 다양한 국토계획 수립･집행･평가에 필요한 정보제공자 역할 강화 가 요청됨
- 저출산, 고령화, 저성장의 심화에 따른 농촌과 지방도시의 인구 감소로 인한 지방쇠퇴와 과소지역 문제 대응 방향 제시
∙ 제 4차 산업혁명과 같은 사회적 변화를 반영한 계획으로서 장기적 전략 및 방향 제시 역할 필요
❑ 시스템 통합자 역할
∙미래로 갈수록 종합 통합 시스템적 사고가 중요하여 지역 부문계획간 상관관 계를 공간계획인 최상위 국토종합계획에서 반영하고 정합성 유지 - 현재는 각 분야별 계획이 각각 별개로 운영되고 있음
∙대도시･중도시･소도시･소도읍(농촌도시 포함) 등의 도시위계에 따른 적절한 공간배치와 특화된 도시 및 산업기능의 분담을 통한 국토의 효율적 발전을 추구
∙ 국토 전체 계획과 지역계획 간의 연계성을 강화하는 역할을 수행하여 지역계획 들이 소외되지 않도록 해야 할 것임
- 국토종합계획의 신뢰도와 실천성을 강화하기 위해서는 다른 계획과 연계성을 강화할 필요가 있음
- 각종 개발, 도로, 경관, 건축 등 관련 국가 단위의 계획 내용을 포괄하면서
