4.1. 농정의 전개과정
WTO 체제에 대응한 일본의 농정개혁은 1992년 ‘새로운 식료․농업․농촌 정책의 방향’(신정책)이다. 농업문제를 식량․농업․농촌문제 등 세 영역으로 구분하여 정책방향을 제시하였다.13 1999년 새로운 기본법을 제정하여 중장기 기본계획을 수립하여 정책을 계획적으로 추진하는 방식을 도입하였다. 2007년 부터는 구조개혁을 가속화하는 구조개혁형 농정을 추진하고 있다<표 5-5>.
신정책에서는 식량정책은 국민에게 식량을 안정적으로 공급하기 위해 ① 농 업의 생산성 향상, ② 경영감각이 뛰어난 경영체 확보, ③ 농지․수자원 보전,
④ 농업기술 혁신을 도모하여 농산물의 품질․코스트면에서 개선 등을 도모하 는 방향이다.
또한 농업정책은 ① 지역농업의 개편과 경영감각이 뛰어난 경영체 육성, ② 경영형태의 다양화, ③ 신규취농 촉진과 여성역할의 명확화, ④ 농지와 농업용 수의 효율적 이용과 토지개량사업 추진방식 정비, ⑤ 기술개발 촉진 등의 방향
13 식량문제는 식량자급률의 저위, 농업문제는 경영체 및 농지 감소, 농촌문제는 중산 간지역의 농업종사자의 고령화와 농지유휴화 등의 문제가 핵심이다.
으로 전개하고 있다.
일본 사회에서 세계화의 진전과 함께 진행되는 특징적인 현상이 ‘고령화와 인구감소사회로의 이행’이다. 일본은 2005년을 기점으로 총인구가 감소하고 있다. 이에 따른 농업노동력 감소와 농산물 수요 감소 등 종래에는 예상하지 못했던 문제가 대두하였다.
이에 대응하여 구조개혁을 가속화하는 ‘구조개혁형’ 농정이 추진되고 있으 며, ‘개별경영’만으로는 대응하기 어려운 지역에서는 조직경영으로 ‘마을단위 영농조합’(마을영농)을 비롯한 농외 기업, 제3섹터 등 다양한 경영체의 육성을 강조하고 있다. 동시에 다원적 기능을 발휘하기 위해 직불제(품목횡단적 경영 안정대책, 중산간직불제, 자원환경직불제) 등과 같은 지원책을 강구하고 있다.
농산물의 새로운 수요 개척을 위해 동아시아 고소득 계층을 겨냥한 수출확 대정책이나 바이오연료 등 새로운 수요에 대응한 생산체제 정비 등 ‘공격적’
농정이 이에 대한 대응이다.
4.2. ‘식료․농업․농촌기본계획’ 결정(2000년, 2005년)
‘식료․농업․농촌기본계획’은 농업기본법(식료․농업․농촌기본법, 1999 년)에 근거한 10년 정도 농정의 구체적인 시책의 방향을 결정한 것이다. 지난 2000년 3월에 결정된 이후 2005년 3월에 수정되었다.
중요한 내용은 자급률 목표설정과 이를 실현하기 위한 연도별 공정관리 실 시, 전업농을 대상으로 하는 농가단위 직불제의 전면 도입, 그리고 농산물 수출 을 포함하여 적극적인 농업추진에 지원하는 ‘공격적 농정’이 핵심이다.
자급률 목표에 대해서는 생산과 소비 양면에서 중점적으로 대처해야 할 사 항을 명시한 후 실현 가능한 생산과 소비수준을 감안하여 자급률 목표를 설 정하였다. 즉, 열량기준으로는 장기적으로 50% 이상을 지향하되, 2015년에는 실현 가능한 수준으로 45%를 결정하였다. 자급률 향상을 위한 시책에 대해서 는 연도별로 정책평가를 실시, 정책개선을 하는 공정관리를 시도하는 것도 특 징이다.
4.3. ‘공격적’ 농정의 추진
공격적 농정이란 종전의 시장개방에 대한 수세적 자세에서 탈피하여, 시장개 방에 적극적으로 대응하면서 시장개방의 효과를 활용하는 농정을 말한다. 공격 적 농정은 2005년 3월 ‘식료․농업․농촌기본계획’에서 등장하여,‘21세기 신농 정 2006’에서 구체적인 정책으로 확립, 현재까지 계속되고 있다.
