FTA 대응을 위한 제주형 밭농업 직접지불제 연구

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(1)C2008-2 | 2008. 2.. FTA 대응을 위한 제주형 밭농업 직접지불제 연구. 김 이 허 강 송 고. 태 용 주 승 창 성. 곤 선 녕 진 길 보. 연 구 위 원 연 구 위 원 전문연구원 제주발전연구원 제주대학교 제주대학교. 제주발전연구원.

(2) 머 리 말. 직접지불제가 선진국 농정에서 중요한 비중을 차지하고 있고, 또한 다양한 목적을 가지고 농업발전에 활용되고 있다. 우리나라의 직접지불제도 그 동안 쌀농업의 소득보전을 비롯하여 친환경농업 확대, 조건불리지역 농업진흥, 경관 형성 등에 기여하고 있다. 그러나 예산면에서 보면 주로 논을 대상으로 하면서 쌀을 중심으로 한 것이 특징이다. 논밭 균형을 회복하기 위해서는 밭농업을 대상으로 하는 직불제의 도입이 필요하다. 밭농업의 비중이 높은 제주특별자치도, 강원도, 충청북도 등은 직불 제라는 면에서 불리한 취급을 받고 있다. 특히 제주특별자치도는 농지면적으로 는 밭농업이 99.8%를 차지한다. 직불제의 지역간 불균형을 시정하기 위해서는 밭농업을 대상으로 한 직불제의 실시가 시급하다. 밭농업은 곡물, 채소, 과수, 특용작물 등 다양한 품목으로 구성되어 있다. 또 한 지역별로 다양한 특성을 가지고 전개되고 있다. 이러한 밭농업은 현재 시장 개방에 대한 영향도 직접적으로 받고 있어 가격변동이 심한 특징이 있다. 따라 서 경영불안정이 예상되는 밭농업지역에서 지역농업의 건전한 발전을 위해서 는 직불제 등에 의한 경영안정이 필수요건이다. 이 보고서에서는 제주특별자치도를 대상으로 지역고유의 농업문제를 해결하 면서 농업진흥이라는 관점에서 직불제의 도입 필요성을 정리한 후 도입방안을 제시하였다. 제주농업의 진흥을 위해 널리 활용되기를 기대한다.. 2008. 2. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(3) iii. 요. 약. 밭농업 직불제는 논농업과는 달리 밭농업의 특성을 고려하고, 장기적으로는 논밭을 포함하는 경영단위 직불제로 통합하는 방향으로 설계되어야 한다. 또한 밭농업지역에서의 ‘농업진흥’이라는 명확한 목적을 가져야 한다. 특히 WTO 체제에서 국제적인 동향에서 보면 직불제는 허용대상정책이면서 경영단위로의 전환이 요구된다. 우리나라 직불제도 이러한 관점에서 ‘구조개혁 의 촉진’과 ‘다원적 기능의 확산’, 그리고 이를 통한 ‘지역농업 진흥’이라는 과 제를 해결하는 방향으로 전개되어야 한다. 제주형 밭농업 직접지불제는 제주 고유의 농업문제를 해결하면서 농업진흥 이라는 관점에서 직불제의 도입 필요성을 정리한 후, 제도 설계시의 고려할 사 항, 대상지역, 대상농지, 단가, 실시체제, 실시시기, 그리고 실시조건 등에 대한 도입방안을 제시하였다.. 1. 도입 필요성. 첫째 향후 DDA 농업협상이 타결되어 관세상한 등이 설정되거나, FTA 체결 에 의한 추가적인 시장개방이 이루어지면 손실은 더욱 크게 나타날 것이다. 이 러한 시장개방 추세에 대응하기 위해 민감품목이 존재하는 밭농업지역을 대상 으로 하는 직불제를 도입할 필요가 있다. 둘째 우리나라의 직불제는 예산면에서 보는 한 논중심의 직불제이다. 그래서 상대적으로 불리한 밭농업을 대상으로 한 직불제를 실시함으로써 직불제의 논 밭 균형을 확보할 수 있다. 셋째 직불제는 일반적으로 구조개혁을 지체하거나 역행한다는 것이 문제점으.

