연구의 방법으로는 관련 문헌 및 자료 검토, 농업용수 수리권 운용 실태 파악을 위한 현지 사례지구 조사, 농업용수 관리 관련 현지 담당자 면담 조
사, 해외 사례 조사, 전문가 자문 등의 방법을 사용하였다.
관련 문헌 및 자료 검토 과정에서 수리권 제도 개선 관련 국내외 기존 연 구를 검토하고, 농업용수 수리권 운용 관련 자료 분석, 농업용수 관련 기득 수리권에 대한 쟁점 분석 등을 실시하였다. 그리고 농업용수 수리권 관련 다 양한 법률들의 내용을 찾아 주요 쟁점 사안별로 분석하는 작업을 하였다.
농업용수 수리권 운용 실태 파악을 위한 현지 사례지구 조사, 농업용수 관 리 관련 현지 담당자 면담 조사 등을 위해서는 농업용수의 주요 관리조직인 한국농촌공사 소속 전문가의 자문을 통해 다양한 수리권 관련 실태를 파악 할 수 있는 사례지구를 추천받고 현지 조사와 관련 담당자의 면담조사 등을 실시하였다.
해외 사례 조사는 기존 문헌 조사와 더불어 농업용수 관련 전문가가 참여하 는 국제관개배수위원회(ICID; International Commission on Irrigation and Drainage) 의 회의에 참석하여 주요 나라의 전문가들에 대한 면담 조사와 관련 자료를 수집하는 방법을 사용하였다. 특히 미국 등 해외 선진국의 수리권 관련 현황 조사를 통해 농업용수의 효율적 관리와 수자원 절약 및 수리권 갈등 해소 방안 관련 시사점을 도출한다.
또한 기존 연구와 더불어 수리권 일반에 대한 법학, 경제학, 행정학, 토목 학 등 여러 방면의 전문가들의 자문을 받았다. 여러 분야의 전문가 자문 등 을 통해 농업용수 수리권과 관련된 다양한 측면의 문제점 발굴과 수리권 관 련 사회 갈등 해소 방안을 모색하였다.
제 2 장
농업용수 수리권 문제의 유형과 실태
1. 농업용수 이용 및 관리 현황
1.1. 농업용수 이용 현황
농업용수 수리권의 실태와 관련된 법 및 제도 운용 현황을 객관적으로 이 해하기 위해서는 농업용수 이용의 특성과 현황을 이해할 필요가 있다. 생활 용수․공업용수의 경우처럼 농업용수도 강우조건 등의 영향을 받는다는 점 은 유사하지만, 농업용수는 이용상의 특성으로 인하여 그 이용 방식이 독특 하다. 농업용수의 이용은 기본적으로 빗물을 이용하면서도 적정량의 관개를 위해 인공시설물을 설치하여 적기적량의 물 공급을 보완해 왔다.7 이러한 농
7 농작물은 다른 모든 식물과 같이 생육과정에서 수분을 흡수·발산함으로써 성장할 수 있기 때문에 농업에서 물은 필수불가결한 요소이다. 그런데 우리나라의 강수량 은 계절적․시간적․지역적 편차가 심하기 때문에 강수량만으로는 경작지에서 작물 생육에 필요한 수분을 적기에 공급하기 어렵다. 따라서 정상적인 작물생육을 돕기 위하여 생육기에 따라 필요한 수량을 인위적으로 적기에 공급하고 또한 강우 등에 의한 작물의 침수피해 방지 및 농업기계화의 능률제고 등을 위해 과잉수분은 배수 될 수 있도록 하는 등 수리시설물을 이용하여 취수(取水), 도수(導水), 분수(分水) 및 배수(排水) 조작을 하는 일연의 인공적이고 조직적인 관리 작업이 요구된다. 즉 합
업용수의 보충수(補充水)로서의 성격 때문에 농업용수 이용은 다른 용수 사 용과의 차별성을 지니며, 농업용수의 수리권 내용과 관리체계도 다른 용수와 매우 다른 특성을 지니게 된다. 안정적인 영농을 위하여 농업인 스스로 수리 시설을 조성하거나 다양한 수리시설을 효율적으로 관리하기 위하여 수리조 직을 만들어 왔다. 특히 수도작 중심의 우리나라에서는 안정적인 관개용수 확보를 위해 고대사회부터 국가권력이 나서서 인공관개시설물을 설치하여 왔다.