공격적 농정의 종래 정책과 차이점은 시장개방에 대응하기 위해 농업의 체질 강화, 정책의 국제규율(WTO 농업협정)과 정합성 유지, 새로운 수요에 대응한 생 산체제 정비 등으로 농업․농촌의 활성화의 가능성을 찾는 점에 있다.
구체적인 정책은 ① 구조개혁형 농정의 추진, ② 농산물․식품의 수출확대,
③ 바이오 연료의 생산확대 등을 들 수 있다. 즉 구조개혁형 농정은 일정규모 이상의 농가를 대상으로 농가단위 직불제 실시하여 구조개혁을 가속화하는 것 이다. 대상계층은 개별경영 4ha 이상, 마을단위 영농조합 20ha 이상으로 한정 하여, 이러한 계층에 지원을 집중하는 ‘선택과 집중’이라는 방식을 통하여 대규 모 계층을 육성한다는 의도이다. 또 농산물․식품의 수출확대를 위해서 아시아 에서의 경제성장에 따른 고소득계층의 등장과 일본 식문화의 세계적인 붐 등 을 배경으로 시장개척이나 상대국의 수출장애 요소 개선 등이 주요 내용이다.
수출목표액은 2004년 2,954억엔에서, 2009년 6,000억엔, 2013년 1조엔이다.14
<그림 5-6>
한편, 지구온난화 문제에 대응하여 최근 바이오연료 생산이 주목을 받고 있 는 가운데 일본도 등외 농산물, 과잉농산물, 목재잔재 등을 활용하고, 또 기술 개발 등에 의한 바이오연료 생산을 대폭 늘리고, 이를 통해 농촌 활성화에 기대 하고 있다. 바이오 연료는 극히 소량이지만 2006년 현재 30kl 생산에서 2025년 석유소비량의 10%에 상당하는 600만kl 생산을 목표로 하고 있다.
14 수출지원대책은 2004년부터 본격적으로 시작되었다. 유망품목은 사과, 배, 밀감, 복숭아, 감, 참마, 녹차, 쇠고기, 쌀 등을 들고 있다. 농림수산성에 장관을 본부장으로 하는 ‘국산 농산물․식품수출촉진본부’를 설치, 지원체제를 구축하고 있다. 특히 소득이 빠르게 증 가하는 중국과는 2007년 4월 쌀 무역재개에 합의, 7월부터 쌀 수출을 재개하고 있다.
그림 5-6. 일본의 농산물 수출목표액
2,759 2,789 2,954
10,000
6,000 3,739
3,310
2002 20032003 2004 2005 2006 2009 2013
억엔
1차 목표
2차 목표
자료：농림수산성
4.4. 농가단위 직불제 실시
4.4.1. 경영안정대책의 개요일본은 그동안 품목별로 가격․소득정책을 실시하여 왔다. 즉, 쌀은 ‘도작경 영안정대책’(1998년)에서 ‘도작소득기반확보대책’(2004년)과 ‘전업농경영안정 대책’(2004년)으로 맥류는 ‘맥작경영안정자금’, 대두는 ‘대두작경영안정대책’
과 ‘대두교부금’ 등 품목별로 경영안정대책이 실시되어 왔다.
이것을 2007년부터는 ‘농가단위 직불제’(품목횡단적 경영안정대책)와 ‘품목 별 경영안정대책’으로 구분하여 실시하고 있다. 즉, 복합경영의 성격이 강한 쌀, 맥류, 대두, 감자, 사탕무 등 5개 품목은 ‘농가단위’로, 그리고 품목적 특성 이 강한 채소, 과수, 축산 등은 ‘품목별’로 실시한다<그림 5-7>.
4.4.2. 대상품목
농가단위 직불제가 실시되면 기존의 품목별로 실시되어 왔던 ‘도작소득기
반확보대책’(쌀), ‘전업농경영안정대책’(쌀), ‘맥작경영안정자금’(대맥, 소맥),
4.4.3. 농가단위 직불제의 대상농가
구조정책은 WTO/FTA 등에 의한 시장개방에 대응하여 대상농가를 전업적 인 농가에 한정하여 정책을 집중하는 소위 ‘선택과 집중’으로 전환하고 있다.