(4) iv 로 자주 지적되고 있다. 제주 농업은 현재 일부 채소의 과잉문제 해결을 비롯하여 생산비 절감, 환경부하 경감 등의 과제를 안고 있다. 직불제는 시장개방에 적절히 대응할 수 있도록 밭농업의 경쟁력을 강화하면서, 친환경 농업을 확산하거나 지역 단위로 소득작물의 도입이나 농업자원의 보전 등 다양한 역할을 기대할 수 있다. 넷째 우리나라의 현행 직불제는 구조개선의 지체나 직불제간의 상충성 등의 문제를 해결해야 한다. 직불제는 중장기적으로 품목별 방식에서 논밭을 통합하 는 ‘경영단위’로 전환되어야 한다. 제주형 밭농업 직불제는 직불제 제도상에서 보는 한 현행의 품목중심 또는 논중심의 직불제에서 경영단위 직불제로 전환 하기 위한 이행과정으로서 중요한 의의를 가진다. 다섯째 WTO 체제에서 농업보호는 가격지지에서 직접지불로 전환되고 있다. 또한 직접지불도 WTO 농업협정상의 감축대상정책(amber box)에서 허용대상 정책(green box)으로 전환되고 있다. 제주형 밭농업 직불제는 전국 획일적인 추 진이 아니라 지역 필요에 따라 농업진흥을 목적으로 한다면 지자체 부담에 의 한 자율적인 방식이나 지자체․국가 공동부담 방식에 의한 지역간 경쟁체제를 형성하는 것도 새로운 농업보호의 모델이 될 수 있다.. 2. 제도 설계시 고려사항. 2.1. 제주형 직불제의 설계 직불제는 기존의 가격정책을 대신하는 정책수단으로서 정부가 생산자에게 직접 소득을 지불함으로써 가격정책이 가지는 한계, 즉 과잉생산 등과 같은 생 산왜곡이나 재정투입증가 등의 문제를 방지하는 효과가 있다. 일반적으로 직불제는 ‘서구형’ 정책이라고 한다. 그 동안 직불제는 EU, 미국 등 서구 농정에서 중요한 역할을 해 왔다. 즉 대규모 농업경영에서 농산물 과잉 생산 문제를 해결하고, 구조조정이 완료된 국가의 농업에 적합한 제도이다..

(5) v 반면에 한국 농업은 영세 규모, 쌀을 제외한 대부분의 품목의 생산부족, 그리 고 구조조정의 필요성이 매우 높다는 점에서 서구형 농업과 큰 차이가 있다. 단순한 서구형 직불제의 도입 보다는 제주 농업에 적합한 ‘제주형’ 직불제의 설계가 필요하다.. 2.2. WTO 농업협정과의 합치성 유지 직접지불제도가 장기적으로 존속하고 정책효과를 높이기 위해서는 WTO 농 업협정상의 허용대상정책(green box) 또는 ‘새로운 blue box’에 해당되는 정책 으로 분류되어야 한다. 허용대상정책이 되기 위해서는 무역왜곡효과 또는 증산효과가 전혀 없거나 최소한인 정책이면서, 생산자에 대한 가격지지효과가 없도록 설계되어야 한다. 이것은 국제규율로 정착되고 있는 면도 있지만 생산왜곡을 방지하기 위해서도 필요한 요건이다.. 2.3. 밭농업 구조개혁 유인 직불제는 일반적으로 구조개혁을 저해한다는 점이 문제로서 자주 지적되고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 소득지지와 구조개혁을 동시에 실현하는 제도가 필요하다. 밭농업은 논농업과 달리 지역적으로 다양한 특성을 가지고 있다. 논과 밭의 형평성을 유지하되, 밭농업의 특성을 고려한 직불제, 즉 지불단가 또는 이행조 건 등에 있어서 지역적 특성을 고려할 필요가 있다. 밭농업 구조개선을 유인하는 지불방식은 구조개선과 같은 특정한 프로그램 을 이행하는 것을 조건으로 지불하는 ‘가산지불’ 방식의 도입이 필요하다. 가산 지불은 ‘고정지불’에 추가한 지불이며, 반드시 특정 프로그램의 이행조건 준수.

(6) vi 와 연계되어야 한다.. 2.4. 이행조건(cross compliance) 강화 직접지불을 수급하는 경우 그 대가로서 이행조건 준수라는 의무가 수반된다. 이행조건은 친환경농법 도입, 다원적 기능수행, 농업자원 보전 등과 같은 행위 이다. 이행조건의 준수에 의해 직접지불제도의 효과가 나타난다. 동시에 친환 경농업의 확산, 다원적 기능 발휘, 농업경영 안정, 구조개선 촉진 등에 의해 ‘농 업진흥’과 ‘농촌활성화’에 기여한다. 직접지불이라는 보조금의 수급은 반드시 이행조건 준수와 연계를 해야 한다. 이행조건의 준수를 확인한 후 직접지불금을 지급하고, 준수하지 않는 경우는 지불정지를 하거나 회수하고, 향후 지불대상에서 제외하는 조치를 강구해야 한 다. 여기서 중요한 것은 이행조건 준수여부를 현장에서 확인하는 장치를 마련 하는 것이다. 이것이 직불제 실시효과를 높이는 동시에 직불제 도입에 대한 국 민적 합의를 형성하는 필요조건이다.. 3. 밭농업 직접지불제 도입방안. 3.1. 대상농가 및 대상농지 직불제를 설계하는 경우 대상농가와 대상농지를 어떻게 확정하느냐가 중요 하다. 직불제의 대상농가는 목적에 따라 차이는 있을 수 있지만 일반적인 경우 판매농가가 대상이 된다. 2005년 현재 제주 지역의 전체 농가 36,213호 중에서 자급농가(20%)를 제외한 판매농가를 3만호 정도가 대상이 된다. 여기서 제외 되는 자급농가나 고령농가 등 경영규모 0.1ha 미만농가는 가구당 소득지불로.

