농업용수 수리권 평가 및 개선 방안(Ⅰ) : 법 및 제도

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(1)C2006-38 / 2006. 11. 농업용수 수리권 평가 및 개선 방안(Ⅰ) : 법 및 제도. 김 홍 상 허 주 녕. 연구위원 전문연구원.

(2) 머 리. 말. 지금까지 농업용수는 주로 농촌의 관개용수 위주로 개발․공급되어 왔으 나 농촌지역 생활양식의 변화와 더불어 용수 이용 형태가 달라지고 있다. 생 활용수, 환경용수, 관광용수 등 농업용수 외의 수요가 증대되고 환경보전의 중요성이 부각되면서 신규 댐 건설이 어려워지자 전체 용수에서 절반을 차 지하는 농업용수의 절약 및 타 용도 전용 요구가 강해지고 있다. 한편 최근 국제사회의 불안정, 기후 변화 등으로 식량위기 대책 수립이 중요해지고, 식 량자급기반 확충 차원에서 농업용수의 안정적인 확보는 적정규모의 농지보 전만큼 중요해졌다. 이 연구는 최근 농업용수 관련 국내외 여건 변화 및 정책 환경 변화와 더 불어 관행수리권의 허가수리권으로의 전환 등 농업용수 수리권 재조정 논의 가 국가적 과제로 제기되면서, 농업용수 수리권 관련 기초 연구의 일환으로 추진되었다. 그동안 농업용수 수리권은 명확한 법적 근거보다는 오랜 기간 동안 관행수리권에 근거를 두고 관습적으로 관리되어 온 탓에 구체적인 연 구가 진행되지 못하였다. 따라서 이 연구에서는 농업용수 이용 여건의 변화, 전체 수자원의 효율적인 이용, 새로운 물 관련 법 정비 논의 등과 관련하여 농업용수 수리권 관련 법률 및 제도 분석, 관련 제도의 운용 실태 분석, 주요 국의 농업용수 수리권 관련 제도 조사․분석 등을 통해 우리의 농업용수 수 리권 관련 법 및 제도 개선 방안을 제시하고자 하였다. 이 보고서가 합리적인 전체 물 관리 체계 구축과 농업부문에서의 물 이용 의 효율을 제고시키는 데 도움을 주며, 관련 연구자들에게 유용한 자료로 이 용되기를 기대한다. 2006. 11. 한국농촌경제연구원장 최. 정 섭.

(3) i. 요. 약. 이 연구는 최근 농업용수 관련 국내외 여건 변화 및 정책 환경 변화와 더 불어 관행수리권의 허가수리권으로의 전환 등 농업용수 수리권 재조정 논의 가 국가적 과제로 제기되면서, 농업용수 수리권 관련 기초 연구의 일환으로 추진되었다. 이 연구는 최근 농촌지역 생활양식의 변화와 더불어 생활용수, 환경용수, 관광용수 등 농업용수 외의 수요가 증대되고 환경보전의 필요성이 부각되면서 신규 댐 건설이 어려워지자 전체 용수에서 절반을 차지하는 농 업용수의 절약 및 타 용도 전용 요구가 강해지고 있는 상황 등을 반영하였 다. 그리고 이 연구는 이러한 정책적 환경 변화 속에서 추진된 농림부 국고 과제 “농업용수의 효율적 이용 및 배분을 위한 수리권 조정 연구”(주관연구 기관: 한국농촌공사 농어촌연구원) 중 법 및 제도적 측면의 협동 연구 분야 에 속하며, 다년(3년)간 연구의 1차년도에 해당된다. 농업용수가 우리나라 전체 용수 이용의 절반을 차지하면서도 농업용수 수 리권 제도가 명확한 법적 근거보다는 오랜 기간 동안 관행수리권에 근거를 두고 운용되어 온 탓에 농업용수 수리권 관련 연구가 체계적으로 진행되지 못하였다. 따라서 이 연구에서는 농업용수 이용 여건의 변화, 전체 수자원의 효율적인 이용, 새로운 물 관련 법 정비 논의 등과 관련하여 농업용수 수리 권 관련 법률 및 제도 분석, 관련 제도의 운용 실태 분석, 주요국의 수리권 관련 제도 분석 등을 통해 우리의 농업용수 수리권 관련 법 및 제도 개선 방 안을 제시하고자 하였다. 구체적으로 한정된 자원인 물, 그 중에서도 특히 농업용수의 이용 여건 변화에 대응하기 위한 효율적 배분과 합리적인 수리 권 조정을 통하여 물 분쟁의 원인을 해소하고 분쟁발생시 갈등해소 대안을 마련하며, 수리권 관련 국내외 여건 변화 속에서 안정적 농업용수 수리권 확 보 방안을 강구하기 위한 수리권 관련 법 및 제도 정비 방안을 제시하였다. 연구방법으로는 관련 문헌 및 자료 검토, 농업용수 수리권 운용 실태 파악.

(4) ii. 을 위한 현지 사례지구 조사, 농업용수 관리 관련 현지 담당자 면담조사, 해 외 사례 조사, 전문가 자문 등의 방법을 사용하였다. 이 연구는 다년간 연구과제의 1년차 연구로서 우선 농업수리권 관련 법 및 제도 일반 현황 파악에 초점을 두고 진행되었다. 궁극적으로 농업수리권 관련 제도 개선 방향을 모색하고자 하는데, 이에 필요한 기초 자료 분석 차 원에서 농업용수 수리권 운용 실태 파악, 법률 내용 분석, 나아가 외국의 사 례 등을 검토하는 것을 주요 연구 내용으로 하였다. 첫째 현행 농업용수 이용 및 관리 현황을 분석하고 이를 통해 농업용수 수리권 문제의 유형과 향후 전망을 살펴보았다. 농업용수 이용의 특성과 이 용․관리 현황을 살펴보면서 농업용수 수리권의 실태를 살펴보았으며, 수리 권 거래 제도와 관련하여 농업용수 수리시설물의 목적외 사용 현황도 조 사․분석하였다. 그리고 농업용수 수리권 문제의 유형은 농업부문과 비농업 부문간의 수리권 갈등 구조, 농업 부문 내에서 수리시설 관리 주체와 시설관 리비용 분담구조 차이에 따른 수리권 문제, 물 이용 여건 변화에 따른 이용 자간의 갈등 등 다양한 측면을 살펴보았으며, 이러한 내용들을 구체적인 사 례 지역 조사․분석을 통하여 다양한 수리권 문제 발생의 실태를 동시에 살 펴보았다. 둘째, 농업용수 수리권 관련 주요 법률 내용과 제도의 현황을 살펴보았으 며, 이를 통해 농업용수 수리권 관련 제도의 주요 쟁점을 도출하고, 쟁점별 법률 내용을 분석하였다. 특히 민법에 명시된 ‘공유하천용수권’(관행수리권) 으로 이해되는 농업용수 수리권의 법적 성격, 농업용수 수리권 거래(목적외 의 용수 공급)의 법적 근거, 농업용수 수리권 귀속 주체에 대한 해석의 문 제 등을 검토․분석하였다. 구체적으로 민법, 하천법, 댐건설및주변지역지원 등에관한법률, 농어촌정비법, 한국농촌공사및농지관리기금법 등 주요 법률 에서 농업용수 수리권 관련 규정을 별도로 모아 분석하고, 이를 토대로 현 행 농업용수 수리권 관련 법 및 제도의 한계와 문제점을 도출하였다. 구체 적으로 관행수리권과 허가수리권간의 충돌, 기득수리권의 보호 범위의 불명 확 문제, 농업용수 수리권 귀속 주체의 불명확 문제, 농업인의 안정적 수리.

