주요 국가의 농정개혁의 배경에는 각국의 국내농정을 WTO 농업협정과 정
합성을 유지하도록 요구하는 국제규율(global standards)과 각국의 고유한 국내 농업문제(national problems)가 있다. 여기서 국제규율이란 WTO 농업협정의 허용대상정책(green box)에 해당하며 EU와 일본은 일정한 방향으로 농정개혁 이 진행되고 있고, 미국은 1996년 농업법에서는 이러한 방향성을 가지고 농정 개혁을 추진하고 있다.
한편, 최근 세계 곡물수요 증가에 따른 가격 폭등, 지구온난화 문제의 대두, 가축질병 등의 빈발 등 예측하기 어려운 현상이 나타나고 있다. 이러한 현상이 각국의 농업생산이나 정책에 영향을 미치는 요인으로 작용하고 있다.
주요 국가의 특수한 농업문제는 앞의 <표 5-1>에서와 같이 경영규모의 대소, 곡물의 과잉과 부족, 소득문제의 유무 등에서 기인한다. 미국은 평균 180ha 정 도의 대규모 농장제 농업구조이며, EU는 가맹국 별로 규모의 차이는 있으나 평균 20ha 정도의 중규모 농업구조이면서 곡물수출을 둘러싸고 양국은 경합하 고 있다. 일본은 2ha도 하회하는 영세규모에 곡물의 대량 수입국이라는 점에서 양국과 대립하고 있다.
농가의 소득문제를 안고 있는 미국은 2002년 농업법에서 가격과 연계한 직 불제, 즉 CCP를 비롯한 가격지지제도를 도입, 국내보조를 대폭 활용해 왔다.
미국은 국내보조를 감축해야 하는 문제를 안고 있다.
EU는 역내 시장 통합을 위해 개입가격으로 대량의 농산물을 매입하여 재고 관리를 하고, 과잉 농산물은 수출보조금을 부과하여 수출로 처리한 결과로 수 출보조금을 대폭 감축해야 하는 문제를 안고 있다.
농산물 수입국 입장에 있는 일본은 수입농산물에 대응하여 가격정책과 고율 관세 등으로 국내농업을 보호한 결과로 지지가격과 고율관세를 인하해야 하는 압박을 받고 있다.
한편 5년 내지 7년 정도의 한시적인 농업법에 근거한 미국 농정의 특징은 최 저가격의 보장을 전제로 하여 고정직불, 몇 가지 가격지지, 그 외에 재해보험 등 다양한 시책들로 구성된 ‘정책조합’(policymix)으로 경영안정을 도모하고 있다.
EU는 개입가격을 인하하면서 소득보상 직접지불의 디카플링화, 농촌개발 강
화 등의 방향으로 개혁을 진행하고 있다. 이를 통하여 과잉문제 해결과 국내보 조 감축이라는 두 가지 목적을 일관되게 추진하고 있는 점이 특징이다.
일본은 구조개혁을 중시하고 있다. 구조개혁이 완료된 미국과 EU와는 달리 일본은 일정규모 이상의 농가16를 한정하여 직불제 등 지원을 집중함으로써 구 조개혁을 가속화하여 시장개방에 대응하면서 국민에게 안정적으로 농산물을 공급한다는 것이 목적이다.
3국 공통적인 농정 전개의 방향은 품목별 가격지지 또는 직불제에서 농가단 위(경영단위) 직불제로 전환되면서 지지가격을 인하하는 방향으로 전개되고 있 다. 직불제는 과잉문제를 해결하기 위하여 생산중립적인 방식으로 전환하고 있 다. 단지 일본의 경우 구조개혁을 가속화하고 품질을 향상하기 위해 부분적으 로 생산 및 품질과 연계하는 방식을 채택하고 있다.