(7) vii 지원하는 ‘맞춤형농정’의 대상으로 하는 것이 바람직하다. 또한 대상농지는 2005년 현재 논 101ha, 밭 57,766(중 감귤 21,430ha) 등 농 지 57,867ha와 초지 18,425ha 중에서 일부 자급농가 경작지를 제외한 면적이 다. 농지 외에 밭담, 경관, 농업용 시설 등과 같은 농업자원도 대상이 된다.. 3.2. 대상품목 대상품목은 제주 농업에서 중요한 비중을 차지하는 품목으로 한다. 2005년 현재 조수입 기준으로는 감귤을 비롯하여, 밭의 주요 품목은 마늘, 감자, 양배 추, 무, 콩, 당근, 양파, 참깨 등 노지채소가 대상이 되며 시설은 제외된다. 단지 읍면단위 또는 마을단위로 보는 경우 순위의 차이는 있을 수 있고, 또 새로운 품목이 포함될 수도 있다. 원칙적으로는 지역별로 중요한 비중을 차지 하는 다수의 품목을 대상으로 하는 경영단위 개념을 유지하되, 특정품목의 생 산과는 연계되지 않아야 한다. 대상품목의 의미는 농업진흥을 위한 생산조정이나 가산지불의 대상이 되며, 나아가 경영단위 직불제로 전환하는 경우 이 중에서 중요한 다수의 품목이 대 상이 된다.. 3.3. 지불방식 현재 제주특별자치도에는 조건불리지역 직불제, 친환경농업 직불제, 경관보 전 직불제, 쌀소득등보전 직불제 등 네 가지 직불제가 실시되고 있다. 밭농업 직불제는 밭농업의 다양한 품목이나 지역성을 고려해야 한다. 또한 전국적으로 보는 경우 쌀소득등보전 직불제와 균형을 유지하고 장차 경영단위 직불제로 통합을 전제로 하면서 밭농업 구조개선이나 다원적 기능 발휘, 지역자원 보전 등을 유인할 수 있도록 설계되어야 한다..

(8) viii 따라서 지불방식은 현행 직불제 체제를 유지하되, 제주 밭농업의 구조개혁과 다원적 기능 발휘 등 제주형 밭농업 직불제 설계시 고려사항을 감안하는 경우 ‘고정지불’과 ‘가산지불’을 양립하는 방식이 적절하다. 고정지불은 현행 네 가지 직불제를 근거로 지불하되, 친환경농업(저투입)을 이행조건으로 하여, 전체 농지 및 초지를 대상으로 한다. 단가는 밭과 초지는 현행 조건불리지역 직불제의 단가, 논은 쌀소득등보전 직불제의 고정지불을 단 가로 한다. 또한 가산지불은 고정지불에 추가하며, 개별프로그램의 이행조건 준수와 연 계하여 지불한다. 예를 들면 친환경농업, 구조개혁, 경관형성, 자원보전, 다원적 기능 발휘, 소득증대 등을 유도한다. 따라서 가산지불 프로그램으로는 ① 친환경농업형(①-1 친환경(유기농업) 실 시, ①-2 토양유실 방지농법 실시, ①-3 지력증진을 위한 윤작실시, ①-4 사료작 물 도입, ①-5 이산화탄소(CO2) 감축 등), ② 구조개혁형(②-1 지역단위 전략작 물 도입, ②-2 직거래 또는 계약거래 실시, ②-3 규모확대 도모, ②-4 지역단위 단지화 시도, ②-5 지역단위 조직화 등), ③ 다원적 기능을 포함한 경관보전형 (③-1 경관작물 도입, ③-2 연료작물 도입, ③-3 밭담 등 농업자원 보전 등), ④ 소득증대형(④-1 지역단위의 농산물가공, 특산품개발, ④-2 도농교류 활동, ④ -3 기타 밭농업 발전을 위한 지역단위 공동활동 등) 등과 같은 다양한 프로그램 을 개발할 수 있다. 지역단위에서 이러한 프로그램들이 다수 조합하여 실시된 다면 농업진흥에 기여할 수 있다. 가산지불 프로그램은 이상과 같은 유형에 따 라 지역 실정에 적합하게 다양한 프로그램을 개발할 수 있다.. 3.5. 지불단가 3.5.1. 고정지불 단가 고정지불 단가는 시장개방에 의한 손실액, 다원적 기능 평가액, 생산조건의.