(5) iii. 권 보장 기제의 미흡 등의 문제점을 제시하고, 각각의 제도적 의미를 검토 하였다. 셋째, 우리나라의 농업용수 수리권 관련 법 및 제도 개선을 위한 근거로 주요 선진 사례국의 농업용수 수리권 관련 제도 현황과 제도개혁의 경험을 살펴보았다. 우리나라와 여건이 비슷한 일본만이 아니라 OECD, 세계물포럼 등에서 수리권 제도 개혁을 주도하면서 수리권 관련 제도 개혁을 적극 추진 하고 있는 호주, 미국, 프랑스의 사례를 분석하였다. 이 부분에서는 단순히 수리권 제도 운용 실태만이 아니라 비용분담원칙(full cost recovery) 준수, 통 합용수관리 실태 등이 수리권 운용체계와 어떤 관련이 있는지에 대해서도 검토하였다. 외국의 사례 분석에서는 우리나라 현행 법률과 제도의 한계 및 문제점과 관련하여 관행수리권과 허가수리권간의 충돌, 농업용수 수리권 귀 속 주체, 농업용수 수리권의 안정적 보호, 수리권거래제도 도입, 수리권 제도 개선을 위한 기반 정비 등에 대한 시사점을 도출하였다. 넷째, 농업용수 수리권 갈등의 구조와 실태분석, 법 및 제도 분석, 해외 사 례 분석 등의 결과를 근거로 하여 간략하게 농업용수 수리권 관련 법 및 제 도 개선 방안을 제시하였다. 특히 농업용수 이용 여건 변화 속에서 농업용수 수리권의 안정적 확보와 수리권 갈등의 최소화를 위한 법률 정비 및 제도 개선의 방향을 제시하였다. 구체적으로 농업용수 수리권 관련 법률 및 제도 정비의 기본 방향으로 농업용수 수리권 갈등 최소화, 농업용수의 안정적 확 보 우선 보장, 농업용수의 효율적 이용과 절약 유도, 중장기 전체 물 관리 체 계 개편의 방향(참여형 통합적 물관리 등)에 대한 호응 등을 제시하였으며, 수리권거래제도 도입 등을 위한 사회적 합의과정이 중요하다는 점과 다양한 실천과제의 단계적 추진을 강조하였다. 끝으로 이 연구는 수계(유역내) 물 이용의 실태 분석, 목적외 용수 공급의 여건 분석 등 구체적인 수문자료 분석이 없이 이루어진 한계를 지님을 밝혀 둔다. 물론 이 연구가 수문 분야 전공자가 연구에 참여하는 한국농촌공사농 어촌연구원과 공동연구로 추진되고 있는 점에서 보완이 될 수 있지만, 관련 된 기초 자료가 미흡한 상태에서 나타나는 한계가 있다. 농어촌연구원 연구.

(6) iv. 진들이 수리모형분석 등을 통해 수계별 물 이용량 추정 자료가 생산될 수 있지만, 이것만으로는 농업용수 수리권 관련 법률 정비 및 제도 개선의 타당 성과 가능성을 평가할 수는 없다. 따라서 이 연구의 궁극적 목적인 수리권 조정 방안까지 나아가지 못한 한계가 있으며, 관련 연구가 추가적으로 진행 되어야 함을 밝혀둔다..

(7) v ABSTRACT. A Study on Agricultural Water Rights Problems and Improvements (I): Laws and Institutions. Recently there are growing concerns on reducing agricultural water use and utilizing agricultural water for other purposes. These demands came from several sources such as the growing non-agricultural water demands and the difficulty of constructing new dams. This study was initiated to provide a theoretical foundation on agricultural water rights from the current nationwide discussions of modifying the structure of water use rights. Although the agricultural water use consists more than half of the whole water use in the country, few studies focus on agricultural water rights problems due to customary agricultural water use and its lack of a legal definition. Therefore, this study suggests how to improve laws and institutions related with agricultural water rights by analyzing laws and institutions of agricultural water use, current institutional structure of water use, and water use rights of foreign countries. This study analyzes and discusses the following topics with case studies: current agricultural water rights problems, the utilization and management of agricultural water rights, water use rights conflicts between agriculture and other sectors, water use conflicts within agriculture, and water user rights for trade. In the study, we also discussed and analyzed legal and institutional problems concerning the water use, such as conflicts between customary and authorized water use rights, unclear definitions on the range of vested water use rights, unclearly identified holders of agricultural water rights, and inadequately secured agricultural water use rights. In addition, we also reviewed similar cases in Australia, the U.S., and France, which are aggressively reforming water use rights, and Japan, whose system resembles that of Korea. The results of case study suggest a possible option for introducing tradable water use permits, fixing related laws, and protecting agricultural water use rights. Finally, this study suggests how to improve legal and institutional settings for agricultural water use rights. Especially, this study accentuates several things to consider. These include minimizing conflicts over water use rights, agricultural water rights as the first priority among other water uses, the efficient.

(8) vi. water-saving of agricultural water use, direction of long-term water management, and issues on introducing tradable water permits. Researchers: Hong-Sang Kim(hskim@krei.re.kr) Joo-Nyung Heo(knuhjn@krei.re.kr).

(9) vii. 목. 차. 제1장 서 론 1. 연구 배경과 목적 ·························································································· 1 2. 연구 범위 ······································································································· 6 3. 연구 방법 ······································································································· 8 제2장 농업용수 수리권 문제의 유형과 실태 1. 농업용수 이용 및 관리 현황 ····································································· 10 2. 수리권 문제의 유형과 특성 ······································································· 16 3. 수리권 거래 유형과 특성 ·········································································· 25 4. 사례지역 분석 ······························································································ 31 제3장 농업용수 수리권 관련 법 및 제도 분석 1. 수리권의 형성과 관련 법 및 제도 구성 ················································· 40 2. 수리권 관련 주요 법률 분석 ····································································· 43 3. 주요 쟁점별 법 및 제도 분석 ··································································· 53 4. 현행 법 및 제도상의 한계와 문제점 ······················································· 60 제4장 외국의 농업용수 수리권 운용 현황과 시사점 1. 주요국의 수리권 관련 제도 운용 현황 ··················································· 66 2. 외국사례의 시사점 ······················································································ 80 제5장 농업용수 수리권 관련 법 및 제도 개선 방안 1. 기본 방향 정립 ···························································································· 87.

(10) viii. 2. 주요 과제별 개선 방안 ·············································································· 93 3. 단계별 추진 전략 ························································································ 97 제6장 결 론 ··············································································································· 100 부 록 ··················································································································· 103 참고문헌 ············································································································· 117.

(11) ix. 표 차. 례. 제2장 표 2-1. 관개율(수리답률) 증가 추이 ····························································· 11 표 2-2. 관리주체별․수리시설별 수원공수 및 관개면적(2003년) ············· 14 표 2-3. 수리권 거래의 종류 및 특징 ···························································· 27 표 2-4. 한국농촌공사의 목적외 용수 공급 실적 ········································ 29 표 2-5. 목적외 용수 공급 사례 ····································································· 29. 그 림 차 례. 제2장 그림 2-1. 철원군 한국농촌공사 및 지자체 관리구역 분포 현황 ············· 24 그림 2-2. 대아호광역수계 용수공급 현황도 ················································ 33 그림 2-3. 대아호광역수계 용수공급체계 모식도 ········································ 34 제5장 그림 5-1. 농업용수 수요의 변화와 이용방식의 재편 ································· 88.

(12) 1. 제. 1장. 서. 론. 1. 연구 배경과 목적 1.1. 연구 배경과 필요성 1.1.2. 연구 배경 우리나라는 아시아몬순지역에 속하면서 수도작을 주로 하는 지역으로 오 래전부터 저수지나 보를 만들어 농업용수를 공급하여 왔으며, 이러한 농업용 수의 사용에 대해서는 관행적으로 수리권을 보호해왔다.1 그러나 최근 안정 적으로 보호되던 농업용수의 기득수리권에 대한 재검토와 농업용수의 이용 에 따른 사회․경제적 요소의 편익을 기준으로 하는 물 이용의 우선순위 재 조정 논의가 제기되고 있는데, 이는 국가전체 물 수요의 변화와 농촌지역사 회의 변화 등에 의한 것이다.2,3 1. 2. 우리나라에서는 농업용수 확보가 매우 중요하여 오래전부터 국가권력이 나서서 농 업용수 공급 시설인 저수지나 보를 만들었는데, 삼국시대의 김제의 벽골제, 고려시 대의 상주의 공검제 등이 그 예이다. 농업용수의 기득수리권에 대한 재검토와 관련해서 이상돈 외(1998), 김종원(2000),.

