1.1. 연구 배경과 필요성
1.1.2. 연구 배경
우리나라는 아시아몬순지역에 속하면서 수도작을 주로 하는 지역으로 오 래전부터 저수지나 보를 만들어 농업용수를 공급하여 왔으며, 이러한 농업용 수의 사용에 대해서는 관행적으로 수리권을 보호해왔다.1 그러나 최근 안정 적으로 보호되던 농업용수의 기득수리권에 대한 재검토와 농업용수의 이용 에 따른 사회․경제적 요소의 편익을 기준으로 하는 물 이용의 우선순위 재 조정 논의가 제기되고 있는데, 이는 국가전체 물 수요의 변화와 농촌지역사 회의 변화 등에 의한 것이다.2,3
1 우리나라에서는 농업용수 확보가 매우 중요하여 오래전부터 국가권력이 나서서 농 업용수 공급 시설인 저수지나 보를 만들었는데, 삼국시대의 김제의 벽골제, 고려시 대의 상주의 공검제 등이 그 예이다.
2 농업용수의 기득수리권에 대한 재검토와 관련해서 이상돈 외(1998), 김종원(2000),
수자원(물)은 물리적 특성상 가변적이고 불확실하여 양질의 충분한 양을 확 보하기 위한 이용자간의 갈등이 발생할 가능성이 높으며, 명확한 기준이 없으 면 수자원 이용을 둘러싼 분쟁이 발생할 경우 조정하기 힘들다. 우리나라에서 도 최근 기후변화에 따른 연도별 강우량 변화와 계절적․지역적 심한 편차 등 으로 국지적 물 부족 현상이 자주 발생하고 이에 따른 물 이용 분쟁이 심화되 고 있다. 특히 지방자치제의 실시와 함께 지역간, 이용주체간 수자원 확보 및 이용에 대한 분쟁이 증가하고 유역간 물 이전에 따른 수리권 문제가 심각한 양상으로 변하면서 우리 사회의 중요한 문제로 대두되고 있다.
우리나라의 경우 기존의 농업생산기반 확충 위주의 농업개발에서 농촌 삶 의 질 향상 차원의 농촌개발로 농업․농촌정책의 방향이 전환되고 있으며, 이와 더불어 농촌의 생활용수, 환경용수, 관광용수, 지역용수 등 농업용수 외 의 용수 수요가 증대하고 있다. 즉, 지금까지 농업용수는 주로 농촌의 관개 용수 위주로 개발 공급되어 왔으나 농촌지역 생활양식의 변화 및 생활수준 의 향상과 더불어 위생적이고 편리한 생활용수 및 공업용수 등 다양한 목적 의 농촌용수의 수요가 증대되고 있고 이러한 추세가 지속될 것으로 예상된 다. 또한 기계화 영농, 직파 재배 등 영농방식의 변화에 따라 농업용수의 수 요가 증가되고 있으며, 농업으로 인한 환경오염을 경감시킬 수 있는 환경친 화적인 농업이 요구되고 있어 농촌지역의 한정된 수자원을 합리적으로 이용 하여 향후 물 부족 사태에 대비할 필요성이 대두되고 있다.
그리고 환경 보전의 중요성이 부각되면서 신규 댐 건설이 현실적으로 어
서기동(2004), 김재승(2006) 등은 관행수리권이라 불리는 농업용수의 기득수리권 관 련 민법상 ‘공유하천용수권’과 하천법상의 허가수리권 개념 관련 ‘하천점용허가’의 충돌을 해소하고, 갈수기 물관리 체제의 합리화 차원에서 농업용수 관련 기득수리 권을 그대로 인정하는 하천법 조항을 폐지하는 하천법 개정 필요성을 제기하였다.
관행수리권과 허가수리권의 구체적인 내용에 관해서는 제3장 관련 법률 분석 부분 에서 별도로 다룬다.
