2.1. 시사점 정리의 관점
농업용수 수리권 관련 제도는 자연조건, 역사․문화적 조건, 사회․경제적 조건에 따라 다르게 형성되기 때문에 외국의 수리권 관련 제도에서 우리나 라에 유용한 시사점을 찾아내기는 많은 어려움이 따른다. 그러나 우리나라가 겪고 있는 법 및 제도 차원의 한계와 문제점을 해결하는 차원에서 다른 나 라의 경험을 쟁점별로 정리함으로써 외국 사례 분석이 우리에게 주는 시사 점을 살펴보고자 한다.
먼저 관행수리권과 허가수리권간의 충돌, 기득수리권 보호 범위의 불명확 성, 농업용수 수리권의 귀속 주체, 농업인의 안정적 농업수리권 보장 기제의 미흡, 지역용수 개념의 법률적 해석 부재, 농업용수 및 수리시설 관리주체인 한국농촌공사의 시설관리권의 법률적 성격 불명확 등 제3장에서 정리된 농 업용수 수리권 관련 현행 법 및 제도의 한계와 문제점을 중심으로 외국의 사례를 검토하는 방안이 가능하다. 그리고 현재 구체적인 현안으로 제기되는 것은 아니지만, 선진국의 경험으로 보아 향후 우리나라에서도 현안으로 제기 될 가능성이 큰 농업용수 수리권 관련 주요 쟁점 과제와 향후 개선 방향 정 립을 위한 시사점을 정리하는 것도 가능하다.
다년간 연구의 1차년도 연구에 속하는 이 연구에서는 위에서 제시된 두
측면 모두를 고려하고자 한다. 즉 농업용수 수리권 관련 현행 법 및 제도의 한계와 문제점 부분과 선진국의 경험으로 보아 향후 우리나라에서도 현안으 로 제기될 가능성이 큰 농업용수 수리권 관련 주요 쟁점 과제를 모두 포함 하여 가능한 범위내에서 다양한 과제를 제시하고, 관련된 외국의 경험을 소 개하면서 시사점을 도출하고자 한다. 이러한 관점에서 다음과 같은 과제를 검토하고자 한다.
○ 수리권 관련 법률 정비
- 관행수리권의 허가수리권간의 관계 정비 - 수리권 귀속 주체 구체화
○ 농업용수 수리권 안정적 보호
- 농업용수 기득수리권의 보장(이용료 납부 등) - 지역용수 등 농업용수 범위 확대와 수리권 ○ 농업용수 수리권거래제도 도입
- 농업용수 수리권 전환 지침 마련
- 농업용수 수리권 거래의 수익금 귀속 주체 ○ 수리권 제도 개선을 위한 기반 정비
- 농업용수 이용량 계측 및 정량화 기법 개발 등 - 수리권 개혁의 성과 홍보
2.2. 수리권 관련 법률 정비 관련 시사점
2.2.1. 관행수리권의 허가수리권 정비
관행수리권은 지역적 차이를 보이면서 나름대로 합리적 물 이용 관행(관 습)에 의해 형성된 권리로 이해될 수 있다. 이 경우 관행수리권과 허가수리 권간의 충돌은 큰 문제가 아니다. 그러나 많은 나라에서 문제가 되는 것은
‘공유하천용수권’ 형태의 관행수리권과 하천 관리를 위한 허가수리권 개념간 의 충돌이 문제이다.37 호주, 미국(서부), 프랑스 등은 이미 관행수리권을 허
가수리권으로 전환하였다. 프랑스의 경우 오래전부터 운하가 운영되는 하천 의 경우 허가수리권 개념이 도입되었으며, 대부분의 하천의 경우 1964년 이 후 통합적 수자원 관리 체계 구축과 더불어 허가 수리권이 적용되고 있다.
미국의 경우 동부지역과 서부지역간의 물 이용 여건의 차이에 따라 수리권 제도의 차이가 있지만, 기본적으로 허가수리권 체계를 갖추고 있다. 호주의 경우 물관리체계 개혁과 더불어 허가수리권의 정착만이 아니라 농업용수의 절약과 수리권 거래제도까지 활성화되고 있다. 그러나 일본의 경우 하천에 대한 허가수리권 체계를 갖추고 있지만 여전히 농업용수 관련 관행수리권이 법적으로 보장되어 있으며, 엄격한 허가수리권체제가 구축되지 않고 있어 우 리나라와 유사하다.
농업용수 관행수리권의 허가수리권으로의 전환 논의에 대한 이해와 관련 하여 일본과 한국의 특수성이 반영될 필요가 있다. 쌀 자급 기반 유지를 위 한 수도작 중심 관개농업이 중요한 정책대상으로 되고 있는 상황하에서 벼 농사를 위한 농업용수의 안정적 공급 기반 유지는 사회의 안정적 기반 유지, 즉 식량안보와 밀접한 관련이 있다. 호주, 미국 서부, 프랑스의 경우 주곡 자 급률이 100%를 넘고, 농업생산활동이 비농업부문과 용수 이용을 둘러싼 경 쟁이 가능할 정도로 농업부문의 산업적 기반이 구축되어 있다는 점을 명확 히 이해할 필요가 있다.