(13) 2. 수자원(물)은 물리적 특성상 가변적이고 불확실하여 양질의 충분한 양을 확 보하기 위한 이용자간의 갈등이 발생할 가능성이 높으며, 명확한 기준이 없으 면 수자원 이용을 둘러싼 분쟁이 발생할 경우 조정하기 힘들다. 우리나라에서 도 최근 기후변화에 따른 연도별 강우량 변화와 계절적․지역적 심한 편차 등 으로 국지적 물 부족 현상이 자주 발생하고 이에 따른 물 이용 분쟁이 심화되 고 있다. 특히 지방자치제의 실시와 함께 지역간, 이용주체간 수자원 확보 및 이용에 대한 분쟁이 증가하고 유역간 물 이전에 따른 수리권 문제가 심각한 양상으로 변하면서 우리 사회의 중요한 문제로 대두되고 있다. 우리나라의 경우 기존의 농업생산기반 확충 위주의 농업개발에서 농촌 삶 의 질 향상 차원의 농촌개발로 농업․농촌정책의 방향이 전환되고 있으며, 이와 더불어 농촌의 생활용수, 환경용수, 관광용수, 지역용수 등 농업용수 외 의 용수 수요가 증대하고 있다. 즉, 지금까지 농업용수는 주로 농촌의 관개 용수 위주로 개발 공급되어 왔으나 농촌지역 생활양식의 변화 및 생활수준 의 향상과 더불어 위생적이고 편리한 생활용수 및 공업용수 등 다양한 목적 의 농촌용수의 수요가 증대되고 있고 이러한 추세가 지속될 것으로 예상된 다. 또한 기계화 영농, 직파 재배 등 영농방식의 변화에 따라 농업용수의 수 요가 증가되고 있으며, 농업으로 인한 환경오염을 경감시킬 수 있는 환경친 화적인 농업이 요구되고 있어 농촌지역의 한정된 수자원을 합리적으로 이용 하여 향후 물 부족 사태에 대비할 필요성이 대두되고 있다. 그리고 환경 보전의 중요성이 부각되면서 신규 댐 건설이 현실적으로 어. 3. 서기동(2004), 김재승(2006) 등은 관행수리권이라 불리는 농업용수의 기득수리권 관 련 민법상 ‘공유하천용수권’과 하천법상의 허가수리권 개념 관련 ‘하천점용허가’의 충돌을 해소하고, 갈수기 물관리 체제의 합리화 차원에서 농업용수 관련 기득수리 권을 그대로 인정하는 하천법 조항을 폐지하는 하천법 개정 필요성을 제기하였다. 관행수리권과 허가수리권의 구체적인 내용에 관해서는 제3장 관련 법률 분석 부분 에서 별도로 다룬다. 이충성 외(2006)는 물 부족시 생활용수, 공업용수, 농업용수에 대한 피해함수를 추정 하여 경제적 효율성과 사회적 효용 극대화라는 측면에서 생활용수가 공업용수, 농업 용수보다 우위에 있다는 점을 제시하고, 경제적 효율성에 의한 용수 배분 방안 도입 의 필요성을 주장하였다..

(14) 3. 려워지고 이로 인해 국내 물 수요의 절반 이상을 차지하는 농업용수의 관리 효율화 및 절약, 나아가 농업용수의 타용도 전환이 주요 현안으로 제기되고 있다. 우리나라에서도 이미 낙동강, 영산강, 섬진강 유역과 남부 해안 및 도 서지역의 가뭄이 심각해지는 등 물 부족 문제로 국토 균형개발이 곤란해지 는 문제가 발생하고 있다. 이러한 여건 변화 속에서 지속가능발전위원회의 제67회 국정과제보고회의(2005년 10월 19일)에서는 농업용수 10% 절약 대책 과 유역단위의 통합적 물관리를 제안하게 되었다. 우리나라는 현실적으로 매 년 홍수 피해가 발생하고 있지만, 다른 한편 인구밀도가 높고 1인당 가용 수 자원이 상대적으로 적기 때문에 국지적 물 부족 문제를 경험하고 있다. 최근 국제적으로도 농업용수의 물 낭비 최소화와 절약 노력 및 타 분야 물 수요 증대에 대한 대응 능력 제고가 매우 중요한 과제로 부각되고 있다. 2006년 3월 멕시코에서 개최된 제4차 세계 물포럼에서 국제 강 네트워크는 “세계 물 위기의 주범은 농경지”, “농민들은 모든 물 위기 논의에서 핵심”이 라고 주장하고, 전 프랑스 총리 미셀 로카르는 “...관개시설에 큰 문제점이 있 고 덜 조방적 농업을 하도록 농민들을 설득해야 한다. 이는 전체 농경법을 바꾸는 문제...”(segye.com, 2006. 3. 19)라고 주장하는 등 세계 물 문제 해결을 위해서는 농업용수의 효율적 이용․관리가 중요함을 강조하였다. 이러한 국내외 여건 변화 및 정책환경 변화와 더불어 우리나라의 하천환 경 보호, 물 부족에 대한 대응, 재해 관리 강화(치수능력 제고) 등의 차원에 서 하천의 체계적 관리가 강조되고 또한 이와 관련하여 하천법 개정 논의가 제기되고 있다. 이는 관행수리권으로 불리는 농업인의 기득수리권(민법상의 ‘공유하천용수권’)을 등록하게 하여 허가수리권으로 전환하고 이를 통해 농 업용수 절약을 유도하려는 시도가 나타났다. 또한 환경유지용수 수요의 증대 에 대한 대응, 국토균형개발 등의 차원에서 추진된 혁신도시, 기업도시 등의 신규 수자원 확보 등을 위해 기존의 하천 수리권 관리를 강화할 필요성이 제기되었다. 이와 관련해서 농업용수 관련 관행수리권을 허가수리권으로 전 환하는 하천법 개정 필요성이 제기되고, 최근 국가물관리체계 개편 및 물관 리기본법 제정 논의와 더불어 수리권 재정비, 하천법 개정 논의가 더욱 구체.

(15) 4. 화되고 있다.4 특히 서기동(2004)은 수리권은 개인의 기득권이 아니라 국가 물관리정책에 따라 개인에게 주어지는 혜택임을 분명히 하고 이에 따라 민 법과 하천법에 규정된 관행 용수권이나 기득수리권을 폐지하고 물을 이용할 수 있는 권리는 허가제로 운용토록 해야 한다고 주장하였다. 한편 농업용수 수리권 재검토와 농업용수 관련 관행수리권의 허가수리권 으로의 전환 논의가 국가적 과제로 제기되면서, 농업용수 관리의 중요 부서 인 농림부 차원에서도 수리권 관련 기초 연구의 필요성이 제기되었다. 농림 부는 이러한 정책적 환경 변화 속에서 국고과제 “농업용수의 효율적 이용 및 배분을 위한 수리권 조정 연구”를 3년에 걸친 다년간 연구과제로 추진하 게 되었다. 그리고 수리권에 대한 연구 과정에서 농업용수의 적정배분 위주 의 기존 수문학적 접근을 넘어서서 법 및 제도적 측면의 연구를 동시에 추 진하기로 하였다.. 1.1.2. 연구 필요성 앞서 연구의 배경에 대한 설명에서 연구의 필요성에 대한 논의가 이루어 졌는데, 법 및 제도적 측면의 연구 필요성을 좀더 구체화하면 다음과 같다. 미래의 다양한 수자원 수요가 충돌할 경우 전체 수자원의 절반이 넘는 농업 용수 수리권 관련 법과 제도가 미비하다면 분쟁을 초래할 것이며 국력의 낭 비로 이어질 수 있다. 따라서 관련된 체계적인 연구 및 검토가 요구된다. 특 히 댐 건설 제약의 대안으로 제시되는 기존 농업용 저수지 재개발 사업의 추진 논의가 적극 검토되는 상황 하에서 합리적 수자원 배분 기준을 마련할 필요성이 높아지고 있으며, 홍수와 가뭄과 같은 기상이변과 농업환경(농업인 구, 경지면적, 지역개발 등)의 변화에 능동적으로 대처할 농업용수 이용 기준 의 제시가 필요하다. 그러나 수리권 관련 기존 연구는 대부분 수자원 일반에 대한 수리권 재배분 문제를 다루고 있으며,5 농업용수 그 자체의 수리권 문 4. 5. 국가 차원의 물관리체계 개편과 물 기본법 제정 논의에 대해서는 지속가능발전위원 회(2005), 최동진(2006) 등을 참조하기 바란다. 윤근섭 외(1997), 이상돈 외(1998), 김종원(2000, 2002), 이동률(2001), 서기동(2004),.