또한 정책의 중심이 종전의 농업정책에서 농촌정책으로 이동하는 현상이 EU와 일본, 그리고 미국에서도 나타나고 있다. 이것은 농업정책과 농촌정책이 결합되어 추진됨으로써 다원적 기능을 확대한다는 의도도 작용하는 동시에, 이 를 통해 농업보호에서 농촌보호로의 보호방식의 전환이기도 하다.
환경농업정책도 농정에서 중시되고 있다. 특히 EU는 환경농업정책의 수단으 로 직불제를 확대하는 동시에 이행조건을 강화하여 환경편익 증대와 환경부하 감소를 동시에 추구하고 있다. 소득보상 직불제나 단일직불제를 수급할 수 있 는 이행조건에도 환경요건을 설정하는 등 환경정책을 농정일반으로 확대하고 있는 것이 특징이다.
미국도 2002년 농업법에서 환경정책이 확대되었으며, 현재 제정과정에 있는 2007년 농업법에서도 환경정책을 더욱 강화하고 있다. EU와 미국이 환경정책 을 중시하는 배경에는 종래 과잉문제 해결이라는 요인이 강하게 작용하였으나 최근은 다원적 기능을 중시하고 있다는 점이 변화이다.
일본은 구조개혁을 가속화하는 농가단위 직불제에서 제외되는 다수의 영세 농가를 대상으로 농지․물․농업시설 등 농업자원 보전과 환경편익 활동에 대
16 대상농가는 판매농가의 20% 정도이다.
해 지역단위의 공동활동과 개별농가의 영농활동에 대해 직불로서 유인하는 것 이 특징이다.
최근 글로벌 이슈에 관련하여 석유가격 상승과 세계 곡물수급 사정 등을 반 영하여 농업생산 증대17와 바이오에너지 생산에 농정이 개입하고 있는 점도 3 국 공통적인 현상이다. 농정의 범위가 에너지정책으로 확대되고 있다.
17 긴박한 곡물수급문제에 대응하여 EU는 현재 실시되고 있는 의무적인 생산조정 (set-aside)의 폐지를 검토하고 있고, 미국도 토양보전을 위해 휴경하는 농지의 생산 전환을 검토하고 있다.
제
6
장우리나라 직접지불제 특징과 문제점
직접지불제가 농정에서 차지하는 역할이 점차 중요해지고 있다. 우리나라는 2007년 현재 5종류의 직접지불제를 실시하고 있으며, 직접지불제 예산은 2006 년 1조 9,235억원으로 농업예산의 23.46%로 확대되고 있다.
직접지불제가 확대되는 배경에는 WTO 체제에서 농정의 국제적인 규율이나 국내 농업문제 등을 고려하는 경우 정부개입방식이 가격지지에서 소득지지 등 직접지불로의 전환이 불가피하기 때문이다.
앞으로 DDA 농업협상에 의한 추가적인 시장개방이나 동시다발적인 FTA 체 결 등에 의하여 농업보호 감축과 소득손실의 확대 등에 대한 농가 경영안정대 책으로서의 직불제 확충은 더욱 필요하다.
중장기적으로 우리나라의 농정은 농업경영 안정, 구조개선 촉진, 다원적 기 능 확산 등을 요구하고 있다. 따라서 이러한 정책과제를 해결하는데 직불제의 역할이 기대된다.
이러한 상황에서 직불제가 한국 농정에서 중요한 위치를 차지하게 될 뿐만 아니라 그 역할도 크게 기대된다. 우리나라 직불제의 성과와 문제를 파악한 후 새로운 방향을 설정하고, 이에 관련한 정책 과제를 제시한다.
1. 직접지불제의 특징
1.1. 현행 직불지불제
우리나라 직불제는 ① 경영이양 직불제(1997)를 시작으로 하여, ② 친환경농 업 직불제(1999), 논농업 직불제(2001), 쌀소득보전 직불제(2002), ③ 조건부리 지역 직불제, ④ 경관보전 직불제(2005), 또 논농업 직불제와 쌀소득보전 직불 제를 통합한 새로운 ⑤ 쌀소득등보전 직불제(2005) 등으로 2007년 현재 5종류 의 직불제가 실시되고 있다.
