2.1. 농업구조개선 지체
우리나라 직불제는 1997년 이후 필요성에 따라 다양하게 실시되고 있다. 직 불제가 가지는 일반적인 문제점으로서 일부 직불제가 구조개선을 지체하거나 역행하는 것이 문제로 지적된다.
즉 지불기준이 과거의 생산실적에 근거하기 때문에 농가의 규모 확대나 생 산성 향상에 대한 유인이 없는 한계가 있다. 또한 지불단가가 높아지면 임대차 의 경우 농지소유자가 직접 수급하거나 임차지를 회수하는 등 구조조정에 역 행하는 사례도 나타나고 있다.
이러한 문제에 대응하여 일본은 품목횡단적 경영안정대책(농가단위 직불제) 에서 대상농가를 일정규모 이상 계층에 한정함으로써 규모확대를 도모하고, 또 한 일정부분의 직불은 현재의 생산성이나 품질에 연계하는 지불방식을 채택함 으로써 고품질이나 고수량을 유도하고 있다. 또한 일본의 중산간지역 직불제는 구조개선 인센티브형도 도입하고 있다.
2.2. 직불제간의 상충성
다양한 직불제의 실시로 나타나는 부작용으로서 직불제간 상충성이 지적되 고 있다. 예를 들면 경영이양직불제와 쌀소득등보전직불제(고정지불)가 대표적 인 사례이다. 경영이양 직불제는 규모확대를 촉진하는 것이 목적이나, 쌀소득 등보전 직불제는 농지유동화를 제약하는 요인으로 작용한다.
EU는 이러한 문제에 대응하여 2005년부터 단계적으로 단일직불제로 전환하 고 있다. 미국이나 일본과 같이 경영단위 직불제로 통합하면 직불제간 상충성 문제는 해소될 수 있다.
2.3. 논과 밭과의 불균형성
현재 논에 집중되고 있는 직불제는 중요성이나 시급성 등의 면에서 불가피 한 점이 있다. 그러나 결과적으로는 전체 농지의 40%를 차지하는 밭에 대해 직접지불액은 3.5%에 불과한 형평성의 문제를 초래하고 있다.
따라서 향후 밭농업직불제 도입이 검토되어야 한다. 이를 통하여 다음 단계 로 EU, 미국, 일본 등의 국가에서 실시하는 경영단위 직불제로의 전환을 준비 해야 한다.
이를 위해서는 품목과 무관하게 농지형상 또는 다원적 기능 등의 유지에 대 한 보상으로서 논의 고정지불을 밭으로 확대 적용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이를 통해 논밭간 형평성 문제의 해결과 동시에 쌀 과잉생산 문제도 해소 할 수 있는 요인이 될 수 있다.
2.4. 제도적 기반 미흡
직불제의 실시 효과를 높이기 위해서는 사전 준비의 철저, 실시과정의 검증, 철저한 사후관리 등의 업무가 요구된다. 이러한 관리업무가 지자체 단계에서는 부족하며, 특히 읍면단계(산업계)에서 인력부족 문제가 심각한 상황이다.
다양한 직불제의 실시와 함께, 영세한 다수의 농가와 농지의 필지단위 분산 등과 같은 우리나라 농업구조상의 특징 등이 복합적으로 작용하여 지자체의 업무과중을 초래하고 있다. 더구나 생산중립적인 직불제를 시행하는데 농가별 과거 식부면적과 단수 등의 자료가 정비되어야 한다.
따라서 직불제의 효과적인 실시를 위해서는 지자체단계에서 농가나 지역에 대한 통계자료를 정비하여, 대상지역이나 대상농가의 정확한 지정과 실시과정 이나 사후 검증의 철저화가 요구된다.
그림 6-4. 현행 직접지불제도 실시체계
농림부
시도
시군
(읍면)
총괄소득과 정주지원과 소득지원팀 친환경농업과
쌀소득보전 경관보전 경영이양 친환경농업
농업정책과
농업정책과
산업계 조건불리
2.5. 현행 제주특별자치도 직접지불의 문제점
제주특별자치도에는 2007년 현재 조건불리지역 직불제를 비롯하여, 경관보 전 직불제, 친환경농업 직불제, 그리고 쌀소득등보전 직불제 등 4종류의 직불 제가 실시되고 있다. 제주특별자치도는 농지면적으로는 전국의 3.2%를 차지한 다. 그러나 직접지불 예산은 전국 직불예산의 0.6%인 106억원에 불과하다.
이 중에서 조건불지지역 직불제는 ‘경지율 22% 이하 지역에서 경사도 14%
이상인 농지가 50% 이상’인 법정리를 대상으로 한다. 그러나 제주특별자치도 의 경우 도서지역의 불리성을 인정하여 경지율이나 경사도와 상관없이 읍면지 역 전체 농지 및 초지를 지불대상으로 한다.
그러나 실시과정에서 임대차농지에 대해서는 임대차 계약서 미비의 경우,
1996년 이후 임대차 농지, 또 초지를 농지로 이용하는 경우 등은 제외된다. 이