(16) 5. 제, 농업용수의 효율적 이용 및 관리체계 구축, 수리권과 관리체계간의 관계 등에 대한 연구는 부족한 실정이다.6 현실적으로 농업용수 수리시설은 농업 전용이라는 단일 목적으로 설치되 었기 때문에 확보된 물은 모두 농업용수로 한정되어 이용되도록 하고 있다. 그런데 향후 농촌사회의 다양한 물 수요의 변화에 따라 농업용 저수지의 재 개발 등으로 인해 추가적인 용수 개발과 농촌지역용수 개념의 도입시 기존 의 농업용수 관련 기득수리권은 어떻게 이해되고 관련 법 및 제도를 어떻게 정비할 것인가 하는 과제가 중요해진다. 그리고 농업용수 수리권을 농촌용수 수리권으로 확대 재편하고 있는 상황하에서 기존의 농업용수만으로 농촌용 수로 재편할 수 있는지, 추가적인 보완이 필요한지 등에 대한 검토가 필요하 다. 이에 대해서는 막대한 예산이 필요한데, 누가 분담할 것인지, 수리권 귀 속 주체는 누구로 할 것인지 등의 논란이 발생할 수 있다. 농업용수 수리권의 법적 지위 확보는 수리질서 형성에 있어서 농업용수가 전체 용수 이용에서 큰 비중을 차지하고 있음에도 불구하고 명확한 법적 근 거보다는 오랜 기간 동안 관행수리권에 근거를 두고 있는 탓에 많은 연구가 진행되어 오지는 않았다. 또한 대부분의 연구는 국가하천의 관리수계에 따른 관리방법을 언급하는 것으로 농업용 저수지 재개발시 용수사용권의 우선순 위나 농업용저수지의 하천유지용수 공급 문제, ‘보’가 주로 설치되어 있는 소하천(지방하천)에서의 수리권 조정 문제 등 농업용수와 관련된 연구는 미 흡한 상황이다.. 6. 김재승(2006) 등이 이에 해당된다. 김홍상 외(2004, 2005) 김진수(2000) 등 농업용수 수리권 관련 연구가 일부 있지만, 법 및 제도적 관점에서 수리권을 본격적으로 다루지는 않았다. 김홍상 외(2004, 2005)는 농업용수 관리체계 개편 관련 연구로서 우리나라 농업용수 수리권에 대한 체계적인 연구 필요성을 제시하고 있지만, 수리권 자체에 대한 본격적인 연구는 아 니다. 김진수(2000)는 농업용수 수리권에 대한 연구이면서 국가하천에 제한되어 농 업용수 수리권의 보장체계 등의 문제를 다루고 있다. 이상돈 외(1998), 이동률 (2001), 김종원(2002) 등 수자원 일반에 대한 연구에서도 농업용수 수리권을 다루고 있지만, 농업용수 자체의 효율적 이용․관리 차원의 접근이 아니다..

(17) 6. 요컨대 농업용수 이용 여건의 변화, 전체 수자원의 효율적인 이용, 새로운 물 관련 법 정비 논의 등과 관련하여 농업용수의 수리권에 대한 법 및 제도 적 측면에서의 체계적인 연구검토가 필요하다.. 1.2. 연구 목적 이 연구의 주요 목적은 한정된 자원인 물, 특히 농업용수의 이용 여건 변 화에 대응하기 위한 효율적 배분과 합리적인 수리권 조정을 통하여 물 분쟁 의 원인을 해소하고 분쟁발생시 갈등해소 대안을 마련하며, 수리권 관련 국 내외 여건 변화 속에서 안정적 농업용수 수리권 확보 방안을 강구하기 위한 수리권 관련 법 및 제도 정비 방안을 제시하는 데 있다. 이를 위해 이 연구에서는 농업용수 수리권 관련 현행 법 및 제도 내용 검 토, 운용 실태 분석과 주요국의 수리권 관련 제도 분석 등을 통해 우리의 농 업용수 수리권 관련 법 및 제도 개선 방안을 제시하고자 한다.. 2. 연구 범위 2.1. 범위 설정의 기준 이 연구는 농림부 국고과제 “농업용수의 효율적 이용 및 배분을 위한 수 리권 조정 연구”(주관연구기관: 한국농촌공사 농어촌연구원)의 한 분야로 참 여하는 협동연구로서 다년간 연구의 1차년 연구이다. 위탁공동연구로서 주 어진 과제명인 “농업용수 수리권 평가 및 개선 방안(Ⅰ): 법 및 제도”에서 보 듯이 법 및 제도적인 측면에서의 농업용수 수리권에 대한 연구로 그 연구범 위가 제시되어 있다. 수리권 관련 연구는 수리권의 형성에 대한 자연적 조건, 농업용수의 물리 적 특성 등을 다루는 수문학과 같은 자연과학분야와 수리권의 법․제도적.

(18) 7. 특성과 수리권 거래라는 자원 배분의 경제적 효율성 측면을 다루는 사회과 학 분야 측면을 동시에 분석할 필요가 있다. 수문학 분야는 한국농촌공사 농어촌연구원에서 기존 농업용수 이용 현황 과 수리권 평가, 물분쟁의 실태 등을 중심으로 분석하고, 사회과학 분야는 한국농촌경제연구원이 농업용수 수리권 관련 법 및 제도 분석을 중심으로 역할 분담한다. 특히 수문학 분야의 연구에서는 수계별, 관리구역별, 지역별 농업용수 이용실태 자료가 부족한 상태에서 수리모형을 사용하여 수계별, 관 리구역별, 지역별 수리권 평가 작업을 하게 된다. 이러한 수리모형작업을 통 해 법 및 제도의 개선 방안이 실현가능성이 있는지 등을 확인하게 된다. 한편 1차년도 연구는 주로 현황 파악에 초점을 두고 주요 연구 내용을 설 정하며, 2-3차년도에 수계별, 관리구역별, 지역별 농업용수 수리권 실태 분석, 수계별, 지역별 수리권 이전 가능성 평가, 사례지구 분석 등을 통해 실천 가 능한 개선 방안을 구체적으로 제시하고자 한다.. 2.2. 연구 범위 설정 한국농촌경제연구원이 담당하는 사회과학 분야는 우선 농업수리권 관련 법 및 제도의 일반 현황 파악을 주요 내용으로 하며, 궁극적으로 농업수리권 관련 제도 개선 방향을 모색하고자 한다. 따라서 이에 필요한 기초 자료 분 석 차원에서의 농업용수 수리권 운용 실태 파악, 법률 내용 분석, 나아가 외 국의 사례 등을 검토한다. 법 및 제도 분야 분석의 범위를 좀 더 구체적으로 제시하면 다음과 같다. 첫째, 현행 농업용수 이용 및 관리 현황을 분석하고 이를 통해 농업용수 수리권 문제의 유형과 향후 전망을 살펴본다. 특히 최근 농업부문과 비농업 부문간의 수리권 갈등 구조, 농업 부문 내에서 수리시설 관리 주체와 시설관 리비용 분담구조 차이에 따른 수리권 문제, 물 이용 여건 변화에 따른 이용 자간의 갈등 등 다양한 측면을 살펴본다. 둘째, 농업용수 수리권 관련 주요 법률 내용과 제도의 현황을 살펴보면서.