한편 2003년부터 3년간 한시적으로 실시한 쌀생산조정 직불제는 2006년부 터 일단 중단되었다. 또한 시범사업으로 실시되어 온 친환경축산 직불제는 정 책효과나 실시조건 미비 등으로 2007년부터 중단하기로 결정하였다.
현재의 직불제는 농지면적 기준으로 지불하고 있는 것이 대부분이며, 논밭으 로 구분하여 보면 쌀소득등보전 직불제, 경영이양 직불제 등은 논을 대상으로 하고, 조건불리지역 직불제는 밭을 대상으로 하며, 그리고 친환경농업 직불제 는 논과 밭을 대상으로 한다.
1.2. 직접지불 재정
직접지불 예산은 2001년 2,509억원(농업예산의 4.1%)에서 2005년 1조 14억 원(동 13.6%)으로 확대하고 있다. 또한 2006년부터 쌀소득등보전 직불제의 변 동지불이 대폭 증액되어 1조 9,235억원(동 23.4%)으로 급증하고 있다. 쌀소득 등보전 직불금은 1조 6,082억원에 달하는 등 직접지불 재정은 쌀에 집중되고 있다.
표 6-1. 우리나라의 직접지불제, 2007년
2001 2002 2003 2004 2005 2006
억원 %
자료：농림부, 2006.
1.3. 직불제의 소득지지효과
예산의 증액에도 불구하고 직불제의 소득지지효과는 아직 미흡한 수준이다.
농가 호당 직접지불 수급액은 2003년 50만 9,000원, 2004년 69만 9,000원이며,
농가소득에 차지하는 비율은 각각 1.9%, 2.4%에 불과하다. 농림부는 이를 2013년까지 호당 428만 5,000원, 농가소득 대비 10.0%로 인상한다는 계획이다.
단지 쌀소득등보전 직불제의 경우 소득안정화효과는 다른 직불제에 비해 높은 편이다. 2005년산 쌀 산지평균가격이 140,028원으로 결정됨에 따라 직불금을 포 함한 농가수취가격은 80kg당 165,574원이다. 이것을 2004년산과 비교하면 산지 평균가격(161,630원)을 약간 상회하는 수준이다. 2006년산은 산지가격이 147,715 원이나 직불금을 포함한 농가수취가격은 80kg당 166,727원에 달한다.
1.4. 논․밭별 실시비율
논․밭별 실시면적을 보면 논 중심이다. 2006년도 실시면적을 보면 논 면적 (1,105천ha)의 90.3%가 쌀소득등보전직불제, 경영이양직불제, 친환경농업직불 제 등이 실시되고 있는 반면에, 밭의 경우는 조건불리직불제, 친환경농업직불 제 등에 의해 27.7%에 불과하다.
또한 전체 직불 예산의 96.1%가 논을 대상으로 하고 있고, 밭은 3.5%에 불과 하다. 밭농업지역이 상대적으로 불리한 취급을 받고 있는 것을 알 수 있다.
1.5. 지불방식
직접지불의 지불방식은 ‘면적기준’이다. 업무편의상 ha당 지불단가를 결정하 여 전국 공통적으로 적용하고 있다. 미국, EU, 일본 등의 국가는 조건불리지역 직불을 제외하고는 수량도 고려하여 단가를 결정하고 있는 것과는 대조적이다.
면적기준 지불방식은 농가나 지역의 수량 격차를 반영하지 못하고 있으며, 또한 농지에 대한 귀속성이 높아서 직접지불의 ‘지대화’하는 문제를 안고 있다.
이것은 농지임대차가 확대되고 있는 현실에서 직접지불의 효과를 반감하는 요
이것은 농지임대차가 확대되고 있는 현실에서 직접지불의 효과를 반감하는 요