3 이충성 외(2006)는 물 부족시 생활용수, 공업용수, 농업용수에 대한 피해함수를 추정 하여 경제적 효율성과 사회적 효용 극대화라는 측면에서 생활용수가 공업용수, 농업 용수보다 우위에 있다는 점을 제시하고, 경제적 효율성에 의한 용수 배분 방안 도입 의 필요성을 주장하였다.
려워지고 이로 인해 국내 물 수요의 절반 이상을 차지하는 농업용수의 관리 효율화 및 절약, 나아가 농업용수의 타용도 전환이 주요 현안으로 제기되고 있다. 우리나라에서도 이미 낙동강, 영산강, 섬진강 유역과 남부 해안 및 도 서지역의 가뭄이 심각해지는 등 물 부족 문제로 국토 균형개발이 곤란해지 는 문제가 발생하고 있다. 이러한 여건 변화 속에서 지속가능발전위원회의 제67회 국정과제보고회의(2005년 10월 19일)에서는 농업용수 10% 절약 대책 과 유역단위의 통합적 물관리를 제안하게 되었다. 우리나라는 현실적으로 매 년 홍수 피해가 발생하고 있지만, 다른 한편 인구밀도가 높고 1인당 가용 수 자원이 상대적으로 적기 때문에 국지적 물 부족 문제를 경험하고 있다.
최근 국제적으로도 농업용수의 물 낭비 최소화와 절약 노력 및 타 분야 물 수요 증대에 대한 대응 능력 제고가 매우 중요한 과제로 부각되고 있다.
2006년 3월 멕시코에서 개최된 제4차 세계 물포럼에서 국제 강 네트워크는
“세계 물 위기의 주범은 농경지”, “농민들은 모든 물 위기 논의에서 핵심”이 라고 주장하고, 전 프랑스 총리 미셀 로카르는 “...관개시설에 큰 문제점이 있 고 덜 조방적 농업을 하도록 농민들을 설득해야 한다. 이는 전체 농경법을 바꾸는 문제...”(segye.com, 2006. 3. 19)라고 주장하는 등 세계 물 문제 해결을 위해서는 농업용수의 효율적 이용․관리가 중요함을 강조하였다.
이러한 국내외 여건 변화 및 정책환경 변화와 더불어 우리나라의 하천환 경 보호, 물 부족에 대한 대응, 재해 관리 강화(치수능력 제고) 등의 차원에 서 하천의 체계적 관리가 강조되고 또한 이와 관련하여 하천법 개정 논의가 제기되고 있다. 이는 관행수리권으로 불리는 농업인의 기득수리권(민법상의
‘공유하천용수권’)을 등록하게 하여 허가수리권으로 전환하고 이를 통해 농 업용수 절약을 유도하려는 시도가 나타났다. 또한 환경유지용수 수요의 증대 에 대한 대응, 국토균형개발 등의 차원에서 추진된 혁신도시, 기업도시 등의 신규 수자원 확보 등을 위해 기존의 하천 수리권 관리를 강화할 필요성이 제기되었다. 이와 관련해서 농업용수 관련 관행수리권을 허가수리권으로 전 환하는 하천법 개정 필요성이 제기되고, 최근 국가물관리체계 개편 및 물관 리기본법 제정 논의와 더불어 수리권 재정비, 하천법 개정 논의가 더욱 구체
화되고 있다.4 특히 서기동(2004)은 수리권은 개인의 기득권이 아니라 국가 물관리정책에 따라 개인에게 주어지는 혜택임을 분명히 하고 이에 따라 민 법과 하천법에 규정된 관행 용수권이나 기득수리권을 폐지하고 물을 이용할 수 있는 권리는 허가제로 운용토록 해야 한다고 주장하였다.