(19) 8. 농업용수 수리권 관련 제도의 주요 쟁점을 도출하며, 쟁점별 법률 내용을 분 석한다. 특히 민법에 명시된 ‘공유하천용수권’으로 이해되는 농업용수 관행 수리권의 법적 성격, 농어촌정비법에 명시된 ‘목적외의 용수 공급’인 농업용 수 수리권 거래의 법적 근거, 농업용수 수리권 귀속 주체에 대한 해석의 문 제 등을 검토․분석한다. 이러한 분석을 통해 현행 농업용수 수리권 관련 법 및 제도의 한계와 문제점을 제시한다. 셋째, 우리나라의 법과 제도 개선을 위해 주요 선진국의 농업용수 수리권 관련 제도 현황과 제도개혁 경험을 살펴본다. 우리나라와 여건이 비슷한 일 본만이 아니라 수리권 관련 제도 개혁을 적극 추진하고 있는 호주, 미국, 유 럽의 사례를 분석한다. 이 부분에서는 단순히 수리권 제도 운용 실태만이 아 니라 비용분담원칙(full cost recovery) 준수, 통합용수관리 실태 등이 수리권 운용체계와 어떤 관련이 있는지에 대해서도 검토한다. 넷째, 농업용수 수리권 갈등의 구조와 실태분석, 법 및 제도분석, 해외 사 례 분석 등의 결과를 근거로 하여 간략하게 농업용수 수리권 관련 법 및 제 도 개선 방안을 제시한다. 특히 여건 변화에 대응하는 농업용수 수리권의 안 정적 확보와 수리권 갈등의 최소화 차원에서 수리권 관련 법률 정비와 제도 개선의 방향을 제시한다. 법과 제도 분야의 구체적 개선 방안과 실천과제는 차년도 연구에서 다루며, 금년 연구에서는 기본방향의 제시와 주요 실천과제 도출에 머문다. 한편 수문학 분야에서 이루어지는 수계별, 관리구역별, 지역 별 농업용수 수리권 평가 작업의 결과는 차년도 연구에서 구체화되어 법 및 제도 분야 연구의 기초 자료로 활용되는데, 특히 법 및 제도 개선 방안의 실 현가능성 검토에 활용된다.. 3. 연구 방법 연구의 방법으로는 관련 문헌 및 자료 검토, 농업용수 수리권 운용 실태 파악을 위한 현지 사례지구 조사, 농업용수 관리 관련 현지 담당자 면담 조.

(20) 9. 사, 해외 사례 조사, 전문가 자문 등의 방법을 사용하였다. 관련 문헌 및 자료 검토 과정에서 수리권 제도 개선 관련 국내외 기존 연 구를 검토하고, 농업용수 수리권 운용 관련 자료 분석, 농업용수 관련 기득 수리권에 대한 쟁점 분석 등을 실시하였다. 그리고 농업용수 수리권 관련 다 양한 법률들의 내용을 찾아 주요 쟁점 사안별로 분석하는 작업을 하였다. 농업용수 수리권 운용 실태 파악을 위한 현지 사례지구 조사, 농업용수 관 리 관련 현지 담당자 면담 조사 등을 위해서는 농업용수의 주요 관리조직인 한국농촌공사 소속 전문가의 자문을 통해 다양한 수리권 관련 실태를 파악 할 수 있는 사례지구를 추천받고 현지 조사와 관련 담당자의 면담조사 등을 실시하였다. 해외 사례 조사는 기존 문헌 조사와 더불어 농업용수 관련 전문가가 참여하 는 국제관개배수위원회(ICID; International Commission on Irrigation and Drainage) 의 회의에 참석하여 주요 나라의 전문가들에 대한 면담 조사와 관련 자료를 수집하는 방법을 사용하였다. 특히 미국 등 해외 선진국의 수리권 관련 현황 조사를 통해 농업용수의 효율적 관리와 수자원 절약 및 수리권 갈등 해소 방안 관련 시사점을 도출한다. 또한 기존 연구와 더불어 수리권 일반에 대한 법학, 경제학, 행정학, 토목 학 등 여러 방면의 전문가들의 자문을 받았다. 여러 분야의 전문가 자문 등 을 통해 농업용수 수리권과 관련된 다양한 측면의 문제점 발굴과 수리권 관 련 사회 갈등 해소 방안을 모색하였다..

(21) 10. 제. 2장. 농업용수 수리권 문제의 유형과 실태. 1. 농업용수 이용 및 관리 현황 1.1. 농업용수 이용 현황 농업용수 수리권의 실태와 관련된 법 및 제도 운용 현황을 객관적으로 이 해하기 위해서는 농업용수 이용의 특성과 현황을 이해할 필요가 있다. 생활 용수․공업용수의 경우처럼 농업용수도 강우조건 등의 영향을 받는다는 점 은 유사하지만, 농업용수는 이용상의 특성으로 인하여 그 이용 방식이 독특 하다. 농업용수의 이용은 기본적으로 빗물을 이용하면서도 적정량의 관개를 위해 인공시설물을 설치하여 적기적량의 물 공급을 보완해 왔다.7 이러한 농 7. 농작물은 다른 모든 식물과 같이 생육과정에서 수분을 흡수·발산함으로써 성장할 수 있기 때문에 농업에서 물은 필수불가결한 요소이다. 그런데 우리나라의 강수량 은 계절적․시간적․지역적 편차가 심하기 때문에 강수량만으로는 경작지에서 작물 생육에 필요한 수분을 적기에 공급하기 어렵다. 따라서 정상적인 작물생육을 돕기 위하여 생육기에 따라 필요한 수량을 인위적으로 적기에 공급하고 또한 강우 등에 의한 작물의 침수피해 방지 및 농업기계화의 능률제고 등을 위해 과잉수분은 배수 될 수 있도록 하는 등 수리시설물을 이용하여 취수(取水), 도수(導水), 분수(分水) 및 배수(排水) 조작을 하는 일연의 인공적이고 조직적인 관리 작업이 요구된다. 즉 합.

(22) 11. 업용수의 보충수(補充水)로서의 성격 때문에 농업용수 이용은 다른 용수 사 용과의 차별성을 지니며, 농업용수의 수리권 내용과 관리체계도 다른 용수와 매우 다른 특성을 지니게 된다. 안정적인 영농을 위하여 농업인 스스로 수리 시설을 조성하거나 다양한 수리시설을 효율적으로 관리하기 위하여 수리조 직을 만들어 왔다. 특히 수도작 중심의 우리나라에서는 안정적인 관개용수 확보를 위해 고대사회부터 국가권력이 나서서 인공관개시설물을 설치하여 왔다. 우리나라의 경우 그동안 다양한 저수지 개발, 용배수로 정비 등 수리 시설 을 갖추어 2004년 말 현재 전국에는 약 67,897개의 수리시설이 있고, 관개면 적은 869,822ha에 이른다. 2004년말 현재 총 논면적은 111만 5천ha이며 수리 답율은 78.0% 수준이다<표 2-1>. 그러나 수리시설이 대부분 벼농사 위주로 설치되고, 밭의 경우 10% 미만 만이 관개혜택을 받고, 90%의 밭은 하늘의 강우(빗물)에 의존하고 있다. 2005 년 기준 밭면적 71만 9천ha 중 약 6만 8천ha만이 밭기반정비사업으로 안정적 관개가 이루어지고 있고, 관개면적 비중으로 볼 때 밭은 논의 1/10에도 미치 지 못한다. 표 2-1. 관개율(수리답률) 증가 추이 단위: 천ha, %. 구분 수리답면적. 1970년 1975년 1980년 1985년 1990년 1995년 2000년 2003년 2004년 745. 790. 893. 948. 987. 907. 880. 878. 870. 총답면적. 1,284. 1,277. 1,037. 1,325. 1,345. 1,206. 1,149. 1,127. 1,115. 수리답율. 58.0. 61.9. 86.1. 71.5. 73.4. 75.2. 76.6. 77.9. 78.0. 자료: 농림부, 2006, 농림업 주요통계.. 리적인 물관리 업무에는 적기적량의 물 공급이라는 영농기술적 측면만이 아니라 저 수지, 양수장, 보, 관정 등 다양한 용수원과 도수로, 용·배수로, 배수장, 분배·조절시 설 등 용배수조직의 성능을 유지·발전시키기 위한 적절한 수리시설의 관리도 포함 되어야 한다(한규태 1996)..

