2.1. 기본 관점
일반적으로 수리권 문제 또는 물 분쟁의 유형은 크게 수량에 의한 갈등과 수질에 의한 갈등으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 수량 차원에서는 갈수기 공 급량 확보 문제, 갈수기 기득수리권의 보호 및 보장 범위 문제, 지역 수리권 보장 문제 등이, 수질 차원에서는 개발행위 제한, 환경기초시설 등에 대한 비용 분담 문제 등 다양한 갈등 양상이 나타난다. 또한 물 분쟁의 원인에 대 해서는 피해지역과 수혜지역간의 괴리 문제, 용수사용권에 대한 권리 인식의 차이, 제도적 미비 등을 들 수 있다(이상돈 외 1998).
현실적으로 생활․공업용수를 주로 공급하는 다목적 댐의 경우 상수원보 호구역처럼 토지이용규제 때문에 피해를 보는 지역과 용수공급혜택을 받는 지역이 다를 경우 물 분쟁이 심각해질 수 있다. 물론 피해지역과 수혜지역이 상이하더라도 피해지역에 대한 적절한 보상체계가 잘 구축되어 있다면, 즉 관련 법과 제도가 잘 정비되어 있다면 수리권 문제 또는 물 분쟁이 생기지 않을 수 있다. 이런 측면에서 관련 법과 제도의 정비가 중요하며, 법과 제도 의 정비 방향 정립을 위해서 구체적으로 수리권 문제의 양상과 특징을 살펴 볼 필요가 있다. 농업용수 수리권 문제의 양상과 특성도 동일한 차원에서 접근
할 수 있으며, 다만 농업용수의 특성을 별도로 이해할 필요가 있다.
일반적인 수리권 문제와 농업부문의 수리권 문제는 유사한 측면이 있으면 서도 약간의 차이가 있다. 우선 일반적인 생․공업용수 개발을 포함하는 다목 적 댐의 경우 수질 문제, 피해지역과 수혜지역간의 괴리, 유역변경 문제, 지역 수리권 보장 문제 등 다양한 갈등요인과 갈등유형이 있지만, 농업부문에서는 수혜농업인과 피해지역 주민간의 괴리가 적어 수혜지역과 피해지역간의 갈등 이 거의 없다. 또한 농업부문의 경우 소규모 관개구역 단위에서는 수질 차이 에 의한 문제가 거의 발생하지 않는다. 따라서 농업 전용 댐인 저수지의 개발 과 다목적 댐 건설의 경우에는 수리권 문제에 있어 큰 차이가 있다.
또한 생․공업용수와 달리 농업용수는 관행수리권의 소유자인 토지소유자 또는 농업인이 스스로 조직하여 농업용수를 개발하여 관리하면서 이용하기 때문에―즉 지역 공동체 차원에서 물관리조직이 설립되어 운용되어 왔기 때 문에―갈등의 자율적 조정 기제가 작동하게 된다. 물론 농업부문내에서 상․
하류간의 물 이용 순서의 차이와 관리구역 별 물 이용 여건의 차이로 발생 하는 수리권 갈등은 존재하며, 이로 인한 물의 합리적 배분의 문제, 수리권 조정의 문제는 여전히 주요 과제로 남아 있다.10
요컨대 농업용수 관련 수리권 문제의 유형은 여러 가지 차원으로 이해될 수 있지만, 이 연구에서는 관행수리권 또는 기득수리권으로 이해되는 농업용 수 수리권에 대한 인식의 차이를 반영하여 농업부문과 비농업부문간의 물 이용을 둘러싼 갈등 측면을 먼저 살펴보고, 농업부문내의 상․하류간 갈등, 관리구역간 갈등 등을 중심으로 살펴본다. 정도의 차이는 있지만, 농업용수 의 수리권 갈등도 일반적인 수리권 갈등의 요소를 내포하고 있음을 분명히 하면서 농업용수의 특성을 고려하여 수리권 갈등을 살펴본다.
10 민법에서의 관행수리권 관련 규정은 이러한 수리권 조정을 위한 법적 근거를 제시 하고 있다고 볼 수 있다. 즉 관행수리권 관련 규정이 농업인의 절대적 기득수리권 의 보장(재산권으로서 수리권)이라는 측면보다 공유하천 주변의 다양한 용수 이용 자들이 인접한 이웃 사이와 더불어 용수를 합리적으로 할 수 있도록 하기 위한 일 종의 수리권 갈등 조정의 관습적 전통을 표현할 것으로 이해할 수 있다.
2.2. 농업부문과 비농업부문간의 갈등
과거 도시가 발달하기 전에는 용수 이용이 농업용수 중심으로 이루어지고, 생활용수는 마을 우물이나 샘물을 이용하였기 때문에 농업용수와 비농업용 수간의 수리권 문제 또는 물 분쟁이 거의 없었으며, 농업용수 수리권은 우선 적으로 보호되어 왔다. 또한 농촌사회의 변화, 도시의 발달, 공업의 발달 등 에 따라 물 수요가 변화될 경우에는 기존 농업용수의 절약 또는 타 용도 이 전으로 대응하지 않고 다목적 댐 등 비농업용 수리시설의 개발로 대응하여 왔다.