(9) ix 불리성 등이 지불단가의 산정근거가 될 수 있다. 밭, 초지는 제주농업의 불리성 을 보상하는 현행 조건불리지역 직불, 논은 쌀소득등보전 직불의 단가를 적용 하면 다음과 같다. 지목별 단가(전체 지불금액, 90%대상 가정) ○ 밭 : 조건불리지역 직불 단가 40만원/ha, 지불금액 208억원 ○ 초지 : 조건불리지역 직불 단가 20만원/ha, 지불금액 33억 1,600만원 ○ 논 : 쌀소득등보전 직불 고정지불 단가 70만원/ha, 지불금액 7,070만원 단지 현행 제도로는 밭·초지는 국비 70% 지방비 30%이며, 논은 전액 국비로 충당된다.. 3.5.2. 가산지불 단가 가산지불은 프로그램 개발후 프로그램에 따라 단가를 설정해야 할 것이다. 예상되는 프로그램은 ① 구조개혁형, ② 환경보전형, ③ 경관보전형, ④ 소득증 대형 등을 상정할 수 있다. 예를 들면 ①의 구조개혁은 프로그램에 근거하여 새로운 산지형성이나 전 략작물 도입, 유통개혁, 직거래 또는 계약거래 등과 구조개혁에 의해 산지에 서의 생산비 절감이나 소득증대를 실현하고자 하는 경우 ‘일정기간’을 정하 여 고정된 금액을 지불하는 방안을 고려할 수 있다. 가산지불 단가는 프로그 램별 이행조건 준수에 따른 ‘비용 증가액’ 또는 ‘소득 감소액’이 산정근거가 된다.. 3.6. 이행조건 직접지불은 이행조건의 준수와 연계된다. 이행조건의 철저한 준수와 검증이 직접지불의 효과를 높이는 동시에, 직접지불제 도입을 위한 국민적 합의의 근 거가 된다..

(10) x 고정지불의 이행조건은 조건불리직불 이행조건, 쌀소득등보전직불 이행조건 과 친환경농업 직불의 저농약 이행조건 등 2중의 이행조건으로 강화된다. 또한 논을 대상으로 하는 쌀소득등보전 직불의 이행조건은 논의 기능을 유지하는 것이다. 그리고 가산지불 프로그램의 이행조건은 각 프로그램별로 별도로 정하 여 시행한다.. 4. 사업시행요령. 4.1. 실시방법 제주형 밭농업 직불제는 ‘고정지불’과 ‘가산지불’로 구성되어 있다. 고정지불 은 현행 조건불지지역 직불제, 쌀소득등보전 직불제, 경관보전 직불제, 친환경 농업 직불제 등에 근거하여 실시되기 때문에 현행 ‘농림사업시행지침서’의 직 접지불제의 규정에 따라서 실시한다. 또한 가산지불은 다양한 프로그램을 개발하여 생산자에게 메뉴방식으로 제 시하여 생산자가 희망하는 프로그램을 선택, 신청하도록 한다. 특히 가산지불 프로그램에 대해서는 개별 프로그램을 독립적으로 시행, 관리하는 것 보다는 통합 관리하는 방식이 행정비용을 줄이고 업무효율을 높일 수 있다. 사업실시는 고정지불의 기존 직불제와 가산지불 프로그램을 일체적으로 통 합 실시하는 것이 바람직하다. 농업정책과와 친환경농업과 등 2개과로 분리 실 시하는 현행 체제는 직접지불을 주로 담당하는 농업정책과로 통합․시행하고, 여기에 가산지불 프로그램을 함께 시달하는 것이 바람직한 방식이다..

(11) xi. 4.2. 사업시행요령 4.2.1. 사업지침 시달․홍보 ① 자치도는 사업시행지침 수립하여 시에 시달 ② 시장은 시행지침에 따라 제반사항을 강구하여 사업시행 ③ 읍․면장은 시행지침을 마을 또는 농업인에게 홍보 실시. 4.2.2. 사업신청 대상자 확정 ① 사업실시 희망마을 또는 생산자는 마을별로 리사무소에 사업신청 ② 읍․면장은 신청서를 취합하여 시에 전달 ③ 시장은 객관성․공정성을 확보할 수 있도록 외부전문가를 포함한 평가위 원회를 구성․운영 ④ 대상마을 또는 대상자 확정 통지. 4.2.3. 이행조건 점검 및 직불금 확정 ① 이행조건 점검은 ‘이행조건 점검’을 참조하여 이행조건 점검 실시 ② 이행조건 준수의 경우 지불금액 및 지급시기 통보. 4.2.4. 대상자 관리 ① 시행지침에 따라 보조금 지급대상으로 선정된 대상자는 이행조건을 준수 하는 경우 사업시행기간동안 계속하여 보조금 지급 ② 지급요건을 이행하지 않은 농가에 대하여는 제재조치를 하며, 지급요건 불이행의 사유로 보조금 지급이 중단된 경우에는 해당 대상자는 당해연 도를 포함하여 향후 5년간 사업참여 제한.