(23) 12. 1.2. 농업용수 및 수리시설 관리 현황 농업용수의 관리에 있어 자연상태의 빗물 이용은 농업인 각자의 노력에 의해 효율적으로 이루어지지만, 일반적인 농업용수 관리는 시설물 이용․관 리를 통해 이루어진다. 하늘에서 떨어지는 빗물을 저수지 등 인공시설물에 담아두고 저수지의 수문 조작, 용배수로 관리 등을 통해 이용하고 하천으로 흐르는 물을 양수장, 보 등을 통해 이용하거나 관정 등을 통해 지하수를 이 용하게 된다. 따라서 농업용수 관리는 시설물 관리로 이해할 수 있다. 그런 데 농업용수 수리시설이 하나의 종류가 아니고 지역적, 자연적 특성에 따라 수리시설의 종류가 다양하며, 수리시설의 관리 조직 형태도 수리시설의 종류 또는 역사․사회․문화적 차이 등에 따라 다르다. 농업용수 수리권, 특히 기득수리권으로 이해되는 민법상의 ‘공유하천용수 권’(관행수리권) 부분과 관련하여 중요한 의미를 지니는 수리시설의 종류는 보, 양수장 시설이다. 농업용 저수지의 경우 대개 하천 상류부 산간지역에 농업용수 이용을 위한 공작물(수리시설물)을 설치하여 하천 유지용수가 아닌 홍수기의 물을 가두어 공급함으로써 관행수리권 논란이 상대적으로 작다.8 기존 대법원 판례 등에서의 관행 수리권 논란은 주로 소하천에 설치된 ‘보’ 를 중심으로 발생하고 있으며, 농업 전용 수리시설인 저수지의 경우 관행수 리권 논란이 적다. 양․배수장의 경우 상대적으로 유량이 풍부한 대규모 하 천 주변에서 이용되고 있지만, 이 경우에도 취수 또는 양수 가능량 문제의 논란이 생길 수 있다. 농업용수 수리시설의 관리 주체는 오랜 역사를 통해 다양한 형태로 변화 되어 왔다. 현재 농업용수 수리시설의 관리조직은 크게 정부사업 대행조직인 공기업형태의 한국농촌공사와 지방자체단체의 감독과 지원을 받는 수리계 8. 한국의 농업용수 이용 관행은 저수지 이용 중심이기 때문에 하천수 취수 중심의 관 개농업을 하는 일본과는 차이가 있다. 따라서 일본에 비해 상대적으로 우리나라의 농업용수 수리권 관련 법 및 제도가 체계화되지 못하였는데, 그 이유는 이러한 농업 용수 이용 패턴의 영향 때문이라는 측면도 고려될 필요가 있다. 다시 말해, 이제까 지 우리나라의 경우 농업용수 관련 수리권의 정비 필요성이 적었다고 볼 수 있다..

(24) 13. 조직으로 구분할 수 있다. 지자체관리구역 내에서는 수리시설이 수혜 농업인 에게 위탁관리(자율관리)되고 있는데, 수리계가 조직되어 관리하는 것과 개 별 농가가 관리하는 시설로 구분된다. 법률적으로 농업용수 수리권이 수리시 설물 관리 주체에게 귀속되는 것으로 이해되는 현실과 관련하여 농업용수 및 수리시설물의 관리주체 설정은 매우 중요한 의미를 지닌다.9 우리나라의 농업용수 및 수리시설물 관리 현황을 저수지, 보, 양수장 등 수리시설의 종류별 관개면적(수혜면적) 기준에서 보면, ‘보’(취입보)에 의한 관개면적이 약 12%, 저수지에 의한 관개면적이 약 62%, 양․배수장에 의한 관개면적이 약 19%이다<표 2-2>. 즉 저수지가 차지하는 비중이 60%를 넘어 선다. 일본의 경우 하천 양수에 의한 관개면적 비중이 60%를 초과한다는 점 과 비교하여 매우 대조적이다. 따라서 농업용수 수리시설 유형별 관개면적 분석 결과를 보면, 앞서 지적 하였듯이 한국의 경우 상대적으로 저수지에 의한 관개면적의 비율이 높아 농업용수 관련 수리권 논란이 적었다고 볼 수 있다. 즉 최근 지방하천에서의 지방상수도 개발, 지방소하천 생태 보호 필요성 증대 등에 따라 농업용수의 이용․관리 관행을 재점검해야 한다는 주장이 제기되기 전까지는 농업용수 관련 수리권의 논란이 적었으며, 이와 관련된 연구도 적극적으로 추진되지 않았다고 볼 수 있다.. 9. 농업용수 관련 농업인 기득수리권(관행수리권)이 토지 소유 및 이용자에게 귀속되느 냐 아니면 수리시설물(농업용수 이용을 위한 공작물) 설치 및 관리자이냐의 문제는 과거 농업인(농지 소유 및 이용자) 조직인 농지개량조합체제하에서는 논란이 될 가 능성이 적었지만, 공기업형태의 한국농촌공사(구 농업기반공사)체제하에서는 시설물 설치 및 관리자가 농업인 조직이 아니기 때문에 논란의 여지가 있다. 이 문제는 뒤 에서 자세히 다룬다..

(25) 14. 표 2-2. 관리주체별․수리시설별 수원공수 및 관개면적(2003년) 단위: 개소, ha. 수리시설수(개소) 저수지 (%) 양배수장 (%) 보 (%) 집수암거 (%) 관정 (%) 계 (%). 공사관리 시․군관리 3,323 14,497. 수혜면적(ha). 계 17,820. 공사관리 시․군관리 계 381,633 133,296 514,929. (26.2) 3,760. (26.2) 3,172. (26.2) 6,932. (73.3) 123,821. (42.9) 32,087. (61.9) 155,908. (29.6). (5.7). (10.2). (23.8). (10.3). (18.7). 3,932. 14,181. 18,113. 13,428. 85,598. 99,027. (31.0). (25.6). (26.6). (2.6). (27.5). (11.9). 372. 3,025. 3,397. 1,746. 15,489. 17,234. (2.9) 1,298. (5.5) 20,458. (5.0) 21,756. (0.3) 73. (5.0) 44,356. (2.1) 44,429. (10.2) 12,685. (37.0) 55,333. (32.0) 68,018. (0.0) 520,701. (14.3) 310,826. (5.3) 831,527. (100). (100). (100). (100). (100). (100). 자료: 농림부‧농업기반공사, 2004, 2003 농업생산기반정비사업통계연보.. 한편 농업용수 수리시설 관리조직의 성격에 따라 농업용수 및 수리시설 관리구역을 한국농촌공사관리구역과 지자체관리구역로 구분하여 수리시설별 관개면적을 보면, 주수원공 기준 2004년 말 한국농촌공사관리구역이 약 60%, 지자체 관리구역이 약 40%이다<표 2-2>. 지자체 관리시설 중 수리계관리구 역이 수혜면적 기준 약 48%를 차지하고 있고, 개별농가가 관리하는 비수리 계관리구역이 약 52%를 차지하고 있다. 수리계관리구역은 지자체관리구역 중에서 상대적으로 수리시설 또는 수혜면적의 규모가 크고 농업인 자율조직 에 의해 관리되고 있다. 물론 최근 시설원예 등에서 개인 관리 시설을 통한 지하수 이용 등이 늘어나고 있지만, 이를 주요 수리시설로 보기는 곤란하다. 따라서 관리구역별 관리주체의 성격과 비용분담구조가 다르기 때문에 문제 발생의 소지가 있다. 농업용수 수리권 논란과 관련하여 문제가 되는 것은 관리구역별 농업용 수리시설물의 유지관리의 비용 분담구조가 다르다는 점이다. 과거 농지개량.