그러나 최근 환경보호의 필요, 유역 및 지역간의 수리권 갈등 증대 등으로 다목적 댐의 추가 개발이 힘들어지자 기존의 농업용수의 절약과 타용도 전 용이라는 사회적 요구가 강해지고, 비농업용 물 이용에 따른 사회․경제적 편익이 농업용보다 높은 상황하에서 용수 이용의 우선순위 재조정을 둘러싼 갈등이 제기되었다. 즉 전통적으로 보호되어 오던 농업용수 수리권이 기득수 리권으로 안정적으로 보호되지 않을 위험에 처해 있다. 따라서 농업용수의 관행수리권의 허가수리권 체계로의 전환, 농업용수 사용량에 대한 정량화 및 등록제 도입, 농업용수의 비농업용수로의 전환 등 관련 법 및 제도 개편 요 구가 강해지고 있다.
기존 대법원 판례 등에서의 관행수리권 논란은 주로 소하천에 설치된 ‘보’
를 중심으로 발생하고 있으며, 농업 전용 수리시설인 저수지의 경우 관행수 리권 논란이 적다. 보의 경우도 농촌의 생활용수를 우물이나 샘물을 이용하 던 1960년대 이전에는 논란이 되지 않다가 최근 지방상수도의 개발 확대로 인하여 소하천의 유량 부족 문제가 제기되면서 보를 둘러싼 관행수리권 보 호 문제가 논란이 되었다.
한국의 농업용수 이용 관행은 저수지 이용 중심이기 때문에 전체 농업용수 이용에서 관행수리권 논란은 일본보다 심하지 않을 수 있다. 저수지의 경우 농업전용댐으로서 관행수리권 논란보다 저수지의 내한 능력, 즉 갈수기 용수 공급 능력 그 자체가 논란이 된다. 그러나 양․배수장의 경우 상대적으로 유 량이 풍부한 대규모 하천 주변에서 이용되고 있는데, 이 경우에도 취수가능량
문제로 논란이 생길 수 있다. 예컨대 최근 행정중심복합도시 건설 등으로 추 가적인 용수 수요가 증대되고 있는 금강 유역에서 농업용수의 절약이 주요 과제로 제기되고, 특히 금강 하류지역의 경우 양수장 시설에 의한 농업용수 공급 비율이 높아 하천 취수에 대한 수리권 설정 논란이 제기되고 있다.11 또한 수리권 거래 제도의 도입 등의 논의와도 관련될 것이지만, 기존의 농 업용수에 대한 기득수리권을 보장하면서도 사회․경제적 편익이 상대적으로 적은 농업용수 공급을 절약하고, 농업용수 절약에 따른 피해를 보상하는 방 안 등이 검토되기도 하였다.12 실제 낙동강 유역의 유량이 부족하여 수량과 수질 문제가 심각해지자 농업용수 공급 감축과 피해보상 방안이 제기된 바 있다. 이러한 논란과 함께 수리권 거래제도의 도입 등을 포함한 농업용수의 절약 방안에 대한 연구 검토가 요구된다.
그리고 최근에는 소하천의 생태복원, 치수(재해 관리) 능력 제고 차원의 농업용 저수지의 재개발 필요성 증대 등의 여건 변화 속에서 수리권 논란이 상대적으로 적었던 저수지 관개 지역에서 수리권 논란 및 갈등 현상이 나타 나고 있다. 소하천의 생태 복원을 위한 저수지 수리권 논란은 저수지 개발 이후 저수지의 담수와 비영농기 방류 제한으로 저수지 하단부 소하천에 저 수지 개발 이전에 흐르던 물이 사라져 소하천의 수생태(水生態)가 악화되었 다는 문제와 관련된다. 농촌지역의 소하천 생태 복원과 농업․농촌의 다원적 기능 제고 차원에서 농업용 저수지의 수리권을 재검토할 필요가 있다는 주 장이 제기된다. 물론 일부 지역에서 한국농촌공사 등 농업용수 관리조직의 탄력적 시설 운용으로 비 영농기 용수 공급 확대로 비농업부문의 요구를 수
11 금강하류지역 농업용수 이용 실태를 보면, 과거 유량이 풍부한 금강 물 이용이 많 았으나, 최근 한국농촌공사의 유지관리비용 절감 차원에서 금강에서의 양수기 사용 이 줄고, 보조수원공으로 되어 있는 기존 저수지의 활용 비율이 높아져 금강에서의 농업용수 이용량이 줄어들고 있다. 즉 한국농촌공사의 자구 노력으로 농업용도의 금강 취수량이 줄어드는 효과가 발생하고 있는데, 중장기적으로 금강 유역의 허가 수리권 제도화가 도모될 경우 기득수리권의 보장 범위가 논란이 될 가능성이 높다.
12 제1장에서 언급한 바 있는 이충성 외(2006) 등은 용수별 사회․경제적 편익에 근거 한 용수 배분, 농업용수의 절약과 타용도 전용을 강조한 예이다.
용하는 경우도 발생한다.13 또한 최근 이상기후로 인한 국지적 집중호우의 증대로 하천 치수대책, 치수 능력 제고 차원에서 하천의 상류부에 산재해있 는 농업용 저수지를 재개발하여 담수 능력을 제고하는 개발사업이 추진되면 서 중장기적으로 추가 개발로 확보된 물의 수리권 주체를 누구로 할 것인가 하는 논란이 제기될 여지가 있다. 특히 추가 개발된 용수를 생활․공업용수
용하는 경우도 발생한다.13 또한 최근 이상기후로 인한 국지적 집중호우의 증대로 하천 치수대책, 치수 능력 제고 차원에서 하천의 상류부에 산재해있 는 농업용 저수지를 재개발하여 담수 능력을 제고하는 개발사업이 추진되면 서 중장기적으로 추가 개발로 확보된 물의 수리권 주체를 누구로 할 것인가 하는 논란이 제기될 여지가 있다. 특히 추가 개발된 용수를 생활․공업용수