우리나라의 경우 그동안 다양한 저수지 개발, 용배수로 정비 등 수리 시설 을 갖추어 2004년 말 현재 전국에는 약 67,897개의 수리시설이 있고, 관개면 적은 869,822ha에 이른다. 2004년말 현재 총 논면적은 111만 5천ha이며 수리 답율은 78.0% 수준이다<표 2-1>.
그러나 수리시설이 대부분 벼농사 위주로 설치되고, 밭의 경우 10% 미만 만이 관개혜택을 받고, 90%의 밭은 하늘의 강우(빗물)에 의존하고 있다. 2005 년 기준 밭면적 71만 9천ha 중 약 6만 8천ha만이 밭기반정비사업으로 안정적 관개가 이루어지고 있고, 관개면적 비중으로 볼 때 밭은 논의 1/10에도 미치 지 못한다.
표 2-1. 관개율(수리답률) 증가 추이
단위: 천ha, % 구분 1970년 1975년 1980년 1985년 1990년 1995년 2000년 2003년 2004년 수리답면적 745 790 893 948 987 907 880 878 870
총답면적 1,284 1,277 1,037 1,325 1,345 1,206 1,149 1,127 1,115 수리답율 58.0 61.9 86.1 71.5 73.4 75.2 76.6 77.9 78.0 자료: 농림부, 2006, 농림업 주요통계.
리적인 물관리 업무에는 적기적량의 물 공급이라는 영농기술적 측면만이 아니라 저 수지, 양수장, 보, 관정 등 다양한 용수원과 도수로, 용·배수로, 배수장, 분배·조절시 설 등 용배수조직의 성능을 유지·발전시키기 위한 적절한 수리시설의 관리도 포함 되어야 한다(한규태 1996).
1.2. 농업용수 및 수리시설 관리 현황
농업용수의 관리에 있어 자연상태의 빗물 이용은 농업인 각자의 노력에 의해 효율적으로 이루어지지만, 일반적인 농업용수 관리는 시설물 이용․관 리를 통해 이루어진다. 하늘에서 떨어지는 빗물을 저수지 등 인공시설물에 담아두고 저수지의 수문 조작, 용배수로 관리 등을 통해 이용하고 하천으로 흐르는 물을 양수장, 보 등을 통해 이용하거나 관정 등을 통해 지하수를 이 용하게 된다. 따라서 농업용수 관리는 시설물 관리로 이해할 수 있다. 그런 데 농업용수 수리시설이 하나의 종류가 아니고 지역적, 자연적 특성에 따라 수리시설의 종류가 다양하며, 수리시설의 관리 조직 형태도 수리시설의 종류 또는 역사․사회․문화적 차이 등에 따라 다르다.
농업용수 수리권, 특히 기득수리권으로 이해되는 민법상의 ‘공유하천용수 권’(관행수리권) 부분과 관련하여 중요한 의미를 지니는 수리시설의 종류는 보, 양수장 시설이다. 농업용 저수지의 경우 대개 하천 상류부 산간지역에 농업용수 이용을 위한 공작물(수리시설물)을 설치하여 하천 유지용수가 아닌 홍수기의 물을 가두어 공급함으로써 관행수리권 논란이 상대적으로 작다.8 기존 대법원 판례 등에서의 관행 수리권 논란은 주로 소하천에 설치된 ‘보’
를 중심으로 발생하고 있으며, 농업 전용 수리시설인 저수지의 경우 관행수 리권 논란이 적다. 양․배수장의 경우 상대적으로 유량이 풍부한 대규모 하 천 주변에서 이용되고 있지만, 이 경우에도 취수 또는 양수 가능량 문제의 논란이 생길 수 있다.