한편 농업용수 수리권 재검토와 농업용수 관련 관행수리권의 허가수리권 으로의 전환 논의가 국가적 과제로 제기되면서, 농업용수 관리의 중요 부서 인 농림부 차원에서도 수리권 관련 기초 연구의 필요성이 제기되었다. 농림 부는 이러한 정책적 환경 변화 속에서 국고과제 “농업용수의 효율적 이용 및 배분을 위한 수리권 조정 연구”를 3년에 걸친 다년간 연구과제로 추진하 게 되었다. 그리고 수리권에 대한 연구 과정에서 농업용수의 적정배분 위주 의 기존 수문학적 접근을 넘어서서 법 및 제도적 측면의 연구를 동시에 추 진하기로 하였다.
1.1.2. 연구 필요성
앞서 연구의 배경에 대한 설명에서 연구의 필요성에 대한 논의가 이루어 졌는데, 법 및 제도적 측면의 연구 필요성을 좀더 구체화하면 다음과 같다.
미래의 다양한 수자원 수요가 충돌할 경우 전체 수자원의 절반이 넘는 농업 용수 수리권 관련 법과 제도가 미비하다면 분쟁을 초래할 것이며 국력의 낭 비로 이어질 수 있다. 따라서 관련된 체계적인 연구 및 검토가 요구된다. 특 히 댐 건설 제약의 대안으로 제시되는 기존 농업용 저수지 재개발 사업의 추진 논의가 적극 검토되는 상황 하에서 합리적 수자원 배분 기준을 마련할 필요성이 높아지고 있으며, 홍수와 가뭄과 같은 기상이변과 농업환경(농업인 구, 경지면적, 지역개발 등)의 변화에 능동적으로 대처할 농업용수 이용 기준 의 제시가 필요하다. 그러나 수리권 관련 기존 연구는 대부분 수자원 일반에 대한 수리권 재배분 문제를 다루고 있으며,5 농업용수 그 자체의 수리권 문
4 국가 차원의 물관리체계 개편과 물 기본법 제정 논의에 대해서는 지속가능발전위원 회(2005), 최동진(2006) 등을 참조하기 바란다.
5 윤근섭 외(1997), 이상돈 외(1998), 김종원(2000, 2002), 이동률(2001), 서기동(2004),
제, 농업용수의 효율적 이용 및 관리체계 구축, 수리권과 관리체계간의 관계 등에 대한 연구는 부족한 실정이다.6
현실적으로 농업용수 수리시설은 농업 전용이라는 단일 목적으로 설치되 었기 때문에 확보된 물은 모두 농업용수로 한정되어 이용되도록 하고 있다.
그런데 향후 농촌사회의 다양한 물 수요의 변화에 따라 농업용 저수지의 재 개발 등으로 인해 추가적인 용수 개발과 농촌지역용수 개념의 도입시 기존 의 농업용수 관련 기득수리권은 어떻게 이해되고 관련 법 및 제도를 어떻게 정비할 것인가 하는 과제가 중요해진다. 그리고 농업용수 수리권을 농촌용수 수리권으로 확대 재편하고 있는 상황하에서 기존의 농업용수만으로 농촌용 수로 재편할 수 있는지, 추가적인 보완이 필요한지 등에 대한 검토가 필요하 다. 이에 대해서는 막대한 예산이 필요한데, 누가 분담할 것인지, 수리권 귀 속 주체는 누구로 할 것인지 등의 논란이 발생할 수 있다.
그런데 향후 농촌사회의 다양한 물 수요의 변화에 따라 농업용 저수지의 재 개발 등으로 인해 추가적인 용수 개발과 농촌지역용수 개념의 도입시 기존 의 농업용수 관련 기득수리권은 어떻게 이해되고 관련 법 및 제도를 어떻게 정비할 것인가 하는 과제가 중요해진다. 그리고 농업용수 수리권을 농촌용수 수리권으로 확대 재편하고 있는 상황하에서 기존의 농업용수만으로 농촌용 수로 재편할 수 있는지, 추가적인 보완이 필요한지 등에 대한 검토가 필요하 다. 이에 대해서는 막대한 예산이 필요한데, 누가 분담할 것인지, 수리권 귀 속 주체는 누구로 할 것인지 등의 논란이 발생할 수 있다.