(12) xii. 4.3. 이행조건 점검 고정지불의 이행조건은 개별 직불제의 ‘사업시행지침’에 따라서 점검을 실 시하고, 가산지불의 이행조건은 프로그램별로 별도로 정한다. ① 점검기관은 시로 하며, 자치도의 지도․감독 하에서 실시하되, 읍․면별 로 사전에 자체 점검계획을 수립하여 시행하고, 필요시 행정기관별 교차 점검을 실시한다. ② 점검시기는 가산 프로그램별로 연 2회, 실정에 적합한 시기를 결정하여 실시한다. ③ 점검방법은 마을별 대표자를 통한 의견 청취 및 현지 조사, 신청농가의 30% 이상 실사, 의무 불이행 사례 발견시 마을대표 또는 경작자의 확인 서 입수, 점검결과 이행여부는 ‘이행’과 ‘불이행’으로 구분하여 표시한다. ④ ‘불이행’의 경우 구체적인 사유 등을 확인하고, 이행을 권장한다. 그러나 이행 불가능한 경우에는 직불금 지불을 정지하거나 환수한다.. 5. 실시조건. 제주형 직불제를 도입하기 위해서는 우선 농가의 생산활동에 관한 상세한 통계자료가 정비되어야 한다. 농가단위 직불제나 허용대상정책으로 하는 경우, 농가별 과거 생산실적에 관한 자료가 필요하다. 또한 농가별 경영관련 자료의 데이터베이스(DB)화도 필요하다. 직불제를 실시하는 과정에서 직불제 업무가 대폭 확대됨에 따라 직불제 인 력확보가 선행되어야 한다. 지자체 단계에서 업무과중이 정책효과 제고에 제약 요인이 된다. 읍면단위 산업계에 직불전담 인력확보가 전제되어야 한다. 제주특별자치도의 경우, 농지임대차가 확대되고 있다. 농지임대차의 정보공 개 및 ‘농지지도정보’ 등이 필요하다. 농지별 소유자, 이용자, 임대차, 재배작물.

(13) xiii 등 표시하는 농지지도정보가 확보되어야만 현행 조건불리지역 직불제와 같은 대상면적에서 제외되는 것을 방지하여 직불제의 정책효과를 높일 수 있다. 그 리고 실시이후, 이행조건 준수와 점검 체제가 구축되어야 한다.. 6. 실시 기간. 고정지불과 가산지불은 단계적으로 실시하는 것이 바람직하다. 고정지불은 농가별 식부면적 등 기초통계가 확보되면 실시가 가능하다. 가산지불은 세부적 인 프로그램 개발을 비롯하여 사후 검증작업 등에 대한 체제를 정비한 후 실시 해야 한다. 또한, 실시방식은 3년 내지 5년 정도 기한을 정하여 한시적으로 실시하되, 제 도 평가를 실시, 개선해나가는 방식에 대해서도 검토할 필요가 있다. 일본 중산 간직불제는 5년 단위로 실시하고 있으며, 미국이나 EU도 일정기간 단위로 실 시하고 있다. 마지막으로 직불제의 실시 효과를 높이기 위해서는 일정한 기간, 일정한 지 역을 한정한 시범사업을 실시하면서, 문제점 발굴이나 제도 개선을 거친 후 확 대 실시할 필요가 있다..

(14) xiv ABSTRACT. A Study on Introduction of Direct Payment Policy for Upland Filed of Jeju Special Self-Governing Province. The objective of this study are to design direct payment for upland filed of Jeju Special Self-Governing Province through analysis the structure of Korean upland filed industry and the Korean direct payment programs under the growing agricultural trade liberalization. In addition, this study explore alternatives regarding direct payment for upland filed polices direction within the following diversity ways to enhance farm household income and a means to boost multi-functional roles of agriculture. Major change in agricultural policy has occurred after the launch of WTO system in 1995. The developed country such as USA, EU, Japan of agricultural policies are turning from price support and production assistance to the direct payment programs not connected to price and production. According to such a movement of international trend, the Korean government has introduced the direct payment system as a means to support the income of farmers and a means to promote multi-functional roles of agriculture. however most of direct payment programs adopted in Korea has been focused on rice industry. The study was performed to establish a criteria which can be served as a reference in preparing upland direct payment program of Jeju Special Self-Governing Province, by analyzing WTO agreement content and by studying about direct payment program in USA, EU and Japan. there are two policy alternatives to design the direct payment for upland filed. First, alternatives is to establish the system link to compensate lower income earning farm households(Fixed Direct Payment). Second, one is to have increased operational efficiency, multi-functional roles of agriculture(Added Direct Payment). As follows, there are various components to design the direct payment Program for upland. those are target area, method, price, cross compliance, compliance reinforcement, application system and application period etc. Researchers: Tae-Gon Kim, Yong-Sun Lee, and Joo-Nyung Heo Research period: 2007. 10. - 2008. 2. E-mail: taegon@krei.re.kr.