(26) 15. 조합 체제하에서는 수리시설의 유지관리에 대해 수익자부담 원칙이 적용되 었으나, 현재 한국농촌공사 관리구역에서는 이러한 수익자부담원칙이 실천 되지 않고 있다. 즉 농업인의 비용 부담은 2000년 농업기반공사(현 한국농촌 공사) 출범과 함께 농업기반공사 관리구역 내에서는 사라졌다. 현재 한국농 촌공사관리구역에서 필요로 하는 유지관리비는 국고보조금과 농업기반공사 자체수익금으로 충당하도록 되어 있다. 반면 지자체관리구역에서는 기본적 으로 물 배분, 유지, 보수 및 유지관리에 소요되는 비용은 급수혜택을 받는 농업인이나 수리계원이 부담하고 있으며, 이러한 비용 분담 구조의 차이로 인해 관리구역 재편 논란이 제기되고 있다. 농업기반공사 출범 전에는 일부 지역의 경우 농지개량조합비 부담을 회피하기 위하여 농지개량조합으로의 편입을 거부하거나 기존의 농지개량조합구역에서 빠져나간 경우도 있었지 만, 농업기반공사 출범 이후에는 오히려 농업기반공사관리구역(한국농촌공사 관리구역)으로 편입되기를 희망하는 사례가 늘고 있다. 예컨대 보은군에 대한 사례조사 결과에 의하면 한국농촌공사관리구역으로 편입을 요구하는 사례지구가 있는데, 현지조사 결과 이 지구는 1969년 유력 정치인의 개입과 조합원의 노력으로 기존의 농지개량조합관리구역에서 탈퇴 한 곳으로 나타났다. 농지개량조합체제하에서는 상대적 조합비 부담이 적은 수리계 형태로 관리가 이루어졌는데, 한국농촌공사 출범 이후 상대적으로 무 거운 비용부담 문제로 한국농촌공사관리구역으로의 편입을 요구하고 있는 실정이다. 문제는 여기에 머물지 않고 한국농촌공사관리구역 밖의 농업인들 이 한국농촌공사관리구역과 동일한 수준의 용수 공급 서비스를 요구하게 되 었다. 결국 이러한 관리구역간의 비용분담 구조의 차이, 용수공급서비스의 질 차이 등이 수리권 갈등으로 연결될 가능성이 있다. 또한 추가적인 용수 개발이 이루어지지 않은 상태에서 관개대상 면적이 확대되면서 기존의 농업인과 추가 편입되는 농업인간의 수리권 갈등이 예상 된다. 한국농촌공사의 현장 물 관리 담당자에 대한 면담조사에 의하면, “한 국농촌공사체제하에서 농업의 자율적 참여 의식이 사라져 수리권 분쟁에 대 한 농업인의 자율 조정 기제가 작동하지 않고 농업인들이 한국농촌공사에.

(27) 16. 대해 물 공급 서비스 질 제고만을 일방적으로 요구하고 있는 상태하에서 관 개면적의 확대는 농업인 상호간 심각한 수리권 분쟁을 야기할 것이며, 어느 누구도 이러한 수리권 분쟁을 합리적으로 조정하기 곤란하다”는 의견이 강 하게 제기되었다. 즉 한국농촌공사관리구역내에서 농업용수이용료 면제 조치에 의해 촉발된 농업용수 및 수리시설 관리구역 재편 논의가 중장기적으로 농업용수 수리권 과 관련한 농업인 상호간의 갈등을 증폭시킬 가능성이 있다고 볼 수 있다.. 2. 수리권 문제의 유형과 특성 2.1. 기본 관점 일반적으로 수리권 문제 또는 물 분쟁의 유형은 크게 수량에 의한 갈등과 수질에 의한 갈등으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 수량 차원에서는 갈수기 공 급량 확보 문제, 갈수기 기득수리권의 보호 및 보장 범위 문제, 지역 수리권 보장 문제 등이, 수질 차원에서는 개발행위 제한, 환경기초시설 등에 대한 비용 분담 문제 등 다양한 갈등 양상이 나타난다. 또한 물 분쟁의 원인에 대 해서는 피해지역과 수혜지역간의 괴리 문제, 용수사용권에 대한 권리 인식의 차이, 제도적 미비 등을 들 수 있다(이상돈 외 1998). 현실적으로 생활․공업용수를 주로 공급하는 다목적 댐의 경우 상수원보 호구역처럼 토지이용규제 때문에 피해를 보는 지역과 용수공급혜택을 받는 지역이 다를 경우 물 분쟁이 심각해질 수 있다. 물론 피해지역과 수혜지역이 상이하더라도 피해지역에 대한 적절한 보상체계가 잘 구축되어 있다면, 즉 관련 법과 제도가 잘 정비되어 있다면 수리권 문제 또는 물 분쟁이 생기지 않을 수 있다. 이런 측면에서 관련 법과 제도의 정비가 중요하며, 법과 제도 의 정비 방향 정립을 위해서 구체적으로 수리권 문제의 양상과 특징을 살펴 볼 필요가 있다. 농업용수 수리권 문제의 양상과 특성도 동일한 차원에서 접근.

(28) 17. 할 수 있으며, 다만 농업용수의 특성을 별도로 이해할 필요가 있다. 일반적인 수리권 문제와 농업부문의 수리권 문제는 유사한 측면이 있으면 서도 약간의 차이가 있다. 우선 일반적인 생․공업용수 개발을 포함하는 다목 적 댐의 경우 수질 문제, 피해지역과 수혜지역간의 괴리, 유역변경 문제, 지역 수리권 보장 문제 등 다양한 갈등요인과 갈등유형이 있지만, 농업부문에서는 수혜농업인과 피해지역 주민간의 괴리가 적어 수혜지역과 피해지역간의 갈등 이 거의 없다. 또한 농업부문의 경우 소규모 관개구역 단위에서는 수질 차이 에 의한 문제가 거의 발생하지 않는다. 따라서 농업 전용 댐인 저수지의 개발 과 다목적 댐 건설의 경우에는 수리권 문제에 있어 큰 차이가 있다. 또한 생․공업용수와 달리 농업용수는 관행수리권의 소유자인 토지소유자 또는 농업인이 스스로 조직하여 농업용수를 개발하여 관리하면서 이용하기 때문에―즉 지역 공동체 차원에서 물관리조직이 설립되어 운용되어 왔기 때 문에―갈등의 자율적 조정 기제가 작동하게 된다. 물론 농업부문내에서 상․ 하류간의 물 이용 순서의 차이와 관리구역 별 물 이용 여건의 차이로 발생 하는 수리권 갈등은 존재하며, 이로 인한 물의 합리적 배분의 문제, 수리권 조정의 문제는 여전히 주요 과제로 남아 있다.10 요컨대 농업용수 관련 수리권 문제의 유형은 여러 가지 차원으로 이해될 수 있지만, 이 연구에서는 관행수리권 또는 기득수리권으로 이해되는 농업용 수 수리권에 대한 인식의 차이를 반영하여 농업부문과 비농업부문간의 물 이용을 둘러싼 갈등 측면을 먼저 살펴보고, 농업부문내의 상․하류간 갈등, 관리구역간 갈등 등을 중심으로 살펴본다. 정도의 차이는 있지만, 농업용수 의 수리권 갈등도 일반적인 수리권 갈등의 요소를 내포하고 있음을 분명히 하면서 농업용수의 특성을 고려하여 수리권 갈등을 살펴본다.. 10. 민법에서의 관행수리권 관련 규정은 이러한 수리권 조정을 위한 법적 근거를 제시 하고 있다고 볼 수 있다. 즉 관행수리권 관련 규정이 농업인의 절대적 기득수리권 의 보장(재산권으로서 수리권)이라는 측면보다 공유하천 주변의 다양한 용수 이용 자들이 인접한 이웃 사이와 더불어 용수를 합리적으로 할 수 있도록 하기 위한 일 종의 수리권 갈등 조정의 관습적 전통을 표현할 것으로 이해할 수 있다..