구조정책의 추진과정에서는 지역농업 진흥을 위한 지자체의 역할과 다양한 경 영체의 육성을 중시하고 있다.
대상농가를 일정규모 이상의 ‘개별경영’, 지역단위 조직경영인 ‘마을단위 영 농조합’(마을영농)에 한정하고, 이들 농가에 대해 지원을 집중함으로써 구조개 혁을 가속화하는 것이 목적이다.15
○ 개별경영：4ha 이상(단지 홋카이도 10ha) ○ 마을영농：20ha 이상
최근의 중요한 변화는 마을영농을 구조정책의 대상으로 하여 육성한다는 점 이다. 평균적으로 마을영농은 41호 정도의 마을(농지면적 36ha)을 단위로 농지 소유권은 그대로 두고, 농지를 공동경작하거나 농기계를 공동 이용하는 초보적 인 조직에서부터 마을전체의 농업을 농장으로 법인화하여 경영하는 ‘마을농장’
에 이르기까지 다양한 형태가 있다.
이러한 마을영농이 등장한 배경에는 일본 농업이 위기적인 상황에 처해있다 는 인식에 있다. 즉, 첫째 농업종사자가 감소하고 고령화하여, 향후 이러한 농 가로서는 자기 완결적 농업이 불가능하다. 둘째, 전업적 종사자의 호당 경영규 모가 영세하며 앞으로 규모확대 전망도 불투명하다. 셋째, 농가가 생산에서 후 퇴하게 됨에 따라 농업자원이 황폐화된다. 넷째, 지역활성화 가능성도 불투명 하다는 인식에서 마을영농이 대안으로 등장하였다.
마을영농의 기대효과는 ① 농지규모화 및 단지화 효과(생산비 절감)<그림 5-8>, ② 농지․수리시설 등 농업자원 보전, ③ 마을내에서 취업기회 확대와 소
15 대상농가수를 산정해 보면, 42만 5,000호(판매농가의 21.7%) 정도이다. 2005년 판매 농가수(196만 3,000호) 중에서 인정농업자 21만호, 마을영농참가자 21만 5,000호 (10,481개조직×41호/조직×50%(대상률)), 합계 42만 5,000호이다. 제외농가(153만 8,000호)는 자원․환경 직불제의 대상으로 한다.
득증가, ④ 농업진흥에 의한 지역경제 활성화 등이다.
그림 5-9. 농가단위 직불제 개요
한다면 ‘자원․환경 직불제’는 농촌정책(지역정책)으로 분류되며, 2007년부터 실시한다.
자원․환경 직불제는 농지․농업용수 등 농업자원과 농업생산 환경을 보전 하거나 향상하는 것이 목적이며, 추진방식에서 ‘자원보전’과 ‘환경보전’이라는 두 가지 정책영역을 하나로 통합한 것이다.
4.5.2. 자원․환경직불제의 특징
자원․환경 직불제는 농촌지역에서 농지를 비롯하여, 농업용수, 환경 등을 양호하게 보전하고 질적으로 향상하기 위하여 ① 지역단위의 자원보전 효과가 높은 ‘공동활동’(농촌자원 보전활동)과 ② 개별 농가단위의 선진적인 ‘영농활 동’(친환경 농업생산활동) 등에 대해 종합적으로 지원하는 정책이다.
자원․환경 직불제는 효율․안정적인 농업구조를 실현하는데 불가결한 기반 인 농지, 농업용수 등 사회간접자본으로서 농촌자원과 영농활동을 지원하는 농 촌정책이다. 구조정책의 대상에서 제외되는 농가가 주로 이 제도의 대상이 된 다. 이 제도는 전업농을 대상으로 하는 ‘농가단위 직불제’와 농정의 양대 축을
자원․환경 직불제는 효율․안정적인 농업구조를 실현하는데 불가결한 기반 인 농지, 농업용수 등 사회간접자본으로서 농촌자원과 영농활동을 지원하는 농 촌정책이다. 구조정책의 대상에서 제외되는 농가가 주로 이 제도의 대상이 된 다. 이 제도는 전업농을 대상으로 하는 ‘농가단위 직불제’와 농정의 양대 축을