(15) xv. 차. 례. 제1장 머리말 1. 연구의 필요성 ······························································································· 1 2. 연구 목적 ······································································································ 3 3. 연구방법 및 연구내용 ·················································································· 3 제2장 제주특별자치도 농업의 문제점 및 발전방향 1. 제주특별자치도 농업의 현황과 문제점 ····················································· 7 2. 제주 월동채소 적정 식부면적 ··································································· 25 3. 제주특별자치도 농업의 발전방향 ····························································· 39 제3장 제주특별자치도 밭농업 진흥과 지원대책 1. 제주특별자치도의 1차산업 기본현황 ······················································· 52 2. 농축산 시책 중점추진 방향 및 세부추진사업 ········································ 54 3. 감귤원 및 밭담의 공익적 기능의 경제적 가치평가 ······························· 75 제4장 한ㆍ미 FTA 파급영향 및 대책 1. 한․미 FTA 파급영향 ················································································ 84 2. 한․미 FTA 대책 ······················································································· 89 제5장 주요 국가의 직접지불제 실시동향과 시사점 1. 주요국의 농정전개 ····················································································· 94 2. 미국의 직접지불제와 특징 ········································································ 96 3. EU의 직접지불제와 특징 ······································································ 106.

(16) xvi 4. 일본의 직접지불제와 특징 ······································································ 116 5. 시사점 ········································································································ 125 제6장 우리나라 직접지불제 특징과 문제점 1. 직접지불제의 특징 ··················································································· 130 2. 직접지불제의 문제점 ················································································ 134 3. 직접지불제의 개선 방향과 과제 ····························································· 138 제7장 제주형 밭농업 직접지불제 도입방안 1. 도입 필요성 ······························································································· 143 2. 제도 설계시 고려사항 ·············································································· 146 3. 밭농업 직접지불제 도입방안 ·································································· 150 4. 사업시행요령 ····························································································· 163 5. 실시조건 ···································································································· 168 제8장 요약 및 시사점 1. 요약 ············································································································ 171 2. 시사점 ········································································································ 172 참고 문헌 ··········································································································· 175.

(17) xvii. 표 차 례. 제2장 표 2- 1. 연도별 농가인구, 농가호수의 변화 ··············································· 8 표 2- 2. 농가소득의 변화 추이 ····································································· 8 표 2- 3. 작목별 재배면적의 변화 ······························································· 10 표 2- 4. 지역 및 작목별 재배면적과 생산량 현황, 2006년 ···················· 11 표 2- 5. 지역 및 주요 과수류별 재배면적과 생산량 현황, 2006년 ······· 12 표 2- 6. 지역 및 주요 식량작물류별 재배면적 현황, 2006년 ················ 13 표 2- 7. 지역 및 주요 식량작물류별 생산량 현황, 2006년 ···················· 14 표 2- 8. 지역 및 주요 채소류별 재배면적 및 생산량 현황, 2006년 ····· 15 표 2- 9. 지역 및 주요 특용작물류별 재배면적 및 생산량 현황, 2006년 ····· 16 표 2-10. 작목별 조수입의 변화 ··································································· 17 표 2-11. 도내 주요작물 조수입 순위, 2006년 ··········································· 18 표 2-12. 제주특별자치도 주요 작목별 특화계수의 연도별 변화 ············ 20 표 2-13. 농산물 수출 현황 ·········································································· 21 표 2-14. 주요 겨울채소류 재배면적과 생산량 전국 비교 ······················· 24 표 2-15. 제주지역 월동 채소류 적정 식부면적, 2008 ······························ 38 표 2-16. 전국과 제주 채소류 생산액 비교 ················································ 38 표 2-17. 제주지역 채소류 생산현황 ··························································· 39 표 2-18. 제주지역 년도별 감귤과 채소류 재배면적 비교 ······················· 43 제3장 표 3- 1. 제주특별자치도의 1차산업의 개황 및 산업구조 ······················· 53 표 3- 2. 제주특별자치도의 1차산업의 부문별 조수입과 구성비 ············ 53.