(29) 18. 2.2. 농업부문과 비농업부문간의 갈등 과거 도시가 발달하기 전에는 용수 이용이 농업용수 중심으로 이루어지고, 생활용수는 마을 우물이나 샘물을 이용하였기 때문에 농업용수와 비농업용 수간의 수리권 문제 또는 물 분쟁이 거의 없었으며, 농업용수 수리권은 우선 적으로 보호되어 왔다. 또한 농촌사회의 변화, 도시의 발달, 공업의 발달 등 에 따라 물 수요가 변화될 경우에는 기존 농업용수의 절약 또는 타 용도 이 전으로 대응하지 않고 다목적 댐 등 비농업용 수리시설의 개발로 대응하여 왔다. 그러나 최근 환경보호의 필요, 유역 및 지역간의 수리권 갈등 증대 등으로 다목적 댐의 추가 개발이 힘들어지자 기존의 농업용수의 절약과 타용도 전 용이라는 사회적 요구가 강해지고, 비농업용 물 이용에 따른 사회․경제적 편익이 농업용보다 높은 상황하에서 용수 이용의 우선순위 재조정을 둘러싼 갈등이 제기되었다. 즉 전통적으로 보호되어 오던 농업용수 수리권이 기득수 리권으로 안정적으로 보호되지 않을 위험에 처해 있다. 따라서 농업용수의 관행수리권의 허가수리권 체계로의 전환, 농업용수 사용량에 대한 정량화 및 등록제 도입, 농업용수의 비농업용수로의 전환 등 관련 법 및 제도 개편 요 구가 강해지고 있다. 기존 대법원 판례 등에서의 관행수리권 논란은 주로 소하천에 설치된 ‘보’ 를 중심으로 발생하고 있으며, 농업 전용 수리시설인 저수지의 경우 관행수 리권 논란이 적다. 보의 경우도 농촌의 생활용수를 우물이나 샘물을 이용하 던 1960년대 이전에는 논란이 되지 않다가 최근 지방상수도의 개발 확대로 인하여 소하천의 유량 부족 문제가 제기되면서 보를 둘러싼 관행수리권 보 호 문제가 논란이 되었다. 한국의 농업용수 이용 관행은 저수지 이용 중심이기 때문에 전체 농업용수 이용에서 관행수리권 논란은 일본보다 심하지 않을 수 있다. 저수지의 경우 농업전용댐으로서 관행수리권 논란보다 저수지의 내한 능력, 즉 갈수기 용수 공급 능력 그 자체가 논란이 된다. 그러나 양․배수장의 경우 상대적으로 유 량이 풍부한 대규모 하천 주변에서 이용되고 있는데, 이 경우에도 취수가능량.

(30) 19. 문제로 논란이 생길 수 있다. 예컨대 최근 행정중심복합도시 건설 등으로 추 가적인 용수 수요가 증대되고 있는 금강 유역에서 농업용수의 절약이 주요 과제로 제기되고, 특히 금강 하류지역의 경우 양수장 시설에 의한 농업용수 공급 비율이 높아 하천 취수에 대한 수리권 설정 논란이 제기되고 있다.11 또한 수리권 거래 제도의 도입 등의 논의와도 관련될 것이지만, 기존의 농 업용수에 대한 기득수리권을 보장하면서도 사회․경제적 편익이 상대적으로 적은 농업용수 공급을 절약하고, 농업용수 절약에 따른 피해를 보상하는 방 안 등이 검토되기도 하였다.12 실제 낙동강 유역의 유량이 부족하여 수량과 수질 문제가 심각해지자 농업용수 공급 감축과 피해보상 방안이 제기된 바 있다. 이러한 논란과 함께 수리권 거래제도의 도입 등을 포함한 농업용수의 절약 방안에 대한 연구 검토가 요구된다. 그리고 최근에는 소하천의 생태복원, 치수(재해 관리) 능력 제고 차원의 농업용 저수지의 재개발 필요성 증대 등의 여건 변화 속에서 수리권 논란이 상대적으로 적었던 저수지 관개 지역에서 수리권 논란 및 갈등 현상이 나타 나고 있다. 소하천의 생태 복원을 위한 저수지 수리권 논란은 저수지 개발 이후 저수지의 담수와 비영농기 방류 제한으로 저수지 하단부 소하천에 저 수지 개발 이전에 흐르던 물이 사라져 소하천의 수생태(水生態)가 악화되었 다는 문제와 관련된다. 농촌지역의 소하천 생태 복원과 농업․농촌의 다원적 기능 제고 차원에서 농업용 저수지의 수리권을 재검토할 필요가 있다는 주 장이 제기된다. 물론 일부 지역에서 한국농촌공사 등 농업용수 관리조직의 탄력적 시설 운용으로 비 영농기 용수 공급 확대로 비농업부문의 요구를 수 11. 12. 금강하류지역 농업용수 이용 실태를 보면, 과거 유량이 풍부한 금강 물 이용이 많 았으나, 최근 한국농촌공사의 유지관리비용 절감 차원에서 금강에서의 양수기 사용 이 줄고, 보조수원공으로 되어 있는 기존 저수지의 활용 비율이 높아져 금강에서의 농업용수 이용량이 줄어들고 있다. 즉 한국농촌공사의 자구 노력으로 농업용도의 금강 취수량이 줄어드는 효과가 발생하고 있는데, 중장기적으로 금강 유역의 허가 수리권 제도화가 도모될 경우 기득수리권의 보장 범위가 논란이 될 가능성이 높다. 제1장에서 언급한 바 있는 이충성 외(2006) 등은 용수별 사회․경제적 편익에 근거 한 용수 배분, 농업용수의 절약과 타용도 전용을 강조한 예이다..

(31) 20. 용하는 경우도 발생한다.13 또한 최근 이상기후로 인한 국지적 집중호우의 증대로 하천 치수대책, 치수 능력 제고 차원에서 하천의 상류부에 산재해있 는 농업용 저수지를 재개발하여 담수 능력을 제고하는 개발사업이 추진되면 서 중장기적으로 추가 개발로 확보된 물의 수리권 주체를 누구로 할 것인가 하는 논란이 제기될 여지가 있다. 특히 추가 개발된 용수를 생활․공업용수 로 이용할 경우 전체 저수지 시설의 관리 주체 변경 논란과 추가개발 수리 권의 귀속 주체 논란이 발생할 수 있게 된다. 이와 같이 농업부문과 비농업부문간의 수리권 갈등은 관행수리권으로 불 리는 농업용수 기득수리권의 보호 범위(안정적 농업용수 확보)만이 아니라 소하천의 생태 복원 차원의 소하천의 기존 수리권(하천 생태 유지 차원의 수 리권)과 저수지의 관리체계의 개편, 농업용 저수지 재개발시 수리권 변화 등 다양한 측면에서 나타날 수 있다. 한편 수리권을 둘러싸고 농업부문과 비농업부문간의 갈등을 해소하는 방 안과 관련하여 농업용수 절약과 수리권 거래제도의 도입 논의가 제기되는데, 이러한 논의는 과거 지역공동체에 뿌리를 둔 농업용수 관리체계, 상린관계 (相隣關係)14로서 관행수리권 개념으로는 이해되기 힘들며, 재산권으로서 수 리권을 이해하는 인식의 전환을 전제로 하는 것이다. 이 부분은 제3장에서 민법상의 공유하천용수권 개념과 하천법상의 허가수리권 또는 하천점용허가 개념간의 법률적 불명확성과 연계되어 구체적으로 다루어진다. 13. 14. 일부 사계절 영농의 등장으로 농업 목적으로도 사계절 용수 공급의 필요성이 제기 되지만, 기존의 농업용 저수지 등은 관개기가 별도 설정되어 제한된 시기에만 용수 공급을 하는 것이 일반적이다. 한편 소하천의 생태복원 차원의 환경개선용수, 지역 주민 축제를 위한 용수 공급 등 농업외 목적의 비영농기 용수 공급의 사례는 뒤에 서 지역용수 개념 논의에서 다시 다룬다. 내 땅으로 들어가기 위해서는 다른 사람의 땅을 통과해야 하는 경우나, 건물의 옆 에 건물을 짓는 경우처럼 땅이나 집이 붙어 있는 경우 그 소유자나 사용자 사이에 부동산의 이용을 둘러싸고 일어날 수 있는 다툼을 막기 위해 서로 양보하고 협력 해야 하는 것을 상린관계라고 한다. 민법에는 건축, 통행, 경계, 배수나 유수 등에 관한 상린관계에 대한 최소한의 규제를 정해두고 있는데 규정에 없는 경우는 법적 인 이치나 상식에 의해 해결한다..