농업용수 수리시설의 관리 주체는 오랜 역사를 통해 다양한 형태로 변화 되어 왔다. 현재 농업용수 수리시설의 관리조직은 크게 정부사업 대행조직인 공기업형태의 한국농촌공사와 지방자체단체의 감독과 지원을 받는 수리계
8 한국의 농업용수 이용 관행은 저수지 이용 중심이기 때문에 하천수 취수 중심의 관 개농업을 하는 일본과는 차이가 있다. 따라서 일본에 비해 상대적으로 우리나라의 농업용수 수리권 관련 법 및 제도가 체계화되지 못하였는데, 그 이유는 이러한 농업 용수 이용 패턴의 영향 때문이라는 측면도 고려될 필요가 있다. 다시 말해, 이제까 지 우리나라의 경우 농업용수 관련 수리권의 정비 필요성이 적었다고 볼 수 있다.
조직으로 구분할 수 있다. 지자체관리구역 내에서는 수리시설이 수혜 농업인 에게 위탁관리(자율관리)되고 있는데, 수리계가 조직되어 관리하는 것과 개 별 농가가 관리하는 시설로 구분된다. 법률적으로 농업용수 수리권이 수리시 설물 관리 주체에게 귀속되는 것으로 이해되는 현실과 관련하여 농업용수 및 수리시설물의 관리주체 설정은 매우 중요한 의미를 지닌다.9
우리나라의 농업용수 및 수리시설물 관리 현황을 저수지, 보, 양수장 등 수리시설의 종류별 관개면적(수혜면적) 기준에서 보면, ‘보’(취입보)에 의한 관개면적이 약 12%, 저수지에 의한 관개면적이 약 62%, 양․배수장에 의한 관개면적이 약 19%이다<표 2-2>. 즉 저수지가 차지하는 비중이 60%를 넘어 선다. 일본의 경우 하천 양수에 의한 관개면적 비중이 60%를 초과한다는 점 과 비교하여 매우 대조적이다.
따라서 농업용수 수리시설 유형별 관개면적 분석 결과를 보면, 앞서 지적 하였듯이 한국의 경우 상대적으로 저수지에 의한 관개면적의 비율이 높아 농업용수 관련 수리권 논란이 적었다고 볼 수 있다. 즉 최근 지방하천에서의 지방상수도 개발, 지방소하천 생태 보호 필요성 증대 등에 따라 농업용수의 이용․관리 관행을 재점검해야 한다는 주장이 제기되기 전까지는 농업용수 관련 수리권의 논란이 적었으며, 이와 관련된 연구도 적극적으로 추진되지 않았다고 볼 수 있다.
9 농업용수 관련 농업인 기득수리권(관행수리권)이 토지 소유 및 이용자에게 귀속되느 냐 아니면 수리시설물(농업용수 이용을 위한 공작물) 설치 및 관리자이냐의 문제는 과거 농업인(농지 소유 및 이용자) 조직인 농지개량조합체제하에서는 논란이 될 가 능성이 적었지만, 공기업형태의 한국농촌공사(구 농업기반공사)체제하에서는 시설물 설치 및 관리자가 농업인 조직이 아니기 때문에 논란의 여지가 있다. 이 문제는 뒤 에서 자세히 다룬다.
수리시설수(개소) 수혜면적(ha)
조합 체제하에서는 수리시설의 유지관리에 대해 수익자부담 원칙이 적용되 었으나, 현재 한국농촌공사 관리구역에서는 이러한 수익자부담원칙이 실천 되지 않고 있다. 즉 농업인의 비용 부담은 2000년 농업기반공사(현 한국농촌
조합 체제하에서는 수리시설의 유지관리에 대해 수익자부담 원칙이 적용되 었으나, 현재 한국농촌공사 관리구역에서는 이러한 수익자부담원칙이 실천 되지 않고 있다. 즉 농업인의 비용 부담은 2000년 농업기반공사(현 한국농촌