(18) xviii 표 3- 3. 제주특별자치도의 농업진흥지역 현황 ········································· 56 표 3- 4. 전국의 농업진흥지역 현황 ··························································· 56 표 3- 5. 조건불리 직불제 추진현황, 2006년 ············································· 57 표 3- 6. 친환경농산물 인증현황 및 재배면적 ·········································· 61 표 3- 7. 녹색농촌체험 마을 운영실적 ························································ 66 표 3- 8. 월동채소류 생산현황 ····································································· 69 표 3- 9. 노지감귤 수급계획 ········································································· 72 표 3-10. FTA 기금사업 추진현황, 2007년 ················································ 74 표 3-11. 분야별 투자 계획, 2007년 ···························································· 75 표 3-12. 논과 밭의 다원적 기능의 경제적 가치, 2003년 ························ 76 표 3-13. 감귤원의 환경보전적 공익적 기능 평가모델 및 평가 ·············· 77 표 3-14. 감귤산업의 공익적 가치 평가 ······················································ 79 표 3-15. 영국 환경 및 경관요소의 보조금 지불액(예시) ························· 83 표 3-16. 영국의 HLS의 돌담과 관련된 자본투자 옵션 ··························· 83 제4장 표 4- 1. 우리측 농산물 양허안 개요 ························································· 85 표 4- 2. 한․미 FTA에 따른 주요 품목별 생산액 감소 추정 ················ 87 표 4- 3. 한․미 FTA에 따른 주요 밭작물 연간 생산감소액 추정 ········ 88 표 4- 4. 한․미 FTA 대응 농업 투융자 사업 계획 ································· 92 제5장 표 5- 1. 주요국가의 농업 및 농정전개의 상이점 ····································· 94 표 5- 2. 주요국가의 자급률 비교 ······························································· 95 표 5- 3. 미국 농정의 전개과정 ··································································· 96 표 5- 4. EU의 공동농업정책(CAP) 전개과정 ·········································· 107 표 5- 5. 일본 농정의 전개과정 ································································· 117.

(19) xix 제6장 표 6- 1. 우리나라의 직접지불제, 2007년 ················································ 131 표 6- 2. 제주특별자치도 직접지불제 실시현황, 2006년 ························ 137 표 6- 3. 현행 직접지불제의 기능별 유형화 ············································ 139 제7장 표 7- 1. WTO 농업협정의 허용대상 국내보조 요건 ····························· 148.

(20) xx. 그 림 차 례. 제2장 그림 2- 1. 주요 겨울채소류 재배면적과 조수입 비교 ····························· 18 그림 2- 2. 노지무의 생산액 변화 ······························································· 26 그림 2- 3. 제주 노지무의 생산액과 재배면적 변화 ································· 27 그림 2- 4. 노지배추의 생산액 변화 ··························································· 28 그림 2- 5. 제주 노지배추의 생산액과 재배면적 변화 ····························· 29 그림 2- 6. 양배추의 생산액 변화 ······························································· 30 그림 2- 7. 제주 양배추의 생산액과 재배면적 변화 ································· 31 그림 2- 8. 당근의 생산액 변화 ··································································· 32 그림 2- 9. 제주 당근의 생산액과 재배면적 변화 ····································· 33 그림 2-10. 마늘의 생산액 변화 ··································································· 34 그림 2-11. 제주 마늘의 생산액과 재배면적 변화 ····································· 35 그림 2-12. 양파의 생산액 변화 ··································································· 36 그림 2-13. 제주 양파의 생산액과 재배면적 변화 ····································· 37 그림 2-14. 제주지역농업의 발전목표 및 기본전략 ··································· 40 그림 2-15. 제주지역농업의 SWOT분석 ······················································ 41 제5장 그림 5- 1. 세계 주요국가의 호당 경영규모 ·············································· 95 그림 5- 2. 미국의 쌀 가격지지 추이, 1980～2007년 ······························· 99 그림 5- 3. 옥수수의 CCP 단가, 2004～06년산 ······································· 100 그림 5- 4. EU의 곡물에 대한 개입가격과 직접지불 추이, 1995～2005년 ······ 110 그림 5- 5. EU 단일직불제 개요 ······························································· 111.