프랑스, 미국, 호주 등의 관개농업의 물 이용을 보면, 기본적으로 농업인 스 스로의 물 관리 조직을 결정하여 관리하거나 전문 관개회사로부터 이용료를 납부하고 용수를 이용하고 있다. 기본적으로 물 이용에 따른 수익자부담원칙 을 준수하고 있으며 농업인의 물 이용량을 정량화하여 파악할 수 있는 구조를
37 대부분의 나라에서 용수 이용은 관개 농업 위주로 발달하여 농업용수 관련 관행수 리권이 유지되어 왔다. 그러나 미국 서부 등에서처럼 물이 부족한 상태에서 새로운 개척 및 개간을 통해 토지이용이 이루어지는 경우 ‘공유하천용수권’과 같은 관행수 리권보다 선점권 이론이 적용되어 왔다. 물론 미국 서부에서 적용되던 선점권도
‘공유하천용수권’ 개념은 아니지만 나름대로 그 지역 특성에 맞는 ‘관행수리권’으 로 이해할 수도 있다. 실제 이후 하천의 허가수리권이 정착되는 과정에서 선점되어 있는 권리는 기득수리권으로 보호되었다.
갖추고 있음으로써 관행수리권의 허가수리권으로의 전환이 가능하였다.
일본의 경우 관개농업의 대부분이 하천수 취수 중심으로 물 이용량 파악 이 이루어지고 있지만 관행수리권의 허가수리권으로의 전환이 이루어지지 않고 있는 것은 전통적 농업용수 관리 관행에 대한 공동체적 이해를 수용하 는 법률적 기반(민법 내용) 측면과 수도작 중심 나라에서 농업용수의 다원적 기능과 식량안보 개념 등이 고려되었다고 볼 수 있다.
요컨대 외국의 사례에 의하면, 관행수리권의 허가수리권으로의 전환은 농 업용수가 비농업부문과 동일한 수준에서 경쟁적으로 이용․관리될 수 있을 정도로 사회․경제적 여건이 성숙되어야 하며, 기본적으로 수익자부담원칙 의 준수와 물 이용량에 대한 수치화가 선행되어야 한다.
2.2.2. 농업용수 수리권 귀속 주체
농업용수 수리권 관련 관행수리권에 대한 법적 성격과 더불어 이 수리권 의 소유권자가 경작자(토지소유자)인지, 시설물 관리자인지 등에 대한 논란 이 제기된다. 대부분의 나라에서 수리권 개혁의 과정에서 수리권의 귀속 주 체를 기본적으로 기존의 기득수리권을 인정하되, 점점 관개회사 등으로 전환 시키는 방식을 취하였다.
호주의 경우 기본적으로 토지소유와 연계된 기득수리권을 인정하고, 이를 거래하도록 하여 개별 수리권 보유자들의 권리가 거래되고 시장 거래를 통 해 관개회사 지분을 확대하였다. 미국의 경우도 관개조직이 농업인과 정부를 대변하여 수리권 조정을 하고 있는 것으로 나타났다. 특히 미국 서부지역에 서 도시의 팽창으로 도시부문의 물 수요가 증대되고 농업용수를 절약하여 도시부문으로 농업용수를 이전해야 하는 상황이 확대되고 있는데, 이를 관개 조직이 농업인들의 이해를 대변하여 수리권 조정을 담당하고 있다.
한편 일본의 경우도 농업인보다 농업용수관리조직인 토지개량구가 수리권 을 지닌 것으로 이해된다. 우리나라의 경우 목적외 용수 공급 등의 경우 한 국농촌공사 등 수리시설 관리조직이 수리권을 지닌 것으로 이해된다.
실질적 물 이용자의 물 절약의 유인을 유도하기 위해서는 개별 경영체의
수리권 인정과 거래를 촉진할 필요가 있다. 예컨대 한국처럼 목적외 용수를 한국농촌공사가 독자적으로 추진할 경우 농업인의 물 절약 요인은 없으며, 오히려 농업용수 이용료를 납부하지 않는 농업인이 목적외 용수 공급을 반 대할 가능성이 크다.
2.3. 농업용수 수리권의 안정적 보호 관련 시사점
미국, 호주, 프랑스, 일본 등 대부분의 나라에서 관행수리권 개념의 유지 여하를 불문하고, 농업용수에 대해서는 상대적 우대와 안정적 보호를 위한 기반을 마련하고 있다. 구체적으로는 전통적으로 유지해오던 농업용수의 기 득수리권을 인정하고 있으며, 허가수리권으로 전환되어 있다고 하더라도 수 익자부담원칙을 준수하면서 상대적으로 낮은 수준의 비용 분담으로 농업인 의 농업용수 수리권을 보장하고 있다. 대부분의 나라에서 농업용수에 대한 이용료(조합비) 부담의 수준을 비농업용에 비하여 낮게 책정하여 운용하고 있음으로써 상대적으로 농업용수 수리권을 제도적으로 보호하고 있다.
앞서 지적한 바 있듯이 우리나라가 농업용수 수리권의 보호는 다른 나라 에 비해 강하게 이루어지고 있는 편인데, 한국농촌공사관리구역내에서 농업 용수 이용료가 면제되어 있어 수리권의 안정적 보장 기제가 없는 문제가 있 다. 통합적 물관리체계의 구축, 물 관련 조직의 통합 논의 등을 고려할 경우 매우 낮은 수준이라 해도 농업인의 농업용수이용료 납부가 필요하다. 다른
앞서 지적한 바 있듯이 우리나라가 농업용수 수리권의 보호는 다른 나라 에 비해 강하게 이루어지고 있는 편인데, 한국농촌공사관리구역내에서 농업 용수 이용료가 면제되어 있어 수리권의 안정적 보장 기제가 없는 문제가 있 다. 통합적 물관리체계의 구축, 물 관련 조직의 통합 논의 등을 고려할 경우 매우 낮은 수준이라 해도 농업인의 농업용수이용료 납부가 필요하다. 다른