(21) xxi 그림 5- 6. 일본의 농산물 수출목표액 ······················································ 120 그림 5- 7. 일본의 경영안정대책의 대상품목 ·········································· 121 그림 5- 8. 개별경영과 마을단위 영농조합과의 생산비 비교(마을전체) ····· 123 그림 5- 9. 농가단위 직불제 개요 ····························································· 124 제6장 그림 6- 1. 직접지불 예산 추이, 2001～06년 ·········································· 131 그림 6- 2. 논밭별 직접지불제 실시면적, 2006년 ··································· 133 그림 6- 3. 논밭별 직접지불 예산, 2006년 ··············································· 133 그림 6- 4. 현행 직접지불제도 실시체계 ·················································· 136 그림 6- 5. 중장기 직접지불제 전개방향 ·················································· 140 제7장 그림 7- 1. 지목별 대상농지 면적, 2005년 ··············································· 150 그림 7- 2. 제주농업의 품목별 조수입 순위, 2005년 ······························ 151 그림 7- 3. 가산지불의 개념 ······································································· 154 제8장 그림 8- 1. 제주형 밭농업 직불제 ····························································· 172.

(22) 1. 제. 1. 장. 머리말. 1. 연구의 필요성. 농업을 둘러싼 여건은 점점 긴박해지고 있다. 세계무역기구(WTO) 체제에서 시장개방이 확대되는 가운데 동시다발적 자유무역협정(FTA) 체결이 추진됨에 따라 추가적인 시장개방도 진전되고 있다. 농산물 가격변동과 농업보호 감축에 따른 생산자의 소득 손실도 확대되고 있다. 따라서 농가에 대한 경영안정대책 이나 소득보전대책 등의 필요성이 높아지고 있다. 이에 대응하여 우리나라는 주로 직접지불제로서 대응해 왔다. 최근 유럽연합(EU), 미국, 일본 등 주요 선진국에서는 그동안의 가격지지 대 신에 직접지불제를 도입하여, 생산자의 경영안정에 중점을 두는 방향으로 정책 전환이 추진되고 있다. 국제적인 추세는 ‘가격지지’에서 ‘소득지지’로, 또한 소 득지지는 ‘품목별’에서 ‘경영단위’로 전환하고 있다. EU는 1992년에 가격지지 수준을 인하하는 대신 그 감축분에 상응하는 소득 보상 직불제를 도입한 후, 2005년부터는 경영단위로 지불하는 단일직불제 (SFP)로 전환하고 있다. 미국은 1996년 농업법에서 부족불제도를 폐지하는 대신에 고정직불제를 도 입한 후 2002년 농업법에서는 가격보전 직불제(CCP)를 도입하여 생산자에게.

(23) 2 목표가격을 보장하는 등 소득보장을 강화하고 있다. 일본은 2000년부터 중산간지역직불제를 실시하고 있으며, 또한 2007년부터 는 현행 품목별 경영안정대책을 경영단위 직불제인 품목횡단적인 경영안정대 책으로 전환하고 있다. 이러한 정책전개의 흐름에서 볼 때 우리나라 농정은 ‘가격지지’에서 ‘소득 지지’로 전환하여 정책의 시장왜곡적인 측면을 줄여나가는 동시에 현재 진행 되고 있는 도하개발어젠다(DDA) 농업협상이나 FTA 체결에 대비한 경영안정 대책이 확충될 필요성은 높아지고 있다. 여기에 대응하는 정책이 직접지불제 이다. 현행 우리나라 직접지불제는 대상농지나 예산 등의 측면에서 지목으로는 ‘논’ 중심이며, 품목으로는 ‘쌀’ 위주로 실시되는 특징이 있다. 이것이 쌀 과잉 문제를 초래하는 요인이 되고 있으며, 또 밭농업지역에 대해서는 상대적으로 불리한 차별문제를 안고 있다. 직접지불제에 대해서는 논농업직불제냐, 밭농업 직불제냐의 이분법적 구분이 유효한 것은 아니다. 밭농업지역을 대상으로 한 적절한 직접지불제의 도입으로 쌀 과잉문제와 논밭농업, 지역간의 불균형문제 를 해소할 필요가 있다. 제주형 밭농업 직접지불제는 현행 직접지불제가 안고 있는 두 가지 문제를 해소할 수 있다는 점에서 중요한 의의가 있다. 그러나 실태면에서 밭농업이란 논농업과는 달리 지역별 특징이 강하며, 품목 구성도 차이가 큰 편이다. 또 직 접지불제 실시여건의 차이도 많다. 그래서 밭농업을 대상으로 한 직접지불제를 전국 동시에 실시하는 데는 한계가 있다. 이러한 점을 고려한다면 도입이 필요 성이 높은 지역에서 지방자치단체의 비용부담을 전제로 한 직접지불제의 도입 은 바람직한 일면이 있다. 제주도는 다른 시도에 비해 농업의존도가 높다. 그러나 채소 중심의 품목 으로서 시장개방에 의한 가격변동이나 자연재해 등과 같은 영향을 쉽게 받는 한편, 최근 감귤을 비롯하여 일부 채소에 대해서는 구조적인 과잉생산의 문 제를 안고 있다. 이러한 농업문제에 대응한 직접지불제에 대한 연구가 필요 하다..